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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Ocorre que a desconcentração enseja a existência de vários NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: CENTRA- órgãos, sejam eles órgãos da Administração D...

NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Ocorre que a desconcentração enseja a existência de vários NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: CENTRA- órgãos, sejam eles órgãos da Administração Direta ou das pessoas LIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E DES- jurídicas da Administração Indireta, e devido ao fato desses órgãos CONCENTRAÇÃO; ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA; estarem dispostos de forma interna, segundo uma relação de AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS E SO- subordinação de hierarquia, entende-se que a desconcentração CIEDADES DE ECONOMIA MISTA administrativa está diretamente relacionada ao princípio da hierarquia. Registra-se que na descentralização administrativa, ao invés Administração direta e indireta de executar suas atividades administrativas por si mesmo, o Estado A princípio, infere-se que Administração Direta é correspondente transfere a execução dessas atividades para particulares e, ainda a aos órgãos que compõem a estrutura das pessoas federativas que outras pessoas jurídicas, de direito público ou privado. executam a atividade administrativa de maneira centralizada. O Explicita-se que, mesmo que o ente que se encontre distribuindo vocábulo “Administração Direta” possui sentido abrangente vindo a suas atribuições e detenha controle sobre as atividades ou serviços compreender todos os órgãos e agentes dos entes federados, tanto transferidos, não existe relação de hierarquia entre a pessoa que os que fazem parte do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou do transfere e a que acolhe as atribuições. Poder Judiciário, que são os responsáveis por praticar a atividade administrativa de maneira centralizada. Diferença entre Descentralização e Desconcentração: As duas Já a Administração Indireta, é equivalente às pessoas jurídicas figuras dizem respeito à forma de prestação do serviço público. criadas pelos entes federados, que possuem ligação com as Descentralização, entretanto, significa transferir a execução de Administrações Diretas, cujo fulcro é praticar a função administrativa um serviço público para terceiros que não se confundem com a de maneira descentralizada. Administração Direta, e a desconcentração significa transferir a Tendo o Estado a convicção de que atividades podem ser execução de um serviço público de um órgão para o outro dentro exercidas de forma mais eficaz por entidade autônoma e com da Administração Direta, permanecendo está no centro. personalidade jurídica própria, o Estado transfere tais atribuições a particulares e, ainda pode criar outras pessoas jurídicas, de Administração Centralizada direito público ou de direito privado para esta finalidade. Optando A administração centralizada é caracterizada pela concentração pela segunda opção, as novas entidades passarão a compor a de todas as decisões-chave e da autoridade em um único nível Administração Indireta do ente que as criou e, por possuírem ou departamento dentro da organização. Nesse modelo, a como destino a execução especializado de certas atividades, são responsabilidade objetiva recai sobre a alta administração ou o líder consideradas como sendo manifestação da descentralização por central da organização. Isso implica que a alta administração deve serviço, funcional ou técnica, de modo geral. tomar decisões informadas, implementar políticas apropriadas e assegurar a alocação eficiente dos recursos disponíveis. Desconcentração e Descentralização Em caso de falhas, erros ou inadequações na gestão centralizada Consiste a desconcentração administrativa na distribuição que impactem negativamente os resultados da organização, a interna de competências, na esfera da mesma pessoa jurídica. Assim responsabilidade recai diretamente sobre a liderança central. Essa sendo, na desconcentração administrativa, o trabalho é distribuído responsabilidade não apenas envolve tomar as medidas corretivas entre os órgãos que integram a mesma instituição, fato que ocorre necessárias para remediar a situação, mas também a prestação de de forma diferente na descentralização administrativa, que impõe contas aos órgãos de controle e às partes interessadas. a distribuição de competência para outra pessoa, física ou jurídica. Quando a execução do serviço estiver sendo feita pela Ocorre a desconcentração administrativa tanto na administração Administração direta do Estado (ex.: Secretarias, Ministérios etc.). direta como na administração indireta de todos os entes federativos Dessa forma, o ente federativo será tanto o titular do serviço do Estado. Pode-se citar a título de exemplo de desconcentração público, como o prestador do mesmo, o próprio estado é quem administrativa no âmbito da Administração Direta da União, os centraliza a atividade. vários ministérios e a Casa Civil da Presidência da República; em âmbito estadual, o Ministério Público e as secretarias estaduais, Concentração (extinguir órgãos): Trata-se da técnica dentre outros; no âmbito municipal, as secretarias municipais e administrativa que promove a extinção de órgãos públicos. Pessoa as câmaras municipais; na administração indireta federal, as várias jurídica integrante da administração pública extingue órgãos antes agências do Banco do Brasil que são sociedade de economia mista, existentes em sua estrutura, reunindo em um número menor de ou do INSS com localização em todos os Estados da Federação. unidade as respectivas competências. Imagine-se, como exemplo, que a secretaria da fazenda de um município tivesse em sua Editora 103 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO estrutura superintendências, delegacias, agências e postos de suas leis e exercendo as competências que a eles são determinadas atendimento, cada um desses órgãos incumbidos de desempenhar pela Constituição Federal, a soberania nada mais é do que uma específicas competências da referida secretaria. característica que se encontra presente somente no âmbito da Caso a administração pública municipal decidisse, em face República Federativa do Brasil, que é formada pelos referidos entes de restrições orçamentárias, extinguir os postos de atendimento, federativos. atribuindo às agências as competências que aqueles exerciam, teria ocorrido concentração administrativa. Autarquias As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, Criação, extinção e capacidade processual dos órgãos públicos criadas por lei específica para a execução de atividades especiais e Os arts. 48, XI e 61, §1º da CFB/1988 dispõem que a criação típicas da Administração Pública como um todo. Com as autarquias, e a extinção de órgãos da administração pública dependem de lei a impressão que se tem, é a de que o Estado veio a descentralizar de iniciativa privativa do chefe do Executivo a quem compete, de determinadas atividades para entidades eivadas de maior forma privada, e por meio de decreto, dispor sobre a organização especialização. e funcionamento desses órgãos públicos, quando não ensejar As autarquias são especializadas em sua área de atuação, dando aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos a ideia de que os serviços por elas prestados são feitos de forma (art. 84, VI, b, CF/1988). Desta forma, para que haja a criação e mais eficaz e venham com isso, a atingir de maneira contundente a extinção de órgãos, existe a necessidade de lei, no entanto, para sua finalidade, que é o bem comum da coletividade como um todo. dispor sobre a organização e o funcionamento, denota-se que Por esse motivo, aduz-se que as autarquias são um serviço público poderá ser utilizado ato normativo inferior à lei, que se trata do descentralizado. Assim, devido ao fato de prestarem esse serviço decreto. Caso o Poder Executivo Federal desejar criar um Ministério público especializado, as autarquias acabam por se assemelhar a mais, o presidente da República deverá encaminhar projeto de em tudo o que lhes é possível, ao entidade estatal a que estiverem lei ao Congresso Nacional. Porém, caso esse órgão seja criado, sua servindo. Assim sendo, as autarquias se encontram sujeitas ao estruturação interna deverá ser feita por decreto. Na realidade, mesmo regime jurídico que o Estado. Nos dizeres de Hely Lopes todos os regimentos internos dos ministérios são realizados por Meirelles, as autarquias são uma “longa manus” do Estado, ou seja, intermédio de decreto, pelo fato de tal ato se tratar de organização são executoras de ordens determinadas pelo respectivo ente da interna do órgão. Vejamos: Federação a que estão vinculadas. – Órgão: é criado por meio de lei. As autarquias são criadas por lei específica, que de forma – Organização Interna: pode ser feita por DECRETO, desde obrigacional deverá ser de iniciativa do Chefe do Poder Executivo que não provoque aumento de despesas, bem como a criação ou a do ente federativo