Resumen de organización constitucional del estado PDF

ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO Dafne Picatoste LECCIÓN 7 EL GOBIERNO 1. Concepto Órgano separado de la Jefatura del Estado, encargado de la suprema dirección política interior y exterior del Estado, de carácter colegiado, propio de las formas de gobierno parlamentarias. Múltiples acep...

ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO Dafne Picatoste LECCIÓN 7 EL GOBIERNO 1. Concepto Órgano separado de la Jefatura del Estado, encargado de la suprema dirección política interior y exterior del Estado, de carácter colegiado, propio de las formas de gobierno parlamentarias. Múltiples acepciones de la palabra: forma de Estado, forma de gobierno, poder ejecutivo, parte del poder ejecutivo… Otros nombres: Consejo de Ministros, Gabinete… Distinto de otros conceptos como “Poder Ejecutivo” o “Administración Pública”, el art. 97 CE los diferencia. El gobierno no es Administración Pública, sino que la dirige (aunque algunos órganos del Gobierno, por ejemplo, los Ministros tienen carácter bifronte). EVOLUCIÓN HISTÓRICA La Constitución, en su título IV ‘‘del Gobierno y de la Administración’’, regula la estructura y funciones del Gobierno como órgano constitucional diferenciado con entidad propia. Hoy en el origen del constitucionalismo se atribuía el poder legislativo a las cámaras y el Poder Ejecutivo al rey, quien lo ejercía por medio de sus ministros. Estos aparecían como colaboradores directos del Rey. Solo progresivamente, en las monarquías constitucionales, fue perfilándose el gobierno como una institución diferenciada, compuesta por los ministros y presidida por uno de ellos (el Primer Ministro). En la historia constitucional de España los textos constitucionales rara vez refieren al gobierno como órgano con entidad propia. Cuando las constituciones se referían al Poder Ejecutivo utilizaban como epígrafe los correspondientes títulos de la expresión ‘‘del Rey’’ o ‘‘de los ministros’’. La Constitución de la Segunda República si confirió al Gobierno un 1 reconocimiento constitucional expreso, regulando la institución como órgano distinto de la Jefatura del Estado. La actual regulación constitucional, viene a seguir el precedente de la Constitución de 1931 y no el fijado por las constituciones monárquicas del siglo XIX. La Constitución refleja la realidad política y jurídica del momento de su elaboración, al delimitar claramente la figura y las funciones propias del Rey, por un lado, y del Gobierno por otro, como órganos constitucionales distintos y separados. El Rey no forma parte del Gobierno y tampoco es titular de la función ejecutiva, atribuida al gobierno por el artículo 97 de la CE. CLASES DE ESTRUCTURAS DEL PODER EJECUTIVO EN LOS DISTINTOS SISTEMAS Presidencialistas: En el presidencialismo no existe un órgano constitucional autónomo, el Poder Ejecutivo lo asume un único sujeto, que también es titular de la Jefatura del Estado. A veces existe un gabinete que solo responde ante el Presidente y es colaborador del mismo; al Presidente lo elige el pueblo, quien no es responsable ante el Parlamento, aunque sí existen instrumentos de control. Este es el caso de los Estados Unidos de América. Parlamentarios: En el parlamentarismo, existe un órgano colegiado formado por el Presidente y los Ministros, dentro de él existe un Jefe de Gobierno que suele ser el líder del partido político más votado, es titular del Poder Ejecutivo. La Jefatura del Estado la asume otra persona, aunque inicialmente lo designaba el Rey. Finalmente, solo se requiere la confianza de la Cámara a través de la investidura (actuación formal del Rey refrendada por el Presidente del Gobierno). Posteriormente se requería la doble confianza del Rey y del Parlamento. Finalmente, solo se requiere la confianza de la Cámara a través de la investidura, es responsable ante el Parlamento, que pueden derribar al Gobierno por pérdida de confianza, con una cuestión de confianza o una moción de censura. El Gobierno puede, como contrapeso, disolver el Parlamento, contando con un parlamentarismo racionalizado. Este es el caso de España o Alemania. 2 POSICIÓN Y ESTRUCTURA DEL PODER EJECUTIVO Régimen Jurídico El régimen jurídico que regula el Gobierno se compone del Título IV de la Constitución, denominado “Del Gobierno”, que va del artículo 97 a 107, y el Título V, “De la relación entre el Gobierno y las Cortes Generales”, que abarca del artículo 108 a 116. También ha de tenerse en consideración la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Características del Gobierno - Órgano constitucional del Estado. - Institución básica del Estado, según el art. 97 y 98 CE. - Órgano plural en su composición y funcionamiento. - Principio de “canciller”: dentro del Gobierno se realza, en cuanto a sus funciones, responsabilidad y nombramiento al Presidente. - En cuanto a su funcionamiento: se rige por los principios de dirección presidencial, colegialidad, competencias propias de cada uno de sus miembros y responsabilidad solidaria. - Propio de los sistemas parlamentarios: investidura y responsabilidad ante el Parlamento y poder del Gobierno para disolver el Parlamento, como contrapartida. - Órgano autónomo, sobre todo respecto al Parlamento, aunque necesita la confianza de este. - Verdadero eje político por su función de dirección política. Posición y estructura del Poder Ejecutivo La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en forma muy esquemática, en su artículo 98.1 “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley’’. Se prevé la presencia necesaria de unos miembros, el Presidente y los ministros y la presencia posible (no necesaria) de los vicepresidentes y de los demás miembros que establezca la ley. En cuanto al número y 3 denominación de los ministerios, y la presencia o no de vicepresidentes, la regulación constitucional hace posible una amplia flexibilidad. La Constitución permite que el número de departamentos ministeriales y de vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario. El artículo 98.1 no hace referencia al tipo o rango de la norma que establezca vicepresidencias y ministerios. La reserva de ley contenida en el artículo 98.1 se refiere a la determinación de otros miembros del Gobierno distintos de los ministros o de los vicepresidentes, y no al número y denominación de departamentos ministeriales. La composición del gobierno tiene que regularse por ley en cuanto a sus principios, pero es una reserva relativa de ley, porque el Presidente puede crear, modificar y suprimir Departamentos Ministeriales y Secretarías de Estado por Real Decreto. Este sistema, que remite a disposiciones reglamentarias la determinación del número total y denominación de los departamentos ministeriales, y que resulta plenamente acorde con los mandatos constitucionales, ha sido el adoptado en la práctica a partir de 1985. A partir de esa fecha, diversas disposiciones legales han venido a autorizar a la Presidencia del Gobierno para, mediante Real Decreto, determinar en número, la denominación y el ámbito de competencias respetivas de los ministerios y las secretarías de Estado. Tal autorización se contiene en el art. 2.2. f) de la Ley del Gobierno. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO El Gobierno se configura como un órgano de importancia central en el sistema constitucional, en cuanto que no solo cumple un conjunto de tareas concretas que se le atribuyen, sino que además debe realizar una función general de orientación e impulso de la acción de otros órganos. El Gobierno se estructura como un órgano pluripersonal, pero con una destacada característica; junto a las funciones del Gobierno, sus miembros tienen también funciones propias que se les atribuye constitucionalmente. Resulta por tanto necesario diferenciar, como órganos constitucionales, por un lado, el Gobierno en cuanto colectivo y por otro lado los órganos unipersonales, con entidad propia que en él se 4 integran: el Presidente, los vicepresidentes, los ministros y los no definidos ‘demás miembros’ a los que se refiere el artículo 98.1. Además, no hay que olvidarse que la legislación ordinaria ha venido a aumentar la complejidad de la estructura gubernamental, introduciendo órganos no recogidos en la Constitución. Las normas básicas en cuanto a la estructura del Gobierno no establecen diferencias entre Gobierno y Consejo de Ministros. Estas normas, al referirse al Gobierno establecen que los miembros de éste se reunirán en Consejo de Ministros o en Comisiones Delegadas del Gobierno, sin que se prevea un “Gabinete” ni un “pleno ampliado” del Gobierno. En cuanto a las Comisiones Delegadas, no constituyen órganos de Gobierno con autoridad propia, sino que se configuran como órganos que actúan por delegación de funciones específicas del Consejo de Ministros. En cuanto a su régimen de funcionamiento, el Gobierno se configura constitucionalmente como un órgano colegiado, un órgano cuya voluntad es el resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros tras la oportuna deliberación. La Ley del Gobierno contiene una regulación básica para su funcionamiento, contenida en los artículos 17 a 19, pero se remite, para una normalización más precisa, a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuación que sean dictadas por el presidente del Gobierno el Consejo de Ministros. Usualmente, hoy estas decisiones se contienen en unas instrucciones aprobadas en Consejo de Ministros. La actuación del Consejo de Ministros como órgano plenario del Gobierno se ve facilitada por los que pudiéramos denominar órganos de apoyo del Consejo: el Secretario del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El primero es el encargado de proporcionar la infraestructura administrativa del Consejo y de sus Comisiones Delegadas, y se integra en el Ministerio de la Presidencia. En cuanto a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, su función consiste en preparar las sesiones del Consejo de Ministros, informando sobre las materias a tratar por éste. 5 FORMACIÓN DEL GOBIERNO Los procedimientos de formación y cese del Gobierno giran esencialmente en torno a la figura del presidente, siendo el nombramiento y cese de éste el elemento definitorio, hoy de que dependen el resto de los miembros del Gobierno. La Constitución prevé dos formas de nombramiento del presidente: La que pudiera denominarse ordinaria, prevista en el artículo 99. Otra de carácter extraordinario, prevista en el artículo 113, hoy mediante la presentación y aprobación de una moción de censura. En cualquier caso, la Constitución exige que se produzca una manifestación expresa de la confianza del Congreso en el candidato a la presidencia del Gobierno para que éste pueda formarse y entrar en funciones. Por lo que se refiere a la fórmula ordinaria, se trata de un procedimiento complejo en el que pueden distinguirse 3 fases: una primera de propuesta, una fase de investidura parlamentaria y finalmente el nombramiento y toma de posesión. La iniciación del procedimiento se produce en diversos supuestos que implican el fin del mandato del Gobierno anterior y que se enumeran en el artículo 101 CE. Tales supuestos son la celebración de elecciones generales, la pérdida de la confianza parlamentaria (como resultado de la derrota gubernamental en una cuestión de confianza) hola dimisión o fallecimiento del presidente. Estos supuestos implican el cese del Gobierno y la necesidad de un nombramiento de un nuevo gobierno. A. PROPUESTA En el supuesto de dimisión voluntaria o de derrota de una moción de confianza el procedimiento comienza una vez presentada la dimisión del presidente ante el rey. En el supuesto de celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a partir de la sesión constitutiva del Congreso y la elección, en esta, del presidente de la Cámara. 