Dispensa di Diritto Amministrativo PDF

SACCHI BEATRICE Dispensa di diritto amministrativo compresa di appunti delle lezioni e integrazione del manuale Marcello Clarich DIRITTO AMMINISTRATIVO La sentenza Corte cost. n.1/1956 e la nozione di di...

SACCHI BEATRICE Dispensa di diritto amministrativo compresa di appunti delle lezioni e integrazione del manuale Marcello Clarich DIRITTO AMMINISTRATIVO La sentenza Corte cost. n.1/1956 e la nozione di diritto amministrativo Oggetto: sindacato di legittimità costituzionale dell’art. 113 del Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS) rispetto all’art. 21 Cost. Temi costituzionalistici Tema n.1 : ampiezza del sindacato di legittimità costituzionale (il sindacato di legittimità costituzionale riguarda anche le leggi anteriori all’entrata in vigore della Costituzione) Tema 2 : natura dell’art. 21–>norma immediatamente cogente o norma programmatica? Temi del diritto amministrativo Art. 21 Cost. “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di di usione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure.” Art. 113 TULPS “Salvo quanto e' disposto per la stampa periodica e per la materia ecclesiastica, e' vietato, senza licenza dell’autorità locale di pubblica sicurezza, distribuire o mettere in circolazione, in luogo pubblico o aperto al pubblico, scritti o disegni. E' altresì vietato, senza la predetta licenza, in luogo pubblico aperto o esposto al pubblico, a ggere scritti o disegni, o fare uso di mezzi luminosi o acustici per comunicazione al pubblico, o comunque collocare iscrizioni anche se lapidarie.” Interventi in aula: - L’art. 113 TULPS viola l’art. 21 Cost., in quanto la previa autorizzazione dell’autorità locale contrasta con la libera manifestazione del pensiero. - L’art. 113 TULPS è incostituzionale perché attribuisce all’amministrazione un potere eccessivamente discrezionale, quasi illimitato. - L’art. 113 TULPS non contrasta con l’art. 21 Cost., in quanto il potere dell’amministrazione si giusti ca in ragione della tutela dell’ordine pubblico e del buon costume. La Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 113 TULPS. Dalla motivazione della sentenza si estrapolano 3 a ermazioni fondamentali: 1) Una norma che attribuisce un diritto non esclude che sia previsto un regolamento per l’esercizio di esso. Infatti, anche in presenza di un diritto enunciato come assoluto, esiste comunque un limite. 1  ffi fi ff ff  Disciplinare le modalità di esercizio del diritto, in modo che l’attività di un individuo, rivolta al perseguimento dei propri ni, si concili con il perseguimento dei ni degli altri (in questo caso il diritto alla libera manifestazione del pensiero si deve conformare al perseguimento dei ni degli altri), non sarebbe da considerarsi come una violazione del diritto. “E se pure si pensasse che dalla disciplina dell'esercizio può anche derivare indirettamente un certo limite al diritto stesso, bisognerebbe ricordare che il concetto di limite é insito nel concetto di diritto [non esistono diritti illimitati] e che nell'ambito dell'ordinamento le varie sfere giuridiche devono di necessità limitarsi reciprocamente, perché possano coesistere nell'ordinata convivenza civile” Quindi, l’espressione “liberamente” di cui all’art. 21 Cost. non esclude una disciplina sulla modalità dell’esercizio del diritto alla libera manifestazione del pensiero. 2) È da escludere che il diritto alla libera manifestazione del pensiero consente attività che turbino la tranquillità pubblica o abbia sottratto all’autorità di pubblica sicurezza il potere di intervenire per garantire la sicurezza e la prevenzione dei reati. 3) Il problema dell’art. 113 TULPS non è in sé la previa autorizzazione dell’autorità locale, bensì nella misura in cui tale potere ha un “vincolo nel ne” (il potere di limitare un diritto deve essere vincolato nel ne, cioè quel potere deve essere funzionale a soddisfare un interesse pubblico, nella fattispecie la tranquillità pubblica e la prevenzione dalla commissione di reati), ma si traduce quasi in una concessione dell’autorità di pubblica sicurezza. Il potere deve essere vincolato nel ne, cioè deve essere vincolato al soddisfacimento di un interesse pubblico. Non basta il vincolo del ne, ma occorre che siano correttamente individuati anche i presupposti di fatto che giusti cano l’esercizio del potere. Quindi, l’art. 113 è incostituzionale, da una parte perché nella norma non emerge nessun vincolo nel ne (la norma non indica il ne di interesse pubblico che autorizzano l’autorità di PS alla limitazione la libera manifestazione del pensiero), dall’altro perché non sono indicati i presupposti di fatto che giusti cato l’esercizio del potere (la norma deve contenere un altro limite, oltre al vincolo del ne, ossia i presupposti in presenza dei quali il potere dell’autorità di PS possa essere esercitato), il che attribuisce all’autorità di PS un potere troppo ampio. Bologna città 30 Dietro a questa proposta c’è l’idea di una diversa modalità di vivere la città. La scelta della città di Bologna viene immediatamente contrastata dal Ministro dei Trasporti, il quale emana una direttiva che riprende il contenuto delle norme del codice della strada (il quale stabilisce che il limite di velocità di 50 km/h, previsto per i centri urbani, possa essere ridotto dai Comuni soltanto per alcune tipologie di strade - ad esempio, in prossimità delle scuole- ), vietando quindi ai Comuni di stabilire un limite di 30 km/h in via generale. Anche qui lo scontro (tra due amministrazioni) verte sul diverso bilanciamento degli interessi coinvolti (diritto alla libera circolazione e la limitazione di tale diritto in funzione di un interesse pubblico – la sicurezza della circolazione ecc…-). ALLA LUCE DELLA SENTENZA N.1/56 E DEL CASO “BOLOGNA CITTA’ 30” POSSIAMO AFFERMARE CHE: - Il diritto amministrativo si occupa del rapporto tra la libertà dell’individuo e l’esercizio del potere statuale, potere che è vincolato al soddisfacimento di un interesse pubblico e che deve essere esercitato in modo ragionevole (cioè, in modo tale da considerare tutti gli interessi in gioco). 2 fi  fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi  - Il diritto amministrativo consiste nell’esercizio di funzioni che si collocano a con ne tra la mia posizione di cittadino e l’esercizio di un potere, il quale deve essere esercitato in funzione del soddisfacimento di un interesse pubblico, nonché in modo ragionevole (ossia, in modo tale da tenere in considerazione tutti gli interessi in gioco – i c.d. interessi secondari -). La nostra vita, ancora prima della nascita e anche dopo la morte, è colma di rapporti con la pubblica amministrazione e con il potere amministrativo (ad esempio, quando facciamo richiesta di un’autorizzazione, come la patente), anche quando non ne siamo consapevoli (il servizio di riscaldamento ad esempio è garantito dalle pubbliche amministrazioni). Le pubbliche amministrazioni garantiscono una serie di funzioni che sono reputate indispensabili, utili o necessarie. A volte siamo costretti ad entrare in contatto con amministrazioni pubbliche per garantire degli interessi pubblici (ad esempio, dobbiamo fare la denuncia di nascita per garantire degli interessi pubblici, come il controllo della popolazione in senso lato; il ristorante deve rispettare norme igienico-sanitarie perché ciò risponde all’interesse pubblico della salute; risponde all’interesse pubblico il previo permesso per poter costruire una casa o l’autorizzazione per l’immissione in commercio di un farmaco ect.). C’è di mezzo il perseguimento dei ni dell’individuo che deve fare i conti con i ni della collettività: il diritto amministrativo mette insieme la massima autorità (non posso guidare liberamente la macchina, ma sono costretto a prendere la patente) e il massimo della garanzia. Dietro l’interesse pubblico, che giusti ca l’esistenza stessa di un potere, c’è normalmente una legge. L’interesse pubblico non è quindi statico, bensì muta nel tempo (ad esempio, oggi non esiste più l’obbligo di leva). Quello che era un interesse pubblico (nel caso dell’obbligo di leva, quello alla difesa della Patria) può essere perseguito in altro modo. Fino agli anni 90’ esisteva un Ministero delle partecipazioni statali, che si occupava di governare una serie di enti di vario tipo, che a loro volta controllavano società e imprese. Lo Stato era un grande imprenditore, e ancora oggi detiene molte imprese. Ancora oggi le PA possono essere imprenditrici, possono quindi avere la proprietà o il controllo di aziende. Negli anni passati questo fenomeno era così esteso da necessitare di un Ministero speci co. Oggi questo Ministero non esiste più, stante le privatizzazioni e la liberalizzazione dell’economia. Emblematico è quindi il cambiamento dell’interesse pubblico. Stesso discorso vale per la tutela dell’ambiente, che prima del 1986 (anno in cui è stato introdotto il Ministero dell’Ambiente) non era un considerato un interesse pubblico e che oggi invece è al centro dell’agenda politica globale. L’interesse pubblico è mutevole nel tempo in base all’evoluzione della società e delle istituzioni. Ad esempio, prima della pandemia, in UE era dominante l’idea di politiche di bilancio particolarmente severe. Oggi, invece, con il PNRR è cambiata completamente la politica economica e la politica dei pubblici poteri. Il diritto amministrativo è un diritto che cambia con il mutare della società e delle istituzioni, e quindi con il mutare degli interessi pubblici DEFINIZIONE: Il diritto amministrativo può essere de nito come la branca del diritto pubblico interno che ha per oggetto l’organizzazione e l’attività della pubblica amministrazione. Esso riguarda in particolare i rapporti che quest’ultima instaura con i soggetti privati nell’esercizio di poteri ad essa conferiti dalla legge per la cura di interessi della collettività. 