a que estiver vinculada. Explicita-se também extinção de outros órgãos. que a função administrativa, mesmo que esteja sendo exercida – Órgãos De Controle: Trata-se dos prepostos a fiscalizar e tipicamente pelo Poder Executivo, pode vir a ser desempenhada, controlar a atividade de outros órgãos e agentes”. Exemplo: Tribunal em regime totalmente atípico pelos demais Poderes da República. de Contas da União. Em tais situações, infere-se que é possível que sejam criadas autarquias no âmbito do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, Pessoas administrativas oportunidade na qual a iniciativa para a lei destinada à sua criação, Explicita-se que as entidades administrativas são a própria deverá, obrigatoriamente, segundo os parâmetros legais, ser feita Administração Indireta, composta de forma taxativa pelas pelo respectivo Poder. autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. — Empresas Públicas De forma contrária às pessoas políticas, tais entidades, nao são reguladas pelo Direito Administrativo, não detendo poder Sociedades de Economia Mista político e encontram-se vinculadas à entidade política que as criou. São a parte da Administração Indireta mais voltada para o Não existe hierarquia entre as entidades da Administração Pública direito privado, sendo também chamadas pela maioria doutrinária indireta e os entes federativos que as criou. Ocorre, nesse sentido, de empresas estatais. uma vinculação administrativa em tais situações, de maneira que os Tanto a empresas públicas, quanto as sociedades de economia entes federativos somente conseguem manter-se no controle se as mista, no que se refere à sua área de atuação, podem ser divididas entidades da Administração Indireta estiverem desempenhando as entre prestadoras diversas de serviço público e plenamente funções para as quais foram criadas de forma correta. atuantes na atividade econômica de modo geral. Assim sendo, obtemos dois tipos de empresas públicas e dois tipos de sociedades Pessoas políticas de economia mista. As pessoas políticas são os entes federativos previstos na Ressalta-se que ao passo que as empresas estatais exploradoras Constituição Federal. São eles a União, os Estados, o Distrito Federal de atividade econômica estão sob a égide, no plano constitucional, e os Municípios. Denota-se que tais pessoas ou entes, são regidos pelo art. 173, sendo que a sua atividade se encontra regida pelo pelo Direito Constitucional, vindo a deter uma parcela do poder direito privado de maneira prioritária, as empresas estatais político. Por esse motivo, afirma-se que tais entes são autônomos, prestadoras de serviço público são reguladas, pelo mesmo diploma vindo a se organizar de forma particular para alcançar as finalidades legal, pelo art. 175, de maneira que sua atividade é regida de forma avençadas na Constituição Federal. exclusiva e prioritária pelo direito público. Assim sendo, não se confunde autonomia com soberania, pois, ao passo que a autonomia consiste na possibilidade de cada um dos entes federativos organizar-se de forma interna, elaborando Editora 104 104 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO – Observação importante: todas as empresas estatais, sejam Sociedades de Economia Mista e às Empresas Públicas, que permite prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividade autorização da criação, por lei e não a criação direta por lei, como econômica, possuem personalidade jurídica de direito privado. no caso das autarquias. O que diferencia as empresas estatais exploradoras de atividade Entretanto, a doutrina majoritária e o STF aduzem que a econômica das empresas estatais prestadoras de serviço público é Fundação Pública poderá ser criada de forma direta por meio de a atividade que exercem. Assim, sendo ela prestadora de serviço lei específica, adquirindo, desta forma, personalidade jurídica público, a atividade desempenhada é regida pelo direito público, de direito público, vindo a criar uma Autarquia Fundacional ou nos ditames do artigo 175 da Constituição Federal que determina Fundação Autárquica. que “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente – Observação importante: a autarquia é definida como ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de serviço personificado, ao passo que uma autarquia fundacional é licitação, a prestação de serviços públicos.” Já se for exploradora conceituada como sendo um patrimônio de forma personificada de atividade econômica, como maneira de evitar que o princípio destinado a uma finalidade específica de interesse social. da livre concorrência reste-se prejudicado, as referidas atividades deverão ser reguladas pelo direito privado, nos ditames do artigo Vejamos como o Código Civil determina: 173 da Constituição Federal, que assim determina: Art. 41 - São pessoas jurídicas de direito público interno:(...) Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. permitida quando necessária aos imperativos da segurança No condizente à Constituição, denota-se que esta não faz nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em distinção entre as Fundações de direito público ou de direito lei. §1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da privado. O termo Fundação Pública é utilizado para diferenciar as sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem fundações da iniciativa privada, sem que haja qualquer tipo de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de ligação com a Administração Pública. prestação de serviços, dispondo sobre: No entanto, determinadas distinções poderão ser feitas, como I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela por exemplo, a imunidade tributária recíproca que é destinada sociedade; somente às entidades de direito público como um todo. Registra-se II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, que o foro de ambas é na Justiça Federal. inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; — Delegação Social III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da Administração Pública; Organizações sociais IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de As organizações sociais são entidades privadas que recebem Administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; o atributo de Organização Social. Várias são as entidades criadas V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a por particulares sob a forma de associação ou fundação que responsabilidade dos administradores desempenham atividades de interesse público sem fins lucrativos. Ao passo que algumas existem e conseguem se manter sem nenhuma Vejamos em síntese, algumas características em comum das ligação com o Estado, existem outras que buscam se aproximar do empresas públicas e das sociedades de economia mista: Estado com o fito de receber verbas públicas ou bens públicos com – Devem realizar concurso público para admissão de seus o objetivo de continuarem a desempenhar sua atividade social. Nos empregados; parâmetros da Lei 9.637/1998, o Poder Executivo Federal poderá – Não estão alcançadas pela exigência de obedecer ao teto constituir como Organizações Sociais pessoas jurídicas de direito constitucional; privado, que não sejam de fins lucrativos, cujas atividades sejam – Estão sujeitas ao controle efetuado pelos Tribunais de Contas, dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento bem como ao controle do Poder Legislativo; tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à – Não estão sujeitas à falência; cultura e à saúde, atendidos os requisitos da lei. Ressalte-se que – Devem obedecer às normas de licitação e contrato as entidades privadas que vierem a atuar nessas áreas poderão administrativo no que se refere às suas atividades-meio; receber a qualificação de OSs. – Devem obedecer à vedação à acumulação de cargos prevista Lembremos que a Lei 9.637/1998 teve como fulcro transferir os constitucionalmente; serviços que não são exclusivos do Estado para o setor privado, por – Não podem exigir aprovação prévia, por parte do Poder intermédio da absorção de órgãos públicos, vindo a substituí-los por Legislativo, para nomeação ou exoneração de seus diretores. entidades privadas. Tal fenômeno é conhecido como publicização. Com a publicização, quando um órgão público é extinto, logo, outra Fundações e outras entidades privadas delegatárias entidade de direito privado o substitui no serviço anteriormente Identifica-se no processo de criação das fundações privadas, prestado. Denota-se que o vínculo com o poder público para que duas características que se encontram presentes de forma seja feita a qualificação da entidade como organização social é contundente, sendo elas a doação patrimonial por parte de um estabelecido com a celebração de contrato de gestão. Outrossim, instituidor e a impossibilidade de terem finalidade lucrativa. as Organizações Sociais podem receber recursos orçamentários, O Decreto 200/1967 e a Constituição Federal Brasileira de utilização de bens públicos e servidores públicos. 