SINOSSI DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA.pdf

SINOSSI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA 1  SOMMARIO 1. L’idea di una Europa Unita................................................................................. 5 2. L’ampliamento dell’Unione Europea tra luci e ombre.........

SINOSSI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA 1  SOMMARIO 1. L’idea di una Europa Unita................................................................................. 5 2. L’ampliamento dell’Unione Europea tra luci e ombre................................. 8 3. La firma dei Trattati CECA, CEE ed EURATOM........................................... 11 4. Atto Unico Europeo............................................................................................ 15 5. Il Trattato di Maastricht.................................................................................... 17 5.1. La cittadinanza europea.................................................................................... 20 5.2. Introduzione alle libertà del mercato............................................................... 26 5.2.1. La libera circolazione delle persone.............................................................. 38 5.2.2. Gli accordi di Schengen..................................................................................... 45 5.2.3. La libera circolazione dei capitali................................................................... 48 6. Il Trattato di Amsterdam.................................................................................. 50 7. Trattato di Nizza.................................................................................................. 51 8. Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa................................. 54 9. Il Trattato di Lisbona......................................................................................... 55 1. L’assetto istituzionale dell’ordinamento europeo...................................... 58 2. Il Consiglio Europeo........................................................................................... 58 3. Il Consiglio dell’Unione Europea.................................................................... 60 4. La Commissione Europea................................................................................. 62 5. La Corte di Giustizia........................................................................................... 68 5.1. La composizione della Corte di Giustizia................................................................ 70 5.2. Il Tribunale.......................................................................................................... 72 5.2.1. Tribunale speciale.............................................................................................. 72 5.3. La funzione giurisdizionale nell’ordinamento UE......................................... 73 5.4. Le competenze di tipo contenzioso................................................................. 74 5.4.1. Ricorso per infrazione....................................................................................... 75 5.4.2. Ricorso di annullamento.................................................................................. 78 5.4.2.1. Ricorsi dei singoli....................................................................................... 80 2 5.4.3. Ricorso in carenza.............................................................................................. 82 6. La Banca Centrale Europea e l’Unione Bancaria........................................ 85 6.1. Nascita della BCE.................................................................................................. 88 1. La tutela della dignità umana nell’ordinamento europeo........................ 91 2. La tutela dei diritti fondamentali nell’Unione Europea. La Carta di Nizza. 95 1. Il concetto di mercato unico........................................................................... 100 2. L’evoluzione della politica della concorrenza nel corso degli anni..... 104 3. Il sistema delle fonti del diritto dell’Unione Europea in materia di concorrenza. 105 4. Le regole della concorrenza........................................................................... 107 5. I principi fondamentali in materia di concorrenza......................................... 109 6. Gli attori del controllo Antitrust e i principi ispiratori della disciplina.114 7. Le concentrazioni............................................................................................. 117 1. Le tipologie di competenze............................................................................. 120 2. L’esercizio delle competenze: i principi di sussidiarietà e di proporzionalità. 121 3. La delimitazione delle competenze secondo il principio di attribuzione.122 4. L'esercizio delle competenze......................................................................... 126 4.1. Il Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al TFUE........................................................................................................... 129 4.2. La delimitazione delle competenze secondo il principio di attribuzione: la clausola di flessibilità e i poteri impliciti............................................................... 131 5. La cooperazione rafforzata............................................................................ 133 6. La leale cooperazione reciproca.................................................................... 135 1. La disciplina del Codice del Consumo......................................................... 136 2. Le pratiche commerciali................................................................................. 137 3. Pratiche commerciali ingannevoli................................................................ 139 4. Le pratiche commerciali aggressive............................................................. 141 5. La tutela amministrativa................................................................................. 142 6. La tutela giurisdizionale................................................................................. 143 7. I Codici di condotta.......................................................................................... 144 2. Le regole applicabili alle imprese................................................................. 147 3 2.1. Il divieto di intese recenti pregiudizio......................................................... 147 2.1.1. Applicabilità del divieto.................................................................................. 148 2.1.2. Effetti del divieto di intese recanti pregiudizio alla concorrenza......... 149 2.1.3. Esenzione dal divieto di intese recanti pregiudizio alla concorrenza.. 149 2.2. Il divieto di abuso di posizione dominante la posizione dominante....... 150 2.2.1. Nozione di «posizione dominante».............................................................. 151 2.2.2. Tipologie di posizione dominante................................................................ 151 3. Vigilanza sul rispetto dei divieti.......................................................................... 152 4. Ruolo delle Autorità Nazionali della Concorrenza e delle giurisdizioni nazionali. 153 5. Regolamento 1/2003. Rapporto ai divieti di cui agli artt. 101 e 103 TFUE. 154 6. Le regole di procedura per la conduzione delle indagini degli accertamenti da parte dell'Antitrust o da parte della Commissione Europea............................. 162 7. La disciplina delle imprese pubbliche................................................................ 166 8. Le imprese di servizi economici generali.......................................................... 168 9. Le liberalizzazioni................................................................................................... 174 1. Premessa............................................................................................................. 177 2. La politica estera e di sicurezza comune..................................................... 177 1. La gerarchia delle fonti dell’Unione Europea............................................ 181 2. I Trattati istitutivi e i trattati di modifica.................................................... 184 3. I principi generali del diritto dell’Unione Europea.................................. 186 4. L’Unione doganale............................................................................................ 189 4  CAPITOLO I IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA: DAGLI ALBORI AL TRATTATO DI LISBONA. SOMMARIO: 1. L’idea di una Europa Unita. - 2. L’ampliamento dell’Unione Europea tra luci e ombre. - 3. La firma dei Trattati CECA, CEE ed EURATOM. - 4. Atto Unico Europeo. - 5. Il Trattato di Maastricht. - 5.1. La cittadinanza europea. 5.2. Introduzione alle libertà del mercato – 5.2.1. la libera circolazione delle persone – 5.2.2. Gli accordi Schengen – 5.2.3. la libera circolazione di capitali - 6. Il Trattato di Amsterdam. - 7. Trattato di Nizza. - 8. Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. – 9. Il Trattato di Lisbona. 1. L’idea di una Europa Unita. L’assetto attuale dell’Unione Europea costituisce il punto di arrivo di un lungo percorso, connotato da grandi spinte ideali che, in contrasto con interessi nazionali e settoriali, hanno determinato - fra momenti di successo ma anche di crisi - soluzioni eterogenee a loro volta foriere, negli anni successivi, di esiti originariamente inaspettati. Infatti, l’Unione Europea nasce nel 1992 con il Trattato di Maastricht, ma il suo processo di integrazione prende avvio negli anni Cinquanta con il Trattato di Parigi, che istituisce la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), e il Trattato di Roma del 1957, che istituisce la CEE (Comunità Economica Europea) e la CEEA (Comunità Europea dell’Energia Atomica). Negli anni ’90, più precisamente, non si parla di “diritto dell’Unione Europea” bensì di “diritto comunitario”, in quanto il punto di riferimento erano le tre Comunità Europee. Partendo dai suoi primordi, è possibile ravvisare una prima visione di una Europa unita volta alla integrazione tra gli Stati già nel discorso tenuto a Zurigo il 19 5 settembre 1946 da Churchill, il quale affermava espressamente che «noi dobbiamo stabilire una sorta di Stati Uniti d’Europa. In questo modo solo centinaia di milioni di esseri umani potranno ritrovare le gioie semplici per le quali la vita vale la pena di essere vissuta...Il primo gesto della ricostruzione della famiglia europea deve essere una intesa tra la Francia e la Germania...Io vi dico dunque: in piedi l’Europa». In tale dichiarazione è rintracciabile quel nucleo da cui muove anche la Dichiarazione di Schumann, Ministro degli Esteri Francese, del 9 maggio 1950, data passata alla storia come “Festa dell’Europa”, nella quale viene esposto il progetto di istituzione della CECA. Più precisamente, Schumann proponeva la realizzazione di una organizzazione volta a redimere la famosa “questione Franco-Tedesca”1, sorta già nella metà del ‘700 e 1 La pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai pericoli che la minacciano. Il contributo che un’Europa organizzata e vitale può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche. La Francia, facendosi da oltre vent’anni antesignana di un’Europa unita, ha sempre avuto per obiettivo essenziale di servire la pace. L’Europa non è stata fatta: abbiamo avuto la guerra. L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme, essa