3  fi fi fi fi fi fi  Il diritto amministrativo si occupa dell’organizzazione amministrativa (la statica della pubblica amministrazione, intesa in senso soggettivo od organico) e dell’attività amministrativa (la dinamica dell’amministrazione intesa in senso oggettivo o funzionale). Le caratteristiche del diritto amministrativo sono proprie e speci che rispetto al diritto privato. Il diritto amministrativo è un diritto speciale poiché la pubblica amministrazione dispone di poteri che eccedono quelli che risultano dalle normali regole che disciplinano i rapporti tra soggetti privati. La PA può imporre il suo potere (ad esempio espropriando un terreno in nome di un interesse pubblico, come la costruzione di una strada oppure imponendo ai privati di rispettare alcuni standard di inquinamento in nome dell’interesse pubblico alla salute), tra privati invece i rapporti sono regolati su base egualitaria e si basano sull’incontro delle rispettive volontà. Il diritto amministrativo è un diritto speciale anche per il fatto che queste regole sono assoggettate al sindacato di un giudice “speciale”, che è il giudice amministrativo. C’è un giudice ad hoc, il TAR, dinanzi al quale i privati ricorrono per contestare un atto amministrativo. La specialità è ra orzata appunto dalla presenza di un giudice speciale. Un altro elemento importante è che tra diritto amministrativo e pubbliche amministrazioni non c’è un rapporto di corrispondenza biunivoca. Ciò signi ca, da un lato, che alle PA si applicano anche regole di diritto privato, e, dall’altro, che il diritto amministrativo si applica non solo agli enti pubblici, ma anche ad alcuni soggetti privati che esercitano funzioni pubbliche (ad esempio, Autostrade per l’Italia è l’ente gestore di un bene pubblico, l’autostrada). LE ORIGINI STORICHE DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO Secondo una prima ipotesi, il diritto amministrativo è nato a partire dal diritto romano, in cui vi era una contrapposizione tra diritto pubblico e diritto privato, ed era prevista la presenza di cariche pubbliche preposte all’esercizio di funzioni pubbliche. Tuttavia, questa tesi non è esaustiva. Secondo un’altra tesi, già nel Medioevo ci sono tracce della presenza dell’amministrazione. Ad esempio, ci sono alcune immagini rappresentative delle cariche pubbliche: la spada e il castello rappresentano l’autorità, mentre il mulino rappresenta il gestore di un servizio pubblico, dato che alcune fonti attestano come il proprietario del mulino fosse tenuto a macinare il grano per tutti. Anche in questo caso, la tesi risulta non completa, in quanto non c’è ancora un sistema di regole, cioè una normativa sistematica riconducibile al diritto amministrativo, ma solo alcuni esempi. Ancora, secondo un’altra impostazione, l’amministrazione in senso moderno, con le sue regole, comincia già prima della Rivoluzione francese. Tocqueville, infatti, nella prefazione di “Antico regime e la Rivoluzione”, dimostra, analizzando i registri storici, che la Rivoluzione francese non avesse segnato una cesura con l’antico regime e la dimostrazione di ciò era data dall’amministrazione (a erma infatti che già nel XVIII l’amministrazione pubblica era capillare e centralizzata). In questo libro, Tocqueville descrive come nasce l’amministrazione e come questa fosse un fattore decisivo per realizzare e sostenere la Rivoluzione, in quanto essa era composta da borghesi (la rivoluzione francese è stata fatta e sostenuta proprio dagli apparati amministrativi). Il passaggio che determina la nascita dell’amministrazione in senso moderno è dato dalla formazione di un centro di potere, lo Stato, che si è dotato di un sistema amministrativo, sia a livello centrale (in cui era previsto il Consiglio del Re, che assommava in sé tanti poteri), sia a livello periferico (secondo Tocqueville era proprio quest’ultimo a comandare, seppure tenendo un basso pro lo).L’intendente era allo stesso tempo governatore e giudice. Con la rivoluzione francese si a erma la separazione dei poteri e si a erma il potere amministrativo come un potere autonomo e distinto rispetto al potere giurisdizionale. 4  fi ff ff ff ff fi fi  Il diritto amministrativo nasce quindi con la rivoluzione francese e con l’a ermazione della separazione dei poteri, ma le sue origini sono da ricercarsi nello stato assoluto. Il principio dello stato di diritto è caratterizzato dal principio di legalità, dal principio di eguaglianza e da quello di imparzialità e terzietà del giudice. A partire dalla rivoluzione francese si pongono le basi dello Stato di diritto. Le sue caratteristiche sono: - Il potere legislativo e prima ancora la sovranità non appartiene più al Re, che non è più legibus solutus, ma appartiene al parlamento (cioè, un assemblea elettiva rappresentativa del popolo). - La seconda caratteristica, che trae fondamento dalla separazione dei poteri, è data dall’esistenza di meccanismi di checks and balances (ogni potere controlla l’altro facendo in modo che nessun potere prevalga sugli altri). In questo discorso vi rientra anche l’esistenza di poteri neutri (giudici del Consiglio di Stato), il principio di legalità e di eguaglianza. - Il terzo criterio, collegato al principio di legalità, è dato dalla presenza di riserve di legge assolute e riserve di legge relative. - In ne vi è la sindacabilità del potere, in altri termini la sottoposizione del potere esecutivo al sindacato di un giudice terzo ed imparziale. Collegamento con diritto dell’UE La Commissione di Venezia ha elaborato un rapporto in cui individua, sulla base delle diverse esperienze presenti in Europa, le caratteristiche dello Stato di diritto, nonché le modalità per la sua conservazione. Nulla viene detto però sul ruolo che l’amministrazione gioca nel corso della storia, a seconda dell’evoluzione che lo Stato può subire. Il modello dello Stato di diritto è neutro rispetto al modo in cui lo Stato può concretamente atteggiarsi. All’inizio della sua storia unitaria, lo Stato italiano segue a ruota il modello francese, pur avendo avuto una storia diversa: si forma un apparato amministrativo centrale sotto l’insegna dei Savoia, nel 1889 il Consiglio di Stato diventa giudice amministrativo attraverso la formazione della IV Sezione. All’inizio, lo Stato italiano è uno Stato liberale, cioè che si occupa sostanzialmente di due cose: la difesa nei confronti di nemici esterni (amministrazione militare) e amministrazione degli interni (la difesa interna, ossia l’ordine pubblico), cui si aggiungono funzioni di tipo scale. Durante il periodo dello Stato liberale lo Stato è un guardiano notturno, che lascia ampia libertà all’autonomia dell’individuo. Con la nascita dei primi movimenti e partiti di massa, grazie all’allargamento del su ragio, cambia il ruolo dello Stato, dato che essi rivendicano delle prestazioni che garantiscano il benessere delle persone (ad esempio, il tema della previdenza). Lentamente, la funzione dello Stato cambia, passando dallo Stato guardiano notturno allo Stato del Welfare, ossia uno Stato che si occupa anche del benessere delle persone. Successivamente, prende piede il fascismo. Lo Stato, divenuto autoritario, assorbe tutto e diventa anche proprietario di imprese. Nascono i grandi enti pubblici economici holding (IRI). Con la crisi del ’29 si ra orza l’idea di Stato imprenditore e nasce l’idea di Stato piani catore (si è quindi passati da un estremo all’altro, dallo Stato guardiano notturno allo Stato piani catore). In ne, lo Stato cambia nuovamente volto alla ne degli anni ’90, aprendosi al mercato, mentre nei giorni nostri l’impronta dello Stato riacquista nuovamente importanza a seguito della pandemia. 5  fi fi ff fi ff fi ff fi fi  LE FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO La funzione regolatrice della pubblica amministrazione ha assunto un ruolo crescente negli ultimi decenni in conseguenza della crisi della legge come fonte di disciplina dei rapporti giuridici. In molti casi la legge si limita a porre i principi generali della disciplina di una determinata materia e delega agli apparati amministrativi il compito di porre in via sublegislativa, con regolamenti e con altri tipi di atti, le regole di dettaglio volte a disciplinare anche i comportamenti dei privati. La cosiddetta funzione regolatrice della pubblica amministrazione include tutti gli strumenti formali e informali dei quali essa dispone per orientare e condizionare l’attività dei privati. Essa attenua in parte il principio della separazione dei poteri, infatti, in molti ambiti, la pubblica amministrazione ha sia il potere di porre le regole, pur nei limiti stabiliti dalla legge, sia il potere di applicarle nei singoli casi con provvedimenti di tipo individuale. Emerge qui una distinzione tra “fonti sull’amministrazione” e “fonti dell’amministrazione”: Fonti sulla PA Sono le fonti che hanno come destinatarie le pubbliche amministrazioni che diventano soggetti eteroregolati, sottoposti ai principi dello stato di diritto. Esse disciplinano l’organizzazione, le funzioni e i poteri di queste ultime e fungono da parametro per sindacare la legittimità dei provvedimenti da esse emanati. Queste sono: - Costituzione - Legge e atti aventi forza di legge - Regolamenti governativi o ministeriali - Fonti internazionali/europee. Fonti della PA Sono strumenti a disposizione delle pubbliche amministrazioni sia per regolare i comportamenti dei privati sia per disciplinare i propri apparati e il loro funzionamento, qualora la legge lo consenta. Sono espressione dell’autonomia normativa delle amministrazioni. Queste sono: - Gli atti amministrativi generali - Le norme interne - Le circolari e la prassi - La soft law. LE FONTI SULLA PA: le fonti internazionali ed europee Fino a 40 anni fa il diritto amministrativo era contenuto esclusivamente in norme del diritto nazionale, in norme interne. A partire dalla ne degli anni 80-90, il diritto amministrativo dovette tener conto anche di altri ordinamenti, quello internazionale e quello europeo, dove alcuni studiosi, come Sabino Cassese, hanno posto le fondamenta per la costruzione di un cosiddetto diritto amministrativo globale o transnazionale. A partire da alcuni trattati era possibile ricavare delle regole generali valide per tutte le PA, che avrebbero permesso di o rire maggior tutela ai cittadini, soprattutto negli stati autoritari. Con l’aumento dell’inasprimento dei rapporti tra stati, la realizzazione del diritto amministrativo globale è rallentata. 