1988 conceituam Fundação Pública como sendo um ente de direito predominantemente de direito privado, sendo que a Constituição Federal dá à Fundação o mesmo tratamento oferecido às Editora 105 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Organizações da sociedade civil de interesse público VIII – as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não São conceituadas como pessoas jurídicas de direito privado, sem gratuito e suas mantenedoras; fins lucrativos, nas quais os objetivos sociais e normas estatutárias IX – as Organizações Sociais; devem obedecer aos requisitos determinados pelo art. 3º da Lei X – as cooperativas; n. 9.790/1999. Denota-se que a qualificação é de competência do Ministério da Justiça e o seu âmbito de atuação é parecido com o da Por fim, registre-se que o vínculo de união entre a entidade e o OS, entretanto, é mais amplo. Estado é denominado termo de parceria e que para a qualificação de Vejamos: uma entidade como Oscip, é exigido que esta tenha sido constituída Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em e se encontre em funcionamento regular há, pelo menos, três anos qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no nos termos do art. 1º, com redação dada pela Lei n. 13.019/2014. O respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será Tribunal de Contas da União tem entendido que o vínculo firmado conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, pelo termo de parceria por órgãos ou entidades da Administração cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes Pública com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público finalidades: não é demandante de processo de licitação. De acordo com o I – promoção da assistência social; que preceitua o art. 23 do Decreto n. 3.100/1999, deverá haver a II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio realização de concurso de projetos pelo órgão estatal interessado histórico e artístico; em construir parceria com Oscips para que venha a obter bens e III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma serviços para a realização de atividades, eventos, consultorias, complementar de participação das organizações de que trata esta cooperação técnica e assessoria. Lei; IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma Entidades de utilidade pública complementar de participação das organizações de que trata esta O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado trouxe Lei; em seu bojo, dentre várias diretrizes, a publicização dos serviços V – promoção da segurança alimentar e nutricional; estatais não exclusivos, ou seja, a transferência destes serviços para VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente o setor público não estatal, o denominado Terceiro Setor. e promoção do desenvolvimento sustentável; VII – promoção do Podemos incluir entre as entidades que compõem o Terceiro voluntariado; Setor, aquelas que são declaradas como sendo de utilidade pública, VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e os serviços sociais autônomos, como SESI, SESC, SENAI, por exemplo, combate à pobreza; as organizações sociais (OS) e as organizações da sociedade civil de IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos interesse público (OSCIP). socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, É importante explicitar que o crescimento do terceiro setor emprego e crédito; está diretamente ligado à aplicação do princípio da subsidiariedade X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos na esfera da Administração Pública. Por meio do princípio da direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; subsidiariedade, cabe de forma primária aos indivíduos e às XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos organizações civis o atendimento dos interesses individuais e humanos, da democracia e de outros valores universais; coletivos. Assim sendo, o Estado atua apenas de forma subsidiária XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias nas demandas que, devido à sua própria natureza e complexidade, alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos não puderam ser atendidas de maneira primária pela sociedade. técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas Dessa maneira, o limite de ação do Estado se encontraria na neste artigo. autossuficiência da sociedade. Em relação ao Terceiro Setor, o Plano Diretor do Aparelho do A lei das Oscips apresenta um rol de entidades que não podem Estado previa de forma explícita a publicização de serviços públicos receber a qualificação. Vejamos: estatais que não são exclusivos. A expressão publicização significa a transferência, do Estado para o Terceiro Setor, ou seja um setor Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações público não estatal, da execução de serviços que não são exclusivos da Sociedade Civil de Interesse Público, ainda que se dediquem de do Estado, vindo a estabelecer um sistema de parceria entre o qualquer forma às atividades descritas no art. 3º desta Lei: Estado e a sociedade para o seu financiamento e controle, como um I – as sociedades comerciais; todo. Tal parceria foi posteriormente modernizada com as leis que II – os sindicatos, as associações de classe ou de representação instituíram as organizações sociais e as organizações da sociedade de categoria profissional; civil de interesse público. III – as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação O termo publicização também é atribuído a um segundo sentido de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; adotado por algumas correntes doutrinárias, que corresponde à IV – as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas transformação de entidades públicas em entidades privadas sem fundações; fins lucrativos. V – as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar No que condizente às características das entidades que bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; compõem o Terceiro Setor, a ilustre Maria Sylvia Zanella Di Pietro VI – as entidades e empresas que comercializam planos de entende que todas elas possuem os mesmos traços, sendo eles: saúde e assemelhados; 1. Não são criadas pelo Estado, ainda que algumas delas VII – as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas tenham sido autorizadas por lei; mantenedoras; Editora 106 106 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 2. Em regra, desempenham atividade privada de interesse Embora haja ausência de uniformidade doutrinária, a partir público (serviços sociais não exclusivos do Estado); da análise lúcida do tópico anterior, acoplada aos estudos dos 3. Recebem algum tipo de incentivo do Poder Público; conceitos retro apresentados, é possível extrair alguns elementos 4. Muitas possuem algum vínculo com o Poder Público e, fundamentais para a definição dos conceitos do ato administrativo. por isso, são obrigadas a prestar contas dos recursos públicos à De antemão, é importante observar que, embora o exercício Administração da função administrativa consista na atividade típica do Poder 5. Pública e ao Tribunal de Contas; Executivo, os Poderes Legislativo e Judiciário, praticam esta função 6. Possuem regime jurídico de direito privado, porém derrogado de forma atípica, vindo a praticar, também, atos administrativos. parcialmente por normas direito público; Exemplo: ao realizar concursos públicos, os três Poderes devem nomear os aprovados, promovendo licitações e fornecendo Assim, estas entidades integram o Terceiro Setor pelo fato benefícios legais aos servidores, dentre outras atividades. Acontece de não se enquadrarem inteiramente como entidades privadas e que em todas essas atividades, a função administrativa estará também porque não integram a Administração Pública Direta ou sendo exercida que, mesmo sendo função típica, mas, recordemos, Indireta. não é função exclusiva do Poder Executivo. Convém mencionar que, como as entidades do Terceiro Setor Denota-se também, que nem todo ato praticado no exercício são constituídas sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, da função administrativa é ato administrativo, isso por que em seu regime jurídico, normalmente, via regra geral, é de direito inúmeras situações, o Poder Público pratica atos de caráter privado, privado. Acontece que pelo fato de estas gozarem normalmente desvestindo-se das prerrogativas que conformam o regime jurídico de algum incentivo do setor público, também podem lhes ser de direito público e assemelhando-se aos particulares. Exemplo: aplicáveis algumas normas de direito público. Esse é o motivo pelo a emissão de um cheque pelo Estado, uma vez que a referida qual a conceituada professora afirma que o regime jurídico aplicado providência deve ser disciplinada exclusivamente por normas de às entidades que integram o Terceiro Setor é de direito privado, direito privado e não público. podendo ser modificado de maneira parcial por normas de direito Há de se desvencilhar ainda que o ato administrativo pode ser público. praticado não apenas pelo Estado, mas também por aquele que o represente. Exemplo: os órgãos da Administração Direta, bem como, os entes da Administração Indireta e particulares, como ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO, REQUISITOS, ATRIBU- acontece