6 La primera fase del procedimiento, según el artículo 99, consiste en una serie de consultas del Rey con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria. La propuesta del Rey a partir de tales consultas conteniendo el nombre del candidato seleccionado se transmite al Congreso a través de su presidente. Se trata de un acto formal que debe ser refrendado por el presidente del Congreso según prevé el artículo 64.1 de la Constitución. Si el presidente niega su refrendo, la propuesta real no puede tramitarse en el Parlamento. Ello supondría un bloqueo en el funcionamiento de las instituciones previsto en la Constitución, como también lo supondría que el rey no efectuase propuesta alguna o que se negase a firmar los decretos expedidos en el Consejo de Ministros o a sancionar las leyes elaboradas en las Cortes. B. LA FASE DE INVESTIDURA Corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse sobre la propuesta del Rey. El pronunciamiento de los diputados consiste en una afirmación o negación sobre el candidato propuesto, sin que sea posible la formulación de alternativas. El candidato deberá exponer el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. La exposición del programa del candidato no incluye la revelación de qué ministros integrarán su Gobierno si resulta investido. Se une el artículo 171 RC la exposición del programa del candidato debe ir seguida de un debate en el pleno. Para la investidura, La Constitución (artículo 99) y el reglamento del Congreso de los Diputados (artículo 171.5) exigen la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. En cuanto a la definición de mayoría absoluta, se entiende la que comprende a más de la mitad de los miembros de la Cámara que son aquellos que ostentan la condición plena de diputado. La Constitución prevé la posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga la mayoría absoluta en primera vuelta. En tal caso habilita diversos mecanismos para que la investidura se lleve a cabo: 7  - Si no se alcanza la mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a nueva votación 48 horas después. En este caso la confianza se entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple. Por mayoría simple se entiende aquella en que los votos favorables son más numerosos que los expresamente desfavorables sin computar las abstenciones ni los votos blancos o nulos. - Si no se obtiene la mayoría simple deberá efectuarse nueva propuesta en la forma prevista en los apartados anteriores. No resulta claro si esa forma incluye todo el proceso previo o si el rey puede formular su propuesta sin necesidad de nuevas consultas a representantes de los grupos políticos. - Finalmente, si tampoco tuviesen éxito las sucesivas propuestas en el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, el Rey disolverá las Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. C. NOMBRAMIENTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno corresponde al Rey su nombramiento formal (art 99.3). En este caso, de acuerdo con el artículo 64 de la Constitución, se atribuye al presidente del Congreso el refrendo del nombramiento. En lo que se refiere al resto de los miembros del Gobierno, la Constitución atribuye también su nombramiento al Rey (artículo 100 CE). Los nombramientos del presidente y demás miembros del Gobierno se llevan a cabo mediante Real Decreto. Se emite primeramente el Real decreto del nombramiento del presidente (refrendado por el presidente del Congreso) y el correlativo cese del presidente saliente. Los nombramientos de los integrantes del nuevo gobierno se realizan también mediante reales decretos refrendados por el presidente del Gobierno. Requisitos de acceso al cargo: artículo 11 LG “Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme”. 8 ORGANIZACIÓN Y ESTATUTO DE SUS MIEMBROS Dentro del ordenamiento español, los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar que incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y que singulariza su posición en relación con el resto de los ciudadanos. Tales derechos y obligaciones se proyectan sobre materias muy diversas (penal, procesal, administrativa, presupuestaria...) y no son objeto de tratamiento normativo unitario; el núcleo esencial de su regulación se halla en la Constitución. La Constitución en su artículo 98, se remite a la ley para la regularización del estatuto e incompatibilidad de los miembros del Gobierno. Desde el punto de vista administrativo, la Constitución se refiere expresamente a una característica del estatus ministerial, esto es, su especifico régimen de incompatibilidades. - Los ministros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna (la CE viene a admitir que los ministros puedan ser también miembros de las Cámaras Legislativas). Desde la perspectiva penal, los miembros del Gobierno gozan de una especial protección. En cuanto se refiere a su actuación conjunta en Consejo de Ministros, el Código Penal tipifica como delito toda obstaculización de la libertad de los ministros reunidos en Consejo, así como las injurias y amenazas al Gobierno. La protección penal se extiende también a los ministros individualmente considerados, al tipificar como delito específico el atentar contra un ministro en el ejercicio de sus funciones. El status de los miembros del Gobierno tiene también una dimensión procesal, ya que la Constitución establece un fuero especial para ellos en materia penal. El art. 102 CE prevé que la responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno habrá de exigirse ante la Sala de lo Penal de Tribunal Supremo. Esta peculiar situación procesal se ve reforzada por la exigencia de que la acusación por “traición o por cualquier otro delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones” necesitará un específico acuerdo parlamentario. Sólo 9 podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y habrá de contar con la aprobación del mismo por mayoría absoluta (102.2). Por otro lado, este estatus procesal tiene una dimensión negativa: la prerrogativa real de gracia no será aplicable a supuestos de responsabilidad penal de miembros del Gobierno (102.3). La especial situación procesal de los miembros del Gobierno resulta tradicionalmente acentuada además por la legislación ordinaria. La Ley de Enjuiciamiento Criminal establece que (entre otros) los miembros del Gobierno dispondrán de un régimen peculiar para prestar declaración ante órganos judiciales, ya que podrán, bien informar por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o despacho oficial, con lo que se les dispensa de su comparecencia personal a declarar. Finalmente, resulta conveniente hacer referencia a una dimensión del status procesal de los miembros del Gobierno, común también a otros funcionarios: su derecho y obligación de guardar secreto (incluso en procedimientos judiciales) sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio de la seguridad interna o externa del Estado, o de otros bienes públicos. Sobre todas ellas tienen los funcionarios (y también los ministros) obligación de guardar secreto, en consecuencia, la Ley de Enjuiciamiento Criminal protege genéricamente tal reserva, al determinar que «no podrán ser obligados a declarar como testigos los funcionarios públicos de cualquier clase que sean, cuando no pudiesen declarar sin violar el secreto que, por razón de sus cargos, estuviesen obligados a guardar (art 417.2). - La Ley de Secretos Oficiales, por su parte, prevé la posibilidad de que se declaren determinadas materias como materias clasificadas, bien como materias secretas, bien como materias reservadas. En el caso de los miembros del Gobierno, el deber de secreto se extiende a las deliberaciones del Consejo de Ministros, según práctica arraigada en el ordenamiento español, y confirmada en el art. 5.3 de la Ley del Gobierno. Art 1.3 LG “Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas”. 10  - Consejo de Ministros: artículo 5 LG. Órgano colegiado plenario al que corresponde el ejercicio de las competencias más relevantes. Asisten los miembros del Gobierno y pueden asistir los Secretarios de Estado (¡que no son miembros del Gobierno!). El Presidente del Gobierno lo convoca y lo preside (también puede presidirlo el Rey). - Comisiones Delegadas: artículo 6 LG. Comités reducidos de ministros, sobre un determinado sector, constituidos para agilizar la actividad del Gobierno. - Órganos de apoyo al Gobierno: Secretarios de Estado, Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, Secretariado de Gobierno, Gabinetes. Posición y estatus del presidente La posición del Presidente del Gobierno resulta claramente diferenciada, es virtud de los mandatos constitucionales, así como de la práctica política, de la correspondiente al resto de los miembros del Gobierno. El Presidente no se configura como un primus inter pares, o como un ministro (o Primer Ministro) con tareas peculiares de coordinación y representación. Por el contrario, por su origen, funciones y status se define como una figura con características propias, y en clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental. - Por su origen y designación, el Presidente del Gobierno se caracteriza por ostentar, único entre los miembros del Consejo de Ministros, una investidura parlamentaria. Es precisamente mediante esta investidura como la Constitución traduce una de las consecuencias de la forma parlamentaria del Estado (art. 1 CE) al exigir una confianza inicial expresa del Parlamento. - Nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde, como en el caso de los ministros, al Rey (art. 99 CE). No obstante, el nombramiento del Presidente tiene su fundamento en la confianza de la Cámara, mientras que de los ministros deriva de la propuesta en exclusiva del Presidente (art 100 CE) lo que se traduce en que también depende de tal propuesta su cese, (salvo en el supuesto de dimisión voluntaria). En consecuencia, es el Presidente del Gobierno, y no este órgano colegiado como tal, quien goza de la confianza parlamentaria, y los ministros, por su parte, encuentran su 11  legitimación en la confianza del Presidente. El procedimiento para la investidura del candidato a Presidente del Gobierno no exige que éste comunique o haga saber formalmente la composición del Gobierno que pretende formar: la confianza se otorga únicamente a un candidato individual y a su programa. - Al Presidente le encomienda la Constitución la dirección de la acción Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros. Ello consecuencia lógica de la aprobación parlamentaria de un programa cuyo desarrollo y ejecución debe dirigir, y se traduce, entre otros aspectos, en que corresponde al Presidente el impulso y organización de la actividad del Consejo de Ministros (convocatorias, fijación del orden del día, etc.). - Finalmente, la Constitución encomienda al Presidente del Gobierno un conjunto de funciones específicas, en cuanto órgano individualizado, funciones que son competencias del Presidente, y no del Gobierno o Consejo de Ministros. Estas funciones específicas se