6  ff fi  LE FONTI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE: La C.E.D.U. Ci sono nel diritto internazionale alcuni trattati che contengono delle norme rilevanti per la PA italiana, come la CEDU (convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali). Essa disciplina speci catamente l’attività amministrativa, ma da questo trattato, in via giurisprudenziale, è stato possibile ricavare dei principi applicabili anche al diritto amministrativo. L’organo preposto a garantire il rispetto del trattato è la corte EDU. Si esprime sulle controversie nate dalla violazione delle norme del trattato, in tal caso potrà comminare una sanzione. È un giudice di ultima istanza, poiché è possibile rivolgersi alla corte solo dopo aver esaurito tutti i rimedi di diritto interno, quindi quando la sentenza sia passata in giudicato. A. Caso Scordino del 2006 – incidenza dei principi sul diritto interno. La corte ha ritenuto che la normativa italiana sull’espropriazione violasse il protocollo n°1 della CEDU (tutela dei beni di proprietà del privato cittadino). L’espropriazione è un istituto tipico del diritto amministrativo che consiste nel far diventare una proprietà privata in pubblica, al ne di tutelare un interesse pubblico. Proprio per questo motivo il giudice, prima di emanare il decreto di espropriazione, deve fare una dichiarazione di pubblica utilità, in cui indica le ragioni, e quindi l'interesse, per la quale viene sacri cata la proprietà privata. La disciplina italiana in materia di espropriazione era in contrasto, poiché prevedeva a titolo di indennizzo una somma di denaro in misura ssa che non teneva conto del reale valore del bene sul mercato, non tutelando così, secondo la CEDU, la proprietà del cittadino. B. Sentenza Engel (1976). In quella occasione la corte tratta l’articolo 6, che riconosce l’equo processo a fronte di un’erogazione di sanzioni civili o penali. In particolare, la Corte dà una nozione generalista del termine: è penale ogni sanzione a ittiva e grave (cd. criteri Engel). Così facendo non tiene conto della quali cazione giuridica che ne hanno dato i diversi ordinamenti europei. Per questo motivo, nel nostro ordinamento anche le sanzioni amministrative, alla stregua di questa de nizione, possono essere de nite sanzioni penali. Di conseguenza si deve applicare anche alle sanzioni amministrative il principio dell’equo processo. C. Caso Grande Stevens (2014) – l’equo processo da Engel a Stevens. Un altro esempio, più recente, è il Caso grande Stevens. In questo caso la corte ritenne che il regolamento che disciplinava il procedimento della Consob fosse in contrasto con il principio dell’equo processo, di cui l’art.6 della CEDU, in quanto non istaurava il contraddittorio con il soggetto interessato, nello speci co non comunicava l’attività che stava compiendo. Qualora una norma del diritto interno fosse in contrasto con le normative CEDU, il giudice potrà sollevare una questione di legittimità costituzionale ed essere dichiarata incostituzionale. Difatti, violando la norma pattizia (che costituisce norma interposta), si sta indirettamente violando l’articolo 117 della nostra Costituzione, secondo il quale le norme nazionali devono rispettare gli obblighi internazionali e comunitari. LE FONTI DEL DIRITTO EUROPEO L’assetto organizzativo delle PA è condizionato in molti ambiti dal diritto europeo. - Trattati istitutivi della comunità—> in base all’Art 11 Cost essi hanno consentito limitazioni della sovranità a favore delle istituzioni europee. I principi generali in essi contenuti, insieme a quelli che la corte di giustizia dell’Unione Europea ha ricavato dai principi generali comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, sono di diretta applicabilità negli ordinamenti nazionali. 7  fi fi fi ffl fi fi fi fi fi  - Regolamenti—> hanno portata generale e sono direttamente vincolanti per gli Stati membri e per i loro cittadini. Essi non necessitano di una legge che li recepisca nel diritto interno e non possono essere derogati. Essi costituiscono inoltre un parametro diretto per sindacare la legittimità degli atti amministrativi. - Direttive—> strumento legislativo di portata generale e sono vincolanti solamente rispetto al risultato da raggiungere, le modalità e i mezzi per raggiungere tale risultato sono rimesse agli stati membri. Esse non sono di regola immediatamente applicabili e, al pari dei regolamenti, devono contenere una motivazione. In base ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, le direttive devono essere preferite ai regolamenti e le direttive quadro a quelle dettagliate. Queste ultime, sempre più spesso emanate in settori rilevanti per il diritto amministrativo, contengono anche prescrizioni puntuali. Una volta scaduto il termine previsto per il recepimento da parte degli Stati membri, acquisiscono e cacia diretta per gli Stati inottemperanti e possono costituire un parametro che condiziona la legittimità degli atti della pubblica amministrazione. - Decisioni—> hanno un contenuto puntuale. Si applicano a fattispecie concrete norme generali e astratte previste da fonti europee e sono vincolanti per gli Stati membri, ma non hanno un’e cacia diretta. Il modello originario di integrazione europea è quello della cosiddetta amministrazione indiretta. Questo modello è fondato su una scissione tra: - Disciplina della funzione: attribuita alla competenza dell’Unione europea. - Disciplina dell’organizzazione: rimessa in via esclusiva ai singoli Stati membri. Ad esempio, le dogane sono pubbliche amministrazioni nazionali la cui disciplina è contenuta in atti e fonti del diritto europeo (principalmente regolamenti). In altre parole, le amministrazioni nazionali, quando agiscono come amministrazioni indirette, applicano direttamente il diritto europeo, quindi anche a quelle regole europee di buona amministrazione che impongono un procedimento aperto, trasparente, il contraddittorio tra le parti, la motivazione dei procedimenti e il diritto di accesso dei soggetti interessati agli atti amministrativi detenuti dalle PA. Progressivamente questo modello è stato superato da quello della cosiddetta amministrazione composita, caratterizzata da strutture operative in parte europee e in parte nazionali. Il diritto europeo ha in uenzato il nostro ordinamento in molti modi, in particolare nel suo tentativo di armonizzare gli ordinamenti nazionali (cd. europeizzazione del diritto amministrativo) Poiché molte politiche pubbliche sono decise a livello europeo, le amministrazioni nazionali si sono attrezzate per svolgere un ruolo attivo nell’emanazione degli atti europei (soprattutto regolamenti e direttive). Alcuni ministeri si sono dotati di u ci per curare i rapporti con l’Unione europea. È stato istituito il dipartimento per le Politiche europee, il quale fornisce supporto al presidente del Consiglio dei ministri nell'attuazione delle politiche europee. Sono stati previsti presso le amministrazioni statali nuclei di valutazione degli atti dell’Ue. Sono stati istituiti comitati interministeriali come il CIAE (Comitato Interministeriale per gli a ari europei) e il CIPE (comitato interministeriale per la programmazione economica) In alcuni casi, le amministrazioni nazionali e regionali, insieme alla commissione europea, devono svolgere una serie di attività amministrative, e in questo caso parliamo di co-amministrazione. 