com as permissionárias e com as concessionárias de TOS, CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES serviços públicos. Destaca-se, finalmente, que o ato administrativo por não Conceito apresentar caráter de definitividade, está sujeito a controle Hely Lopes Meirelles conceitua ato administrativo como sendo por órgão jurisdicional. Em obediência a essas diretrizes, “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública compreendemos que ato administrativo é a manifestação unilateral que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, de vontade proveniente de entidade arremetida em prerrogativas resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou estatais amparadas pelos atributos provenientes do regime jurídico impor obrigações aos administrados ou a si própria”. de direito público, destinadas à produção de efeitos jurídicos e Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro explana esse tema, como: “a sujeitos a controle judicial específico. declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos Em suma, temos: jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”. ATO ADMINISTRATIVO: é a manifestação unilateral de vontade O renomado, Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, proveniente de entidade arremetida em prerrogativas estatais explica o conceito de ato administrativo de duas formas. São elas: amparadas pelos atributos provenientes do regime jurídico de A) Primeira: em sentido amplo, na qual há a predominância de direito público, destinadas à produção de efeitos jurídicos e sujeitos atos gerais e abstratos. Exemplos: os contratos administrativos e os a controle judicial específico. regulamentos. No sentido amplo, de acordo com o mencionado autor, o ato administrativo pode, ainda, ser considerado como a “declaração do Atos administrativos em sentido amplo Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um Atos de Direito Privado concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas Atos materiais complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a Atos de opinião, conhecimento, juízo ou valor controle de legitimidade por órgão jurisdicional”. Atos políticos B) Segunda: em sentido estrito, no qual acrescenta à definição Contratos anterior, os atributos da unilateralidade e da concreção. Desta Atos normativos forma, no entendimento estrito de ato administrativo por ele exposta, ficam excluídos os atos convencionais, como os contratos, Atos normativos em sentido estrito e propriamente ditos por exemplo, bem como os atos abstratos. Editora 107 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Requisitos Verdade que trabalham na investigação de violações graves de A lei da Ação Popular, Lei nº 4.717/1965, aponta a existência Direitos Humanos nos períodos entre 18.09.1946 e 05.10.1988, que de cinco requisitos do ato administrativo. São eles: competência, resulta na combinação dos critérios da matéria e do tempo. finalidade, forma, motivo e objeto. É importante esclarecer que a A competência possui como características: falta ou o defeito desses elementos pode resultar. a) Exercício obrigatório: pelos órgãos e agentes públicos, uma De acordo com o a gravidade do caso em consideração, em vez que se trata de um poder-dever de ambos. simples irregularidade com possibilidade de ser sanada, invalidando b) Irrenunciável ou inderrogável: isso ocorre, seja pela vontade o ato do ato, ou até mesmo o tornando inexistente. da Administração, ou mesmo por acordo com terceiros, uma vez No condizente à competência, no sentido jurídico, esta palavra que é estabelecida em decorrência do interesse público. Exemplo: designa a prerrogativa de poder e autorização de alguém que está diante de um excessivo aumento da ocorrência de crimes graves e legalmente autorizado a fazer algo. Da mesma maneira, qualquer da sua diminuição de pessoal, uma delegacia de polícia não poderá pessoa, ainda que possua capacidade e excelente rendimento para jamais optar por não mais registrar boletins de ocorrência relativos fazer algo, mas não alçada legal para tal, deve ser considerada a crimes considerados menos graves. incompetente em termos jurídicos para executar tal tarefa. c) Intransferível: não pode ser objeto de transação ou Pensamento idêntico é válido para os órgãos e entidades públicas, acordo com o fulcro de ser repassada a responsabilidade a outra de forma que, por exemplo, a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) pessoa. Frise-se que a delegação de competência não provoca a não possui competência para conferir o passaporte e liberar a entrada transferência de sua titularidade, porém, autoriza o exercício de de um estrangeiro no Brasil, tendo em vista que o controle de imigração determinadas atribuições não exclusivas da autoridade delegante, brasileiro é atividade exclusiva e privativa da Polícia Federal. que poderá, conforme critérios próprios e a qualquer tempo, Nesse sentido, podemos conceituar competência como sendo revogar a delegação. o acoplado de atribuições designadas pelo ordenamento jurídico às d) Imodificável: não admite ser modificada por ato do agente, pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, com o fito de facilitar quando fixada pela lei ou pela Constituição, uma vez que somente o desempenho de suas atividades. estas normas poderão alterá-la. A competência possui como fundamento do seu instituto e) Imprescritível: o agente continua competente, mesmo que a divisão do trabalho com ampla necessidade de distribuição não tenha sido utilizada por muito tempo. do conjunto das tarefas entre os agentes públicos. Desta f) Improrrogável: com exceção de disposição expressa prevista forma, a distribuição de competências possibilita a organização em lei, o agente incompetente não passa a ser competente pelo administrativa do Poder Público, definindo quais as tarefas cabíveis mero fato de ter praticado o ato ou, ainda, de ter sido o primeiro a a cada pessoa política, órgão ou agente. tomar conhecimento dos fatos que implicariam a motivação de sua Relativo à competência com aplicação de multa por infração prática. à legislação do imposto de renda, dentre as pessoas políticas, a União é a competente para instituir, fiscalizar e arrecadar o Cabem dentro dos critérios de competência a delegação e a imposto e também para estabelecer as respectivas infrações e avocação, que podem ser definidas da seguinte forma: penalidades. Já em relação à instituição do tributo e cominação de penalidades, que é de competência do legislativo, dentre os Órgãos a) Delegação de competência: trata-se do fenômeno por Constitucionais da União, o Órgão que possui tal competência, é o intermédio do qual um órgão administrativo ou um agente Congresso Nacional no que condizente à fiscalização e aplicação das público delega a outros órgãos ou agentes públicos a tarefa de respectivas penalidades. executar parte das funções que lhes foram atribuídas. Em geral, a Em relação às fontes, temos as competências primária e delegação é transferida para órgão ou agente de plano hierárquico secundária. Vejamos a definição de cada uma delas nos tópicos inferior. No entanto, a doutrina contemporânea considera, quando abaixo: justificadamente necessário, a admissão da delegação fora da linha a) Competência primária: quando a competência é estabelecida hierárquica. pela lei ou pela Constituição Federal. Considera-se ainda que o ato de delegação não suprime a b) Competência Secundária: a competência vem expressa em atribuição da autoridade delegante, que continua competente para normas de organização, editadas pelos órgãos de competência o exercício das funções cumulativamente com a autoridade a que primária, uma vez que é produto de um ato derivado de um órgão foi delegada a função. Entretanto, cada agente público, na prática de ou agente que possui competência primária. atos com fulcro nos poderes que lhe foram atribuídos, agirá sempre em nome próprio e, respectivamente irá responder por seus atos. Entretanto, a distribuição de competência não ocorre de Por todas as decisões que tomar. Do mesmo modo, adotando forma aleatória, de forma que sempre haverá um critério lógico cautelas parecidas, a autoridade delegante da ação também poderá informando a distribuição de competências, como a matéria, o revogar a qualquer tempo a delegação realizada anteriormente. território, a hierarquia e o tempo. Exemplo disso, concernente ao Desta maneira, a regra geral é a possibilidade de delegação de critério da matéria, é a criação do Ministério da Saúde. competências, só deixando esta de ser possível se houver quaisquer Em relação ao critério territorial, a criação de Superintendências impedimentos legais vigentes. Regionais da Polícia Federal e, ainda, pelo critério da hierarquia, a criação do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), órgão julgador de recursos contra as decisões das Delegacias da Receita Federal de Julgamento criação da Comissão Nacional da Editora 108 108 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO É importante conhecer a respeito da delegação de competência Seguindo temos: o disposto na Lei 9.784/1999, Lei do Processo Administrativo a) Avocação: trata-se do fenômeno contrário ao da delegação Federal, que tendo tal norma aplicada somente no âmbito federal, e se resume na possibilidade de o superior hierárquico trazer incorporou grande parte da orientação doutrinária existente, para si de forma temporária o devido exercício de competências dispondo em seus arts. 11 a 14: legalmente estabelecidas para órgãos ou agentes hierarquicamente Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos inferiores. Diferentemente da delegação, não cabe avocação fora da administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de linha de hierarquia, posto que a utilização do instituto é dependente delegação e avocação legalmente admitidos. de poder de vigilância e controle nas relações hierarquizadas. Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se Vejamos a diferença entre a avocação com revogação de não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência delegação: a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam – Na avocação, sendo sua providência de forma excepcional e hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão temporária, nos termos do art. 15 da Lei 9.787/1999, a competência de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou é de forma originária e advém do órgão ou agente subordinado, territorial. sendo que de forma temporária, passa a ser exercida pelo órgão ou Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à autoridade avocante. delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos – Já na revogação de delegação, anteriormente, a competência presidentes. já era de forma original da autoridade ou órgão delegante, que Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: achou por conveniência e oportunidade revogar o ato de delegação, I - a edição de atos de caráter normativo; voltando, por conseguinte a exercer suas atribuições legais por II - a decisão de recursos administrativos; cunho de mão própria. III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Finalmente, adverte-se que, apesar de ser um dever Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser ser exercido com autocontrole, o poder originário de avocar publicados no meio oficial. competência também se constitui em regra na Administração § 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes Pública, uma vez que é inerente à organização hierárquica como transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os um todo. Entretanto, conforme a doutrina de forma geral, o órgão objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva superior não pode avocar a competência do órgão subordinado em de exercício da atribuição delegada. se tratando de competências exclusivas do órgão ou de agentes § 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela inferiores atribuídas por lei. Exemplo: Secretário de Segurança autoridade delegante. Pública, mesmo estando alguns degraus hierárquicos acima de § 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar todos os Delegados da Polícia Civil, não poderá jamais avocar para si explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo a competência para presidir determinado inquérito policial, tendo delegado. em vista que esta competência é exclusiva dos titulares desses cargos. Convém registrar que a delegação é ato discricionário, que Não convém encerrar esse tópico acerca da competência leva em conta para sua prática circunstâncias de índole técnica, sem mencionarmos a respeito dos vícios de competência que social, econômica, jurídica ou territorial, bem como é ato revogável é conceituado como o sofrimento de algum defeito em razão de a qualquer tempo pela autoridade delegante, sendo que o ato de problemas com a competência do agente que o pratica que se delegação bem como a sua revogação deverão ser expressamente subdivide em: publicados no meio oficial, especificando em seu ato as matérias a) Excesso de poder: acontece quando o agente que pratica e poderes delegados, os parâmetros de limites da atuação do o ato acaba por exceder os limites de sua competência, agindo delegado, o recurso cabível, a duração e os objetivos da delegação. além das providências que poderia adotar no caso concreto, vindo a praticar abuso de poder. O vício de excesso de poder nem sempre Importante ressaltar: poderá resultar em anulação do ato administrativo, tendo em vista Súmula 510 do STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício que em algumas situações será possível convalidar o ato defeituoso. de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança b) Usurpação de função: ocorre quando uma pessoa exerce ou a medida judicial. atribuições próprias de um agente público, sem que tenha esse Com fundamento nessa orientação, o STF decidiu no julgamento atributo ou competência. Exemplo: uma pessoa que celebra do MS 24.732 MC/DF, que o foro da autoridade delegante não casamentos civis fingindo ser titular do cargo de juiz. poderá ser transmitido de forma alguma à autoridade delegada. c) Função de fato: ocorre quando a pessoa que pratica o ato Desta forma, tendo sido o ato praticado pela autoridade delegada, está irregularmente investida no cargo, emprego ou função pública todas e quaisquer medidas judiciais propostas contra este ato ou ainda que, mesmo devidamente investida, existe qualquer tipo deverão respeitar o respectivo foro da autoridade delegada. de impedimento jurídico para a prática do ato naquele momento. Na função de fato, o agente pratica o ato num contexto que tem toda a aparência de legalidade. Por esse motivo, em decorrência da teoria da aparência, desde que haja boa-fé do administrado, esta deve ser respeitada, devendo, por conseguinte, ser considerados válidos os atos, como se fossem praticados pelo funcionário de fato. Editora 109 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Em suma, temos: Em resumo, temos: VÍCIOS DE COMPETÊNCIA Específica ou Imediata e Geral ou Finalidade Pública Em determinadas situações é Mediata Excesso de poder possível a convalidação Ato praticado com finalidade Usurpação de função Ato inexistente diversa da prevista em Lei. Desvio de finalidade ou e Ato praticado formalmente com Ato válido, se houver boa-fé desvio de poder finalidade prevista em Lei, porém, Função de fato do administrado visando a atender a fins pessoais ABUSO DE AUTORIDADE de autoridade. Excesso de poder Vício de competência Concernente à forma, averígua-se na doutrina duas formas Desvio de poder Desvio de finalidade distintas de definição como requisito do ato administrativo. São elas: A) De caráter mais restrito, demonstrando que a forma é o Relativo à finalidade, denota-se que a finalidade pública é modo de exteriorização do ato administrativo. uma das características do princípio da impessoalidade. Nesse B) Considera a forma de natureza mais ampla, incluindo no diapasão, a Administração não pode atuar com o objetivo de conceito de forma apenas o modo de exteriorização do ato, bem beneficiar ou prejudicar determinadas pessoas, tendo em vista que como todas as formalidades que devem ser destacadas e observadas seu comportamento deverá sempre ser norteado pela busca do no seu curso de formação. interesse público. Além disso, existe determinada finalidade típica para cada tipo de ato administrativo. Ambas as acepções estão meramente corretas, cuidando-se Assim sendo, identifica-se no ato administrativo duas espécies simplesmente de modos diferentes de examinar a questão, sendo de finalidade pública. São elas: que a primeira analisa a forma do ato administrativo sob o aspecto a) Geral ou mediata: consiste na satisfação do interesse público exterior do ato já formado e a segunda, analisa a dinâmica da considerado de forma geral. formação do ato administrativo. b) Pública específica ou imediata: é o resultado específico previsto na lei, que deve ser alcançado com a prática de determinado Via de regra, no Direito Privado, o que prevalece é a liberdade ato. de forma do ato jurídico, ao passo que no Direito Público, a regra é o formalismo moderado. O ato administrativo não precisa ser Está relacionada ao atributo da tipicidade, por meio do qual a revestido de formas rígidas e solenes, mas é imprescindível que lei dispõe uma finalidade a ser alcançada para cada espécie de ato. ele seja escrito. Ainda assim, tal exigência, não é absoluta, tendo Destaca-se que o descumprimento de qualquer dessas em vista que em alguns casos, via de regra, o agente público finalidades, seja geral ou específica, resulta no vício denominado tem a possibilidade de se manifestar de outra forma, como desvio de poder ou desvio de finalidade. O desvio de poder é acontece nas ordens verbais transmitidas de forma emergencial vício que não pode ser sanado, e por esse motivo, não pode ser aos subordinados, ou, ainda, por exemplo, quando um agente convalidado. de trânsito transmite orientações para os condutores de veículos A Lei de Ação Popular, Lei 4.717/1965 em seu art. 2º, parágrafo através de silvos e gestos. único, alínea e, estabelece que “o desvio de finalidade se verifica Pondera-se ainda, que o ato