sorgerà da relazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. L’unione delle nazioni esige l’eliminazione del contrasto secolare tra la Francia e la Germania: l’azione intrapresa deve concernere in prima linea la Francia e la Germania. A tal fine, il governo francese propone di concentrare immediatamente l’azione su un punto limitato ma decisivo. Il governo francese propone di mettere l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un’organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. La fusione delle produzioni di carbone e di acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea, e cambierà il destino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici di cui più costantemente sono state vittime. La solidarietà di produzione in tal modo realizzata farà sì che una qualsiasi guerra tra la Francia e la Germania diventi non solo impensabile, ma materialmente impossibile. La creazione di questa potente unità di produzione, aperta a tutti i paesi che vorranno aderirvi e intesa a fornire a tutti i paesi in essa riuniti gli elementi di base della produzione industriale a condizioni uguali, getterà le fondamenta reali della loro unificazione economica. Questa produzione sarà offerta al mondo intero senza distinzione né esclusione per contribuire al rialzo del livello di vita e al progresso delle opere di pace. [...] Sarà così effettuata, rapidamente e con mezzi semplici, la fusione di interessi necessari all’instaurazione di una comunità economica e si introdurrà il fermento di una comunità più profonda tra paesi lungamente contrapposti da sanguinose scissioni. Questa proposta, mettendo in comune le produzioni di base e istituendo una nuova Alta Autorità, le cui decisioni saranno vincolanti per la Francia, la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituirà il primo nucleo concreto di una Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace. Per giungere alla realizzazione degli obiettivi così definiti, il governo francese è pronto ad iniziare dei negoziati sulle basi seguenti. Il compito affidato alla comune Alta Autorità sarà di assicurare entro i termini più brevi l’ammodernamento della produzione e il miglioramento della sua qualità: la fornitura, a condizioni uguali, del carbone e dell’acciaio sul mercato francese e sul mercato tedesco nonché su quello dei paesi aderenti: lo sviluppo dell’esportazione comune verso gli altri paesi; l’uguagliamento verso l’alto delle condizioni di vita della manodopera di queste industrie. Per conseguire tali obbiettivi, partendo dalle condizioni molto dissimili in cui attualmente si trovano le produzioni dei paesi aderenti, occorrerà mettere in vigore, a titolo transitorio, alcune disposizioni che comportano l’applicazione di un piano di produzione e di investimento, l’istituzione di meccanismi di perequazione dei prezzi e la creazione di un fondo di riconversione che faciliti la razionalizzazione della produzione. La circolazione del carbone e dell’acciaio tra i paesi aderenti sarà immediatamente esentata da qualsiasi dazio doganale e non potrà essere colpita da tariffe di trasporto 6 protrattasi fino alla Seconda Guerra Mondiale, relativa al possesso di quella vasta zona geografica ricca di carbone ed acciaio (Alsazia e Lorena) chiamata dai tedeschi Ruhr e Saar. La proposta era rivolta non solo alla Germania ma anche a tutti i Paesi europei che intendevano parteciparvi, permettendo in tal modo di gettare le fondamenta per un’unificazione economica, o meglio un vero e proprio avvicinamento fra gli Stati, che «realizzerà i primi concreti strumenti di una federazione europea indispensabili per la salvaguardia della pace». Con tale dichiarazione, infatti, Schumann aveva espresso la convinzione che “il contributo di un’Europa organizzata e vitale è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche” e che “l’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme: essa sorgerà da relazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto” (c.d. “Europa dei piccoli passi”). Il Ministro degli Esteri francese aveva proposto di creare un nuovo soggetto - quello che sarà successivamente chiamato CECA con il Trattato di Parigi nel 1951 – chiamato ad adottare a condizione di parità decisioni in materia di carbone e d’acciaio, vincolanti per gli Stati aderenti. Tale meccanismo comportava la perdita di sovranità su tali materie da parte degli Stati membri, che erano tenuti a loro volta ad adottare di comune accordo decisioni strategiche. Il punto di riflessione di Schumann trova immediata approvazione da parte del Cancelliere tedesco Adenauer e parte dalla disastrosa situazione in cui si trovava l’Europa alla fine delle due Guerre Mondiali. Per tale motivo, al fine di non far differenziali. Ne risulteranno gradualmente le condizioni che assicureranno automaticamente la ripartizione più razionale della produzione al più alto livello di produttività. Contrariamente ad un cartello internazionale, che tende alla ripartizione e allo sfruttamento dei mercati nazionali mediante pratiche restrittive e il mantenimento di profitti elevati, l’organizzazione progettata assicurerà la funzione dei mercati e l’espansione della produzione. I principi e gli impegni essenziali sopra definiti saranno oggetto di un trattato firmato tra gli stati e sottoposto a ratifica dei parlamenti. I negoziati indispensabili per precisare le misure d’applicazione si svolgeranno con l’assistenza di un arbitro designato di comune accordo: costui sarà incaricato di verificare che gli accordi siano conformi ai principi e, in caso irriducibile, fisserà la soluzione che sarà adottata. L’Alta Autorità comune, incaricata del funzionamento dell’intero regime, sarà composta di personalità indipendenti designate su base paritaria dai governi. Un presidente sarà scelto di comune accordo dai governi e le sue decisioni saranno esecutive in Francia, Germania e negli altri paesi aderenti. Decisioni appropriate assicureranno i necessari mezzi di ricorso contro le decisioni dell’Alta Autorità. Un rappresentante delle Nazioni Unite presso detta autorità sarà incaricato di preparare due volte l’anno una relazione pubblica per l’ONU, nella quale renderà conto del funzionamento del nuovo organismo, in particolare per quanto riguarda la salvaguardia dei suoi fini pacifici. L’Istituzione dell’Alta Autorità non pregiudica in nulla il regime di proprietà delle imprese. Nell’esercizio del suo compito, 1’Alta Autorità comune terrà conto dei poteri conferiti all’autorità internazionale della Ruhr e degli obblighi di qualsiasi natura imposti alla Germania, finché tari obblighi sussisteranno”. 7 prevalere i nazionalismi, le menti illuminate d’Europa decidono di superare ogni forma di sovranismo. Fin dagli arbori il processo di integrazione europea si muove all'interno di due filosofie contrapposte: 1. la visione federalista, propugnata da Altiero Spinelli nel Manifesto di Ventotene, in cui si tratteggia una prospettiva consistente nel fatto che gli Stati nazionali devono rinunciare alla propria sovranità per dar vita agli Stati Uniti d'Europa sul modello degli Stati Uniti d'America. 2. la teoria funzionalista, portata avanti in questi decenni e consistente nell’individuare settori e materie e nel creare in tal modo delle comunità o dei momenti di avvicinamento su singole materie: secondo Schumann, creando degli interessi comuni, si avvicinano gli Stati e i popoli. La visione federale si è affermata sempre con molte difficoltà; solo la prospettiva funzionalista storicamente si è realizzata fra luci e ombre a partire dalla Dichiarazione di Schumann del 1950, concretizzandosi nel Trattato di Parigi del 1951. 2. L’ampliamento dell’Unione Europea tra luci e ombre. Fin dall’istituzione delle Comunità europee (CECA, CEE, EURATOM) i sei Paesi fondatori lanciano un appello agli altri Paesi europei ad associarsi al loro sforzo di integrazione europea. Infatti, già all’inizio degli anni Sessanta si assiste ad un graduale ampliamento europeo sviluppatosi sotto il profilo non solo economico ma anche fisico-strutturale. L’originario art. 237 del Trattato istitutivo della CEE prevedeva che “ogni Stato europeo poteva domandare di diventar membro della Comunità. Esso inviava la sua domanda al Consiglio che, dopo aver chiesto il parere della Commissione, si pronunciava all’unanimità. Le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti del presente Trattato, da questa determinati, formavano l’oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo era sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. Le disposizioni di cui sopra stabilivano, per l’ammissione di nuovi Stati membri, una procedura precisa e ben circoscritta, durante la quale le condizioni di adesione dovevano essere definite dalle Autorità menzionate nell’articolo stesso”. 8 Oggi, l’art. 49 TUE assegna ad ogni Stato europeo che rispetti e si impegni a promuovere i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, la possibilità di chiedere di diventare membro dell’Unione. A tal fine lo Stato interessato trasmette la sua domanda al Consiglio che, previa consultazione della Commissione e previa autorizzazione del Parlamento Europeo, si pronuncia all’unanimità. Superata tale fase, tra lo Stato richiedente e gli Stati membri si aprono i negoziati che devono portare alla stipula di un accordo contenente le condizioni per l’ammissione del nuovo Stato nonché gli adattamenti dei trattati vigenti. Tale accordo è sottoposto a ratifica da parte degli Stati contraenti in conformità con le rispettive norme costituzionali. Storicamente i Paesi fondatori delle Comunità Europee erano sei: Belgio, Lussemburgo, Olanda, Italia, Francia e Germania. All’inizio degli anni Settanta, più precisamente nel 1973, si assiste al primo ampliamento con la candidatura di quattro Paesi: Danimarca, Norvegia, Regno Unito, Irlanda. Vi faranno ingresso solo Danimarca, Gran Bretagna e Irlanda2. Di particolare rilevanza è stato l’ingresso della Gran Bretagna, in quanto i suoi peculiari interessi commerciali e anche la sua economia terminavano in un braccio di ferro con gli altri Paesi membri. Infatti, il suo assetto economico-commerciale preferiva una Europa non unita, ma, se l’Unione effettivamente veniva posta in essere, non poteva non farvi parte. Si registra così un atteggiamento “bifronte” del Regno Unito: se in un primo momento nella Conferenza intergovernativa di Messina del 1955 (Conferenza di preparazione al Trattato istitutivo CEE), firmato a Roma nel 1957, il ministro britannico Spaark si mostra diffidente nella buona riuscita della CEE, nel 1962, a seguito della nascita della stessa, chiede di entravi a far parte. Ma De Gaulle si oppone e solo alla morte di questi si avviano le trattative, facendovi ingresso nel 1973, insieme a Irlanda e Danimarca. Solamente la Norvegia non entra a farvi parte, a seguito di un referendum tenutosi nel 1972 e conclusosi con il 53,9% dei voti contrari espressi. 2La Norvegia non entra a farvi parte, in quanto, a seguito dell’esito negativo di un referendum, non ha firmato il Trattato. 