8  ffi fl ffi ffi ff  Al ne di svolgere tali attività, spesso vengono creati degli organismi nazionali: La gestione dei Fondi strutturali europei, nalizzati a ridurre il divario tra regioni più e meno ricche a livello nazionale attraverso “autorità di gestione” sotto la vigilanza della Commissione europea. L’attuazione del PNRR è vigilata dalla Commissione europea, che in caso di ritardi o di cattiva gestione può sospendere o revocare i nanziamenti erogati dallo Stato membro. In base al meccanismo di vigilanza unico nel settore bancario, la BCE e le autorità nazionali cogestiscono numerosi poteri. I provvedimenti di autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria sono rilasciati all’esito di un procedimento composito che prevede una prima valutazione da parte dell’autorità nazionale sulla base del diritto interno e una seconda valutazione positiva da parte della BCE sulla base del diritto europeo. La BCE si può avvalere delle strutture organizzative delle autorità di vigilanza nazionali. La vigilanza sulle maggiori banche europee è esercitata da squadre miste di funzionari delle autorità dei vari Stati membri. Un altro settore che è stato in uenzato molto dal diritto europeo è il settore dei contratti pubblici, oppure quello del diritto ambientale—> il Testo Unico delle leggi ambientali traspone in buona parte direttive europee. In base all’art. 117 Cost. (modi cato con la Riforma del titolo V nel 2001) le fonti dell’Unione europea sono gerarchicamente superiori rispetto alle fonti primarie; laddove si ravvisi un contrasto con le norme nazionali, queste devono essere disapplicate. Questo principio vale sia per i giudici nazionali nel momento in cui devono applicare una norma nel caso concreto, sia per le pubbliche amministrazioni quando esercitano un potere amministrativo ed emanano un provvedimento. Ad esempio, abbiamo visto parlando delle concessioni balneari che i Comuni sono tenuti a disapplicare la norma nazionale in contrasto con la direttiva servizi del 2006 che impone una procedura di gara per la scelta del concessionario. Questo principio è rinvenibile per la prima volta nella sentenza della Corte di Giustizia Fratelli Costanzo S.p.a. c. Comune di Milano (1989): la controversia riguardava una procedura di contratti pubblici in cui l’amministrazione non aveva applicato una direttiva europea; la Corte di Giustizia ha allora precisato quanto segue: “… il motivo per cui i singoli possono far valere le disposizioni di una direttiva dinanzi ai giudici nazionali ove sussistano i detti presupposti, è che gli obblighi derivanti da tali disposizioni valgono per tutte le autorità degli Stati membri. Sarebbe peraltro contraddittorio statuire che i singoli possono invocare dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni di una direttiva aventi i requisiti sopramenzionati, allo scopo di far censurare l'operato dell'amministrazione, e al contempo ritenere che l'amministrazione non sia tenuta ad applicare le disposizioni della direttiva disapplicando le norme nazionali ad esse non conformi. Ne segue che, qualora sussistano i presupposti necessari, secondo la giurisprudenza della Corte, a nché le disposizioni di una direttiva siano invocabili dai singoli dinanzi ai giudici nazionali, tutti gli organi dell'amministrazione, compresi quelli degli enti territoriali, come i comuni, sono tenuti ad applicare le suddette disposizioni”. Per la pubblica amministrazione, il vincolo derivante dal diritto europeo è addirittura più stringente di quello che discende dalla Costituzione: - L’amministrazione, se ha di fronte una legge interna contraria alla Costituzione, deve applicare tale legge e adottare il provvedimento amministrativo; questo sarà poi eventualmente impugnato di fronte al giudice amministrativo, e sarà compito di quest’ultimo sollevare la questione di legittimità di fronte alla Corte costituzionale 9  fi fi fl fi fi ffi  - Per il diritto europeo, invece, grazie alla lettura fornita dalla Corte di giustizia, l’amministrazione deve disapplicare la norma interna e applicare il diritto europeo. NB: le fonti europee e internazionali essendo fonti sulla pubblica amministrazione costituiscono parametro per sindacare Il diritto amministrativo copre uno spazio molto vasto (Gli atti amministrativi generali si distinguono dai regolamenti perché non hanno un contenuto normativo) La fonte più importante è la COSTITUZIONE—> essa tratta dell’amministrazione? Art 97 cost.—> “I pubblici u ci sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli u ci sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.” Questo articolo tratta dell'organizzazione della pubblica amministrazione, in particolare prevede una riserva di legge al ne di garantire il buon andamento e l'imparzialità degli u ci. - Buon andamento: Si parla di buon andamento quando le amministrazioni, con le risorse di cui sono dotate, riescono a curare gli interessi pubblici e a dare esecuzione alle disposizioni di legge - Imparzialità: L'amministrazione si dice imparziale quando nel svolgere la propria attività cura gli interessi pubblici e non persegue, al contrario, i propri interessi privati. Ad esempio, se io ho una scuola la mia organizzazione deve essere tale da garantire alle classi gli adeguati professori. L’organizzazione è funzionale all’amministrazione per esercitare le proprie funzioni. Art 98 cost. dedicato alla pubblica amministrazione—> “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero.” Art 42 cost—> limite da parte della pubblica amministrazione della proprietà (si occupa dell’amministrazione indirettamente) Art 54 cost —> “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.I cittadini cui sono a date funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.” Art 24 cost—> l’interesse legittimo, al pari del diritto soggettivo, riceve una tutela in sede giurisdizionale Art 95 cost. —> Questo articolo individua il cuore pulsante della pubblica amministrazione, ossia il Consiglio dei ministri e il presidente del consiglio. Infatti ogni ministro, nel rispettivo ambito, de nisce quelli che sono gli interessi pubblici alla cui cura è preposto lo stato, o più in generale la pubblica amministrazione. È evidente quindi, come la scelta degli interessi pubblici, sia meramente politica. Si tratta, infatti, di una categoria uida alla quale si possono aggiungere nuovi elementi oppure possono esserne sottratti degli altri, in base alle scelte politiche che vengono operate. 10  ffi fi fi ffi ffi fl ffi  Anche per questo motivo, al consiglio e al presidente è associato a una responsabilità politica. Nello svolgimento delle proprie attività non sono solamente tenuti a rispettare le norme dell'ordinamento, ma devono anche agire coerentemente all'indirizzo politico del legislatore. A tal ne all'interno dei vari ministeri troviamo degli elementi politici: il ministro e il segretario di gabinetto, i quali garantiscono continuità e concretezza dell'indirizzo politico. Art 113 cost. —> atti della pubblica amministrazione nei confronti dei quali è sempre ammessa la tutela giurisdizionale Prevede la possibilità di impugnare i provvedimenti amministrativi laddove questi violino la legge. A poter impugnare tali provvedimenti potranno essere sia i giudici ordinari che quelli amministrativi. Art 118 cost.—> funzioni amministrative attribuite ai comuni. Fornisce un criterio di allocazione delle funzioni amministrative L'articolo 118 enuncia il cosiddetto principio di sussidiarietà, per cui ad essere titolari delle funzioni amministrative sono in primo luogo gli enti amministrativi più vicini ai cittadini, questo si traduce, in linea di massima, nei comuni. Tuttavia, laddove vi sia l'esigenza di assicurare un esercizio unitario dell'attività amministrativa, il potere amministrativo verrà esercitato in via sussidiaria dall'ente immediatamente superiore a livello geogra co. Questo è un principio che secondo la Corte costituzionale si può applicare anche al potere legislativo. L’amministrazione è talmente importante che ha un riconoscimento costituzionale espresso in norme speci che. Altre norme se ne occupano anche indirettamente: - Art. 42–> proprietà - Art 32–> diritto alla salute - Art. 34–> diritto allo studio - Art. 38–> assistenza e previdenza sociale - Art. 41–> libertà di iniziativa economica Quale modello di amministrazione emerge dalle norme che se ne occupano in via diretta? Amministrazione accentrata o decentrata? Legata al governo o indipendente da esso? Il modello di amministrazione presente nella costituzione non è unico, ci sono alcune norme che prevedono un amministrazione accentrata (art. 95) ed altre che ci fanno pensare ad un’amministrazione decentrata (art. 5 e 118). C’è inoltre un’amministrazione imparziale autocefala (art. 97) e un’amministrazione apparato servente del governo (art. 95) Ci sono diversi modelli che sono drammaticamente in tensione tra loro ma che trovano concretamente un loro equilibrio, che può anche variare ed essere diverso a seconda del settore di riferimento; Le amministrazioni indipendenti sono un modello di amministrazione che incarna quello dell’amministrazione autocefala, che non ha al vertice un soggetto politico I ministeri invece sono costituiti da un soggetto politico al vertice La costituzione ha un’idea realistica nella quale gli opposti in tensione ne garantiscono la stabilità nel tempo, perché la società e la realtà mutano nel tempo I REGOLAMENTI AMMINISTRATIVI La legge che disciplina i regolamenti amministrativi è la l. 440/1988, art 17. Si tratta di una normativa estremamente importante perché ha dato ai regolamenti amministrativi una disciplina speci ca che prima non esisteva, infatti precedentemente, governo e ministeri si ritenevano legittimati a emanare regolamenti perché titolari di competenze amministrative. 