administrativo é denominado quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele vício de forma quando é enviado ou emitido sem a obediência à previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”. forma e sem cumprimento das formalidades previstas em lei. Via Destaque-se que por via de regra legal atributiva de competência de regra, considera-se plenamente possível a convalidação do estatui de forma explícita ou implicitamente, os fins que devem ser ato administrativo que contenha vício de forma. No entanto, tal seguidos e obedecidos pelo agente público. Caso o ato venha a ser convalidação não será possível nos casos em que a lei estabelecer praticado visando a fins diversos, verificar-se-á a presença do vício que a forma é requisito primordial à validade do ato. de finalidade. Devemos explanar também que a motivação declarada e escrita dos motivos que possibilitaram a prática do ato, quando O desvio de finalidade, segundo grandes doutrinadores, se for de caráter obrigatório, integra a própria forma do ato. Desta verifica em duas hipóteses. São elas: maneira, quando for obrigatória, a ausência de motivação enseja a) o ato é formalmente praticado com finalidade diversa da vício de forma, mas não vício de motivo. prevista por lei. Exemplo: remover um funcionário com o objetivo Porém, de forma diferente, sendo o motivo declinado pela de punição. autoridade e comprovadamente ilícito ou falso, o vício consistirá no b) ocorre quando o ato, mesmo formalmente editado com elemento motivo. a finalidade legal, possui, na prática, o foco de atender a fim de interesse particular da autoridade. Exemplo: com o objetivo de Motivo perseguir inimigo, ocorre a desapropriação de imóvel alegando O motivo diz respeito aos pressupostos de fato e de direito que interesse público. estabelecem ou autorizam a edição do ato administrativo. Quando a autoridade administrativa não tem margem para decidir a respeito da conveniência e oportunidade para editar o ato administrativo, diz-se que este é ato vinculado. No condizente ao Editora 110 110 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO ato discricionário, como há espaço de decisão para a autoridade A motivação dos atos administrativos administrativa, a presença do motivo simplesmente autoriza a É a teoria dos motivos determinantes. Convém explicitar a prática do ato. respeito da motivação dos atos administrativo e da teoria dos Nesse diapasão, existem também o motivo de direito que se motivos determinantes que se baseia na ideia de que mesmo a lei trata da abstrata previsão normativa de uma situação que ao ser não exigindo a motivação, se o ato administrativo for motivado, ele verificada no mundo concreto que autoriza ou determina a prática só terá validade se os motivos declarados forem verdadeiros. do ato, ao passo que o motivo de fato é a concretização no mundo empírico da situação prevista em lei. Exemplo Assim sendo, podemos esclarecer que a prática do ato A doutrina cita o caso do ato de exoneração ad nutum de administrativo depende da presença adjunta dos motivos de fato servidor ocupante de cargo comissionado, uma vez que esse tipo de e de direito, posto que para isso, são imprescindíveis à existência ato não exige motivação. Entretanto, caso a autoridade competente abstrata de previsão normativa bem como a ocorrência, de fato venha a alegar que a exoneração transcorre da falta de pontualidade concreto que se integre à tal previsão. habitual do comissionado, a validade do ato exoneratório virá De acordo com a doutrina, o vício de motivo é passível de a ficar na dependência da existência do motivo declarado. Já ocorrer nas seguintes situações: se o interessado apresentar a folha de ponto comprovando sua a) quando o motivo é inexistente. pontualidade, a exoneração, seja por via administrativa ou judicial, b) quando o motivo é falso. deverá ser anulada. c) quando o motivo é inadequado. É importante registrar que a teoria dos motivos determinantes pode ser aplicada tanto aos atos administrativos vinculados quanto É de suma importância estabelecer a diferença entre motivo e aos discricionários, para que o ato tenha sido motivado. motivação. Vejamos: Em suma, temos: – Motivo: situação que autoriza ou determina a produção do ato administrativo. Sempre deve estar previsto no ato administrativo, – Motivo do ato administrativo sob pena de nulidade, sendo que sua ausência de motivo legítimo – Definição: pressuposto de fato e direito que fundamenta a ou ilegítimo é causa de invalidação do ato administrativo. edição do ato administrativo. – Motivação: é a declinação de forma expressa do motivo, – Motivo de Direito: é a situação prevista na lei, de forma sendo a declaração das razões que motivaram à edição do abstrata que autoriza ou determina a prática do ato administrativo. ato. Já a motivação declarada e expressa dos motivos dos atos – Motivo de fato: circunstância que se realiza no mundo real administrativos, via de regra, nem sempre é exigida. Porém, se que corresponde à descrição contida de forma abstrata na lei, for obrigatória pela lei, sua ausência causará invalidade do ato caracterizando o motivo de direito. administrativo por vício de forma, e não de motivo. Vícios de motivo do ato administrativo Convém ressaltar que a Lei 9.784/1999, que regulamenta o processo administrativo na esfera federal, dispõe no art. 50, o Inexistente seguinte: Falso Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: Inadequado I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; – Teoria dos motivos determinantes III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção – O ato administrativo possui sua validade vinculada aos pública; motivos expostos mesmo que não seja exigida a motivação. IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo – Só é aplicada apenas se o ato conter motivação. licitatório; – STJ: “Não se decreta a invalidade de um ato administrativo V - decidam recursos administrativos; quando apenas um, entre os diversos motivos determinantes, não VI - decorram de reexame de ofício; está adequado à realidade fática”. VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; Objeto VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação O objeto do ato administrativo pode ser conceituado como de ato administrativo. sendo o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. Em outras palavras, podemos afirmar que o objeto do ato administrativo Prevê a mencionada norma em seu § 1º, que a motivação deve cuida-se da alteração da situação jurídica que o ato administrativo ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração se propõe a realizar. Desta forma, no ato impositivo de multa, por de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, exemplo, o objeto é a punição do transgressor. informações, decisões ou propostas, que, nesse caso, serão parte Para que o ato administrativo tenha validade, seu objeto deve integrante do ato. Tal hipótese é denominada pela doutrina de ser lícito, possível, certo e revestido de moralidade conforme os “motivação aliunde” que significa motivação “em outro local”, mas padrões aceitos como éticos e justos. que está sendo admitida no direito brasileiro. Havendo o descumprimento dessas exigências, podem incidir os esporádicos vícios de objeto dos atos administrativos. Nesse sentido, podemos afirmar que serão viciados os atos que possuam os seguintes objetos, seguidos com alguns exemplos: Editora 111 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO a) Objeto lícito: punição de um servidor público com suspensão ilícito em prejuízo do próprio “X”, incumbe a “X” comprovar o que por prazo superior ao máximo estabelecido por lei específica. está alegando, de maneira que, em nada conseguir provar os fatos, b) Objeto impossível: determinação aos subordinados para “Y” não poderá ser punido. evitar o acontecimento de chuva durante algum evento esportivo. c) Objeto incerto: em ato unificado, a suspensão do direito de – Imperatividade dirigir das pessoas que por ventura tenham dirigido alcoolizadas Em decorrência desse atributo, os atos administrativos são nos últimos 12 meses, tanto as que tenham sido abordadas por impostos pelo Poder Público a terceiros, independentemente da autoridade pública ou flagradas no teste do bafômetro. concordância destes. Infere-se que a imperatividade é proveniente d) Objeto moral: a autorização concedida a um grupo de do poder extroverso do Estado, ou seja, o Poder Público poderá pessoas específicas para a ocupação noturna de determinado editar atos, de modo unilateral e com isso, constituir obrigações trecho de calçada para o exercício da prostituição. Nesse exemplo, para terceiros. A imperatividade representa um traço diferenciado o objeto é tido como imoral. em relação aos atos de direito privado, uma vez que estes somente possuem o condão de obrigar os terceiros que manifestarem sua Atributos do Ato Administrativo expressa concordância. Tendo em vista os pormenores do regime jurídico de direito Entretanto, nem todo ato administrativo possui imperatividade, público ou regime jurídico administrativo, os atos administrativos característica presente