9 Gli anni Settanta si caratterizzano non solo per il primo allargamento ma anche per la decisione dell’elezione diretta dei parlamentari europei, per la istituzione del Consiglio Europeo e per il percorso di avvicinamento delle monete. A tal proposito viene ideato il sistema del cd. serpente monetario (SME, Sistema Monetario Europeo), un meccanismo di coordinamento fra le varie monete degli Stati membri: si prevedeva un tasso di riferimento centrale chiamato ECU, unità corrente, rispetto al quale le varie monete possono oscillare di un 2,5% in più o in meno. Laddove il valore era superiore, la Banca centrale si impegnava a vendere la moneta pur di farla riscendere; se, invece, si trovava al di sotto del 2,5%, si impegnava a comprarla fino a farla risalire con accordi fra le varie banche centrali. Però, la crisi valutaria e petrolifera determina l’insuccesso dello SME, il quale a causa dello shock petrolifero ha avuto vita breve e riprenderà nel 1978 e terminerà nel 1999 con l’adozione della moneta unica dall'Euro. Successivamente, il 1° gennaio 1981, una volta uscita dalla dittatura militare, la Grecia entra a far parte delle Comunità Europee, arrivando così a dieci Stati membri. Nel 19863 fanno ingresso nell’Unione Europea la Spagna e il Portogallo, uscite anche esse dalla dittatura. Nel 1995 si ha l’ampliamento dei tre nuovi Stati: Austria, Svezia e Finlandia. L’allargamento più consistente si registra nel 2004 con l’entrata di tutti quei Paesi dell’Europa comunista e che muovono da condizioni socio-economiche molto differenti da quelle dei Paesi già menti dell’Unione: Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia, Slovacchia, arrivando a 25 Stati membri. Successivamente il Consiglio, con Decisione del 25 aprile 2005, accetta le domande di ammissione di Bulgaria e Romania. Il Trattato di adesione all’UE di Bulgaria e Romania entra in vigore il 1° gennaio 2007. Infine, dal 1° luglio 2013 anche la Croazia è membro dell’Unione Europea, arrivando a 28 Paesi membri. Con la Brexit, invece, si ritornerà a 27 Paesi membri. 3 In questi anni la Groenlandia assume lo status di autonomia e fuoriesce, seppur i Trattati negli anni ‘50 per la Comunità Economica Europea non prevedessero meccanismi di uscita né una scadenza.. 10 Tuttavia, ad oggi, l’allargamento dell’Unione Europea non è un processo concluso, in quanto altri Stati europei ambiscono a farne parte: la Turchia, l’Islanda ed il Montenegro hanno avviato i negoziati di adesione; la Repubblica di Macedonia e la Serbia hanno ottenuto lo status di Paese candidato all’ingresso nell’Unione Europea; l’Albania ha presentato la domanda di adesione. I trattati istitutivi, pur non potendosi considerare, dal punto di vista del diritto internazionale, veri e propri “trattati aperti”, prevedono una procedura che permette l’adesione di ulteriori Stati a determinate condizioni così come previsto dall’art. 49 del TUE. Come ci testimonia la fuoriuscita dall’Ue da parte della Gran Bretagna nel 2020, ogni Stato membro può decidere anche di recedere dall’Unione Europea. In particolare, ai sensi dell’art. 50 del TUE, “lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo [...] è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo”. Il processo di allargamento, dunque, con il passaggio da sei a ventisette Stati membri, fa dell’integrazione europea una realtà completamente differente rispetto a quella di partenza. 3. La firma dei Trattati CECA, CEE ed EURATOM. Il primo passo verso un processo di integrazione europea si è concretizzato con il Trattato costitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), firmato a Parigi il 18 aprile 1951 ed entrato in vigore il 24 luglio 1952, a cui hanno aderito la Germania, l'Italia, la Francia, il Belgio, l’Olanda e il Lussemburgo. L’art. 97 del Trattato CECA stabilisce che la durata dello stesso sia di cinquanta anni a decorrere dalla data della sua entrata in vigore. Unitamente al Trattato sono firmati tre allegati (relativi alla definizione delle espressioni di carbone e acciaio, rottami e acciai speciali), tre protocolli sui privilegi e le immunità della Comunità, sullo Statuto 11 della Corte di Giustizia e sulle relazioni con il Consiglio d’Europa, nonché una Convenzione sulle disposizioni transitorie4. Il Trattato di Parigi così crea un soggetto distinto dagli Stati membri, o meglio un ordinamento giuridico nuovo avente un assetto iniziale - ripreso successivamente anche dai Trattati di Roma del 1957 istitutivi della CEE ed EURATOM - costituito dalla Corte di Giustizia, Consiglio o Consiglio dei ministri (oggi detto Consiglio dell'Unione Europea), l’Assemblea Comune e l’Alta Autorità (oggi detta Commissione). Il Consiglio dei Ministri era composto da un ministro per ogni governo di ogni Stato membro ed era il più importante organo che concentrava in sé i poteri normativi e decisionali più significativi. Qui si innescava la logica intergovernativa che rappresentava da un lato una molla nel processo di integrazione europea e dall’altro anche un motivo di freno. L'Alta Autorità, quella che poi con i Trattati del 1957 prenderà il nome di Commissione Europea, era pensata come una istituzione collegiale, i cui membri erano designati dai governi dei singoli Stati membri, pur non rappresentandoli. Infatti, il Trattato stabiliva fin dall'inizio che i membri dell'Alta Autorità dovevano essere scelti per la loro indipendenza e qualificazione, in quanto le decisioni da essa assunte erano vincolanti per tutti gli Stati membri. Gli strumenti attraverso cui operava erano:  le decisioni che erano obbligatorie e potevano essere sia generali sia rivolte a singoli individui o persone giuridiche;  le raccomandazioni rivolte agli Stati e vincolanti solamente negli scopi da perseguire, lasciando margini di discrezionalità sui mezzi da impiegare;  i pareri aventi funzione consuntiva e non vincolante. L’Alta Autorità, inoltre, esercitava una attività di vigilanza sulle imprese operanti nel settore carbosiderurgico e un potere sanzionatorio pecuniario, qualora le decisioni assunte venissero violate. Pur non avendo poteri normativi, era chiamata il “motore dei trattati”, in quanto ad essa erano assegnati poteri di iniziativa. 4 POLITI F., Diritto costituzionale dell’Unione Europea, Giappichelli, III edizione, Torino, 2023, p. 184; POLITI F., Temi di Diritto dell’Unione Europea, Giappichelli, Quinta Edizione, Torino, 2021, p.5. 12 Oggi la Commissione è un organismo veramente nuovo, perché ha potere di iniziativa e di vigilanza sugli Stati membri nel rispetto dei Trattati e si muove nell'interesse comunitario. La Corte di Giustizia era composta da 7 giudici e 2 avvocati generali e si occupava di tutte le questioni relative all'applicazione delle norme europee giudicate non solo da giudici statali ma anche da un giudice europeo. Ciò spiega la previsione fin dall'inizio che la Comunità sia un ordinamento a se stante le cui norme, a partire dalla famosa sentenza Costa VS Enel del 1962 della Corte di Giustizia, prevalgono sulla norma interna in caso di contrasto. L’Assemblea, definita nel corso degli anni “Assemblea”, poi “Assemblea parlamentare” e nel 1962 “Parlamento Europeo”, era composta da 78 membri designati dai Parlamenti nazionali, aveva funzione di controllo dell’Alta Autorità e lavorava per sessioni, per periodi temporali prefissati. Come unici poteri aveva l’approvazione del bilancio e la possibilità di votare una mozione di censura nei confronti della Commissione. Si precisa che la nascita della CECA porta con sé un periodo di grande entusiasmo, cd. euro entusiasmo, manifestatosi con l’istituzione di altri Trattati, quali il CED, il Trattato della Comunità Europea di Difesa, firmato a Parigi il 27 maggio 1952, che prevede la creazione di un esercito europeo con armamenti propri e un proprio bilancio. Quest’ultimo, nonostante sia stato sottoscritto da tutti i Paesi membri, è fallito a causa della mancata ratifica da parte della Francia, determinando nel 1954 un momento di stasi, conosciuto meglio come periodo di euroscetticismo. Il processo di integrazione europea è ripreso nel 1955, quando i sei Paesi membri della CECA si sono riuniti nella Conferenza di Messina dove i vari ministri degli Esteri hanno abbozzato l'idea di quello che poi sarebbe stato il Trattato di Roma del 1957 con la costituzione delle altre due comunità settoriali, quali la CEE e l’EURATOM. In particolare, tale Conferenza ha adottato una risoluzione nella quale si afferma l’impegno degli Stati membri per la costituzione di un mercato comune generale e la 13 creazione di una ulteriore “Comunità” avente come scopo specifico lo sviluppo pacifico della energia nucleare5. Nel Marzo del 1957 a Roma sono firmati ulteriori due trattati, il Trattato CEE e il Trattato EURATOM, entrati in vigore il 1 luglio 1958; a differenza della CECA, lo stesso non prevede un limite temporale di durata. Con questo Trattato le due nuove comunità (CEE e CEEA) si affiancano alla CECA, mantenendo ciascuna la propria veste giuridica, un proprio ambito di operatività e una sua individualità: ciascuna di loro ha una sua Commissione e un suo Consiglio dei Ministri, nonché in comune la Corte di Giustizia e il Parlamento. Si precisa che la Comunità Economica Europea si distingue dalle altre due:  la CECA ed l’EURATOM riguardano ambiti merceologici ben definiti, quali carbone, acciaio, energia atomica;  la CEE, invece, è un Trattato-quadro che fissa degli obiettivi da raggiungere, quale la costruzione del mercato comune che poi diventerà mercato unico europeo. Nel Trattato della Comunità Economica Europea, altresì, si pone l'obiettivo del mercato unico da realizzarsi entro 12 anni divisi in tre tappe di quattro anni ciascuno al fine di avviare il processo di integrazione economica e procedere non solo all'abbattimento delle frontiere ma anche all’eliminazione dei dazi doganali, dando luogo alla libera circolazione delle merci, dei lavoratori, dei capitali (art. 9 Tratt. CEE). Tuttavia, solo nel 1969 si avrà l'Unione doganale e si potrà parlare di un mercato unico a partire dal 1° gennaio 1993 con il Trattato di Maastricht. Il Trattato attribuisce competenza esclusiva alla Comunità nei settori della agricoltura, dei trasporti e delle relazioni commerciali con i Paesi terzi; a tal fine nel 1961 è varata la prima politica agricola comune, la PAC. Il modellino di governance delle Comunità europee troverà una sua prima razionalizzazione con il Trattato degli Esecutivi del 1967, che conduce ad unità il quadro istituzionale comunitario: un unico Consiglio ed una unica Commissione che si affiancano al Parlamento europeo e Corte di Giustizia. 5 POLITI F., Diritto costituzionale dell’Unione Europea, cit., p. 184. 14 Subito dopo la firma del Trattato di fusione degli esecutivi, il processo di integrazione europea registra una nuova crisi. La PAC doveva essere ridiscussa, in quanto ritenuta non accettabile dalla Francia la quale temeva esiti negativi per i propri interessi nazionali alla rinegoziazione della PAC e che, con l’avvio della terza fase del mercato comune, la propria sovranità poteva venire fortemente compromessa. Si apre così la fase della cd. politica della sedia vuota con cui il governo francese decide di non prendere più parte alle riunioni del Consiglio, determinando una grave crisi istituzionale dell’ordinamento comunitario che si chiude con il famoso Compromesso del 1967, nel cui comunicato si precisa che le decisioni del Consiglio vanno assunte a maggioranza e ogni Stato può disapprovarle, laddove ritenga siano in discussione interessi vitali di uno o più Stati membri. Si introduceva surrettiziamente un principio di unanimità. Il secondo elemento di razionalizzazione si avrà all'inizio degli anni ’70, più precisamente nel 1979, con la decisione di passare da un Parlamento europeo composto da deputati dei parlamenti degli Stati membri ad un Parlamento europeo composto da deputati eletti direttamente dai cittadini degli Stati membri. Attualmente il Trattato di Lisbona prevede che il Parlamento Europeo sia composto da 751 rappresentanti dei cittadini dell’UE. La disciplina transitoria prevedeva che i membri del PE, fino al 2014, fossero 754 cui al 1° luglio 2013 si erano aggiunti ulteriori 12 parlamentari croati. Con l’uscita del Regno Unito, il Parlamento Europeo è passato da 751 a 705 membri. 