configuran en relación con el propio Consejo de Ministros (así, la propuesta y cese de los ministros, y la petición al Rey para que presida el Consejo, art. 62.9 CE) con las Cortes (planteamiento de la cuestión de confianza, art. 112 CE; propuesta de disolución de las Cámaras bajo su exclusiva responsabilidad art. 115.1 CE) con el Tribunal Constitucional (interposición del recurso de inconstitucionalidad, art. 162.1.a) y con la propuesta de sometimiento de una decisión referéndum (art. 92.2). El carácter personal de estas funciones no obsta materialmente, a que la actuación del Presidente sea objeto previamente deliberación en el Consejo de Ministros. - La diferencia de planos entre Presidente y ministros se traduce también en nivel de la legislación ordinaria, en lo que se refiere al status personal, en lo relativo a protocolo y precedencias, como en cuanto al Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno. 12  PRESIDENTE DEL GOBIERNO (art. 98.2, 100, 101, 102 CE y 2 LG) Eje central del sistema político. Principio de Canciller en cuanto a sus competencias (en él residen las fundamentales). Normalmente, el líder del partido político mayoritario. Requisitos de acceso al cargo: art. 11 LG No puede ejercer ninguna función representativa más que las propias del mandato parlamentario ni otra función pública distinta de las inherentes a su cargo. Es responsable políticamente y se le puede retirar la confianza (cuestión de confianza, moción de censura) En cuanto a su responsabilidad civil y penal, lo más relevante es que tiene privilegio del “fuero”, es decir que se le juzga ante el Tribunal Supremo, que el art. 102.2 CE contempla una condición de procedibilidad y que a estos casos no se le puede aplicar el derecho de gracia. En caso de vacante, ausencia o enfermedad, sus funciones las asume el Vicepresidente, art. 13 LG o los Ministros por su orden de Prelación (RD 4 de agosto de 1983 de Precedencias). Cesa por las causas del art. 101.1 CE (aparece entonces el Gobierno en funciones art. 101.2 CE y 21 LG). Otros órganos de apoyo al Presidente - La especificidad de las funciones del Presidente del Gobierno hace necesaria la existencia de órganos de apoyo capaces de llevar a cabo las tareas de preparación de decisiones y seguimiento de su ejecución. En la actual situación, pueden distinguirse varios tipos de órganos de esta naturaleza. Por una parte, aquéllos que constituyen en realidad órganos de apoyo del Consejo de Ministros, como es el Secretariado del Gobierno, integrado en un ministerio específico, el Ministerio de la Presidencia. Por otra, y cobrando en la práctica una importancia creciente, las unidades de apoyo sin carácter de departamento ministerial, que se integran dentro de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno: así, la Secretaria General de la Presidencia, la Oficina Económica del 13  Presidente del Gobierno y el Gabinete de la Presidencia del Gobierno como órgano de asistencia política y técnica, que se configuran como organizaciones instrumentales, directamente dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer posible la actividad de dirección política de éste. Pese a la progresiva relevancia de estos órganos de apoyo, su relativa novedad en la estructura gubernamental se traduce en que se encuentran regulados por normas de nivel reglamentario. - Finalmente, y como órgano de apoyo previsto en la Constitución, ha de considerarse la figura del vicepresidente o vicepresidentes. La Constitución, al enumerar los componentes del Gobierno se refiere (art. 98) a los “Vicepresidentes”, en su caso. La práctica política española postconstitucional ha supuesto la presencia de al menos un vicepresidente en el Gobierno, y hasta tres en alguna ocasión. Por lo que se refiere a sus funciones, no vienen enumeradas en la Constitución, por lo que han sido la normativa legal y la práctica política las que han venido a precisarlas. En la práctica, aparte de las funciones de sustitución del Presidente por ausencia en el extranjero o enfermedad, la función del vicepresidente (y en su caso, del vicepresidente o vicepresidenta primera) se ha centrado fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del Gobierno, presidiendo a estos efectos, como prevé la Ley del Gobierno, las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. En varias ocasiones, y evidentemente para lograr una mayor coordinación, la vicepresidencia primera y el Ministerio de la Presidencia han recaído en el mismo titular. VICEPRESIDENTE DEL GOBIERNO (art. 98.1 CE y 3 LG) Son órganos que pueden existir o no. Únicos o plurales. Carácter personal, su cese llevará aparejada la extinción de dichos órganos (debajo de ellos no hay una estructura administrativa como en los Ministerios) Es un cargo independiente o acumulable con la condición de ministro. Es nombrado y separado por el Rey a propuesta del Presidente. 14  Cesa cuando cesa el Presidente y cuando los separa el rey a propuesta del Presidente. LOS MINISTROS Los ministros se definen como jefes o directores de un departamento o sección de la administración. Ahora bien, hoy conviene tener en cuenta varias precisiones. - Cabe que haya ministros que, aun dirigiendo unidades administrativas, sean jefes de un departamento ministerial: Tal sería el caso de los denominados “ministros sin cartera”. Se trata de una técnica empleada en oros ordenamientos, bien para lograr el adecuado equilibrio numérico e Gobiernos de coalición, bien para encomendar tareas coyunturales especialistas que se incluyen, por la transcendencia de su función, en el Consejo de Ministros. - Aun cuando designados formalmente como departamentos ministeriales, no es infrecuente en la práctica española que, con ocasión de remodelaciones ministeriales, se creen ministerios con características peculiares que los diferencian de las áreas tradicionales de la Administración: tal seria caso de la Oficina del Portavoz del Gobierno o del Ministerio de Relaciones con las Cortes (órgano que en ocasiones se estructura como Secretaría de Estado, combinado o no, según los casos, con la Secretaría del Gobierno). Sus titulares se configuran más que como cabezas de divisiones administrativas, como jefes de departamentos reducidos, con finalidades casi exclusivamente de apoyo. - Los ministros ostentan al mismo tiempo dos tipos de posiciones. Su condición de jefe de departamento ministerial, como posición administrativa, se simultanea con la del miembro del Gobierno, como posición política. Ambas posiciones implican funciones distintas y complementarias: por una parte, la dirección de una división administrativa, por otra, la colaboración en la dirección política del país. El ministro actúa como auténtico puente entre la política y la Administración. Ahora bien, el status de ministro no es un status funcionarial, sino que presenta peculiaridades propias. 15 En la práctica española, a partir de 1982, no se han establecido diferencias de denominación o tratamiento jurídico entre los ministros. El nombramiento de los ministros corresponde al Rey, a propuesta exclusiva del Presidente del Gobierno, y se efectúa formalmente por Real Decreto, refrendado por el Presidente; evidentemente, no se trata de uno de los Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros a que se refiere el art. 62 CE, sino de un auténtico decreto presidencial como se prevé en el art. 17 a) de la Ley del Gobierno. En cuanto a su cese, se produce igualmente a propuesta exclusiva del Presidente, si bien existen otros supuestos de cese automáticamente ligados al cese de todo el Gobierno, como son los previstos en el art. 101 de la CE, esto es, la celebración de elecciones generales, la pérdida de confianza parlamentaria (casos de moción de censura y cuestión de confianza, arts. 112 y 113 CE) y la dimisión o fallecimiento del Presidente. A estos supuestos debe obviamente añadirse el de cese por dimisión voluntaria. Queda, por otra parte, excluida cualquier otra causa de cese motivada por una voluntad externa, como pudiera ser el cese como consecuencia de una reprobación parlamentaria individual. En efecto, la propuesta de nombramiento y cese de los ministros corresponde en exclusiva al Presidente del Gobierno (art. 100 CE). Los ministros, pues, no pueden ser cesados por las Cámaras legislativas, ni una reprobación de éstas acarrea forzosamente su cese o dimisión. Resulta relevante, para la actuación ministerial, el papel del gabinete del ministro, como órgano de apoyo especializado, y vinculado al Jefe del Departamento, claramente diferenciado de otros órganos del Ministerio (subsecretaría, secretaria general técnica) con una proyección administrativa. Se trata de un órgano eminentemente político y técnico, integrado por asesores que gozan de la confianza personal del ministro, y cuyo régimen se ha regulado formalmente por vía reglamentaria. 16  MINISTROS Y OTROS MIEMBROS DE LA AP DEL ESTADO (art. 98.1 CE y 4 LG y art 57 a 69 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, dado que son “cabeza” de un aparato administrativo que se regula en esta ley). Doble condición de miembros del Gobierno y vértice de Departamentos Ministeriales (órganos bifrontes, políticos – administrativos). Pueden existir ministros sin cartera, que no son titulares de un Departamento, y , como los Vicepresidentes, cuando cesan, cesa el Ministerio. Suplencia determinada por el Presidente del Gobierno mediante RD. Pueden delegar en los Secretarios de Estado y en otros órganos. Es nombrado y separado por el Rey a propuesta del Presidente. Cesa cuando cesa el Presidente y cuando los separa el rey a propuesta del Presidente. FUNCIONES GUBERNAMENTALES Función directiva Dirección equivale a orientación e impulso. La función directiva consiste, así, en una primera aproximación, en fijar unas meras a alcanzar (objetivos de la política económica, social, de relaciones exteriores, etc.) y en impulsar al resto de los órganos constitucionales para que provean las formas y medios de alcanzar esos objetivos. La dirección política es, por tanto, en gran parte, una actividad de relación del Gobierno con otros órganos constitucionales. Como consecuencia, el papel del Gobierno presenta dos dimensiones en parte contrapuestas: Es ejecutor de decisiones de otros, pues desempeña la función ejecutiva, y al mismo tiempo es director, ejerce una función creadora e impulsora, que se proyecta sobre los demás poderes del Estado. Ello no significa, obviamente, que la dirección política sea monopolio del Gobierno: ya se ha dicho que se trata de una actividad de relación, de modo que los demás poderes participan en esa dirección. Así, la potestad legislativa supone también una actividad de orientación política, al 17 aprobar normas que fijan objetivos y habilitan medios para su consecución; por otro lado, la jurisdicción constitucional puede establecer la interpretación de los principios y mandatos constitucionales, influyendo así en la orientación del Estado. Pero el amplio mandato constitucional del art. 97 de la CE viene a reflejar que la función ordinaria y cotidiana de impulso e iniciativa reside en el órgano gubernamental, correspondiendo a los demás órganos constitucionales actuar sobre supuestos de hecho creados por el Gobierno, ya para seguir sus directivas, ya para controlarlas, y, eventualmente modificarlas o rechazarlas. - Esta función directiva se traduce, por un lado, en las tareas genéricas que el art. 97 encomienda al Gobierno (dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado) y por otro, en las potestades específicas que le atribuyen otros mandatos constitucionales (iniciativa legislativa, de iniciativa en materia presupuestaria, de estados de excepción, etc.) que reflejan, para aspectos concretos, la capacidad directiva del Gobierno. Dirección política Indirizzo político, impulso, oportunidad, fijación de objetivos a alcanzar. Incluye, entre otras: - Iniciativa legislativa. - Emisión de normas con rango de ley, art. 82 – 86 CE. - Monopolio de iniciativa presupuestaria. - Iniciativa de reforma constitucional. - Emitir deuda pública y contraer crédito, previa autorización por ley. - Nombramiento de los delegados del Gobierno, art. 154 CE. - Propuesta de 2 miembros del TC. - Propuesta de nombramiento del Fiscal General del Estado. - Propuesta de la disolución del Parlamento al Rey. - Plantear la cuestión de confianza. - Los miembros del Gobierno pueden asistir a las sesiones de las Cámaras y hablar en ellas. 