Oficinas de Promoción Comercial en el Exterior (Colombia, Chile y Perú) PDF

Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación exportadora Los casos de Chile, Colombia y el Perú Ximena Olmos Gracias por su interés en esta publicación de la CEPAL Publicaciones de la CEPAL Si desea recibir información oportuna sobre nuestros productos editoriales y actividades, le invitamos a registrarse. Podrá definir sus áreas de interés y acceder a nuestros productos en otros formatos. Deseo registrarme www.cepal.org/es/publications facebook.com/publicacionesdelacepal Publicaciones www.cepal.org/apps Documentos de Proyectos Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación exportadora Los casos de Chile, Colombia y el Perú Ximena Olmos Este documento fue preparado por Ximena Olmos, Consultora de la Unidad de Comercio Internacional, División de Comercio Internacional e Integración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las actividades del convenio de cooperación entre la CEPAL y el Gobierno de la República de Corea para el período 2017-2019. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas LC/TS.2019/57 Distribución: L Copyright © Naciones Unidas, 2019 Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago S.19-00689 Esta publicación debe citarse como: X. Olmos, “Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación exportadora: los casos de Chile, Colombia y el Perú”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2019/57), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2019. La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, [email protected]. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 3 Índice Introducción..................................................................................................................................................................... 5 I. El rol de las oficinas en el exterior en la promoción internacional................................................... 7 A. Impacto de los OPC y sus redes en la promoción del comercio.............................................. 8 B. La división del trabajo interior de los OPC...................................................................................... 11 1. Servicios especializados............................................................................................................... 14 C. Los OPC de América Latina..................................................................................................................15 D. Factores críticos para analizar las oficinas comerciales en el exterior...................................17 1. Aspectos institucionales...............................................................................................................17 2. Cobertura de las redes externas................................................................................................17 3. Profesionalización de las oficinas comerciales.....................................................................18 II. Los OPC de Chile, Colombia y Perú y las oficinas en el exterior......................................................19 A. Arreglos institucionales, objetivos y empresas beneficiarias....................................................19 1. Categorización de empresas..................................................................................................... 22 B. Cobertura de redes externas.............................................................................................................. 22 1. Oficinas comerciales y exportaciones no tradicionales.................................................... 26 III. Profesionalización de las oficinas comerciales....................................................................................... 29 A. Conformación de los equipos............................................................................................................ 29 1. ¿Quiénes encabezan los equipos?........................................................................................... 29 2. Los equipos de profesionales.................................................................................................... 30 3. Agregados agrícolas y de inversión.........................................................................................31 4. Prácticas profesionales de alumnos........................................................................................ 32 5. Consultores especializados........................................................................................................ 33 B. La coordinación pública-pública y público-privada.................................................................... 33 C. Servicios especializados........................................................................................................................ 35 CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 4 D. La experiencia de coordinación en el marco de la Alianza del Pacífico............................... 37 IV. Conclusiones...................................................................................................................................................... 41 Bibliografía...................................................................................................................................................................... 45 Anexo................................................................................................................................................................................ 47 Anexo 1 Lista de entrevistados............................................................................................................................ 48 Cuadros Cuadro 1 América Latina y el Caribe (países seleccionados): organismos encargados de la promoción comercial que trabajan con una red de oficinas en el exterior, 2018...................................................................................................16 Cuadro 2 Chile, Colombia y Perú: objetivos y dependencia institucional de los OPC y las redes de oficinas en el exterior........................................................................................21 Cuadro 3 Chile, Colombia y Perú: distribución de las oficinas comerciales en distintas regiones del mundo, mayo de 2018........................................................................................ 