4. Atto Unico Europeo. Gli anni Ottanta rappresentano un decennio decisivo, in quanto officina e laboratorio di preparazione di gran parte delle decisioni che saranno assunte sul finire del decennio stesso e primi anni del decennio successivo e condizioneranno profondamente lo sviluppo dell’integrazione europeo. Vengono assunte decisioni che porteranno alla creazione del mercato unico, con la necessità di superare la frammentazione delle tre Comunità. Con il raggiungimento dell’originario obiettivo dell’unione doganale e l’ampliamento ad altri Paesi europei, si è resa necessaria una completa revisione della struttura e degli obiettivi della Comunità. 15 Un ruolo primario a tal proposito è ricoperto dalla Commissione presieduta da Jacques Delors che, nel giugno del 1985, ha presentato un “Libro bianco per il completamento del mercato interno”. In tale documento vengono analizzati tutti gli ostacoli che si frappongono ad una completa realizzazione dell’unione economica tra gli Stati della Comunità e si avanzano proposte volte a superare tali ostacoli. L’obiettivo principale è integrare i mercati nazionali della Comunità per trasformarli in un immenso mercato interno in continua espansione dinamica e garantire la necessaria flessibilità, al fine di canalizzare al meglio le risorse umane, materiali e finanziarie verso settori di utilizzazione ottimali. I problemi e le soluzioni individuate nel “Libro bianco” costituiscono la base della Conferenza intergovernativa (CIG) che si è riunita a Lussemburgo il 9 settembre 1985 e nella quale sono predisposte le strategie per il rilascio del processo d’integrazione europeo. I lavori della CIG terminano con l’adozione dell’Atto Unico Europeo6 (AUE), firmato da nove Paesi a Lussemburgo ed entrato in vigore il 1° luglio 1987. L’Atto Unico Europeo ricomprende sia le disposizioni di modifica dei Trattati comunitari sia le norme che disciplinano la cooperazione europea in materia di politica estera. Dal punto di vista istituzionale è con l’Atto Unico Europeo che inizia a determinarsi il fenomeno per cui le istituzioni comunitarie vengono ad essere anche istituzioni dell’Unione Europea. L’Atto Unico Europeo, che rappresenta la prima grande riforma dei trattati CECA, CEE ed EURATOM, si prefigge, come obiettivo più importante, la realizzazione (entro il 31 dicembre 1992) del “mercato interno”, ossia di uno spazio senza frontiere interne nel quale sia assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. Nello stesso, oltre alla creazione del suddetto mercato interno, sono previsti: 1. la ricerca di una “coesione economica” più stretta tra le regioni europee (riduzione delle disparità regionali attraverso la riforma dei Fondi strutturali); 2. il miglioramento della “politica sociale”; 3. la politica di ricerca e sviluppo tecnologico; 6 L’Atto Unico Europeo si compone di un preambolo e di quattro titoli. 16 4. il rafforzamento della “cooperazione monetaria”; 5. l’introduzione nel Trattato istitutivo di norme in materia di tutela dell’ambiente e di ricerca scientifica e tecnologica. Esso, inoltre, prevede anche modifiche istituzionali, fra le quali si ricordano:  il passaggio dall’unanimità alla maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio dell’Unione europea nei settori del mercato interno, della politica sociale, della coesione economica e sociale e della ricerca;  l’affidamento alla Commissione di competenze esecutive per gli atti adottati dal Consiglio;  il conferimento al Parlamento europeo di un potere di parere conforme in materia di adesione e per gli accordi di associazione;  l’istituzionalizzazione del Consiglio Europeo. 5. Il Trattato di Maastricht. Una tappa fondamentale nel processo di integrazione europea è costituita dal Trattato di Maastricht, noto anche come Trattato sull’Unione Europea (TUE), firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993. Si tratta di un documento di 135 pagine, 17 protocolli e 33 dichiarazioni. La ratifica del Trattato ha incontrato difficoltà in Francia e soprattutto in Danimarca ove inizialmente sono prevalsi voti contrari pari al 50,07%, determinando la necessità di una rinegoziazione del Trattato. Tale Trattato costituisce un momento decisivo nell’evoluzione dell’integrazione europea, largamente condivisa anche in ragione della caduta del muro di Berlino e della disgregazione del Blocco Sovietico, dal punto di vista sia istituzionale che dell’ampliamento delle competenze. Il Trattato di Maastricht segna il passaggio dalla Comunità Economica Europea (CEE) all’Unione Europea (UE), così come la conosciamo oggi. Secondo il progetto iniziale, esso doveva prendere il posto delle tre Comunità: la frammentazione delle stesse doveva essere superata nella logica della creazione dell'Unione Europea, la quale doveva inglobare al suo interno gli ambiti materiali delle tre Comunità - carbone, acciaio, mercato unico e energia atomica - ed in più aggiungere i pilastri PESC (politica estera e sicurezza comune) e GAI (giustizia affari interni). 17 Pertanto, l’Unione Europea istituita a Maastricht si fonda sulle preesistenti Comunità (il pilastro comunitario) cui si aggiungono due pilastri, quali la PESC e la GAI, retti dalle forme di cooperazione intergovernativa: 1. Il pilastro comunitario comprendente le tre comunità esistenti registra il passaggio dalla Comunità Economica Europea alla Comunità Europea, che ingloba anche l’unione economica monetaria, con l’obiettivo di realizzare la stabilità economica e la cooperazione monetaria tra gli Stati membri dell’UE. Viene rivisto anche l’assetto istituzionale con modifiche alle procedure decisionali con l’introduzione della nuova procedura di codecisione e si registra l’affermazione della cittadinanza europea e del principio di sussidiarietà. Nel proposito di rafforzare il ruolo del Parlamento Europeo, organo fino a quel momento tutt’altro che preminente, è assegnato a quest’ultimo il potere di investitura della Commissione con designazione del Presidente della stessa, oltre il potere di inchiesta e controllo sulla commissione e all’incremento delle procedure di cooperazione e di parere conforme e all’istituzione della procedura di codecisione. 2. la PESC (politica estera e sicurezza comune) ridefinisce i rapporti tra gli Stati membri dell’Unione Europea e l’UE stessa. La PESC mira a promuovere la pace, la sicurezza e la stabilità a livello internazionale, mentre gli Stati membri si impegnano a cooperare in materia di politica estera e sicurezza per affrontare le sfide globali dei conflitti, del terrorismo, della proliferazione nucleare e delle crisi umanitarie. Con essa si stabilisce che spetta al Consiglio europeo prevedere orientamenti generali e al Consiglio definire le posizioni comuni e l’adozione di azioni comuni con decisioni all’unanimità e con possibilità di ricorrere al voto di maggioranza qualificata per le questioni procedurali e per le misure di attuazione. 3. la GAI (Giustizia e Affari Interni) ha contribuito a ridefinire i rapporti tra gli Stati membri dell’Unione Europea (UE) e l’UE stessa. Esso si concretizza in un Consiglio GAI composto dai ministri della giustizia e degli affari interni di tutti gli Stati membri dell’UE. 18  Il Consiglio GAI adotta, congiuntamente al Parlamento europeo, una legislazione volta ad assicurare i diritti fondamentali e la libera circolazione delle persone e a offrire ai cittadini un livello elevato di protezione. Le decisioni in materia di secondo e terzo pilastro devono essere assunte all'unanimità, mentre quelle relative al primo pilastro vengono assunte secondo le modalità dei Trattati degli anni ’50. Le novità del Trattato di Maastricht sono: 1. la previsione di una moneta unica, quale l’euro; 2. la previsione della cittadinanza europea7 con la quale i cittadini degli Stati membri sono anche cittadini europei. In tal modo la cittadinanza europea si affianca alla cittadinanza dello Stato membro e comporta una serie di diritti per i cittadini europei, quali il diritto di circolare e soggiornare liberamente in tutti i Paesi membri, il diritto di stabilimento e il diritto di chiedere di interloquire nella propria lingua con le Istituzioni europee. Con la cittadinanza europea si apre la strada ad una dimensione statuale dell'Unione europea che troverà il suo coronamento nel dicembre 2000 con la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali, alla quale sarà riconosciuto con il Trattato di Lisbona il valore giuridico dei trattati. Il Trattato di Maastricht sarà ampliato e riscritto negli anni successivi con il Trattato di Amsterdam e il Trattato di Nizza. Più precisamente con il Trattato di Amsterdam vengono incrementate ed ampliate le competenze dell'Unione europea e si avvia il percorso che porta alla redazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nel 2000 e alla stesura del progetto di una Costituzione per l'Europa, scritta ed approvata nel 2004 ma non entrata in vigore a causa della mancata ratifica da parte della Francia e dell’Olanda. Il contesto storico in cui trova luce il TUE è quello degli anni 90’: un decennio caratterizzato da grande fiducia. Con il sopracitato Trattato vengono fissati i cosiddetti criteri di Copenaghen da parte del Consiglio Europeo dove per la prima 7 Di cui si tratterà nel paragrafo 5.1. 19 volta si ragiona su cosa fare di fronte alla richiesta di tutti i Paesi che, usciti dal blocco sovietico, desideravano entrare a far parte dell’Unione Europea. Tra i vari criteri si prevedeva la stabilizzazione del sistema democratico: laddove un Paese voleva entrare a far parte dell’Unione, doveva rispettare i principi fondamentali della democrazia, instaurare un mercato concorrenziale aperto e tutelare le libertà fondamentali. In particolare, in relazione all’unione economica e monetaria sono stabilite le condizioni specifiche per la partecipazione alla moneta unica: 1. tasso di inflazione non superiore dell’1,5% di quello dei tre Paesi membri che detengono il più basso tasso di inflazione; 2. debito pubblico non superiore al 60% del prodotto interno lordo (PIL); 3. disavanzo di bilancio non superiore al 3% del PIL; 4. tasso di interesse a lungo termine non superiore del 2% a quello medio dei tre Paesi con minor tasso di inflazione; 5. rispetto da almeno due anni dei normali margini di fluttuazione previsti nei meccanismi di cambio dello SME. 5.1. La cittadinanza europea. Tra i risultati più significativi del Trattato di Maastricht del 07.02.1992 va annoverata l’istituzione della cittadinanza europea, quale status comune a tutti i cittadini degli Stati membri, che si affianca alla cittadinanza nazionale attribuita ai soggetti già cittadini di uno Stato membro. Infatti, ai sensi dell’allora art. 8 TCE (ora art. 20 TFUE) è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. Da tale status deriva una serie di diritti e doveri: i primi sono espressamente elencati e disciplinati nel Trattato e nelle norme derivate, i secondi sono solo menzionati e risultano privi di oggetto. In particolare, la cittadinanza europea conferisce una serie di diritti e vantaggi ai cittadini degli stati membri dell’Unione Europea, tra cui: 1. Diritto di Libera Circolazione: i cittadini europei possono circolare liberamente e soggiornare nel territorio degli Stati membri senza bisogno di visti o passaporti, facilitando così gli spostamenti per lavoro, studio o turismo. 