18  - Interposición del recurso de inconstitucionalidad. - Propuesta al Rey al referéndum consultivo. - Refrendar los actos del Rey, salvo en el art. 99 CE. Función ejecutiva El Gobierno es el encargado de la aplicación de las normas. Es el órgano encargado de cumplir las decisiones del Parlamento, aunque, lógicamente la función ejecutiva también corresponde a los jueces y a toda la Administración Pública. Función de dirección de la política exterior Aunque la más alta representación corresponde al Rey, refrenda los actos del Rey. Las relaciones exteriores en todos los campos-cultural, político, económico, tecnológico son hoy un elemento esencial para la vida de un país, en un mundo intercomunicado y forzosamente interdependiente; ello se acentúa aún más en casos como el español, en que, a la interdependencia típica de nuestra época, viene a añadirse la integración en unidades políticas y económicas de decidida vocación supranacional, como es, entre otras, la Unión Europea. La dirección de la política exterior aparece, así como un elemento de fundamental importancia dentro de las funciones constitucionales. Dentro de las diversas manifestaciones de la acción exterior del Estado, una de ellas tiene una evidente dimensión normativa: la conclusión de tratados entre Estados. La Constitución prevé que “los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno” (art. 96.1 CE). En este respecto, el poder legislativo desempeña un importante papel, ya que es competencia suya la autorización de determinados tratados (art. 94 CE), autorización que en los supuestos previstos por el art. 93 de la CE deberá concederse por ley orgánica. Por otra parte, cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la constitucionalidad de tratados internacionales (art. 95.2). 19 Dirección de la Administración Civil y Militar Sus cabezas son los Ministros, nombra a los órganos directivos y superiores de los Ministerios. La dirección de la Administración civil y militar se configura como supuesto inicial y necesario para que el Gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de dirección política, y más en general, todas las funciones que la Constitución le encomienda. Resulta imposible imaginar una actividad gubernamental en que no intervengan, de una forma u otra, instancias administrativas. - La Constitución diferencia con claridad Gobierno y Administración como entes distintos y con propia y separada entidad. Esta distinción entre Gobierno y Administración aparece precisada en la normativa legal que regula la posición del Gobierno respecto de los diversos órganos y poderes públicos. La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público establece que los órganos superiores de la Administración serán los ministros y los secretarios de Estado (art. 55.3). La conexión orgánica entre el Gobierno, como órgano colegiado que se identifica con el Consejo de Ministros (art. 4.1 de la Ley del Gobierno) y la Administración, se lleva a cabo mediante la figura del ministro, titular del departamento ministerial, y miembro del Consejo de Ministros. “El Gobierno dirige, la Administración administra, y el ministro es el lazo de unión o conexión entre ambos”. Dirección de la Defensa del Estado La defensa del Estado aparece en la Constitución como una función reserva- da en exclusiva a la competencia estatal (art. 149.1.4), y, dentro de las instituciones estatales, atribuida a la dirección gubernamental (art. 97 CE). Esta atribución aparece lógicamente vinculada a otras dos funciones gubernamentales la dirección de la política exterior y la dirección de la Administración militar. Ahora bien, y pese a esa vinculación, no se trata, estrictamente, de actividades idénticas. Con respecto a la política exterior, la defensa del Estado tiene, por un lado, una extensión menor: Hay aspectos de la política exterior (protección de nacionales, emigración, colaboración sanitaria y muchos otros) no relacionados con la defensa. Pero, por otra parte, la defensa del Estado presenta dimensiones alejadas de la actividad exterior: así, las relacionadas con la defensa interior 20 del Estado, frente a enemigos internos del orden constitucional. Aun así, conviene no olvidar que hay aspectos comunes a ambas funciones, defensa y relaciones exteriores. Respecto a la dirección de la Administración militar, ésta constituye un instrumento de defensa, de la misma forma que la Administración civil lo es para llevar a cabo la dirección de la política interior, de las relaciones internacionales o de la función ejecutiva. La política en relación con las Fuerzas Armadas es, pues, un elemento de la política de defensa. Pero ésta va más allá de lo meramente militar, puesto comprende otro tipo de actuaciones; de relaciones y alianzas exteriores, de previsión de recursos (económicos, de comunicaciones) y de protección que civil, y defensa frente a enemigos interiores. No cabe pues, reducir la defensa del Estado a la política militar. Como en el resto de las funciones directivas del Gobierno, la dirección de la defensa supone la colaboración con otros órganos del Estado: pero también en este aspecto le corresponde al Gobierno una función destacada, de orientación general de la política, de iniciativa y de impulso. Esta colaboración se refiere esencialmente, a la Corona y al poder legislativo. Por lo que se refiere a la Corona, la previsión del art. 97 CE completa el mandato del art. 62 h) CE, que confiere al Rey el mando supremo de las Fuerzas Armadas. Tal mando supremo habrá de interpretarse a la luz de la necesidad de refrendo de los actos del Rey (art. 64 CE) y de la dirección gubernamental de la defensa, de la Administración militar y de la política exterior (art. 97 CE) y por lo tanto, traducirse en una función simbólica y moderadora, en el sentido de aportación de la experiencia y conocimientos del monarca, sin que ello implique un poder de mando directo, Así ha de interpretarse, por tanto, el Conjunto de disposiciones legales referentes a la participación del Rey en los altos órganos de defensa nacional, como el Consejo de Defensa Nacional (Ley Orgánica 2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, en adelante L.ODN, arts. 318). En cuanto al poder legislativo, su participación en la conducción de la defensa nacional se ve delimitado por la función directiva gubernamental. Ciertamente, el ejercicio de las funciones propias del legislativo-normativa, de control y presupuestaria- incidirá notablemente en los 21 diversos aspectos de la política de defensa y así lo viene a reconocer el art. 4 de la norma básica en la materia, la ya citada LO 5/2005 (LODN). FUNCIÓN EJECUTIVA El contenido de la función ejecutiva podrá ser tan amplio y tan diverso como las disposiciones legales prevean: podrá consistir en actividades de mera autorización, de inspección, de prestación directa de bienes y servicios, de imposición de sanciones, o de cualquier otro tipo que la ley establezca; la ley podrá determinar que sus preceptos se lleven a la práctica directamente por el poder público, o que se sigan fórmulas de ejecución indirecta, a través de concesionarios privados, en cuyo caso el papel del poder ejecutivo consistirá en el otorgamiento de esa concesión. Igualmente, la ley podrá fijar con toda precisión los términos en que la ejecución de sus preceptos deberá llevarse a cabo, de manera que la actuación del ejecutivo será estrictamente reglada, y, por así decirlo, de aplicación automática de la ley o, por el contrario, en otros supuestos, la ley puede fijar objetivos y criterios de actuación, dejando al poder ejecutivo un margen de discrecionalidad más o menos amplio para la realización concreta de los mandatos legales. En todo caso, y en cuanto actividad derivada de las previsiones de la ley, la función ejecutiva se encuentra estrictamente subordinada a los mandatos de ésta; la ley habilita al poder ejecutivo para ejercer un conjunto de competencias, de manera que en todo caso la acción de este poder deberá tener a la ley como punto de referencia (sobre este aspecto nos extenderemos en la lección siguiente). En cuanto al sujeto de la función ejecutiva, en ocasiones, las leyes se refieren específicamente al Gobierno o al Consejo de Ministros como órganos materialmente ejecutores de sus mandatos, al encomendarle, por ejemplo, expedir determinados nombramientos (así art. 10.1 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado) o autorizar determinados contratos. No obstante, el grueso de las tareas ejecutivas se suele encomendar por las normas legales a los departamentos ministeriales, o, más genéricamente, a la Administración. Ahora bien, ello no empece el papel fundamental del Gobierno, en cuanto órgano colegiado, en relación con la función ejecutiva. 22 En cuanto al Consejo de Ministros se configura, como se vio, como el órgano constitucional director de la Administración, le corresponde también garantizar el cumplimiento de los mandatos legales por las instancias administrativas, encabezadas por los respectivos ministros: debe por ello llevar a cabo una continua actuación de vigilancia y estímulo del aparato administrativo en el cumplimiento de los mandatos legales. El Gobierno, como encargado de la dirección de la Administración, ostenta una posición jerárquica sobre la misma que se traduce en un especial vínculo entre ambos en el ejercicio de la función ejecutiva a que se refiere el artículo 97 CE. Y ese especial vínculo se traduce, incluso, en la existencia de supuestos en que el Gobierno, como órgano colegiado, lleva a cabo actuaciones de carácter administrativo, rompiendo así la separación rígida entre ambas entidades. Y, como se dijo anteriormente, la función ejecutiva aparece estrechamente relacionada con otras funciones del Gobierno: la función reglamentaria (pues la normativa reglamentaria se configura en muchas ocasiones como requisito previo y necesario para la ejecución de los mandatos legales) y la dirección de la Administración. CESE DEL GOBIERNO Y GOBIERNO EN FUNCIONES En su art. 101, la CE prevé varios supuestos muy tasados de cese colectivo del Gobierno: - Por circunstancias externas al Gobierno: Cuando se celebren elecciones generales y en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria (perder una cuestión de confianza o que salga adelante una moción de censura). - Por la propia posición del Presidente: Por dimisión o fallecimiento del Presidente. A esto hay que añadir la incapacidad del Presidente, que sería una situación análoga a su fallecimiento, y que el Presidente haya sido condenado por un delito de alta traición de los recogidos en el art. 102.2 CE, pues la previa autorización por mayoría absoluta del Congreso que se necesita para que salga adelante la acusación se entiende como un voto de censura. 