11 fi  fi fi fi  Il regolamento è un atto: Sostanzialmente normativo, in quanto possiede i tre caratteri fondamentali della norma (generalità, astrattezza ed innovatività), ma formalmente amministrativo, in quanto adottato da una pubblica amministrazione. La natura ibrida del regolamento incide sulle regole che lo disciplinano, in particolare ha sulla tutela giurisdizionale. In quanto atti formalmente amministrativi, se sono immediatamente lesivi, i regolamenti possono essere impugnati innanzi al giudice amministrativo e conseguentemente annullati. Se non sono immediatamente lesivi, i regolamenti contrari alla legge possono essere disapplicati dal giudice ordinario. In via eccezionale, la dottrina ritiene che anche il giudice amministrativo possa disapplicare il regolamento in almeno due ipotesi: quando il provvedimento impugnato violi o sia conforme ad un regolamento a sua volta di orme dalla legge. Iter regolamentare L’art 17 l. 400/1988, per rispondere ad un’esigenza di trasparenza e chiarezza (perché prima non era chiaro come venissero adottati) ha introdotto una complessa procedura per l’adozione del regolamento, che oltre a richiedere la delibera del Consiglio dei ministri, richiede anche il parere del Consiglio di Stato (che è sia giudice amministrativo sia organo di consulenza della PA) e il visto e la registrazione della Corte dei conti. Questa procedura complessa, invece che produrre l’e etto di limitare l’abuso di potere da parte dell’esecutivo, ha portato alla cosiddetta fuga dal regolamento, tal per cui, salvi i casi in cui la legge rinvii al regolamento, i ministeri tendono ad evitare lo strumento del regolamento, favorendo, invece le delibere ministeriali. (riconducibili in qualche modo alla categoria degli atti amministrativi generali). Chi può emanare regolamenti? Stato e regioni —>Art. 117 Cost. Comma 6 potestà regolamentare: “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.” Con la riforma del titolo quinto del 2001, è stato introdotto il principio del parallelismo tra potere legislativo e regolamentare, più precisamente all’art 117 comma 6 Cost. In altre parole, nelle stesse ipotesi previste in riferimento al potere legislativo, il potere regolamentare può spettare in via esclusiva allo stato (Salvo delega alle regioni), in via concorrenziale a stato e regioni oppure, nelle ipotesi residuali, in via esclusiva alle regioni. Tuttavia, lo stato può emanare regolamenti anche in quelle materie di competenza esclusiva delle regioni, laddove abbia ricevuto l'approvazione da parte di quest'ultime e in caso di inerzia. Ciò nonostante, in questo caso, questi regolamenti perderanno immediatamente di e cacia nel momento in cui entri in vigore la corrispettiva norma da parte della regione. 12  ff ff ffi  Legge 400/1988 art. 17: regolamenti del governo (co. 1 e 2) e regolamenti ministeriali (co. 3) I REGOLAMENTI DEL GOVERNO Il potere regolamentare è riconosciuto al Governo, ai sensi dell'articolo 87 della costituzione e anche dell'articolo 17 della legge 400 del 1988. In particolare, la legge individua 6 tipi di regolamenti governativi: - Regolamenti di esecuzione: Essi de niscono le modalità di esecuzione di una legge, speci candone ulteriormente il contenuto. Tuttavia, qualora la materia sia coperta da riserva di legge assoluta, si dovrà ricorrere a regolamenti di stretta esecuzione, che non operino alcuna integrazione o speci cazione della norma primaria (questo accade in relazione ai regolamenti europei) - Regolamenti attuativi e integrativi: Integrano il contenuto di una legge non completo, sempre che non si tratti di materie coperte da una riserva di legge assoluta - Regolamenti indipendenti: Regolamenti che intervengono nelle materie non coperte da riserva di legge, laddove manchi una disciplina di rango primario - Regolamenti di organizzazione: Sono una sottospecie di regolamento di esecuzione e di attuazione, che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento delle pubbliche amministrazioni, sulla base di quanto previsto dalla legge, in quanto l'articolo 97 della costituzione prevede un'esplicita riserva di legge. In particolare, l'articolo 17 prevede una distinzione all'interno delle pubbliche amministrazioni tra: U ci di stretta collaborazione con i ministri e quelli di livello dirigenziali generali che sono disciplinati con regolamenti di delegi cazione; le unità dirigenziali di livello inferiore sono invece disciplinate con decreti ministeriali aventi natura non regolamentare. - Regolamenti delegati o autorizzati: Sono previsti nelle materie non coperte da riserva assoluta di legge e attuano un processo di delegi cazione. Si tratta di particolari regolamenti emanati dal governo su delega del Parlamento, che con una speci ca legge andrà ad indicare i principi regolatori della materia (che non saranno abrogati) all'interno dei quali dovrà andare ad operare il governo. Il regolamento emanato disciplina una materia precedentemente regolata da norma primaria. Nel momento in cui entrerà in vigore, abrogherà, per espressa previsione della legge delega, la norma primaria. - Regolamenti ministeriali e interministeriali: Previsti nelle materie attribuite alla competenza di uno o più ministri. Possono essere emanati solamente nei casi espressamente previsti dalla legge e sono gerarchicamente inferiori ai regolamenti governativi. Essi devono essere comunicati prima della loro emanazione al presidente del Consiglio dei ministri ai ni del coordinamento. Con il decreto ministeriale si intende superare l’introduzione delle fonti atipiche. Il governo o i ministri vengono autorizzati a emanare un atto, non avente natura normativa e non soggetto al regime giuridico dei regolamenti—> fuga dal regolamento. Attraverso questo meccanismo il governo aggira il sistema delle garanzie sotteso alla riserva di legge. Il governo può disciplinare da sé, quella determinata materia, senza alcun controllo. Un'altra ipotesi contemplata dalla legge e quella dei regolamenti emanati con DPCM dal presidente del Consiglio dei ministri. Questi vengono emanati dal presidente senza seguire il normale iter previsto per gli altri tipi di regolamenti. 13  fi ffi fi fi fi fi fi fi  I testi unici e i codici Negli ultimi decenni la legislazione amministrativa si è estesa e rami cata a mano a mano che i pubblici poteri hanno assunto nuovi compiti in campo sociale ed economico. Il cattivo funzionamento del parlamento, riconducibile a fattori collegati alla forma di governo, ha inoltre causato “un’in azione legislativa” e disordine normativo. A partire dagli anni 90’ del secolo scorso è stato promosso un riordino della legislazione almeno nelle materie più rilevanti. Lo strumento di riordino più tradizionale è costituito da testi unici che uniscono e ordinano in un unico corpo normativo le disposizioni legislative vigenti relative a una determinata materia. Si distinguono: - Testi unici innovativi: sono emanati sulla base di un’autorizzazione legislativa che stabilisce i criteri del riordino. Essi sono fonti del diritto in senso proprio in quanto sono atti a innovare il diritto oggettivo e determinano l’abrogazione delle fonti legislative precedenti - Testi unici di mera compilazione: rari nella prassi, sono emanati su iniziativa autonoma del governo e hanno la funzione di uni care in un unico testo le varie disposizioni vigenti, rendendo più semplice il loro reperimento Un altro strumento è il codice. Esso si di erenzia dal testo unico poiché, oltre a coordinare i testi normativi, ha la funzione di innovare in modo più esteso la disciplina usualmente sulla base di una legge delega FONTI REGIONALI, DEGLI ENTI LOCALI E DI ALTRI ENTI PUBBLICI Le fonti regionali La costituzione prevede 3 fonti giuridiche regionali: - Gli statuti—> de niscono la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della regione. Lo statuto delle regioni ordinarie viene approvato con procedimento aggravato infatti, è necessaria la duplice delibera a maggioranza del Consiglio regionale con possibilità di sottoporre lo statuto a referendum popolare successivamente alla sua pubblicazione. Lo statuto delle regioni speciali è approvato invece con legge costituzionale. - Le leggi regionali—> fonti riguardanti le materie di competenze esclusiva e concorrente delle regioni, ai sensi della legge 117 cost. Queste vengono approvate dal consiglio regionale e promulgate dal presidente della regione. La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che anche nelle materie di competenza regionale lo Stato possa, entro certi limiti, legiferare. Questo perché alcune materie attribuite alla competenza esclusiva statale (in particolare la tutela della concorrenza) hanno natura trasversale e consentono dunque di disciplinare materie tipicamente delle regioni. Oppure in tutti quei casi in cui si applica la sussidiarietà verticale, ove una funzione richieda di essere esercitata in modo unitario a livello statale, anche la funzione legislativa viene attratta nell’ambito della competenza statale - I regolamenti regionali—> regolamenti adottati dalla giunta regionale che possono essere emanati, secondo il principio del parallelismo tra potere legislativo e regolamentare esplicitato all’articolo 117 cost., nelle materie di competenza legislativa concorrente e residuale delle regioni. 