20 2. Diritto di Voto: i cittadini europei hanno il diritto di voto attivo e passivo alle elezioni europee e locali nei paesi di residenza. 3. Diritto di Protezione: la cittadinanza europea garantisce la protezione diplomatica o consolare di un paese dell’UE, nel caso in cui lo Stato in cui ci si trovi non disponga di un consolato. 4. Diritto di Petizione: i cittadini europei possono presentare petizioni al Parlamento europeo, sia individualmente che collettivamente. 5. Accesso ai Servizi Sanitari e Sicurezza Sociale: i cittadini europei hanno accesso ai servizi sanitari e ai sistemi di sicurezza sociale dei paesi membri. La costruzione dell’idea di appartenenza e di cittadinanza europea ha seguito il percorso di integrazione avvenuto a livello comunitario. Già il Trattato di Roma del 1957 prevedeva il diritto di circolazione nel territorio della CEE, limitatamente allo svolgimento dell’attività lavorativa. Con l’Atto Unico Europeo del 1986 s’intendeva creare uno spazio senza frontiere, abolendo i controlli alle frontiere interne sulle persone, a prescindere dalla nazionalità. Il diritto di circolare e di soggiornare liberamente è ribadito nel Trattato sull’Unione Europea nel 1992. Con il Trattato di Maastricht l’attribuzione della cittadinanza europea costituisce la conclusione di un processo diretto ad allargare la sfera dei beneficiari del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri e l’inizio di un percorso che mira non solo a definire ed arricchire lo status del cittadino europeo ma a farne lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri. Tale istituto è diretto ad allargare sempre più la platea dei beneficiari in un’ottica di inclusione ed integrazione che possa permettere all’Unione di garantire una piena funzionalità, oltre che ad acquisire sempre maggior efficienza. Tale cittadinanza si aggiunge a quella nazionale come sancito dall’articolo 20 TFUE, fondandosi sulla volontà espressa dei Paesi membri di creare un’Unione più stretta fra i rispettivi popoli e di rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei propri cittadini all’interno di uno spazio politico unitario. L’individuo è considerato non più 21 nella veste di soggetto economicamente attivo ma come destinatario e protagonista del processo di integrazione europea. In tal modo tra l’istituto della cittadinanza europea e quello nazionale vige un rapporto di complementarità. Storicamente il concetto di cittadinanza si fonda su un vincolo di appartenenza del singolo all’ordinamento statale come un vero e proprio status (insieme di diritti e doveri). Difficilmente questo schema è utilizzabile nei confronti della cittadinanza europea, in quanto essa è conferita dagli Stati membri (cd. carattere derivato della cittadinanza europea). In quest’ottica si parla di “cittadinanza duale” nel quale la cittadinanza europea ha valore di complemento di quella nazionale. Alla formula inizialmente utilizzata dal Trattato sull’Unione europea8, il Trattato di Amsterdam del 1997 ha aggiunto che «la cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima», ragion per cui:  occorre già essere in possesso della nazionalità di uno Stato membro per usufruire della cittadinanza dell’Unione;  la cittadinanza europea consente di godere di diritti complementari alla cittadinanza nazionale. In base al predetto Trattato ciascun cittadino può rivolgersi ad una delle istituzioni comunitarie in una delle 12 lingue in cui sono scritti i Trattati, avendo diritto di ricevere una risposta nella stessa lingua. L’istituto della cittadinanza risulta positivizzato in maniera chiara all’interno della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (cd. Carta di Nizza), cui oggi l’art. 6 TUE riconosce il medesimo valore giuridico dei Trattati, solennemente proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 da Parlamento europeo, Consiglio e Commissione europea e nuovamente proclamata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo. La redazione della Carta è decisa nell’ambito del Consiglio Europeo di Colonia del 1999, il quale assegna ad una Convenzione composta da 62 membri il compito di 8 È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. 22 raccogliere i vari diritti sanciti dalla CEDU e dalle tradizioni costituzionali dei singoli Stati membri (cd. carattere ricognitivo della Carta di Nizza). Il Titolo V del predetto testo normativo contiene le disposizioni relative alla cittadinanza ed elenca i diritti strettamente collegati al possesso della cittadinanza europea:  L’art. 39 (Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo) afferma che:  “Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento Europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato” (comma 1)  “I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto” (comma 2).  L’art. 40 (Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali) afferma che “Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato”;  L’art. 41 (“Diritto ad una buona amministrazione”) afferma che:  “Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione” (comma 1);  “Tale diritto comprende in particolare: a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio; b) il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale; c) l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni” (comma 2);  “Ogni persona ha diritto al risarcimento da parte dell’Unione dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni, conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri” (comma 3);  “Ogni persona può rivolgersi alle istituzioni dell’Unione in una delle lingue dei trattati e deve ricevere una risposta nella stessa lingua”. 23  Il contenuto di tale articolo ribadisce il principio della buona amministrazione, ribadito anche dalle corti europee che hanno stabilito il dovere di decidere un termine ragionevole dell’amministrazione, nonché il diritto di accesso e il diritto di essere ascoltati dei cittadini. L’obbligo di motivazione degli atti, corollario di tale principio, è sancito dall’art. 296 TFUE.  L’art. 42 (Diritto di accesso ai documenti) dispone che “Ogni cittadino dell’Unione nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto”.  L’art. 43 (Mediatore europeo) afferma che “ogni cittadino dell’Unione nonché ogni persona fisica giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di sottoporre al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni, organi o organismi dell’Unione, salvo la Corte di giustizia dell’Unione Europea nell’esercizio delle sue funzioni giurisdizionali”. Il Mediatore può anche di propria iniziativa esperire indagini e, nei casi in cui rilevi casi di cattiva amministrazione, denunciare i medesimi all’autorità interessata, che ha tre mesi per presentare il proprio parere in merito e trasmette relazione al Parlamento Europeo, nonché all’istituzione interessata al ricorso.  L’art. 44 (Diritto di petizione) afferma che “ogni cittadino dell’Unione nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha diritto di presentare una petizione al Parlamento europeo”.  L’art. 45 (Libertà di circolazione e di soggiorno) afferma che “ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La libertà di circolazione e di soggiorno può essere accordata, conformemente ai trattati, ai cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro”.  L’art. 46 stabilisce che “ogni cittadino dell’Unione gode, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui ha la cittadinanza non è rappresentato, della tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato”. 24 I cittadini europei hanno il diritto di protezione diplomatica e consolare in tutti i Paesi che non appartengono all’Unione, ma in cui sia presente un’ambasciata o un consolato di uno Stato membro, i quali, dunque, hanno il dovere di offrire protezione. Il Trattato di Lisbona introduce una nuova forma di partecipazione popolare alle decisioni politiche dell’UE, ovvero l’iniziativa dei cittadini, che permette alle cittadine e ai cittadini europei di presentare proposte per invitare la Commissione europea a normare una certa materia, sempre che questa rientri nell’ambito delle sue attribuzioni. L’iniziativa deve essere intrapresa da almeno 7 cittadini residenti in almeno 7 Stati membri e deve raccogliere il consenso di almeno un milione di persone residenti in almeno in 4 Stati membri. Se inerente ad una materia di competenza della Commissione europea, la proposta dei cittadini europei viene accolta e il comitato promotore organizza la campagna a livello europeo per far conoscere la propria idea e raccogliere sostegno. Occorre precisare che i presupposti di acquisto e perdita della cittadinanza sono determinati liberamente dagli Stati membri purché nel rispetto del Diritto Comunitario. Tale principio è sottolineato dalla sentenza Rottmann9, secondo cui il potere degli Stati membri di provare un soggetto della cittadinanza deve essere esercitato in conformità al Diritto Europeo. Altresì, la Corte di Giustizia dell’UE ha più volte affermato che il possesso della cittadinanza di uno Stato membro costituisce il presupposto necessario e sufficiente per il godimento delle libertà di circolazione dei trattati. Per godere dello status di cittadino europeo 9 Riguarda la vicenda di un cittadino austriaco che, trasferendosi in Germania, chiese alle autorità tedesche di poter acquisire la cittadinanza omettendo che vi fossero a suo carico azioni penali per truffa aggravata in Austria. Una volta concessa la cittadinanza tedesca, il predetto perse quella del suo Paese di origine. Tuttavia, essendo venute a conoscenza del mandato di arresto, le autorità tedesche hanno provveduto ala revoca della naturalizzazione. A seguito del rinvio pregiudiziale da parte del giudice tedesco, la Corte di Giustizia dell’UE ha affermato nel caso di specie la privazione della cittadinanza ottenuta mediante comportamento fraudolento è conforme sia al Diritto Internazionale sia al Diritto dell’UE. 25  a differenza del diritto internazionale, non è rilevante l’effettività10 della cittadinanza dello Stato membro;  non è necessario che l’individuo abbia un legame attuale con il territorio dell’Unione. La cittadinanza europea vieta, dunque, misure nazionali che abbiano l’effetto di privare i cittadini del godimento effettivo dei diritti loro attribuiti dallo status dell’Unione. Infine, si precisa un’ulteriore divergenza dai principi di Diritto Internazionale in merito alla cittadinanza del foro ovvero quella del luogo di residenza. Nel caso di soggetti aventi due cittadinanze, il Diritto Internazionale vuole che prevalga automaticamente quest’ultima, mentre il Diritto dell’Unione Europea considera tale meccanismo contrario al principio di non discriminazione11. 5.2. Introduzione alle libertà del mercato Il Trattato di Maastricht all'articolo 3, paragrafo 3 TUE, stabilisce che l'Unione instaura un mercato interno e si adopera per uno sviluppo sostenibile dell'Europa. Tale sviluppo deve essere basato 1) su una crescita economica equilibrata; 2) sulla stabilità dei prezzi; 3) su un'economia sociale di mercato fortemente competitiva che punti alla piena occupazione e al progresso sociale e ad un elevato livello di tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente. 10 Un chiaro esempio di negazione del principio di effettività è contenuto all’interno della sentenza Micheletti, in cui la Corte ha dichiarato che una persona provvista di doppia cittadinanza (argentina e italiana) non potesse essere privata di una cittadinanza dell’Unione (quella italiana) soltanto perché la legislazione spagnola la considerava unicamente argentina. Ne sono altri esempio le sentenza Martnez Sala del 1998 e Zambrano Ruiz dell’08.03.2011. 