23 En definitiva, la ruptura de la relación de confianza Congreso - Presidente conlleva el cese del Gobierno al completo, mientras que la pérdida de confianza del Presidente en uno de sus Ministros o Vicepresidentes sólo implica su destitución, pero no la de los demás miembros del Gobierno. EL GOBIERNO EN FUNCIONES De acuerdo con el art. 101.2 CE, el cese del Gobierno por cualquiera de las causas del art. 101.1 CE no supone la inexistencia de un Gobierno hasta que se nombre otro, sino que “el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”. De esta manera, el cese del Gobierno conlleva, al igual que en el caso de la Diputación Permanente y la disolución de las Cortes Generales, una “prorrogatio” para evitar un vacío en este órgano. En el art. 21 LGob se regula más en profundidad la figura del Gobierno en funciones, que “facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas” (art. 21.3 LGob). Esta idea del “despacho ordinario de los asuntos públicos” es un concepto jurídico indeterminado que ha tenido que ser concretado por la STS de 2 de diciembre de 2005, donde se definió como actos que no impliquen el establecimiento de nuevas orientaciones ni signifiquen condicionamiento, compromiso o impedimento para los que deba fijar el nuevo Gobierno. En definitiva, la limitación de la gestión del Gobierno en funciones al “despacho ordinario de los asuntos públicos” implica que debe limitarse a cuestiones administrativas y no políticas para evitar condicionar al nuevo Gobierno, que podría tener preferencias muy distintas. Sin embargo, en la práctica, los Gobiernos en funciones han adoptado medidas que no les correspondían de acuerdo con el art. 21.3 LGob, como nombrar embajadores. Además, en el art. 21.4 LGob se recogen también una serie de facultades que no puede ejercer el Presidente del Gobierno en funciones: Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. 24  Plantear la cuestión de confianza. Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. El Gobierno en funciones tampoco puede aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (porque eso condicionaría la política del nuevo Gobierno) ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o al Senado (art. 21.5 LGob). Por último, mientras el Gobierno esté en funciones por la celebración de elecciones, no podrá hacer uso de las delegaciones legislativas que le hubieran hecho las Cortes Generales, que quedarán suspensas. De lo que no exime el cese del Gobierno y su paso a la situación de “en funciones” es de su sometimiento al control parlamentario de las Cámaras, aunque no podrá planteársele una moción de censura ni él podrá plantear una cuestión de confianza, pues ya está dimitido (STC 124/2018). 25 LECCIÓN 8 LAS RELACIONES ENTRE LAS CORTES GENERALES Y EL GOBIERNO 1. Control Parlamentario: Significado y Modalidades, Exigencia de Responsabilidad Política El sistema parlamentario está asentado sobre la base de la relación de confianza existente entre el Parlamento y el Gobierno. El Parlamento tiene asignadas funciones de control de la actividad gubernamental. En el caso español, el régimen es una “monarquía parlamentaria” (art. 1.3 CE). Las técnicas del parlamentarismo racionalizado se concretan en reducir la responsabilidad política del Gobierno a supuestos muy específicos y jurídicamente formalizados; pretende, además, impedir que la inexistencia de una mayoría parlamentaria fuerte pueda redundar en una grave inestabilidad gubernamental o, aún peor, en vacíos de poder. Por tanto, en términos generales puede decirse que el Gobierno debe contar con la confianza parlamentaria expresada en la votación de investidura; debe, también, para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confianza y está además sometido al control de las Cámaras. El primer rasgo específico de la Constitución Española es que, no es propiamente el Gobierno, sino su Presidente, quien mantiene la relación fiduciaria con el Parlamento. Por otro lado, la confianza parlamentaria se entiende persistente a menos que se apruebe una moción de censura contra el Gobierno o que éste sea derrotado en una cuestión de confianza. El sistema tiene el deseo de garantizar, dentro del apoyo parlamentario, la estabilidad gubernamental. Para ello se configura, en primer lugar, un esquema racionalizado, en el que la confianza se presume a menos que, a través de uno de los dos mecanismos constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relación fiduciaria. Por otro lado, la moción de censura, que se reduce seriamente con las exigencias de que incluya un candidato alternativo y de que alcance la mayoría absoluta del Congreso. 26 Este esquema de la relación fiduciaria Gobierno-Parlamento, provoca que en ocasiones se diga que las Cámaras no controlan al Gobierno. Esta afirmación es, sin embargo, inexacta, porque arranca de la confusión de dos elementos, control y exigencia de la responsabilidad (el control es independiente y distinto de la exigencia de responsabilidad política). En efecto, el control de ambas Cámaras sobre el Gobierno es una actividad prevista en el art. 66.2 de la CE; y la exigencia de la responsabilidad política es, sólo una posibilidad reservada al Congreso; tanto sus sujetos como su objeto y sus procedimientos son diferentes: mientras el control parlamentario se realiza por las dos Cámaras y de forma continuada, la exigencia de responsabilidad política es una consecuencia del primero, y su activación sólo está en manos del Congreso; en tanto el control parlamentario cuenta con unos instrumentos específicos, la responsabilidad política se exige a través de otros distintos, la moción de censura y la cuestión de confianza. En fin, mientras el objetivo del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno, fiscalizarla, expresar una opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión pública, la finalidad de la exigencia de la responsabilidad política es remover al Gobierno y sustituirlo por otro. Además, también existe el control social y jurídico (muy estricto, es el que producen jueces y magistrados de acuerdo con las previsiones legales). CARACTERÍSTICAS DE CONTROL PARLAMENTARIO - La fiducia entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Instrumento para hacer una supervisión de toda actividad que desarrolla fruto de la confianza otorgada y la posibilidad de retirarle la confianza si se distancia de los términos acordados. El gobierno puede estar en funciones, pero el parlamento no. Dependiendo de los instrumentos de control esta relación de fiducia es estrecha respecto de la moción de confianza que son instrumentos de control solo activados por el parlamento y los instrumentos difusos que podrían desarrollar y definir comunicaciones que puede desarrollar el Parlamento, aunque no haya investido al gobierno. Se retira la confianza mediante una votación que lleva la pérdida de confianza del gobierno, quedando investido un nuevo candidato en la moción 27  o en la cuestión de confianza se le comunica al jefe de estado que ponga en marcha las previsiones del art. 99 CE. - La facultad del Poder Ejecutivo de disolver al Poder Legislativo. CONTROL RESPONSABILIDAD Y CONTROL FISCALIZACIÓN Lo identifica la capacidad de sus procedimientos para remover al titular del órgano controlado. Es propio de los sistemas parlamentarios. En la moción de censura, la responsabilidad está clara, por tanto, el procedimiento conlleva efectos inmediatos de repercusión política; pero ante preguntas, interpelaciones... generan un debate y reproche parlamentario, pero nada más, produce desaliento. Instrumentos de información, dependiendo del autor, la información va unida a los instrumentos de fiscalización. Para que todo esto se active lo fundamental es la confianza. El debate de investidura es donde empieza todo, una vez el candidato propuesto por el rey ha obtenido la confianza es cuando se constituye el gobierno y que el parlamento desarrolla sus actividades. Relación previa de confianza: Para que haya control con responsabilidad se debe haber creado previamente una relación de confianza: La investidura. Evolución: El control parlamentario se corresponde con la evolución de los parlamentarios que está muy vinculado a la forma de gobierno británica (parlamentarismo inglés). Es un sistema que va a integrar el gobierno de la monarquía en el parlamento que integra la legitimidad del gobierno mediante la investidura y que, por tanto, conforma un sistema parlamentario que el gobierno necesita dar cuenta al parlamento. Los procedimientos parlamentarios de control con responsabilidad aparecen en el Parlamento Británico. Se extiende a los sistemas parlamentarios del Continente, donde genera gran inestabilidad por la facilidad para derrocar gobiernos. Se desarrollan instrumentos de contrapeso: capacidad de disolución del Parlamento en manos del Primer Ministro. 28 Parlamento racionalizado: Desde el gobierno o desde el parlamento. Mecanismos de control: En la Constitución Española de 1978 los dos instrumentos de control con responsabilidad son: La Moción de Censura y la Cuestión de Confianza. MOCIÓN DE CENSURA La moción de censura es la única forma en la que las Cortes Generales o, más concretamente, el Congreso, pueden expresar la retirada de su confianza al Gobierno. Carecen de efectos a este fin, pues, los acuerdos o resoluciones, tendrán el valor político que quiera otorgarles como expresión de la voluntad parlamentaria, pero no obligan, jurídicamente hablando, al cese del Gobierno. En el sistema español, la moción de censura es una iniciativa parlamentaria específica y absolutamente autónoma. La característica más destacada de la construcción constitucional de la moción de censura es la preocupación por la estabilidad gubernamental y, sobre todo, por evitar los vacíos de poder. De ahí que (Constitución de Bonn) la Constitución exija que la retirada de la confianza parlamentaria lleve simultáneamente aparejado el otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno (opera como una sustitución de un Gobierno por otro). Requisitos Es preciso que la moción se ha suscrito por al menos una 10ª parte de los diputados. Se precisa, pues, el concurso de 35 diputados para presentar una moción de censura. El segundo requisito exigido por la Constitución es la propuesta de un candidato a la presidencia del Gobierno este requisito es el que configura la moción de censura como constructiva. Este requisito constituye un obstáculo para su viabilidad ya que es difícil que dos o más grupos minoritarios coincidan en apoyar al mismo candidato. Por último, es preciso tener en cuenta que los diputados que firman la moción de censura no podrán como si la moción no prospera coma y volver a presentar otra durante el mismo período de sesiones. Todo este conjunto de requisitos hace que la moción de censura sea un instrumento parlamentario de utilización limitada y selectiva y coma en principio, de difícil viabilidad. 