24 Cuadro 4 Chile, Colombia y Perú: oficinas y acuerdos comerciales en países del continente americano, mayo de 2018............................................................................. 24 Cuadro 5 Chile, Colombia y Perú: oficinas y acuerdos comerciales en economías asiáticas, mayo de 2018............................................................................................................... 25 Cuadro 6 Chile, Colombia y Perú: principales destinos de las exportaciones no tradicionales, 2017................................................................................................................... 26 Cuadro 7 Chile, Colombia y Perú: participacion de mujeres en los cargos de directores/consejeros comerciales y de respresentantes comerciales, junio de 2018................................................................................................................................... 30 Cuadro 8 Alianza del Pacífico: instituciones que coordinan en cada país las áreas de promoción............................................................................................................... 37 Cuadro 9 Alianza del Pacífico: principales actividades conjuntas realizadas anualmente en los países miembros, 2013-2018................................................................ 39 Diagramas Diagrama 1 Roles y servicios de los OPC según etapas del proceso y niveles de internacionalización de las firmas.............................................................................................12 Diagrama 2 Servicios diferenciados de los OPC en las áreas críticas que enfrentan las pymes para ingresar a nuevos mercados........................................................................13 Diagrama 3 Relaciones entre los OPC, sus oficinas en territorio nacional, sus oficinas en el exterior, otras instituciones y las empresas............................................................... 34 CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 5 Introducción El principal objetivo de la mayoría de los Organismos de Promoción Comercial (OPC) en los países de la región es la internacionalización de las pequeñas y medianas empresas (pymes). Con ese propósito, algunos OPC cuentan con oficinas en el exterior, las que cumplen un rol relevante en apoyar a las empresas exportadoras a ingresar a nuevos mercados. Son las pymes, las empresas que enfrentan los mayores obstáculos para llegar a nuevos mercados y al mismo tiempo poseen una oferta de productos diversificada, que requiere de la identificación de canales y nichos específicos de mercado. Junto al apoyo de las exportaciones, algunos OPC y sus redes de oficinas comerciales en el exterior, se dedican también a la promoción del turismo y a la atracción de inversiones extranjeras directas. Estos objetivos son complementarios en el desafío de la internacionalización de las empresas de un país, y requieren de una profesionalización y coordinación creciente. La forma de enfrentar estos desafíos varía de país a país. Una de las constantes es su permanente ajuste. En este contexto, el presente documento identifica algunos de los factores críticos del desempeño de las oficinas comerciales en el exterior a partir de una revisión de estudios que analizan los impactos de sus gestiones en el aumento de las exportaciones de un país. También se destacan algunos aspectos institucionales y de recursos humanos, a la luz de las experiencias de las redes externas de Chile, Colombia y Perú. Estos países cuentan con algunas de las redes de oficinas comerciales exterior más amplias de la región. Se espera que estas experiencias puedan servir de insumo a instancias similares en la región. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 7 I. El rol de las oficinas en el exterior en la promoción internacional La mayoría de los países desarrollados y en desarrollo cuenta con al menos una institución nacional1 pública y/o privada, cuya misión principal es la promoción de los negocios en el exterior. Su objetivo central suele ser el aumento de las exportaciones, aunque también algunas incorporan entre sus principales funciones la promoción del turismo y la atracción de inversiones extranjeras directas. Estas instituciones se conocen bajo el nombre de organismos de promoción comercial (OPC), como agencias de promoción de exportaciones (APE) o de inversiones (API), o como agencias de promoción de exportaciones e inversiones (APEI). Los OPC realizan parte de su labor al interior de su país, con el objetivo de fortalecer las capacidades de las empresas con potencial exportador y apoyar a las empresas exportadoras en crear y mejorar sus estrategias de internacionalización. Otra parte de su quehacer se realiza en los mercados externos, en los que acompañan a las empresas en sus procesos de internacionalización, a través de diversas actividades en terreno. Las pequeñas y medianas empresas (pymes) suelen ser su prioridad. Tradicionalmente las labores económicas y comerciales en el exterior eran realizadas por las misiones diplomáticas. En las destinaciones relevantes para cada país suele existir la figura del encargado de negocios. Sin embargo, en los últimos 30 años han proliferado las oficinas y los profesionales dedicados exclusivamente a aspectos económicos y comerciales en los mercados externos, bajo un formato de trabajo más cercano al sector privado que al público. Estas oficinas recolectan información específica (relacionada con regulaciones, tendencias de consumo y posibles compradores), la que es traspasada a las empresas para una mejor toma de decisiones. Además, organizan una serie de 1 Algunos países pueden además tener oficinas privadas de promoción, a nivel nacional o subnacional. Por ejemplo, España cuenta con este tipo de oficinas para varias regiones (comunidades autónomas). CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 8 actividades promocionales de manera permanente. La mayoría de estas oficinas forman parte de los OPC. En América Latina, existen OPC con y sin redes de oficinas en el exterior. Este documento analiza las redes de los OPC de Chile, Colombia y Perú, que se cuentan entre las más amplias de la región. Se revisa, por una parte, la conformación de estas redes, poniendo especial atención