14  fl fi fi ff fi  Le fonti degli enti locali Le fonti normative di comuni, province e città metropolitane sono essenzialmente gli statuti e i regolamenti - Statuti—> a di erenza delle regioni, per quanto riguarda gli enti locali (comuni, provincie e città metropolitane), ai sensi dell’art. 117, 2° co., lo stato ha competenza legislativa esclusiva sugli “organi di governo e funzioni fondamentali”. Il Testo unico degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000) prevede le modalità di approvazione e i contenuti essenziali dello Statuto. Nella gerarchia delle fonti lo statuto degli enti locali ha un rango sub-primario poiché subito sotto alle leggi statali. - Regolamenti—> ai sensi dell’articolo 117, co.6, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono emettere regolamenti solamente in materia di organizzazione e limitatamente alle funzioni che gli sono attribuite. Sempre rispettando i principi ssati dalla legge e lo statuto regionale. In particolare, i regolamenti comunali costituiscono una fonte di utilizzo assai frequente poiché riguardavano materie centrali, quali l’urbanistica, l’edilizia, il tra co, i ri uti urbani etc. Altri enti locali.. A partire dagli anni ’90 molti altri enti pubblici (es. università, camere di commercio) hanno acquisito una maggiore autonomia organizzativa e funzionale. Conseguentemente a questa maggiore autonomia, anche la potestà di dotarsi di un proprio statuto, nell’ambito dei principi stabiliti dalla legge, nonché di emanare regolamenti di organizzazione e di disciplina delle funzioni. ATTI AMMINISTRATIVI GENERALI Di regola i provvedimenti amministrativi hanno un contenuto concreto e si rivolgono a uno o più destinatari determinati, ssando cioè autoritativamente il modo di essere di un rapporto giuridico tra pubblica amministrazione e privato in relazione alla speci ca situazione di fatto e, nel caso in cui si tratti di un potere discrezionale, agli interessi pubblici e privati in gioco. A di erenza di essi, gli atti amministrativi generali si rivolgono a categorie più o meno ampie di destinatari che verranno poi determinati in un provvedimento successivo o comunque saranno determinabili sulla base di esso. Inoltre, gli atti amministrativi generali fanno riferimento a fattispecie astratte, di conseguenza spesso possono essere applicati a più casi. Dubbia è la natura di queste fonti, che sicuramente sono amministrative, ma non è chiaro se abbiano anche natura normativa (quindi se hanno le 3 caratteristiche tipiche della legge). Essi sono soggetti a un regime particolare, in deroga rispetto a quello dei provvedimenti amministrativi, infatti: - Non richiedono una motivazione - Il procedimento per la loro adozione non prevede la partecipazione di soggetti privati - L’attività dell’amministrazione diretta alla loro emanazione è esclusa dal diritto di accesso Per molti atti amministrativi generali sono previsti degli obblighi di pubblicazione. 15  ff ff fi fi fi ffi fi  Esempi di atti amministrativi generali a) I bandi di concorso e gli avvisi di gara I bandi di concorso per l’assunzione di dipendenti nelle pubbliche amministrazioni e i bandi o avvisi di gara relativi ai contratti delle pubbliche amministrazioni, sono privi del carattere di astrattezza, e hanno dunque natura non normativa I bandi di concorso sono atti con cui si dà avvio al procedimento per la selezione di personale delle pubbliche amministrazioni. Essi de niscono i requisiti per la partecipazione, le modalità e i termini per la presentazione delle domande di partecipazione e i criteri per l'attribuzione dei punteggi. Hanno un contenuto concreto, poiché esauriscono i loro e etti al termine della procedura, ossia all'approvazione della graduatoria nale. I bandi o avvisi di gara sono atti con la quale si dà inizio alla procedura di scelta del contraente, da parte dell'ente appaltante, in un contratto pubblico. Questi atti sono disciplinati dal codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016) e individuano l'oggetto del contratto, le condizioni per poter partecipare, le modalità e termini della presentazione delle o erte, il tipo di procedura di aggiudicazione e i criteri per l'aggiudicazione dell'appalto. Questi bandi costituiscono una norma speciale (lex specialis) in riferimento alla procedura di una speci ca gara, pertanto è vincolante per la stazione appaltante e condiziona la legittimità degli atti adottati. b) Gli atti di piani cazione e di programmazione Gli atti di piani cazione e programmazione sono atti in cui vengono individuati gli obiettivi, le priorità, i limiti e i criteri per l’esercizio del potere amministrativo e per l’attività dei pubblici u ci. Questi atti sono inoltre funzionali al coordinamento tra i diversi livelli di governo (Stato, regioni, città metropolitane, provincia e comuni) secondo il metodo della cosiddetta piani cazione a cascata Esempio: in materia di trasporti pubblici locali lo Stato predispone il piano generale dei trasporti, mentre le regioni emanano i piani regionali di trasporto e gli indirizzi per i piani di bacino provinciali, de nendo il livello dei servizi minimi essenziali e le modalità per la determinazione delle tari e. Esempio: nel contesto del Green deal, il diritto europeo, ha richiesto l'adozione di un atto di piani cazione generale, ossia il piano nazionale integrato per l'energia e il clima approvato nel 2020, il quale ssa gli obiettivi nazionali da raggiungere entro il 2030 sull'e cienza energetica, sulle fonti rinnovabili e sulla riduzione delle emissioni di gas a e etto serra. Esempio: Costituisce un’ipotesi particolare il PNRR, elaborato sulla base delle linee guida della Commissione europea. Esso ha due componenti: - Un elenco di progetti, con relative tempistiche per la realizzazione e gli importi da stanziare per ognuno - L’indicazione delle riforme strutturali che dovranno essere approvate per legge (riforma della giustizia, della pubblica amministrazione, sempli cazione amministrativa, apertura dei mercati alla concorrenza) al ne di creare condizioni favorevoli alla crescita economica. L'attuazione del piano è vigilata dalla commissione europea, che in caso di ritardi o di cattiva gestione delle risorse può sospendere o revocare i nanziamenti erogati allo Stato membro. Tuttavia, il modello della piani cazione a cascata è di cilmente attuabile, in quanto è 16  ff fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi ffi ff ff ff ffi fi ffi  particolarmente oneroso in termini di adempimenti. Proprio per questo motivo, molti atti di piani cazione che erano stati previsti per legge non sono poi stati emanati, o hanno introdotto prescrizioni molto generiche. Di particolare interesse sono i piani regolatori generali, ossia dei particolari piani di programmazione, disciplinati dalle leggi regionali, necessari al governo del territorio da parte dei Comuni. Questi piani suddividono l'area geogra ca in zone omogenee, speci cando per ognuna di esse le attività insediabili, le aree destinate a edi ci e infrastrutture pubbliche. Il piano viene sempre accompagnato da delle norme tecniche di attuazione che speci cano le distanze, le altezze e le destinazioni d'uso dei vari edi ci. L'adozione del piano regolatore generale deve tener conto, sin dall'inizio, del piano territoriale di coordinamento provinciale, del piano paesaggistico regionale e del piano urbanistico territoriale, ai sensi della normativa sul valore paesaggistico ambientale. L'elaborazione del piano è aperta alla partecipazione dei privati, e una volta terminato sarà sottoposto all’approvazione della regione, la quale potrà proporre modi che al ne di meglio tutelare gli interessi ambientali e paesaggistici o per garantire la conformità con il piano territoriale di coordinamento provinciale. Per quanto riguarda la natura dei piani regolatori, non è chiaro se abbiano natura solamente normativa, e in questo caso condizionerebbero solo i successivi piani di attuazione (il piano di attuazione è un piano di intervento edilizio nel quale viene approfondito il disegno urbanistico connesso all'intervento stesso. Si rende necessario in tutti i casi in cui il Piano regolatore preveda l'attuazione indiretta), oppure se abbiano natura amministrativa, producendo così e etti giuridici sui singoli soggetti titolari dei terreni a cui fa riferimento. In giurisprudenza si è consolidata la tesi, secondo la quale, occorra valutare caso per caso i contenuti del piano regolatore, al ne di determinarne la natura. c) Le ordinanze contingibili e urgenti Sono dei particolari atti amministrativi generali che le autorità amministrative possono adottare per far fronte a delle emergenze imprevedibili di pericolo attuale o imminente per gli interessi pubblici (es pandemia Covid-19). Le ordinanze emesse in risposta devono essere: - Temporanee, cioè si devono limitare allo stretto necessario per superare la problematica. - Necessarie, ossia non vi devono essere altre soluzioni alternative. - Proporzionate rispetto al ne perseguito, quindi non deve essere imposto un sacri cio eccessivo del privato. A fronte di più soluzioni si dovrà scegliere sempre quella meno lesiva del privato. - Idonea a risolvere la situazione. Per esempio, deve essere emanata in dei limiti di tempo ragionevoli in relazione al perpetuarsi dell'evento. Proprio in virtù della natura imprevedibile di questi eventi non è possibile disciplinarli ex ante; quindi, la legge si limita ad individuare i soggetti titolari di questo potere, le condizioni all'esercizio di questo potere e il ne pubblico da perseguire, senza dare indicazioni precise sul contenuto di questi atti. Questo istituto si pone così in deroga al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, e quindi in deroga anche al principio di legalità 17  fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi ff fi fi  I soggetti che hanno il potere di emanare queste ordinanze sono diversi e dipendono da diversi presupposti: Prefetto: ai sensi dell'articolo 2 del TULPS (testo unico di pubblica sicurezza) in caso di urgenza o per grave necessità pubblica il prefetto può emanare dei provvedimenti necessari a tutelare l'ordine pubblico e la sicurezza pubblica. Il sindaco: sono diverse le ipotesi in cui può emanarle: - Ai sensi dell'articolo 54 del TUEL (testo unico degli enti locali – d.lgs 267/2000) il sindaco, può emanare ordinanze contingibili e urgenti per prevenire o eliminare gravi pericoli per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. - Ai sensi dell'art. 50, il sindaco può adottare tali