29 Procedimiento Si hubiera más de una moción de censura y se aprobara la primera, no se discutirán las demás. Si la moción de censura cumple con los requisitos, se admite a trámite. A partir del momento de admisión a trámite, el Presidente del Gobierno no podrá proponer al Rey la disolución de las Cámaras (art. 113.2 CE), y se abre un período de reflexión de 5 días. Durante los 2 primeros días de este período de reflexión, pueden presentarse mociones alternativas. El carácter constructivo de la moción de censura, que hacen que, más que una remoción del Gobierno, consista en su sustitución por otro, se materializan en la regulación del debate previo a la decisión parlamentaria, que se concentra no en la exigencia de la responsabilidad política del Presidente en ejercicio sino en la investidura de quien aspira a sustituirlo. En realidad, el protagonista del debate es el candidato a Presidente, y no como crítico con el Gobierno en ejercicio, sino como aspirante al cargo. Por eso el art. 177.1 RC prevé que, tras la defensa de la moción de censura por uno de sus firmantes, que se relega a un segundo plano, intervenga el candidato a Presidente exponiendo su programa, pues, además, el candidato podría no ser diputado, haciendo aún más necesario este trámite. Este esquema relega al Gobierno y Presidente censurados a una posición secundaria, hasta el punto de que el Reglamento del Congreso no exige que intervengan en el debate. El debate no es por tanto un diálogo entre el Presidente del Gobierno y quien le censura y pretende sustituirlo, sino entre ese candidato y los grupos parlamentarios. Por eso muchas veces la moción de censura acaba siendo un mero instrumento espectacular de control parlamentario del Gobierno, interponiéndose incluso cuando ya se sabe que no va a salir delante de antemano para criticar la gestión del Gobierno y ofrecer una alternativa de cara a la opinión pública. Una vez realizado el debate, se produce la votación, que no puede tener lugar hasta al menos 5 días después de la presentación de la moción. Si concurren varias mociones de censura, se votan por separado (art. 177.3 RC) por orden de presentación, y, si se aprobara alguna, no se votarían las demás, puesto que se entiende que el Congreso ya ha decidido a qué candidato otorgar su 30 confianza. De acuerdo con el art. 85.2 RC, la votación es pública por llamamiento, permitiendo que los ciudadanos sepan a quién otorgan sus representantes su confianza. Para que la moción de censura prospere, debe obtener la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (el voto favorable de la mitad más uno de los que formen la Cámara). Esto es muy progubernamental, pues se permite que un gobierno en minoría pueda permanecer en el cargo mientras la mayoría parlamentaria que se le opone no alcance la mitad + 1 de los diputados. Efectos En el caso de que no sea aprobada la moción de censura, el Gobierno recupera la facultad de disolución de las Cámaras que había perdido al admitirse a trámite Si, por el contrario, la moción fuese aprobada, se entiende retirada la confianza al Presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa (art. 101 CE) y debe presentar su dimisión al Rey, que nombrará Presidente de Gobierno al segundo, todo ello de forma automática (art. 114.2 CE). CUESTIÓN DE CONFIANZA En ocasiones, es el Gobierno el que puede considerar que le resulta conveniente renovar la confianza que el Parlamento le otorgó y ratificar, por tanto, su respaldo parlamentario. Dicho, en otros términos, el Gobierno puede exigir al Parlamento que le ratifique expresamente su confianza, siguiendo para ello el procedimiento constitucionalmente previsto para la cuestión de confianza. Procedimiento A diferencia de la moción de censura, la iniciativa del planteamiento de la cuestión de confianza corresponde al Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros (art. 112 CE), pues él es el único miembro del Gobierno investido de la confianza parlamentaria. Eso sí, la pérdida de la cuestión de confianza es un juicio sobre la gestión de todo el Gobierno, que es indisociable de la del Presidente, por lo que, en virtud de su responsabilidad solidaria, su pérdida implica el cese de todo el Gobierno. Por eso, aunque la decisión corresponda al Presidente en 31 cuanto sujeto directo de la confianza parlamentaria, la Constitución exige la previa deliberación en Consejo de Ministros. De todas formas, el planteamiento de una cuestión de confianza por el Presidente es discrecional, no hay ningún supuesto en el que esté obligado a hacerlo, ni siquiera cuando se producen cambios en los Ministros o en su programa. La cuestión de confianza debe plantearse sobre el programa de gobierno o una declaración de política general. No cabe la posibilidad de que el Gobierno comprometa su responsabilidad política con un texto legislativo concreto. La cuestión de confianza se presenta por escrito ante la Mesa del Congreso junto con una certificación del Consejo de Ministros que acredite que se ha realizado la deliberación preceptiva y una exposición de los motivos que han llevado a su planteamiento. A diferencia de lo que pasa con la moción de censura, la admisión a trámite de la cuestión de confianza no implica ninguna disminución de las facultades gubernamentales, por lo que el Presidente podría proponer al Rey la disolución de las Cortes (por ejemplo, si pensara que no va a ganar la cuestión de confianza). El debate de la cuestión de confianza se rige por las normas de la moción de censura, aunque, en este caso, al no haber un candidato a la Presidencia que censure al que está en el cargo y pretenda sustituirlo, el diálogo es entre el Congreso y el Presidente en ejercicio. Como aquí también se expresa la confianza del Congreso en el Gobierno, la votación es pública por llamamiento, como en la moción de censura (art. 85.2 RC). El art. 174.4 RC exige que haya un período de reflexión de al menos 24 horas desde que se presenta la cuestión de confianza hasta que se somete a votación, y, en este caso, dado que la investidura en segunda vuelta se produce también por mayoría simple, basta para su aprobación con que la mayoría simple de los diputados que asistan voten a favor de confiar en el Gobierno (más síes que noes), en contraposición a la mayoría absoluta que hace falta en la moción de censura para deponerlo. Esto implica que el voto minoritario a favor de mantener la confianza en el Gobierno podría ser suficiente en caso de que la abstención, ausencia, voto nulo o en blanco fueran altos, por lo que éstos favorecen al Gobierno, 32 contabilizándose como si fueran votos a su favor. Sólo los votos válidamente emitidos y expresamente contrarios al Gobierno surgen su efecto negativo. Efectos Si el Gobierno gana la votación, continuará en el ejercicio de sus funciones con el reforzamiento de la confianza parlamentaria, aunque puede suceder que se hayan perdido apoyos respecto de otra votación anterior y aun ganando la cuestión de confianza, el Gobierno resulte debilitado. Si, por el contrario, El Congreso retira su confianza al gobierno, este presentar su dimisión al rey, abriéndose a continuación el procedimiento previsto para la designación del presidente del Gobierno. El gobierno continúa en funciones hasta la toma de posesión de su sucesor y perder la Facultad de disolución de las cámaras. El procedimiento concluiría con la investidura de un nuevo presidente y la toma de posesión de un nuevo gobierno. INSTRUMENTOS DEL CONTROL PARLAMENTARIO Información y control La previsión genérica del art. 66.2 es desarrollada más específicamente en los Reglamentos de las Cámaras. En primer lugar, la Constitución prevé que las Cámaras y sus Comisiones puedan recabar del Gobierno y sus Departamentos la información y documentación que precisen (art. 109 CE). El reglamento del Congreso (art. 7 RC) precisa que se trata de un derecho que puede ejercer el parlamentario individual. La actividad de control puede, sin duda, limitarse a una mera petición de información, pero normalmente incorpora, además, la emisión de un juicio crítico, positivo o negativo, sobre la actividad gubernamental. Cuando se controla al Gobierno se compara, además, esa actuación con un criterio de referencia, normalmente, el programa del partido que verifica el control y se traslada esa comparación a la opinión pública para que ésta tenga ocasión de juzgar. Así, el art. 110 de la CE prescribe que las Cámaras pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno; éstos también pueden, a su vez, solicitar comparecer ante las Cámaras. Estas 33 comparecencias consisten en una exposición, por parte del correspondiente miembro del Gobierno, de la materia de la que se trate para que, a continuación, los parlamentarios formulen las preguntas y observaciones que deseen. Se trata de auténticos debates. Otra manifestación del control parlamentario del gobierno es la remisión a las cámaras, por parte de comunicaciones, programas, planes o informes, que sean luego debatidos en ellos. Uno de los más destacados debates es el denominado “Sobre el Estado de la Nación”. Las preguntas Los medios más característicos del control parlamentario son las preguntas e interpelaciones. El Reglamento del Congreso establece una regla general de dos horas semanales para la evacuación de preguntas e interpelaciones. Las preguntas se caracterizan porque tienen un objeto concreto y determinado: Un hecho, una situación o una información (Reglamento del Congreso, art. 188.1). Pueden ser de tres clases. Así, hay preguntas para las que se solicita respuesta por escrito. En tal caso, el Gobierno debe contestar la pregunta en un plazo de veinte días, aunque es susceptible de ampliación; si así no lo hace, la pregunta “escrita” se transforma en pregunta oral en Comisión. Estas, como su nombre indica, son contestadas normalmente en la Comisión competente y a diferencia de las preguntas para respuesta escrita, implican ya un debate en el foro de la Comisión. Por último, las preguntas con respuesta oral en el Pleno son las que se evacuan ante el Pleno de la Cámara en las sesiones correspondientes al control parlamentario, y suponen un debate entre el parlamentario que formula la pregunta y el miembro del Gobierno que la contesta (cada interviniente puede intervenir durante un máximo de dos minutos y medio). Las características de las preguntas orales en Pleno son la repercusión en el órgano central de la Cámara, rapidez de tramitación y debate con el Ejecutivo y se pueden presentar, con carácter ordinario, hasta el lunes anterior al Pleno correspondiente, para ser debatidas el miércoles siguiente. Aunque las preguntas pueden ser contestadas por cualquiera de los miembros del Gobierno, el Presidente está comprometido a responder personalmente a algunas de ellas, que él mismo puede elegir. 