11 Nella Sentenza Garcia Avello, la Corte di Giustizia europea ha giudicato contrario al diritto comunitario il comportamento della autorità belga. Nel caso di specie, a due minori di cittadinanza belga e spagnola e residente in Belgio, è stato attribuito il cognome loro spettante sulla base della legislazione belga, dando prevalenza alla cittadinanza del foro e non consentendo ai genitori di scegliere per il doppio cognome paterno e materno, come previsto dalla legislazione spagnola. 26 L'Unione promuove, inoltre, il progresso scientifico e tecnologico: l’obiettivo è avere un quadro unitario delle libertà di circolazione che hanno rappresentato e rappresentano in realtà il fondamento della costruzione del mercato unico europeo. Per quanto riguarda la libera circolazione delle merci, la creazione del mercato interno è sempre stata uno degli obiettivi dell'Unione europea funzionale all'instaurazione di tale mercato12. È componente essenziale dello stesso l'unione doganale; infatti, ai sensi dell'articolo 28 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, l'Unione comprende un'unione doganale che si estende allo scambio di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, di introdurre dazi doganali all'importazione o all'esportazione e di imporre qualsiasi tassa di effetto equivalente. L'articolo 28 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea introduce l’adozione di una tariffa doganale comune nei rapporti tra Stati membri e paesi terzi e pone un obbligo di non fare in capo agli Stati membri, ossia l'obbligo di astenersi dall'imposizione di dazi doganali e dall'imposizione di tasse ad effetto equivalente. Questa disposizione ha efficacia diretta, in quanto ha una formulazione chiara e precisa e può essere applicata negli Stati membri anche in assenza di una normativa europea o nazionale di attuazione. L'articolo 30 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea rappresenta una norma basilare, perché in quest'ambito vieta categoricamente agli Stati membri di applicare dazi doganali all'importazione e all'esportazione e tasse ad effetto equivalente, includendo espressamente nel divieto anche i dazi doganali a carattere fiscale. Al di là di quanto previsto dagli articoli 28 e 30 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, la disciplina sul divieto di dazi doganali e di tasse di effetto equivalente è ulteriormente regolata dall'articolo 110 del Trattato medesimo che vieta ad ogni Stato dell'Unione europea di applicare, direttamente o 12 Le quattro libertà nel mercato unico sono libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. 27 indirettamente, ai prodotti degli altri Stati membri delle imposizioni interne superiori rispetto a quelle applicate ai prodotti nazionali similari. Questa disposizione rappresenta un'applicazione del più generale principio di non discriminazione, utile a garantire la parità interna tra prodotti similari. L'Unione doganale costituisce l'elemento portante dell'intero mercato interno e gli autori del Trattato ne hanno fatto la chiave di volta della costruzione europea, perché avevano compreso che l'integrazione economica passava necessariamente attraverso la libera circolazione delle merci all'interno di un'area inclusiva di tutti i paesi membri. A ciò, peraltro, si aggiunga che la soppressione delle frontiere doganali doveva assumere agli occhi dell'opinione pubblica il valore di simbolo dell'integrazione. Più in particolare, l'unione doganale è un accordo in base al quale due più Stati si impegnano a sopprimere reciprocamente qualsiasi barriera doganale e si impegnano anche ad adottare nei confronti dei paesi terzi una tariffa doganale comune che garantisca a tutti i prodotti un livello di protezione uniforme, indipendentemente dal punto di ingresso delle merci nel territorio dell'Unione. Questa forma di integrazione tra i mercati implica tre aspetti: 1) l'istituzione di una tariffa doganale comune applicabile ai confini del territorio doganale comune; 2) l'elaborazione e l'applicazione di una legislazione doganale comune; 3) il divieto negli scambi per gli Stati membri di imposizione di dazi doganali, di tasse di effetto equivalente e di qualsiasi regolamentazione restrittiva. Di conseguenza, all'esito di questo percorso si avrà la sostituzione di un territorio doganale più ampio rispetto ai territori dei singoli Stati membri e la messa in comune dell'importo globale dei dazi doganali riscossi, proprio in virtù della tariffa doganale comune. La libera circolazione all'interno dell'Unione doganale si applica anche ai prodotti provenienti dai paesi terzi, una volta che siano immessi in libera pratica (nel senso che per quei prodotti sono stati pagati i dazi della tariffa doganale, sono state espletate le formalità doganali al momento dell'entrata degli stessi prodotti della zona dell'Unione doganale e, quindi, non si procede alla fissazione di una tariffa doganale comune così come invece avviene all'interno di un'unione doganale). 28 Nel caso di un'unione doganale classico (ad esempio area di libero scambio EFTA), l'Unione economica, invece, è un passo avanti rispetto all'Unione doganale, in quanto è prevista in essa anche la libera circolazione all'interno dei paesi membri delle persone, dei servizi e dei capitali. In pratica l'unione economica corrisponde a quello che nella terminologia europea viene definito “mercato unico” oppure “mercato interno”, cioè uno spazio senza frontiere interne in cui le persone, le merci e i servizi ai capitali possono circolare liberamente, favorendo, anche attraverso un'interazione con le politiche dell'Unione europea, la competitività dell'intero sistema. Ora l'attuazione doganale dell'Unione europea è avvenuta progressivamente e si è realizzata con un anticipo di 18 mesi rispetto alla tabella di marcia. Nel Trattato che ha istituito la CEE, la Comunità economica europea rappresenta l'obiettivo principale dopo la firma del Trattato di Roma attraverso l'abolizione dei dazi e di tutte le restrizioni e attraverso l'introduzione di una tariffa e l'avvio di una politica commerciale comune nei confronti dei paesi terzi. Il trattato CEE ha previsto che i dazi doganali in vigore negli Stati membri erano bloccati al 1° gennaio 1957 e poi progressivamente ammutoliti durante il periodo transitorio; poiché il processo di abolizione evolveva in modo soddisfacente, il Consiglio ha deciso di accelerare il ritmo delle riduzioni, consentendo di abbreviare il periodo transitorio e di farlo terminare con 18 mesi di anticipo anziché il 31.12.1969. A partire dal 1 luglio 1968 sono stati aboliti i dazi doganali relativi allo scambio di merci. La stessa cosa è avvenuta per quelle restrizioni nazionali di tipo quantitativo, in base alle quali l'importazione di un determinato prodotto veniva autorizzata entro il limite di un contingente. Più problematica è, invece, l'applicazione del divieto di tasse il quale ha per oggetto, come è stato riconosciuto dalla Corte di giustizia europea, qualsiasi diritto imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione, dalla sua struttura, che colpisca le merci in ragione del fatto che esse oltrepassino una frontiera. Ciò che rileva non è, quindi, lo scopo della tassa, bensì il suo effetto sulle merci equivalente a quello di un dazio doganale. 29 Le disposizioni previste dal trattato sul funzionamento dell'Unione europea in merito al divieto di imporre restrizioni quantitative e misure ad effetto equivalente risultano più complesse di quelle relative ai dazi doganali e alle tasse ad effetto equivalente, mentre queste ultime pongono dei divieti di carattere assoluto. Lo stesso non può dirsi per le restrizioni quantitative. Se gli strumenti classici della protezione economica (dazi e contingenti) sono scomparsi, in realtà all'interno dell'Unione restano ancora in vita alcune di quelle che il Trattato definisce misure ad effetto equivalente alle restrizioni quantitative. Il motivo principale per cui tali misure non sono state del tutto eliminate sta proprio nella difficoltà di definirle, in quanto si tratta di misure contenute con diversa denominazione delle regolamentazioni nazionali. Per gli scambi non appartenenti all'Unione doganale sin dal Trattato c’era stata la fissazione di una vera e propria tariffa doganale comune che era andata a sostituire le preesistenti e differenziate tariffe nazionali, i cui dazi dovevano essere stabiliti a livello della media aritmetica dei dazi nazionali. A partire dal 1 gennaio gli Stati membri hanno potuto effettuare il primo ravvicinamento dei dazi delle rispettive tariffe nazionali a quelli delle tariffe doganali comuni; quest'ultima è stata applicata compiutamente a partire dal 1 luglio 1968. Dal 1 gennaio 1988 la tariffa doganale comune è stata sostituita dalla tariffa integrata comune formata dall'insieme dei diritti applicati alle importazioni del territorio dell'Unione sui diversi prodotti provenienti dai paesi terzi. La tariffa integrata comune il cui acronimo è TARIC può essere modificata o sospesa, a seguito di decisioni autonome dell'Unione o a seguito di negoziati conclusi sulla base dell'articolo 207 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Inoltre, essa può essere ridotta mediante due diversi procedimenti: 1) il primo è il cosiddetto sistema delle preferenze, il quale comporta l'applicazione di diritti ridotti o nulli e viene accordato dall'Unione a Stati terzi del quadro di accordi commerciali o di associazione altro canale; 2) il secondo è quello dei contingenti tariffari che sono quantità di prodotti alla cui importazione vengono applicati diritti ridotti o nulli. 30 Superata la fase della mera integrazione doganale e anche la grave crisi economica degli anni ‘70, i paesi membri della comunità hanno deciso nei primi anni ‘80 di procedere ad un rafforzamento dell'integrazione economica attraverso l'instaurazione di un mercato unico europeo, detto anche mercato interno. Le linee di sviluppo dell'azione comunitaria sono state contenute del Libro bianco per il completamento del mercato interno che era stato presentato dalla Commissione al Consiglio europeo di Milano del 28-29 giugno 1985. Secondo la Commissione, il completamento del mercato interno presentava tre aspetti principali:  il primo era necessario per integrare i mercati nazionali della Comunità per trasformarli in un immenso mercato unico composto da 330 milioni di consumatori;  occorreva garantire che questo mercato unico fosse in espansione e dinamico;  era necessario assicurarsi che questo mercato fosse sufficientemente flessibile per canalizzare e per allocare in modo adeguato le risorse umane, materiali e finanziarie a disposizione. Date queste premesse iniziali, la Commissione ha enunciato le misure necessarie per poter completare il mercato interno, contemplando l'eliminazione delle barriere fisiche, tecniche e fiscali. Le barriere fisiche e materiali consistevano nei controlli delle merci alle frontiere che potevano essere operati per diverse ragioni non solo tecniche, fiscali, valutarie, sanitarie ma anche di prevenzione di traffici illeciti. Le merci viaggianti sul territorio comunitario erano sottoposte a controlli doganali sia nello Stato di esportazione sia in quello di importazione: vi era l'obbligo di compilare i vari moduli doganali, pagare le imposte dovute sui prodotti, l'IVA, accise, diritti vari e spesso era necessario anche far accompagnare i beni da specifici certificati di conformità rilasciati dai paesi d'origine delle merci