provvedimenti anche quando vi siano emergenze sanitarie o di igiene pubblica a livello locale, nonché quando vi siano situazioni di grave degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio locale oppure quando vi sia un pregiudizio alla vivibilità urbana (cioè alla tranquillità e al riposo dei residenti). Il sindaco può emanare ordinanze anche in situazioni di emergenza relative al tra co o all'inquinamento atmosferico acustico. Capo del dipartimento della protezione civile: ai sensi dell’art. 25 del codice della protezione civile (d.lgs. 2/2018) il capo della protezione civile, previa dichiarazione dello stato di emergenza a livello nazionale da parte del Consiglio dei ministri, può adottare ordinanze di protezione civile, in deroga alle disposizioni vigenti, nei limiti e nei modi indicati nella dichiarazione dello Stato di emergenza. Spesso utilizzato in relazione ad eventi atmosferici come alluvioni o terremoti. In merito alla gestione dei ri uti (art.191 codice dell’ambiente) il Presidente della Giunta regionale, il Presidente della provincia o il Sindaco possono emettere delle ordinanze contingibili e urgenti per far fronte a necessità di smaltimento dei ri uti. Queste ordinanze non hanno natura normativa, ma amministrativa, poiché, anche se hanno come destinatarie categorie più o meno ampie di destinatari, sono atti dall'e cacia temporanea che per di più fanno riferimento ad accadimenti speci ci, quindi mancano del carattere dell’astrattezza. d) Direttive amministrative Si tratta di particolari atti generali che non sono vincolanti in modo assoluto, in quanto si limitano ad indicare i ni e gli obiettivi da raggiungere e i mezzi con cui raggiungere tale ne. Esse attribuiscono ai loro destinatari spazi di valutazione e di decisione più o meno estesi, in modo tale da poter tener conto in sede applicativa di tutte le circostanze del caso concreto. Ove giusti cato, i destinatari possono anche disattenderle in tutto o in parte per ragioni che devono essere espresse nella motivazione. In questi casi, l'autorità amministrativa sovraordinata, raramente andrà ad intervenire direttamente sugli atti adottati (revocando o annullandoli d'u cio) poiché comunque sono il risultato di una valutazione autonoma, ma si agirà direttamente sull'organo destinatario della direttiva (dichiarandone lo scioglimento oppure evitando il reincarico). Essendo, per de nizione degli atti con dei destinatari speci ci, questi atti hanno natura amministrativa. 18  fi fi fi fi fi fi fi ffi ffi fi ffi  Si distinguono le direttive che si inseriscono in rapporti interorganici e le direttive che attengono a rapporti intersoggettivi: - Rapporti interorganici: strumento attraverso il quale l'organo sovraordinato orienta l'attività dell'organo o degli organi sottordinati. Laddove il rapporto interorganico ha un carattere propriamente gerarchico la direttiva può essere utilizzata talvolta in luogo dell'atto che è più caratteristico di questo tipo di relazione e cioè l'ordine gerarchico che ha un contenuto puntuale ed è riferito a una situazione concreta. Laddove invece l'organo sottordinato è investito di una competenza autonoma, cioè non inclusa del tutto in quella dell'organo sovraordinato e dunque il rapporto non può essere quali cato come propriamente gerarchico, la direttiva acquista contorni più tipici e connota appunto un rapporto de nito come rapporto di direzione. - Rapporti intersoggettivi: costituiscono uno strumento attraverso il quale, per esempio, il ministro competente o la regione esercitano il potere di indirizzo nei confronti di enti pubblici strumentali, la cui attività deve essere resa coerente con i ni istituzionali propri del ministero di settore o della regione. e) Norme interne, circolari e prassi NORME INTERNE Le norme interne sono delle particolari fonti giuridiche con cui un'autorità amministrativa disciplina i rapporti tra le sue varie unità operative, il proprio funzionamento e le operazioni interne all'amministrazione stessa, nel rispetto di quanto previsto dalla legge (l'organizzazione delle autorità amministrative ai sensi dell'articolo 97 della costituzione è oggetto di riserva di legge). Esempi: I regolamenti interni, le istruzioni, le direttive generali ecc… Le norme interne possono assumere variamente la forma di regolamenti interni, di istruzioni o ordini di servizio. La forma usuale di comunicazione delle nome interne è costituita dalla circolare. Trattandosi di norme interne la loro e cacia è limitata all'amministrazione che le abbia adottate, si tratta di veri e propri ordinamenti speciali, distinti da quello generale. Tuttavia, a seguito di diversi interventi legislativi questa distinzione si è andata ad assottigliare: - L 241/1990 - ha introdotto l'obbligo generalizzato di pubblicare qualsiasi norma interna (direttive, ordini ecc…) che riguardi l'organizzazione dell'amministrazione. - D.lgs. 33/2013 - alla ne di prevenire la corruzione, questa legge ha confermato ed esteso gli obblighi di pubblicazione. Inoltre, ha attribuito a quest'ultime, in certi casi, rilevanza anche per l’ordinamento esterno. Difatti, qualora un'autorità amministrativa emanasse un provvedimento violando una propria norma interna, il giudice amministrativo, che invece fa riferimento all'ordinamento esterno, potrebbe annullare d'u cio il provvedimento per eccesso di potere. O ancora, il dipendente che violi una norma interna è passibile di sanzioni disciplinari (ai sensi dell'ordinamento esterno) CIRCOLARI La circolare è il mezzo principale di comunicazione della norma interna. Si tratta di atti non vincolanti di un’autorità superiore che stabiliscono in via generale ed astratta le regole di condotta di un’autorità inferiore, con il ne del buon funzionamento dell'amministrazione. Esse sono atti tipici aventi e cacia esclusivamente interna. 19  ffi fi fi ffi ffi fi fi fi  Il contenuto delle circolari può essere vario. Esse possono riguardare ordini, direttive, interpretazioni di leggi e altri atti normativi, informazioni di ogni genere e tipo. Le circolari perdono così il carattere di atto amministrativo tipico e diventano soltanto uno strumento di comunicazione di atti ciascuno dei quali aventi una propria con gurazione tipica. Nella prassi si distinguono 3 tipi di circolari: 1) Circolari interpretative: mirano a rendere omogenea l’applicazione di nuove normative da parte delle pubbliche amministrazioni. Se vengono emanate da un soggetto sovraordinato questi circolari avranno un valore. Negli altri casi questi circolari hanno valori di un'opinione più o meno autorevole a seconda del ruolo che ricopre l'organo che le abbia emanate che però non è giuridicamente rilevante. 2) Circolari normative: hanno la funzione di orientare l’esercizio del potere discrezionale degli organi titolari di poteri amministrativi. Esse dunque non hanno per oggetto l’interpretazione delle norme da applicare, bensì gli spazi di valutazione discrezionale rimessi dalla legge all’autorità amministrativa. Attraverso queste circolari, l’organo sovraordinato indirizza l'attività degli organi subordinati, speci cando le nalità, i criteri ecc… Il destinatario deve tenerne conto, ma trattandosi di norme non vincolanti, potrà disattenderle purché fornisca una motivazione congrua. 3) Circolari informative: forniscono informazioni, notizie e messaggi di varia natura all'interno dell'organizzazione amministrativa. Le circolari dunque, non danno origine a un fenomeno unitario. I contenuti, il grado di cogenza e l’attitudine a produrre e etti giuridici nei rapporti interni ed esterni all’amministrazione vanno veri cati caso per caso in relazione al contesto organizzativo in cui ciascuna di esse si inserisce. PRASSI Un altro tipo di norma interna è la prassi amministrativa, con cui si intende la condotta uniforme assunta nel tempo dagli u ci in relazione alle valutazioni compiute e alle decisioni prese in casi analoghi. La prassi amministrativa si può formare nel tempo in modo spontaneo in conseguenza del continuo ripetersi di un determinato comportamento, unito dal convincimento che esso sia conforme a una regola operativa tacita. Essa non va però confusa con la consuetudine, la quale diventa vera e propria fonte del diritto. La prassi non è quindi vincolante e la sua inosservanza non dà luogo ad alcuna violazione. Soft law Con soft law intendiamo un insieme di strumenti NON VINCOLANTI, spesso informali (comunicazioni, inviti, segnalazioni messaggi ecc..), volti a in uenzare il comportamento delle autorità amministrative e dei soggetti amministrati, in virtù dell'autorevolezza del soggetto che li ha adottati. Solitamente nel diritto amministrativo le regole di soft Law sono contenute nelle cosiddette linee guida. Spesso le autorità amministrative pubblicano le linee guida all'interno dei loro siti con la dicitura di “avvisi”, “messaggi” o “comunicazioni”. Nel concreto spesso vengono de nite le modalità operative e gli indirizzi operativi o fornite risposte a dei quesiti frequenti. 20  fi ff ffi fi fi fi fi fl  IL PRINCIPIO DI LEGALITÀ’ 1. Fondamento 2. Signi cato 3. Funzione 4. Dimensioni 5. Corollari 6. Eccezioni 7. Legalità nell’organizzazione amministrativa Fondamento Il principio di legalità costituisce uno dei principi fondamentali del diritto amministrativo. Non è enunciato espressamente in nessuna norma di legge, ne nella costituzione, ma si ricava indirettamente da alcune disposizioni costituzionali, ad esempio: - Art. 23 cost.