34 Las interpelaciones Las interpelaciones, son también evacuadas oralmente en el Pleno de la Cámara, pero se distinguen de ellas por el nivel de concreción: las preguntas tienen un objeto concreto y específico, las interpelaciones versan “sobre los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general” (art. 181.1 RC). El tiempo disponible para las intervenciones es de diez minutos, su control es más laxo y la viveza del debate menor. Además, en la interpelación los Grupos parlamentarios distintos al interpelante pueden fijar posiciones. En fin, la interpelación puede concluir en una moción que se presenta, para su aprobación, al Pleno de la Cámara (arts. 180 a 184 RC). Así pues, las interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algún aspecto más general de la política del Ejecutivo y son, por ello, más atemporales. Para la atribución de preguntas orales en Pleno e interpelaciones se sigue un sistema de cupos de acuerdo con la entidad numérica de cada grupo parlamentario ignorando la realidad consistente en que la función de control se ejerce básicamente por las minorías. De esta suerte, el grupo mayoritario es el que cuenta con más ocasiones para formular preguntas al Gobierno. Las Comisiones de Investigación Por último, el control parlamentario se realiza, también, a través de las Comisiones de Investigación. Estas Comisiones están previstas en la Constitución (art. 76.1). La decisión de constituir la Comisión de Investigación corresponde al Pleno de la Cámara por mayoría. En otros países, como la República Federal de Alemania, basta con el acuerdo de la minoría, y en concreto de una cuarta parte de los Diputados para que se formen Comisiones de Investigación. En otros sistemas, como en Grecia, se exige una mayoría cualificada. En España, para que se constituya una Comisión de Investigación debe concurrir una propuesta del Gobierno, de la Mesa de la Cámara, de los grupos parlamentarios o de la quinta parte de los Diputados y la posterior aprobación de tal propuesta por el Pleno de la Cámara. Las Comisiones de Investigación son de carácter temporal, y pueden crearse para “cualquier asunto de interés público”. Lo más característico de estas Comisiones es que pueden requerir que comparezca ante 35 ellas cualquier ciudadano y, por supuesto, cargo público o funcionario, siendo obligatorio hacerlo e incurriendo en delito de desobediencia grave el que no lo hiciere. Las Comisiones de Investigación concluyen su tarea con la elaboración y aprobación de unas conclusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a votación en el Pleno de la Cámara. Si ésta lo aprueba, el Dictamen se publica en el Boletín Oficial de las Cortes (las conclusiones sólo tienen efectos puramente políticos). En efecto, la propia Constitución previene (art. 76.1) que estas conclusiones “no serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales”. Solicitudes de Comparecencia del Gobierno La facultad de solicitar la comparecencia de los miembros del Gobierno (ante el Pleno o sus Comisiones) puede ser ejercida por cualquier parlamentario individual, por lo que forma parte también del ius in officium. El Gobierno y sus miembros también pueden solicitar comparecer ante las Cámaras para exponer algo y permitir que los diputados formulen las observaciones y preguntas que consideren necesarias. Esta exposición no tiene por qué ser presencial, sino que el Gobierno también puede optar por remitir a las Cámaras comunicaciones, programas, planes o informes que luego son debatidos en ellas. La Ley del Gobierno permite que, aunque se solicite la comparecencia del Presidente, éste delegue en el Ministro competente en esa materia. Además, también puede solicitarse la comparecencia de altos funcionarios y dirigentes de los organismos independientes del Estado (como la CNMC o el Banco de España). Aunque las sesiones a las que acuden los miembros del Gobierno se les llama sesión informativa, realmente son debates (arts. 202 y 203 RC y 182 RS). Destaca, por ejemplo, el debate sobre el Estado de la Nación, que es el más relevante (arts. 196 y 197 RC). OTROS INSTRUMENTOS Las Comisiones de Estudio. 36 DISOLUCIÓN DE LAS CORTES GENERALES Disolución Ordinaria La disolución ordinaria de las Cortes Generales se produce cuando finaliza la Legislatura (4 años) y se aprueba el RD de Convocatoria de Elecciones Supuestos extraordinarios de disolución También existen supuestos extraordinarios de disolución: El art. 115 CE otorga la facultad de Disolver el CD, el Senado o las CCGG al Presidente del Gobierno (bajo su exclusiva responsabilidad previa o deliberación del Consejo de Ministros). - La disolución ha de decretarse por el Rey. - El Decreto debe fijar la fecha de las elecciones. - No se puede presentar si está en trámite una Moción de Censura. - Nunca se podrá disolver si no ha transcurrido un año desde la anterior. Salvo lo previsto en el 99. 5 CE. - El art. 99.5 CE establece que, si transcurrido 2 meses desde la votación de la primera investidura sin que ningún candidato haya obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá las Cámaras y convocará nuevas elecciones. 37 LECCIÓN 9 EL PODER JUDICIAL 1. Principios Constitucionales sobre Organización y Funcionamiento de los Tribunales de Justicia El Poder Judicial El estado constitucional se asienta sobre la separación de poderes o para ser más exactos, sobre la división material de funciones y la separación formal de poderes. Ello significa que se reconocen en la actividad estatal ordinaria cometidos de muy diferente naturaleza material que en su formulación clásica son reducibles a tres; la función de aprobar leyes que es la legislativa, la de ejecutar los mandatos contenidos en estas leyes que es la ejecutiva, y la de resolver los conflictos que pudieran suscitarse en la aplicación e interpretación de las leyes que es la judicial. La función legislativa se atribuye a un solo órgano, las Cortes Generales, aunque estas sean compuestas y la función ejecutiva, aunque puede entenderse atribuida a todos los órganos administrativos, se identifica fácilmente en otro órgano, el gobierno, al que la totalidad de la administración central está vinculada por una relación de jerarquía. El poder judicial, sin embargo, es un poder difuso, predicable de todos y cada uno de los órganos judiciales del país cuando ejercen función jurisdiccional, función que, como más adelante se verá, ejercen sin relación alguna de sujeción jerárquica. Ello quiere decir que el ejercicio de esta función es particularmente complejo debido a esa diversidad de órganos. Régimen jurídico - Título VI CE, arts. 117 a 127 CE. - Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial. - Ley 38/88, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial. - Legislación Procesal. - Es una manifestación de la técnica del “principialismo” en la CE. 38  - Son muchos, heterogéneos, y no todos se encuentran al mismo nivel: los más importantes son los principios democráticos, de legalidad, de independencia/responsabilidad y de unidad. Democracia Origen popular de la Justicia (art. 117.1 CE) En conexión con el art. 1.2. CE. Como señala el 117.1 de la Constitución, la justicia es el hecho de administrar justicia lo que integra el juez o magistrado en el Poder Judicial. por ello, aquellos jueces que actúan en cuanto titulares de órganos que no ejercen la función jurisdiccional no sean en puridad integrantes del Poder Judicial de ahí, también, que los jueces y magistrados sólo sean integrantes del Poder Judicial cuando administran justicia y no cuando realizan cualquier otra función legalmente atribuida. de ahí, en fin, que ni siquiera los integrantes del órgano de gobierno del Poder Judicial, el Consejo General del Poder Judicial como formen parte de este, puesto que la Constitución es atribuye funciones de gobierno, pero no les asigna función jurisdiccional alguna. Participación popular en la Justicia (art. 125 CE) Acción popular y Tribunal del Jurado (éste último sólo en ámbito del enjuiciamiento criminal. Se establece la posibilidad de que determinados delitos se puedan sustanciar a través de un jurado popular. La ley refleja cómo se debe escoger a los miembros, pero siempre será un juez el que fije y ajuste la pena, una vez el jurado haya declarado la culpabilidad). Legalidad Sumisión a la ley de los Jueces y Magistrados, que sólo pueden juzgar sujetándose al Derecho, sin recibir instrucciones “boca que pronuncia las palabras de la ley” (art. 117.1 CE). 39 Independencia y responsabilidad Independencia objetiva, el ordenamiento jurídico establece unas condiciones para que las personas que forman parte desarrollen su actividad objetivamente, más allá de preferencias personales. “El juez o magistrado está únicamente sometido al imperio de la ley”, esta expresión no debe entenderse como excluyente de otros criterios de resolución de conflictos distintos de la norma escrita, como los principios generales del derecho, o de la jurisprudencia en cuanto complementa el ordenamiento jurídico y, ni tampoco como excluyente a esos efectos, de las normas con rango inferior a la y, sino como el reflejo del mandato constitucional de que ninguna voluntad distinta de la que el legislador ha plasmado en la norma jurídica pueda imponerse al juez. Unidad del Poder Judicial - Unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE). La jurisdicción es única, también territorialmente (sólo hay un Poder Judicial, no 17). - Competencia exclusiva sobre justicia del Estado en Administración de Justicia y legislación procesal (art. 149.1. 5ª y 6ª CE). - Sistema de reparto de la función jurisdiccional entre los órganos Especialización material: Existen cuatro órdenes (civil, penal, laboral y contencioso administrativo). Especialización procesal: Existen varias instancias (primera instancia, segunda instancia y recurso extraordinario ante el Tribunal Supremo). Especialización territorial: Existen varias demarcaciones (municipio, partido judicial, provincia, CCAA y Estado). - Estructura piramidal (art. 123 CE). El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional supremo en todos los órdenes. - Prohibición de tribunales de excepción (art. 117.6 CE). Salvo la jurisdicción militar. Sala de lo Militar del TS. La Ley Orgánica del Poder Judicial delimita aún más el ámbito de 40  la jurisdicción militar, reduciéndolo a los hechos tipificados como delitos militares en el Código Penal Militar y al estado de sitio. Esta Ley Orgánica señala que esta jurisdicción es integrante del Poder Judicial del Estado a lo que hay que añadir la existencia en el Tribunal Supremo de una sala de lo militar que es la última instancia en este ámbito punto todo ello configura un Poder Judicial único estructurado sobre dos jurisdicciones como una de las cuales, la militar, se limita al ámbito estrictamente castrense y coma en los supuestos de estado de sitio, a los delitos que se contemplen en la declaración de dicho estado. Igualmente implica la prohibición de que la Administración Civil imponga sanciones que directa o indirectamente redunden en privación de libertad. - Cuerpo único de Jueces y Magistrados (art. 122 CE). El vínculo democrático no le viene por ser elegido por los ciudadanos. El acceso a este cuerpo es a través de oposiciones. La unidad no quiere decir que sólo se imparta justicia a través de un solo órgano, porque la potestad jurisdiccional se reconoce a todos los Jueces y Magistrados, en el ejercicio de sus funciones, ya sea a título individual o al órgano colegiado. Forman parte además de jueces y magistrados el personal al servicio de la Administración de Justicia. Esta pues se configura como una organización que comprende y, junto a jueces y magistrados de carrera como una diversidad de Funcionarios al servicio de la Administración de Justicia. Entre ellos figuran las letras de la Administración de Justicia, el personal administrativo de la Oficina Judicial, los médicos forenses y eventualmente el personal no funcionarial. Hay que tener en cuenta, además la necesidad de medios materiales, cuya provisión corresponde al Gobierno o a las comunidades autónomas en aquellos casos que así lo prevé su estatuto. El Poder Judicial es, por una parte, y sin duda alguna, un poder del Estado; pero la función de