stesse con i quali si attestavano le caratteristiche di tali beni. Non di rado queste caratteristiche poi venivano contestate dalle autorità del paese di importazione dei beni stessi nel corso del periodo che va tra il 1985 e il 1992. Tali formalità progressivamente sono state semplificate e nel 1985 è stato adottato un modulo doganale unico per tutta la Comunità, il cosiddetto documento 31 amministrativo unico, il quale ha sostituito i vari moduli nazionali preesistenti ed è stato utilizzato per gli intracomunitari. A seguito dell'evoluzione tecnologica, con la capillare diffusione dei sistemi informatici sono state introdotte importantissime innovazioni, tra le quali, ad esempio, il sistema automatizzato di esportazione che consente il tracciamento elettronico e il controllo automatizzato delle operazioni di esportazione effettuate all'Unione europea. Per quanto concerne le barriere tecniche, l'abolizione delle frontiere fisiche non rappresentava l'aspetto più importante, proprio perché le vere insidie si nascondevano nel groviglio di prescrizioni tecniche che erano diverse tra gli Stati membri e che la Commissione, con grande sforzo, cercava di armonizzare, perché sarebbe stato privo di significato un mercato comunitario in cui un prodotto fabbricato in uno Stato membro, in conformità con le disposizioni di quest'ultimo, non avesse potuto essere commercializzato in un altro Stato membro, in quanto non conforme ad una diversa legislazione nazionale. A tal proposito, la Commissione ha deciso di procedere secondo due indirizzi: 1) il primo era legato ad una operatività che prevedeva di stabilire una distinzione tra ciò che era necessario armonizzare all'interno delle legislazioni nazionali e ciò che poteva essere armonizzato dagli enti europei; 2) in seguito la Commissione ha stabilito che il processo di armonizzazione avrebbe riguardato soltanto la definizione dei requisiti nel campo della sanità e della sicurezza. Tuttavia, prima dell'entrata in vigore delle norme armonizzate, le disposizioni nazionali potevano essere riconosciute equivalenti a quelle di un altro paese membro, mediante una procedura di approvazione da portare all'attenzione della Commissione. Le barriere consistevano nei diversi livelli di posizione che gravano sui beni prodotti e scambiati nel territorio comunitario. La principale imposta che incide sugli scambi di merci è l'IVA; quando è stato presentato il libro dalla Commissione, le aliquote IVA degli Stati membri variavano sensibilmente, dando vita a notevoli differenze di prezzo. Infatti, lo spettro variava dallo 0% applicato in alcuni Stati per prodotti considerati di utilità sociale o di particolare rilevanza culturale, fino ad arrivare al 32 38% che era l’aliquota prevista dalla legislazione italiana per prodotti considerati di lusso. La soluzione prospettata dalla Commissione prevedeva una progressiva armonizzazione delle aliquote, con due tassi che ogni Stato membro era libero di prefissare unilateralmente, rispettando i parametri indicati dalle Istituzioni comunitarie per poter realizzare in maniera compiuta il mercato interno proposto nel documento di lavoro della Commissione. Era, quindi, necessario prima procedere ad una modifica dei Trattati istitutivi delle Comunità europee, perché i Trattati non contemplavano la possibilità di estendere l'azione comunitaria al settore di fondamentale importanza proprio per l'istituzione del mercato interno e spesso neanche attribuivano alle Istituzioni comunitarie quelli che erano i poteri normativi necessari per poter addivenire ad un mercato interno in maniera compiuta. Con l'approvazione dell'Atto Unico sono state recepite le indicazioni operative proprio fornite dalla Commissione nel Libro Bianco ed è stato predisposto il quadro giuridico di base per poter centrare l'obiettivo mercato interno; alle Istituzioni comunitarie sarebbe spettato successivamente il compito di predisporre la normativa di dettaglio. Il percorso individuato dalle nuove disposizioni per la realizzazione del mercato interno era il seguente:  la Commissione prima entro il 31 dicembre 1988 e dopo entro il 31 dicembre 1990 avrebbe riferito al Consiglio sullo stato dei lavori per l'attuazione del mercato interno;  il Consiglio definiva le condizioni necessarie al fine di garantire il progresso dell'azione comunitaria e stabiliva le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni interne degli Stati membri, aventi rilievo ai fini dell'istituzione e del funzionamento del mercato interno. Queste disposizioni contenute nell'Atto Unico Europeo hanno avuto l'effetto di mobilitare l'attenzione generale, di convogliare la volontà politica degli Stati membri su un obiettivo preciso. Questo ha consentito, grazie anche ai miglioramenti apportati e alle procedure decisionali, la rapida adozione di una pluralità di atti e la realizzazione di progressi notevoli proprio sulla via dell'integrazione dei mercati. 33 Il 1° gennaio 1993 ha determinato l'instaurazione del mercato unico europeo o mercato interno europeo: si è avuto un passo avanti nel processo di integrazione. L'obiettivo fissato riguardava proprio la realizzazione del mercato interno. È risultato però evidente che, se l'abolizione delle frontiere interne non fosse stata accompagnata dalla progressiva convergenza fra le economie degli Stati membri, l'instaurazione del mercato unico avrebbe provocato problemi e distorsioni per le diverse economie nazionali. Fin da subito è stato chiaro che la soppressione delle barriere agli scambi tra gli Stati membri necessitava di un più incisivo coordinamento delle politiche economiche che rappresentava anche il presupposto per passare alla fase dell'Unione monetaria. Quindi, a partire dal 1° gennaio 1993 si è veramente realizzata la libera circolazione tra i paesi dell'Unione Europea: da quella data non esistono più barriere doganali che possano impedire o in qualche modo limitare il transito delle merci da uno Stato all'altro e ciò ha portato alla scomparsa dei controlli e di formalità doganali sistematiche con la completa realizzazione del mercato unico. Dunque, l'attraversamento di una frontiera interna non è più un evento che necessariamente dà luogo ad un controllo delle merci in transito, ma questo non vuol dire che lo Stato non possa effettuare controlli sui beni in ingresso o in uscita dal suo territorio. Il controllo deve essere attuato secondo procedure non discriminatorie in relazione all'origine ed alla modalità di trasporto delle merci e la situazione attuale del transito di merci nell'Unione Europea non prevede più controlli sistematici alle frontiere degli Stati membri; questi ultimi possono ancora attuare delle verifiche, soprattutto per esigenze legate a controlli veterinari fitosanitari. Per quanto riguarda, invece, la semplificazione delle procedure amministrative è scomparso l'obbligo di presentare il documento amministrativo unico, il cosiddetto Down, che era il formulario utilizzato per dichiarare la destinazione doganale che il soggetto intendeva dare alle merci estere, nazionali o comunitarie presentate in dogana, salvo che lo scambio non riguarda i beni che siano transitati in uno o più paesi terzi. Per quanto riguarda la realizzazione del mercato interno, questo ha necessariamente imposto un regime uniforme anche per le merci destinate a paesi terzi o importate dai paesi terzi. 34 Per quanto riguarda le esportazioni verso i paesi terzi, possono verificarsi due ipotesi: 1) le formalità di esportazione sono espletate nel loro ufficio di frontiera dell'Unione e l'inoltro delle merci dallo Stato membro di esportazione fino all'ufficio doganale di frontiera avviene senza alcuna formalità; 2) Oppure le formalità di esportazione hanno luogo in un ufficio doganale situato all'interno dell'Unione Europea e l'inoltro delle merci fino all'ufficio doganale di frontiera avviene senza alcun controllo. Per quanto riguarda le deroghe al divieto di restrizione è importante menzionare l'articolo 36 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il quale prevede espressamente dei casi di deroga al divieto di restrizioni quantitative all'importazione o all'esportazione e di misura di effetto equivalente. Si tratta di casi di specifici giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di sicurezza pubblica, di tutela della salute e in generale della vita di persone, di animali, di preservazione di specie vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale e di tutela della proprietà industriale e commerciale. Al ricorrere di tali condizioni, dunque, possono essere introdotti un divieto oppure una restrizione in deroga, purché non costituiscano mezzi di discriminazione arbitraria oppure restrizioni dissimulate al commercio tra gli Stati membri dell'Unione europea. Quanto alla deroga determinata da ragioni di ordine pubblico, una nozione di ordine pubblico non è contenuta sul trattato sul funzionamento dell'Unione europea; per cui è necessario rifarsi all'interpretazione che la Corte di Giustizia ha dato delle proprie pronunce e va tenuto anche presente che la realizzazione del mercato interno e la conseguente soppressione dei controlli alle frontiere interne ha comportato il dilagare delle frodi doganali e dei traffici illeciti allo scopo di adottare delle misure di contenimento e di mitigazione di questo rischio adeguate ad individuare, sopprimere e prevenire le violazioni delle disposizioni comunitarie in materia. Il trattato CEE aveva previsto, nell'ambito delle norme relative all'Unione doganale, il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri e la realizzazione di questa cooperazione doveva attuarsi entro la fine della prima tappa dell'unione doganale, sulla base delle raccomandazioni della Commissione. 35 La cooperazione doganale è oggi disciplinata dall'articolo 33 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in base al quale viene disposto che il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano misure per rafforzare la cooperazione doganale tra gli Stati membri e tra questi ultimi e la Commissione. Gli Stati membri hanno adottato, proprio sulla base di queste politiche, due importanti accordi: 1) la convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale stipulata a Bruxelles il 26 luglio 1995, che ha istituito un sistema informativo doganale il cui scopo è proprio quello di agevolare la prevenzione, l'individuazione e la repressione di operazioni contrarie alla regolamentazione doganale; 2) il sistema informativo doganale, il cui acronimo è SID e che consiste sostanzialmente in una banca dati gestita a livello centrale cui si può accedere solo presso ogni Stato membro e presso la Commissione e i dati raggruppati secondo varie categorie (merci, mezzi di trasporto, ma anche imprese, persone, tendenze in materia di frode) e competenze disponibili sono utilizzati allo scopo di agevolare osservazioni, sorveglianze, indagini, soprattutto nel caso in cui siano segnalati i sospetti di frode. L'accesso diretto al SID è riservato alle sole amministrazioni doganali dei paesi membri e ai servizi competenti desiderati dalla Commissione europea; la Convenzione relativa alla mutua assistenza e alla cooperazione tra amministrazione comunale stipulata a Bruxelles è denominata Napoli 2 ed è la Convenzione che ha sostituito il precedente accordo denominato Napoli 1 e che mira a rendere proprio più efficace la collaborazione intergovernativa per la lotta contro le infrazioni doganali. L'accordo individua tre diverse forme di assistenza: 1) assistenza su richiesta che consiste in una richiesta di informazioni, di