—> ai sensi dell'articolo 23 qualsiasi imposizione di una prestazione patrimoniale o personale, tipicamente eseguita dalla pubblica amministrazione, ma non solo, deve essere esplicitamente riconosciuta dalla legge (riserva di legge e NON di amministrazione). - Art. 97 cost.—> questo articolo prevede una riserva di legge in materia di organizzazione delle pubbliche amministrazioni al ne di garantirne il buon andamento e l'imparzialità. - Art. 113 cost.—> in tema di giustiziabilità degli atti amministrativi presuppone che il giudice trovi nella legge un parametro oggettivo rispetto al quale sindacare gli atti impugnati. È richiamato inoltre nella legislazione ordinaria dall’art. 1 l. n. 241/1990, la legge sul procedimento amministrativo, secondo il quale l’attività amministrativa persegue i ni determinati dalla legge. Signi cato Primo signi cato: preferenza della legge—> generico e comune ad altre branche del diritto: la legge è al primo posto perché è espressione del potere legislativo, cioè della sovranità popolare. La legge è quell’atto giuridico attraverso il quale si esprime la volontà popolare e deve avere un posto in primo piano rispetto agli altri poteri (esecutivo e giudiziario), i quali devono essere conformi alla legge. Gli atti emanati dalla pubblica amministrazione non possono porsi in contrasto con la legge, se contrari ad essa sono considerati invalidi. La legge è quindi un limite negativo all’attività dei poteri pubblici, ove travalicato, determina l’illegittimità degli atti emanati (vizio di violazione della legge). Secondo signi cato più speci co: legge come fondamento del potere amministrativo—> la legge, nel diritto amministrativo, costituisce il fondamento della misura del potere, non è solo un limite negativo, poiché senza una legge attributiva del potere, il potere non esiste. Non solo è fondamento, ma è anche misura del potere, cioè deve disciplinarlo. La legge deve espressamente attribuire alla pubblica amministrazioni le titolarità di un potere e deve disciplinarne le modalità di esercizio e i contenuti, rappresenta quindi anche un vincolo positivo che identi ca il ne per il quale il potere è stato attribuito. Corte cost. 110/ 2023: “una norma radicalmente oscura vincola in maniera soltanto apparente il potere amministrativo e giudiziario, in violazione del principio di legalità e della stessa separazione dei poteri; e crea inevitabilmente le condizioni per un applicazione diseguale della legge, in 21  fi fi fi fi fi fi fi fi fi  violazione del principio di parità di trattamento tra i consociati, che costituisce il cuore della garanzia consacrata nell’art. 3 cost” Funzione Il principio di legalità assolve a due funzioni LEGALITÀ’ GARANZIA: la legge non è solamente fondamento del potere amministrativo, ma ne de nisce anche i limiti/vincoli al suo esercizio. È una garanzia del cittadino, il quale può rivolgersi al giudice amministrativo in caso di violazione della legge. Lesioni e limitazioni della sfera giuridica dei soggetti privati sono possibili solo se c’è una legge che li prevede. Laddove non ci sia una norma che prevede il potere, quel potere non può esser esercitato (es. se non c’è il cartello che mi avvisa dell’autovelox non posso essere sanzionato) LEGALITÀ INDIRIZZO: la legge de nisce i ni e gli obbiettivi che l’attività amministrativa deve perseguire. L’agire dell’amministrazione è sempre vincolato ad un ne, dovendo perseguire gli interessi pubblici, che spetta al corpo politico individuare e all’amministrazione attuare. È la legge che esprime l’indirizzo politico che deriva dalle elezioni. Il potere amministrativo è legato da un vincolo nel ne. Dimensioni Il principio di legalità si divide da un lato in legalità in senso formale e dall’altro in legalità in senso sostanziale. LEGALITÀ FORMALE O LEGALITÀ IN SENSO DEBOLE: Il potere amministrativo è conforme alla legge, ossia è legittimato da essa. Si ha quando la legge si limita a disciplinare e indicare l’apparato amministrativo che ha la competenza di esercitare un determinato potere, cioè qual’è l’autorità che ha la competenza di emanare un provvedimento o un regolamento. Ne consegue che i provvedimenti amministrativi siano nominativi cioè devono essere espressamente previsti dalla legge. La PA non può ricorrere a un provvedimento non previsto dalla legge. LEGALITÀ SOSTANZIALE: la legge non solo legittima il potere amministrativo, ma disciplina anche il suo esercizio. Perché si realizzi la legalità sostanziale è necessario che la legge si ponga anche in termini generali una disciplina materiale del potere amministrativo, questa disciplina si sostanzia nell’identi cazione dei presupposti per l’esercizio del potere. Ne consegue la tipicità dei provvedimenti amministrativi, cioè il fatto che ad ogni provvedimento previsto dalla legge, corrispondono determinati e etti giuridici. Quindi la scelta del provvedimento amministrativo non è pienamente libera, l’amministrazione dovrà usare solo il provvedimento che, in relazione ad un caso particolare, la norma prescrive di usare Laddove siano riconosciuti poteri normativi a un ente amministrativo, il principio di legalità sostanziale si esprime nella facoltà di emanare, secondo speci che modalità, uno speci co atto normativo. Le ordinanze sono un eccezione al principio di legalità, perché il potere amministrativo può essere svincolato dalla legge. Esistono però dei limiti: deve esserci una situazione tale da non poter essere fronteggiata con strumenti ordinari, devono avere un e etto temporaneo e limitato e devono rispettare i principi generali dell’ordinamento. 22  fi fi fi fi fi ff ff fi fi fi  Corollari I provvedimenti amministrativi hanno la caratteristica della tipicità e nominatività, cioè che possono essere emanati solo provvedimenti e atti espressamente previsti dalla legge e solo quelli che abbiano un contenuto predeterminato. Altro corollario è il divieto di ricorrere a poteri impliciti: se il principio di legalità indica la necessità che gli atti siano previsti ex ante dalla legge, ne discende che non sono ammessi poteri impliciti, cioè non espressamente previsti dalla legge. Eccezioni 1°Ordinanze contingibili e urgenti: sono un’eccezione al principio di legalità. Essi devono rispettare i principi generali dell’ordinamento e hanno il carattere della temporaneità. Sono ordinanze atipiche, che non si possono predeterminare nella legge ex ante proprio perché hanno natura imprevedibile, che fronteggiano situazioni straordinarie. La legge si limita ad individuare i soggetti titolari di questo potere, le condizioni all’esercizio di tale potere e il ne pubblico da perseguire, senza dare indicazioni precise sul contenuto di questi atti —> deroga al principio di tipicità e legalità. Limiti—> si può usare lo strumento delle ordinanze contingibili e urgenti solo se sussistono dei presupposti che ne giusti cano l’impiego (una situazione emergenziale), hanno un e cacia limitata nel tempo e devono rispettare i principi generali dell’ordinamento. Sono inoltre provvedimenti che possono essere sindacabili dal giudice, il quale può stabilirne l’illegittimità. 2° Poteri impliciti delle autorità amministrative indipendenti: sono amministrazioni particolari nate a partire dagli anni 90 (es. anti-trust), anche se esistevano già precedentemente alcune amministrazioni riconducibili a quel modello (es. banca d’Italia) Essi non sono espressamente previsti dalla legge e si sostanziano in tutti quei poteri che sono strumentali all’esercizio di un altro potere. Questo perché è oggettivamente complesso che il legislatore, in alcuni ambiti, riesca a determinare ex ante il contenuto di un provvedimento amministrativo, proprio perché la realtà giuridica è mutevole. La caratteristica è che sono un’autorità fuori dal circuito democratico, al cui vertice vi è un collegio di persone che hanno una legittimazione che deriva dalla loro competenza, e sono scelti nell’ambito di categorie di professionisti. Devono inoltre avere il requisito della notoria indipendenza, cioè non devono far parte di partiti politici. Sono istituite con il compito di governare certi settori rispetto ai quali il parlamento è incapace, cioè settori che hanno un elevata competenza tecnica e che richiedono un continuo aggiustamento delle regole, devono quindi avere una regolamentazione stabile nel tempo. Per questa ragione di incapacità del parlamento, questi settori vengono sottratti alla legge e a dati all’autorità indipendenti che detta le regole, le leggi sono formulate in modo aperto. La norma attributiva del potere è formulata in termini generici; è l’amministrazione indipendente che speci ca il contenuto di quella norma (norma in bianco), norma che si limita a de nire un ne/ interesse pubblico. Alcune autorità amministrative sono: - AGCOM: Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - ART: Autorità di regolazione dei trasporti - ANAC: Autorità nazionale anticorruzione - ARERA: Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente 23  ffi fi fi fi ffi fi fi  Problema dei poteri impliciti: è un problema interpretativo, cioè decidere cosa è contenuto nella norma e cosa no. Nell’ambito dell’azione delle autorità amministrative indipendenti la legalità è debole, cioè il potere ha meno controllo ed è meno controllabile. La dottrina ha sempre cercato di individuare dei limitatori ai poteri amministrativi indipendenti. Primo limitatore—> devono essere poteri strumentali all’esercizio di poteri espressamente previsti Secondo limitatore—> distinzione tra poteri normativi/regolamentari (che dettano regole generali) e poteri puntuali. I poteri impliciti possono essere ammessi solo quando sono poteri normativi, e non quando sono