administrar justicia, es también, una actividad prestacional del Estado, un servicio público, derivado del monopolio estatal del poder jurisdiccional entendido como el poder de declarar y hacer efectivo el derecho punto en tanto que el Poder Judicial es plenamente independiente que los otros dos poderes, la administración de justicia, como actividad prestacional, se incardina en 41 la responsabilidad que corresponde al Ejecutivo por el funcionamiento de los servicios públicos en general. Cabe destacar que los jueces y tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan. Otros principios - Imperatividad de resoluciones judiciales y deber de colaborar con la Justicia (art. 118 CE). - Gratuidad (art. 119 CE). “La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar’’. - Colaboración del Ministerio Fiscal (art. 124 CE). Como órgano encargado de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos y el interés público tutelado por la ley. “Órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, y ejerce su misión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad” (art. 2 LOMF). La única vía practicable para corregir la aplicación del derecho realizada por un órgano judicial es, cuando proceda, la de los recursos legalmente previstos. El Ministerio Fiscal debe promover las acciones que procedan en caso de amenaza a la independencia judicial, pero es cierto que tales amenazas solo están penadas en la actualidad sí proceden del funcionario público según el Código Penal. - Derecho a la tutela judicial efectiva y principios constitucionales del proceso (art. 24 CE). Es preciso señalar, con todo, que el alcance total de la jurisdicción se extiende a la aplicación de las leyes, incluyendo el control de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican. No incluye el control de oportunidad. 42 ESTATUTO DE LOS JUECES Para asegurar la independencia de jueces y magistrados, la Constitución apunta a la suposición jurídica con un núcleo de garantías y con algunas limitaciones de derechos que, en su conjunto, constituyen un auténtico estatuto del juzgador. este núcleo de garantías está como en buena medida, contenido en la propia Constitución, y se encuentra desarrollado y ampliado en la Ley Orgánica del Poder Judicial; porque, en efecto, la norma fundamental prevé que el estatuto jurídico de jueces y magistrados se ha desarrollado por dicha ley, con lo que constituye no haya una reserva de ley orgánica, sino una reserva en favor de una determinada Ley Orgánica es la primera garantía de la Independencia. A ello hay que añadir que la aplicación de la normativa se atribuye por la propia Constitución a un órgano ajeno a los poderes legislativo y ejecutivo. El Consejo General del Poder Judicial es el asignado en cuanto a las competencias en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario en el seno del Poder Judicial. El sistema español llega, pues, hasta el punto de ofrecer una garantía de las garantías como adquiriendo un órgano cuya función principal constitucional es la de velar por las garantías constitucionales asignadas a los miembros del Poder Judicial y asegurando, así, que muchas garantías no serán desvirtuadas por su aplicación práctica, al atribuir dicha aplicación a los destinatarios de las resoluciones del Poder Judicial. Independencia Dado que sólo están sometidos al imperio de la ley, no pueden estar sometidos a nadie más (art. 117.1 CE). - Ni a sí mismos/sus intereses (imparcialidad, sistema de incompatibilidades art. 127 CE). - Ni a las partes: régimen de recusaciones y abstenciones. - Ni a otros poderes del Estado. - Ni a los superiores jerárquicos (inamovilidad art.117.1 y 2 CE). La inamovilidad consiste en que los jueces y magistrados no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por las causas y con las garantías previstas en la ley el propósito de esta 43  previsión es impedir que la actuación de un juez o magistrado pueda acarrear consecuencia desventajosa alguna para la posición que ostenta. Exclusividad Significa que sólo ellos pueden ejercer la función jurisdiccional, y que no podrán ejercer más función que la jurisdiccional y las que expresamente les sean atribuidas en garantía de cualquier derecho (p.ej. legalidad de los partidos políticos, vigilancia penitenciaria, participación en las Juntas Electorales). La exclusividad se proyecta en dos sentidos, por una parte, la función jurisdiccional está reservada exclusivamente a jueces y magistrados sin que nadie sino ellos, ni siquiera el Consejo General del Poder Judicial o el Ministerio Fiscal, pueda ejercerla; por otra parte, los jueces y magistrados no pueden realizar más funciones que la jurisdiccional y las que expresamente le atribuye a la ley en garantía de cualquier derecho. La segunda previsión impide que una desmesurada atribución de funciones dificulte a jueces y magistrados el ejercicio de la función jurisdiccional, pero habilita al legislador para que cuando lo considere conveniente para garantizar el ejercicio de un derecho, otorgue a jueces y magistrados otras funciones. esto último sucede como, por ejemplo, en relación con los procesos electorales. - Gobierno propio (art. 122 CE): Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno del Poder Judicial. Responsabilidad Como contrapartida a la independencia existe responsabilidad (art. 117 CE). - Deber de motivar sus sentencias (art. 120 CE). - Responsabilidad del Estado por los errores judiciales y el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia (art. 121 CE). Por lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria esta se contrae a los supuestos de incumplimiento de sus deberes como jueces, pero no alcanza, desde luego, al fondo de las resoluciones judiciales, pues tal cosa sería incompatible con la independencia. la responsabilidad 44 civil, genera responsabilidad estatal, aun cuando el Estado le asista a una acción de regreso frente a los jueces cuando los daños se produzcan por dolo culpa grave, y no altera tampoco la resolución en la posición del juez. La única forma real de responsabilidad de jueces y magistrados por el ejercicio de su función se traduce en la responsabilidad penal y, más concretamente, en el delito de prevaricación al dictar a sabiendas una resolución injusta, constituyendo la única responsabilidad material que, sobre el fondo de su cometido, sobre el contenido de la función juzgadora, cabe realmente imputar un juez. LOS JUECES Y MAGISTRADOS Capacidad: Español, mayor de edad, licenciado en derecho, no incapacidad física o psíquica, no procesado ni condenado por delito doloso. Ingreso: Por oposición libre o concurso - oposición. Nombramiento: Orden Ministerial o Real Decreto. Tratamiento: Excelencia, Ilustrísima o Señoría, según cargo. Tres categorías: Jueces, Magistrados o Magistrados del TS. Inamovilidad Los jueces y magistrados quedarán removidos de su cargo en los siguientes supuestos: la renuncia a la pérdida de la nacionalidad, la sanción administrativa como la condena penal o el proceso encaminado a su imposición, la incapacidad y la jubilación. en todos los casos la suspensión y la separación son competencia del Consejo General del Poder Judicial. La atribución a este órgano, o a órganos de gobierno propios del Poder Judicial, como las salas de gobierno como a los presidentes o los jueces Decanos, de las potestades administrativas relativas a los jueces y magistrados, constituye una garantía adicional de la independencia judicial. 45 Incompatibilidades Prohibición de participar en partidos políticos, o sindicatos, de hacer felicitaciones o censuras a los poderes públicos, deber de secreto profesional, prohibición de ejercicio de otros cargos públicos, régimen de abstenciones, limitación de su derecho de asociación. El Estatuto de los jueces y magistrados incorpora una inmunidad relativa, que reserva al juez competente, salvo en casos de flagrante delito como la facultad de detener a un juez magistrado. pero como el objetivo es garantizar la imparcialidad del juzgador como el estatuto de este incluye como forzosamente y, medidas negativas o limitaciones de las facultades que el ordenamiento reconoce a la mayoría de los ciudadanos. Algunas de estas facultades afectan, incluso a derechos fundamentales. Así los jueces y los magistrados tienen constitucionalmente vedado pertenecer a partidos políticos o sindicatos. ESTRUCTURA DEL PODER JUDICIAL El criterio material Supone la división de la jurisdicción en cuatro grandes órdenes jurisdiccionales distintos (civil, penal, contencioso/administrativo y social), aún cuando la jurisdicción siga siendo única. El criterio organizativo material, debe ser completando, señalando que, además de esos cuatro órdenes existe un Tribunal Supremo con una sala de lo militar y existe, también, una serie de juzgados como el Juzgado de Menores de vigilancia penitenciario de violencia contra la mujer especializados en las materias que se corresponden con su nombre. Hay que tener en cuenta que el Consejo General del Poder Judicial puede acordar que algunos juzgados se ocupen en exclusiva de determinadas clases de asuntos. Esta previsión puede dar lugar a órganos especializados en asuntos de familia hipotecarios o mercantiles. El criterio territorial Se traduce la división del territorio nacional en distintas zonas. así, y de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Estado se organiza territorialmente, a efectos judiciales, en 46 municipios, partidos judiciales como provincias y comunidades autónomas, a lo que habría que añadir la totalidad del territorio nacional, sobre el que ostentan jurisdicción dos órganos judiciales como el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional. Como se observará, las divisiones geográficas judiciales coinciden con las administrativas en todos los casos menos en uno: El partido judicial, que es una unidad territorial organizativa utilizada exclusivamente por el Poder Judicial y que está compuesto por uno o varios municipios limítrofes pertenecientes a una misma provincia. Los órganos judiciales tienen su residencia, con carácter general, en la capital de la unidad geográfica que se corresponde con su ámbito territorial. El criterio jerárquico Se corresponde con el geográfico, en el sentido de que un ámbito territorial más extenso y superpuesto implica un mayor nivel jerárquico. por otro lado, los órganos judiciales pueden ser, según el número de titulares que les atiendan como unipersonales o colegiados la independencia judicial vacía de contenido la noción de jerarquía: esta se basa exclusivamente en un mayor nivel profesional y, en su caso la posibilidad de revocar, modificar o confirmar las resoluciones de los órganos inferiores como siempre a través de un recurso legalmente procedente, sin que sea posible como ya hemos explicado, que los órganos superiores cursen a los inferiores instrucciones sobre interpretación o aplicación de las normas. Esta función, por tanto, no se corresponde en realidad con el ejercicio de jerarquía algunas sino con el de la función jurisdiccional cuando se tiene atribuida la competencia de examinar los recursos interpuestos contra las resoluciones de otros órganos. GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL Modelos de Gobierno del Poder Judicial Aunque la independencia exige que no existan instrucciones en el ejercicio de la función jurisdiccional, sin embargo, en relación con el estatuto jurídico de jueces y magistrados y