sorveglianza su persone, merci o mezzi di trasporto; 2) assistenza spontanea che prevede la possibilità di esercitare un controllo speciale senza necessità di una richiesta preventiva ogni qualvolta sussistano gravi presunzioni di reato; 36 3) trasformazione transfrontaliera che può giustificare l'inseguimento al di là delle frontiere di uno Stato membro, anche in assenza di autorizzazione preventiva dello Stato interessato. Uno dei maggiori ostacoli all'effettiva integrazione europea era costituito dalla vigenza nei diversi ordinamenti statali di prescrizioni tecniche che, incidendo sullo scambio delle merci, risultavano ancora più insidiose delle barriere. In merito alla soppressione delle barriere tecniche, l'Unione si è mossa con due diverse strategie:  la prima in merito all'armonizzazione delle norme tecniche;  la seconda in merito all'adozione del principio del mutuo riconoscimento. L'armonizzazione delle norme tecniche prevede l'emanazione da parte dell'Unione Europea di norme che, sostituendosi alle norme nazionali, impongono a tutti gli Stati gli stessi standard tecnici per la produzione. In merito al principio del mutuo riconoscimento, prima che entrassero in vigore le norme armonizzate previste dal Libro Bianco, l'approccio fondato sul mutuo riconoscimento è stato inaugurato dalla Corte di Giustizia mediante una giurisprudenza che ha avuto la sua pronuncia più significativa con il caso di un liquore francese molto noto che ha dato proprio l'input alla Corte per esprimersi sul tema e in forza di tale principio uno Stato membro non può vietare la vendita sul proprio territorio di un prodotto legalmente fabbricato e commercializzato in un altro Stato membro. Questo vale anche se tale prodotto è fabbricato secondo le prescrizioni tecniche o qualitative dello Stato, di produzione, che sono diverse da quelle imposte da prodotti nazionali. Per quanto riguarda la materia fiscale, la fiscalità è un settore nel quale gli Stati membri esercitano uno stretto controllo; non a caso tutte le misure che possono essere adottate a livello di Unione in quest'ambito sono strettamente vincolate alla regola dell'unanimità. Per quanto riguarda le merci, per compiere questa evoluzione da Unione doganale al mercato interno, la realizzazione del mercato interno, così come è contemplata dall'articolo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, implica 37 l'eliminazione tra i paesi degli Stati membri degli ostacoli agli scambi di merci, alla libera circolazione di persone, servizi e capitali. 5.2.1.La libera circolazione delle persone. La libera circolazione delle persone, in particolare, è destinata a facilitare ai cittadini dell'Unione l'esercizio di attività lavorative, siano esse di qualsiasi natura all'interno dell'Unione stessa; tale libertà, riferita sostanzialmente ai lavoratori subordinati ed ai lavoratori autonomi, all’articolo 45 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, attribuisce il diritto  a rispondere a offerte di lavoro effettive e spostarsi a tal fine nel territorio degli Stati membri;  a prendere dimora in uno degli Stati membri per svolgere un'attività di lavoro;  di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego. Sono, altresì, interessati dalla libera circolazione delle persone anche i lavoratori autonomi, per i quali tale libertà si articola in due diverse modalità del diritto di stabilimento e del diritto alla libera prestazione di servizi:  il diritto di stabilimento è disciplinato dagli articoli che vanno dal 49 al 55 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e consiste nella facoltà di esercitare la propria attività non salariata in un altro Stato membro mediante l'insediamento di una propria sede;  la libera prestazione di servizi è disciplinato dagli articoli che vanno dal 56 al 62 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e consiste nella possibilità di prestare la propria opera in uno Stato diverso da quello in cui il lavoratore sia stabilito senza creare una sede stabile dello Stato della prestazione. Quindi, tutti i prestatori hanno il diritto di svolgere la propria attività al di fuori dei confini nazionali in modalità temporanea ed occasionale. Le condizioni devono essere le stesse previste per i cittadini dello Stato membro nel quale la prestazione viene fornita e la libera prestazione di servizi è caratterizzata proprio dalla mancanza di una partecipazione stabile e continuativa alla vita economica dello Stato ospitante. 38 Ora, nonostante la disciplina originaria dei Trattati facesse riferimento ai soli spostamenti economicamente rilevanti, il diritto dell'Unione Europea nel corso del tempo, progressivamente ha ampliato il concetto di libera circolazione, estendendolo alla quasi totalità delle persone in possesso del requisito della cittadinanza di uno Stato membro e riferendolo alla persona in quanto tale e non in quanto fattore economico. In merito alla libera circolazione delle persone, la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea ha ammesso progressivamente nuovi soggetti a beneficiare della libertà di circolazione, andando al di là delle ipotesi tipiche legate al lavoro dipendente, allo stabilimento e alla prestazione di servizi. A questo risultato si è arrivati sia interpretando estensivamente le categorie di persone indicate nei Trattati, sia ampliando questo concetto stesso di attività lavorativa, sia introducendo nuove categorie di persone che possono beneficiare di queste libertà. Tale giurisprudenza è stata poi recepita dalla normativa comunitaria che ha attribuito il diritto di circolare, soggiornare liberamente ai familiari dei lavoratori, alla generalità di cittadini diversi dai lavoratori, ai lavoratori che hanno cessato la propria attività e agli studenti, purché chiaramente in possesso di adeguati mezzi di sussistenza. Il Trattato istitutivo della Comunità europea ha individuato nella libertà di circolazione dei fattori produttivi lo strumento idoneo ad eliminare gli ostacoli all'integrazione economica del riconoscere la libertà di circolazione dei lavoratori. Si voleva favorire la redistribuzione territoriale della manodopera, consentendo ai lavoratori più efficaci e più qualificati di trovare le condizioni di lavoro più convenienti sul mercato e la disciplina rispetto a questo oggi contenuta dagli articoli che vanno dal 45 al 48 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Il diritto di circolare e soggiornare liberamente è stato successivamente ribadito con nuove disposizioni in materia di cittadinanza introdotte dal Trattato di Maastricht e rimaste invariate dopo il Trattato di Lisbona. L'articolo 21, paragrafo 1, TFUE prevede che ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Questo diritto è 39 stato esteso a tutti i cittadini dell'Unione Europea, a prescindere dal fatto di svolgere o meno un'attività lavorativa in un altro Stato membro. Questa disposizione costituisce la base giuridica sulla quale si fonda tutta la disciplina dell'Unione europea in materia di circolazione e soggiorno dei cittadini degli Stati membri. Rispetto alla disciplina dei lavoratori subordinati, il trattato istitutivi della CEE indica la circolazione di capitali e persone come strumento per eliminare gli ostacoli allo sviluppo economico. Ai sensi dell’art. 45 TFUE, “ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La libertà di circolazione e di soggiorno può essere accordata, conformemente ai trattati, ai cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro”. Il divieto di discriminazioni, basato sulla nazionalità e previsto dall'articolo 18 TFUE, ha due obiettivi fondamentali: 1) il primo è quello di garantire al lavoratore in possesso di una nazionalità diversa da quella dello Stato ospitante un trattamento non diverso da quello riservato ai cittadini; 2) il secondo è tutelare anche i lavoratori dello Stato ospitante nella misura in cui il pari trattamento impedisca a loro svantaggio il verificarsi di condizioni concorrenziali. L'attuazione dell'articolo 45 TFUE veniva applicato già nei primi anni ‘70, perché il regolamento n. 15 del 1961 autorizzava i cittadini degli Stati membri ad occupare un impiego in un altro Stato membro, quando quell’impiego non poteva essere svolto da un cittadino di quest'ultimo paese. La libera circolazione dei lavoratori era subordinata al rilascio di permessi di lavoro da parte dell'amministrazione del paese ospitante del paese ricevente:  dopo 3 anni per qualsiasi impiego;  dopo 4 anni per qualsiasi tipo di lavoro remunerato. In questa fase esisteva un diritto prioritario nell'occupare posti di lavoro vacanti a favore dei lavoratori della Comunità. Trattasi di una forma di discriminazione nei confronti dei lavoratori dei paesi terzi; infatti, a partire dal 1964 si è registrata una forte accelerazione in relazione proprio alla liberalizzazione della circolazione dei 40 lavoratori attraverso l'assimilazione del lavoratore straniero a quello del paese di impiego non più in 4 anni, bensì in 2 anni. È stata introdotta una clausola di salvaguardia in virtù della quale ogni Stato membro poteva dare precedenza all'offerta nazionale dei lavoratori, salvo l'obbligo di comunicare tale decisione alla Commissione e l'obbligo anche di giustificare le ragioni che avevano condotto lo Stato ad operare questa scelta. Il 1968 segna la completa liberalizzazione nella circolazione dei lavoratori: è stato definitivamente abbandonato il principio della priorità nazionale, sono stati aboliti i permessi di lavoro cosicché i lavoratori dell'Unione hanno potuto trovare una occupazione in qualsiasi parte del territorio dell'Unione stessa. La normativa estende il diritto alla libera circolazione anche ai familiari del lavoratore, anche se cittadini dei paesi terzi, e deve essere riconosciuto indistintamente a lavoratori permanenti, lavoratori stagionali, lavoratori frontalieri oppure a coloro che esercitano la loro attività in occasione della prestazione di servizi al fine di garantire il pieno esercizio del diritto alla libera circolazione. Ai fini della parità di trattamento e delle condizioni di lavoro e di impiego è importante l'eliminazione di tutti quegli ostacoli che si frappongono alla mobilità dei lavoratori, in particolare per quel che concerne le condizioni di integrazione anche della famiglia del lavoratore. Per tale motivo è necessario garantire il rispetto del principio di non discriminazione; è fondamentale anche il contributo dei centri per l'impiego che hanno il compito di fare incontrare domanda e offerta di lavoro. Questo rafforzamento dei meccanismi di contatto tra domanda e offerta di lavoro assicura una maggiore trasparenza del mercato del lavoro stesso e va ricordata anche l'importanza del coordinamento delle politiche sia in materia di libera circolazione dei lavoratori sia in materia di occupazione e in materia di formazione professionale. È un aspetto di grande rilevanza per poter garantire ai lavoratori un arricchimento professionale, di poter rispondere ad offerte di lavoro provenienti da altre regioni dell'Unione. La Commissione europea in diverse occasioni ha promosso iniziative legislative a sostegno della mobilità dei lavoratori, sostenendo l'erogazione di servizi utili e di 41 informazione e di consulenza finalizzati a facilitare la mobilità dei lavoratori stessi e ha invitato gli Stati membri ad accrescere nei cittadini la consapevolezza dei propri diritti e le garanzie poste alla base dell'accesso ai diritti conferiti dalla normativa dell'Unione. L'attuazione del principio di libera circolazione delle persone deve essere assicurata