exclusivamente nos atos que impõem são dotados de alguns atributos que os se diferenciam dos atos obrigações ou restrições aos administrados. Pelo contrário, se o privados. ato administrativo tiver por objetivo conferir direitos, como por Acontece que não há unanimidade doutrinária no condizente exemplo: licença, admissão, autorização ou permissão, ou, ainda, ao rol desses atributos. Entretanto, para efeito de conhecimento, quando possuir conteúdo apenas enunciativo como certidão, bem como a enumeração que tem sido mais cobrada em concursos atestado ou parecer, por exemplo, não haverá imperatividade. públicos, bem como em teses, abordaremos o conceito utilizado pela Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – Autoexecutoriedade Nos dizeres da mencionada administrativista, os atributos dos Consiste na possibilidade de os atos administrativos serem atos administrativos são: executados diretamente pela Administração Pública, por intermédio de meios coercitivos próprios, sem que seja necessário – Presunção de legitimidade a intervenção prévia do Poder Judiciário. Decorre do próprio princípio da legalidade e milita em favor dos Esse atributo é decorrente do princípio da supremacia do atos administrativos. É o único atributo presente em todos os atos interesse público, típico do regime de direito administrativo, fato administrativos. Pelo fato de a administração poder agir somente que acaba por possibilitar a atuação do Poder Público no condizente quando autorizada por lei, presume-se, por conseguinte que se a à rapidez e eficiência. administração agiu e executou tal ato, observando os parâmetros No entender de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a legais. Desta forma, em decorrência da presunção de legitimidade, autoexecutoriedade somente é possível quando estiver os atos administrativos presumem-se editados em conformidade expressamente prevista em lei, ou, quando se tratar de medida com a lei, até que se prove o contrário. urgente, que não sendo adotada de imediato, ocasionará, por sua De forma parecida, por efeito dos princípios da moralidade e vez, prejuízo maior ao interesse público. da legalidade, quando a administração alega algo, presume-se que suas alegações são verdadeiras. É o que a doutrina conceitua como Exemplos de Atos Administrativos Autoexecutórios presunção de veracidade dos atos administrativos que se cuida da presunção de que o ato administrativo foi editado em conformidade apreensão de mercadorias impróprias para o consumo humano com a lei, gerando a desconfiança de que as alegações produzidas demolição de edifício em situação de risco pela administração são verdadeiras. As presunções de legitimidade e de veracidade são elementos internação de pessoa com doença contagiosa e qualificadoras presentes em todos os atos administrativos. No dissolução de reunião que ameace a segurança entanto, ambas serão sempre relativas ou juris tantum, podendo ser afastadas em decorrência da apresentação de prova em sentido Por fim, ressalta-se que o princípio da inafastabilidade da contrário. Assim sendo, se o administrado se sentir prejudicado prestação jurisdicional possui o condão de garantir ao particular por algum ato que refutar ilegal ou fundado em mentiras, poderá que considere que algum direito seu foi lesionado ou ameaçado, submetê-lo ao controle pela própria administração pública, bem possa livremente levar a questão ao Poder Judiciário em busca da como pelo Judiciário. Já se o órgão provocado alegar que a prática defesa dos seus direitos. não está em conformidade com a lei ou é fundada em alegações falsas, poderá proclamará a nulidade do ato, desfazendo os seus – Tipicidade efeitos. De antemão, infere-se que a maior parte dos autores não cita a Denota-se que a principal consequência da presunção tipicidade como atributo do ato administrativo. Isso ocorre pelo fato de veracidade é a inversão do ônus da prova. Nesse sentido, de tal característica não estabelecer um privilégio da administração, relembremos que em regra, segundo os parâmetros jurídicos, mas sim uma restrição. Se adotarmos o entendimento de que o dever de provar é de quem alega o fato a ser provado. Desta a título de “atributos” devemos estudar as particularidades dos maneira, se o particular “X” alega que o particular “Y” cometeu ato atos administrativos que os divergem dos demais atos jurídicos, deveremos incluir a tipicidade na lista. Entretanto, se entendermos Editora 112 112 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO que apenas são considerados atributos as prerrogativas que acabam – Já os discricionários são aqueles em que a Administração por verticularizar as relações jurídicas nas quais a administração Pública possui um pouco mais de liberdade para, em consonância toma parte, a tipicidade não poderia ser considerada. com critérios subjetivos de conveniência e oportunidade, tomar Nos termos da primeira corrente, para a Professora Maria decisões quando e como o ato será praticado, com a definição de Sylvia Zanella Di Pietro, a “tipicidade é o atributo pelo qual o ato seu conteúdo, destinatários, a motivação e a forma de sua prática. administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados”. Assim c) Em relação às prerrogativas da Administração, os atos sendo, em consonância com esse atributo, para cada finalidade que administrativos podem ser atos de império, de gestão e de a Administração Pública pretender alcançar, deverá haver um ato expediente. previamente definido na lei. – Atos de império são atos por meio dos quais a Administração Denota-se que a tipicidade é uma consequência do princípio Pública pratica no uso das prerrogativas tipicamente estatais usando da legalidade. Esse atributo não permite à Administração praticar o poder de império para impô-los de modo unilateral e coercitivo atos em desacordo com os parâmetros legais, motivo pelo qual o aos seus administrados. Exemplo: interdição de estabelecimentos atributo da tipicidade é considerado como uma ideia contrária à da comerciais. autonomia da vontade, por meio da qual o particular tem liberdade para praticar atos desprovidos de disciplina legal, inclusive atos d) Em relação aos atos de gestão, são atos por meio dos inominados. quais a Administração Pública atua sem o uso das prerrogativas Ainda nos trâmites com o entendimento exposto, ressalta-se provenientes do regime jurídico administrativo. Exemplo: atos de que a tipicidade só existe nos atos unilaterais, não se encontrando administração dos bens e serviços públicos e dos atos negociais presente nos contratos. Isso ocorre porque não existe qualquer com os particulares. impedimento de ordem jurídica para que a Administração venha Quando praticados de forma regular os atos de gestão, passam a firmar com o particular um contrato inominado desprovido de a ter caráter vinculante e geram direitos subjetivos. regulamentação legal, desde que esta seja a melhor maneira de atender tanto ao interesse público como ao interesse particular. Exemplo: uma autarquia ao alugar um imóvel a ela pertencente, de Classificação dos Atos Administrativos forma vinculante entre a administração e o locatário aos termos do A Doutrina não é uniforme no que condiz à atribuição dada contrato, acaba por gerar direitos e deveres para ambos. à diversidade dos critérios adotados com esse objetivo. Por esse motivo, sem esgotar o assunto, apresentamos algumas classificações – Já os atos de expediente são tidos como aqueles que mais relevantes, tanto no que se refere a uma maior utilidade impulsionam a rotina interna da repartição, sem caráter vinculante prática na análise dos regimes jurídicos, tanto pela concomitante e sem forma especial, cujo objetivo é dar andamento aos processos abordagem nas provas de concursos públicos. e papéis que tramitam internamente nos órgãos públicos. Exemplo: a) Em relação aos destinatários: atos gerais e individuais. Um despacho com o teor: “ao setor de contabilidade para as Os atos gerais ou normativos, são expedidos sem destinatários devidas análises”. determinados ou determináveis e aplicáveis a todas as pessoas que de uma forma ou de outra se coloquem em situações concretas e) Quanto à formação, os atos administrativos podem ser atos que correspondam às situações reguladas pelo ato. Exemplo: o simples, complexos e compostos. Regulamento do Imposto de Renda. – O ato simples decorre da declaração de vontade de apenas um órgão da administração pública, pouco importando se esse – Atos individuais ou especiais: são dirigidos a destinatários órgão é unipessoal ou colegiado. Assim sendo, a nomeação de um individualizados, podendo ser singulares ou plúrimos. Sendo que servidor público pelo Prefeito de um Município, será considerada será singular quando alcançar um único sujeito determinado e como ato simples singular, ao passo que a decisão de um processo será plúrimo, quando for designado a uma pluralidade de sujeitos administrativo por órgão colegiado será apenas ato simples determinados em si. colegiado. – O ato complexo é constituído pela manifestação de dois ou Exemplo: mais órgãos, por meio dos quais as vontades se unem em todos os O decreto de desapropriação que atinja um único imóvel. sentidos para formar um só ato. Exemplo: um decreto assinado pelo Por outro lado, como hipótese de ato individual plúrimo, cita- Presidente da República e referendado pelo Ministro de Estado. se: o ato de nomeação de servidores em forma de lista. Quanto É importante não confundir ato complexo com procedimento aos destinatários: ATOS GERAIS, ATOS INDIVIDUAIS, SINGULARES administrativo. Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles, “no ato PLÚRIMOS complexo integram-se as vontades de vários órgãos para a obtenção de um mesmo ato, ao passo que no procedimento administrativo b) Em relação ao grau de liberdade do agente, os atos podem praticam-se diversos atos intermediários e autônomos para a ser atos vinculados e discricionários. obtenção de um ato final e principal”. – Os atos vinculados são aqueles nos quais a Administração Pública fica sem liberdade de escolha, nos quais, desde que f) Em relação ao ato administrativo composto, pondera que comprovados os requisitos legais, a edição do ato se torna este também decorre do resultado da manifestação de vontade de obrigatória, nos parâmetros previstos na lei. Exemplo: licença para dois ou mais órgãos. O que o diferencia do ato complexo é o fato de a construção de imóvel. Editora 113 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO que, ao passo que no ato complexo as vontades dos órgãos se unem VI, “a”, da Constituição Federal, incluída pela Emenda Constitucional para formar um só ato, no ato composto são praticados dois atos, 32/2001, que predispõe a competência privativa do Presidente da um principal e outro acessório. República para dispor, mediante decreto, sobre a organização e Ademais, é importante explicar a definição de Hely Lopes funcionamento da administração federal, quando não incorrer em Meirelles, para quem o ato administrativo composto “é o que aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exequível”. A mencionada – Atos ordinatórios definição, embora seja discutível, vem sendo muito utilizada Os atos administrativos ordinatórios são aqueles que podem pelas bancas examinadoras na elaboração de questões de provas ser editados no exercício do poder hierárquico, com o fulcro de concurso público. Isso ocorreu na aplicação da prova para de disciplinar as relações internas da Administração Pública. Assistente Jurídico do DF, elaborada pelo CESPE em 2001, que foi Detalharemos aqui os principais atos ordinatórios. São eles: as considerado correto o seguinte tópico: “Ao ato administrativo cuja instruções, as circulares, os avisos, as portarias, as ordens de prática dependa de vontade única de um órgão da administração, serviço, os ofícios e os despachos. mas cuja exequibilidade dependa da verificação de outro órgão, dá- Instruções: tratam-se de atos administrativos editados pela se o nome de ato administrativo composto”. autoridade hierarquicamente superior, com o fulcro de ordenar a atuação dos agentes que lhes são subordinados. Exemplo: Espécies as instruções que ordenam os atos que devem ser usados de O saudoso jurista Hely Lopes Meirelles propõe que os atos forma interna na análise do pedido de utilização de bem público administrativos sejam divididos em cinco espécies. São elas: atos formalizado unicamente por particular. normativos, atos ordinatórios, atos negociais, atos enunciativos e Circulares: são consideradas idênticas às instruções, entretanto, atos punitivos. de modo geral se encontram dotadas de menor abrangência. Avisos: tratam-se de atos administrativos que são editados – Atos normativos por Ministros de Estados com o objetivo de tratarem de assuntos Os atos normativos são aqueles cuja finalidade imediata é correlatos aos respectivos Ministérios. esmiuçar os procedimentos e comportamentos para a fiel execução Portarias: são atos administrativos respectivamente editados da lei, posto que as dispostas e utilizadas por tais atos são gerais, por autoridades administrativas, porém, diferentes das do chefe não possuem destinatários específicos e determinados, e abstratas, do Poder Executivo. Exemplo: determinação por meio de portaria versando sobre hipóteses e nunca sobre casos concretos. determinando a instauração de processo disciplinar específico. Ordens de serviço: tratam-se de atos administrativos Em relação à forma jurídica adotada, os atos normativos ordenadores da adoção de conduta específica em circunstâncias podem ser: especiais. Exemplo: ordem de serviço determinadora de início de a) Decreto: é ato administrativo de competência privativa dos obra pública. chefes do Poder Executivo utilizados para regulamentar situação Ofícios: são especificamente, atos administrativos que se geral ou individual prevista na legislação, englobando também de responsabilizam pela formalização da comunicação de forma escrita forma ampla, o decreto legislativo, cuja competência é privativa das e oficial existente entre os diversos órgãos públicos, bem como Casas Legislativas. de entidades administrativas como um todo. Exemplo: requisição O decreto é de suma importância no direito brasileiro, motivo de informações necessárias para a defesa do Estado em juízo por pelo qual, de acordo com seu conteúdo, os decretos podem ser meio de ofício enviado pela Procuradoria do Estado à Secretaria de classificados em decreto geral e individual. Vejamos: Saúde. b) Decreto geral: possui caráter normativo veiculando regras Despachos: são atos administrativos eivados de poder gerais e abstratas, fato que visa facilitar ou detalhar a correta decisório ou apenas de mero expediente praticados em processos aplicação da Lei. Exemplo: o decreto que institui o “Regulamento administrativos. Exemplo: quando da ocorrência de processo do Imposto de Renda”. disciplinar, é emitido despacho especifico determinando a oitiva de c) Decreto individual: seu objetivo é tratar da situação testemunhas. específica de pessoas ou grupos determinados, sendo que a sua publicação produz de imediato, efeitos concretos. – Atos negociais Também chamados de atos receptícios, são atos administrativos Exemplo: de caráter administrativo editados a pedido do particular, com o Decreto que declara a utilidade pública de determinado bem fulcro de viabilizar o exercício de atividade específica, bem como a para fim de desapropriação. utilização de bens públicos. Nesse ato, a vontade da Administração Pública é pertinente com a pretensão do particular. Fazem parte Nesse ponto, passaremos a verificar a respeito do decreto desta categoria, a licença, a permissão, a autorização e a admissão. regulamentar, também designado de decreto de execução. Vejamos: A doutrina o conceitua como sendo aquele que introduz um a) Licença: possui algumas características. São elas: regulamento, não permitindo que o seu conteúdo e o seu alcance Ato vinculado: desde que sejam preenchidos os requisitos possam ir além daqueles do que é permitido por Lei. legais por parte do particular, o Poder Público deverá editar a Por sua vez, o decreto autônomo é aquele que dispõe sobre licença; matéria não regulada em lei, passando a criar um novo direito. Ato de consentimento estatal: ato por meio do qual a Pondera-se que atualmente, as únicas hipóteses de decreto Administração se torna conivente com o exercício da atividade autônomo admitidas no direito brasileiro, são as disposta no art. 84, privada como um todo; Editora 114 114 a solução para o seu concurso!  NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO Ato declaratório: ato que reconhece o direito subjetivo do independentemente do pagamento de taxas, “a obtenção de particular, vindo a autorizar a habilitação do seu exercício. certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e b) Permissão: trata-se de ato administrativo discricionário esclarecimento de situações de interesse pessoal”. dotado da permissão do exercício de atividades específicas realizadas pelo particular ou, ainda, o uso privativo de determinado c) Atestados: tratam-se de atos administrativos similares às bem público. Exemplo: a permissão para uso de bem público certidões, posto que também declaram a existência ou inexistência específico. de fatos. Entretanto, os atestados não se confundem com as A permissão é dotada de características essenciais. São elas: certidões, uma vez que nas certidões, o agente público utiliza-se do Ato de consentimento estatal: ato por meio do qual a ato de emitir declaração sobre ato ou fato constante dos arquivos Administração Pública concorda com o exercício da atividade públicos, ao passo que os atestados se incumbem da tarefa de privada, bem como da utilização de bem público por particulares; retratar fatos que não constam de forma antecipada dos arquivos Ato discricionário: ato por intermédio do qual a autoridade da Administração Pública. administrativa é dotada de liberdade de análise referente à d) Apostilamento: tratam-se atos administrativos que possuem conveniência e à oportunidade do ato administrativo; o objetivo de averbar determinados fatos ou direitos reconhecidos Ato constitutivo: ato por meio do qual, o particular possui pela norma jurí