a aquellos factores que la literatura identifica como relevantes para conseguir impactos positivos en las exportaciones. Por otra parte, se presentan algunas buenas prácticas en la labor de las representaciones en el exterior, con la finalidad de destacar aspectos innovadores que den cuenta de la manera en que están actualizando su forma de trabajo. A. Impacto de los OPC y sus redes en la promoción del comercio Las representaciones u oficinas comerciales en el exterior, así como a los OPC y sus actividades, forman parte de la denominada diplomacia comercial, que a su vez es parte de la diplomacia económica. La diplomacia económica se refiere a las relaciones e influencias gubernamentales que buscan estimular el comercio y la inversión extranjera directa a nivel internacional (Moons, 2012). Se incluye, por ejemplo, a la participación en foros u organismos económicos internacionales, y la promoción —y en algunos casos defensa— de los intereses económicos de un país y de sus empresas en otros países. La diplomacia comercial hace alusión a aquella parte de la diplomacia que se relaciona directamente con el apoyo a los negocios internacionales, sea a través de las exportaciones o de la llegada/salida de inversión extranjera directa. Es aquella actividad que, ejercida preferentemente desde el estado, se orienta a apoyar a las empresas en los mercados internacionales. Algunos autores destacan a la diplomacia económica como un instrumento de la política exterior, dado que los intereses económicos/comerciales y los intereses políticos se debieran reforzar entre sí y, por lo tanto, debieran considerarse conjuntamente. Si bien los estados llevan adelante acciones económicas por un lado y políticas por otro, no siempre está claro cómo se relacionan unas y otras. Hay acciones que se consideran más cercanas a una visión de negocios y otras más orientadas a generar poder o influencia a nivel internacional. Entre ambos extremos, hay muchas posibilidades (Okano-Heijmans, 2011). Bajo este enfoque, la decisión de instalar una oficina comercial en un país u otro puede obedecer a una mezcla de objetivos económicos y políticos. Lo mismo podría decirse sobre la realización de misiones comerciales encabezadas por altas autoridades políticas. Si bien inicialmente las representaciones en el exterior eran exclusividad de los ministerios de relaciones exteriores, la situación ha cambiado en los últimos años. En la medida en que la economía internacional, y en particular el comercio, se ha globalizado, la representación de los intereses económicos de un país en el exterior se ha diversificado. Los ministerios o secretarías de relaciones exteriores ya no tienen el monopolio. Dependiendo del tema, pueden ser varias las carteras gubernamentales con representantes en el exterior: comercio, economía, hacienda, trabajo, entre otros. Actores no estatales como las empresas y las ONG también son parte de los actores nacionales que están de manera permanente en el exterior en torno a temas económico/comerciales. Esta multiplicidad de temas y actores requiere una alta especialización y una visión más integral de los aspectos económicos. Lo anterior configura uno de los desafíos para los cuerpos diplomáticos tradicionales (Saner y Yiu, 2003). La promoción comercial se ha ido especializando a través de los OPC cada vez más profesionalizados, de los cuales la mayoría son de carácter público. En 2005, la figura mayoritaria CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 9 de estos grupos era la de agencias semi-autónomas, que reportaban a algún ministro o una oficina de la máxima autoridad nacional (Presidente o Primer Ministro). Una parte menor de las agencias públicas era parte de un ministerio. La gran mayoría de estas organizaciones tenía —en ese momento— como única o principal función la promoción de exportaciones, especialmente entre los países de la OCDE. Con ese mismo objetivo, en América Latina la estrategia más frecuente era —y lo sigue siendo— el aumento de los envíos no tradicionales (Lederman y otros, 2006). Inicialmente fueron los países desarrollados los que instalaron oficinas especializadas en temas comerciales en los mercados internacionales, profesionalizando de cierta manera la labor que realizaban en general hasta entonces las misiones diplomáticas. En 2010, las instituciones que contaban con las mayores redes externas de este tipo eran: Australia (a través de Austrade con 117 oficinas en 63 países), Italia (a través del ICE con 117 oficinas en 87 países), España (a través del ICEX con 98 oficinas en 77 países) y Corea (a través de KOTRA con 94 oficinas en 68 países) (Volpe, 2010). Al revisar la situación de las oficinas en el exterior de los OPC de América Latina, Jordana y otros (2010) identificaron dos modelos. Por una parte, algunos OPC contaban con su propia red de oficinas con un grado variable de cobertura geográfica. Por otra parte, otras agencias trabajaban con el apoyo de misiones diplomáticas (es decir, embajadas y consulados) que dependían de los ministerios de relaciones exteriores. En algunos casos intermedios, los OPC recurrían a una red de oficinas externa, pero tienen cierto control sobre su personal y/o sus actividades. Cuando las organizaciones tienen sus propias redes, cuentan con un mayor protagonismo en la definición de las políticas de promoción de exportaciones y son al mismo tiempo el canal principal para recopilar y difundir información, e implementar programas de apoyo a la internacionalización. Además, como tienen recursos humanos especializados con dedicación exclusiva, su impacto puede ser mayor. Diversos estudios coinciden en la relación positiva que existe entre la labor de un OPC —y sus redes externas— y el aumento de las exportaciones. No obstante, se presentan algunas variantes dependiendo del tipo de organización y composición de su presupuesto (público y/o privado), del tamaño de la empresa que es apoyada con sus servicios y del tipo de producto, entre otros aspectos. Por ejemplo, pareciera ser más efectiva una institución que incorpore una de manera relevante a representantes privados en la toma de decisiones (a través de un consejo ejecutivo, por ejemplo), pero que cuente con una parte importe de su presupuesto procedente de fondos públicos. Son más efectivas además cuando se concentran en el fomento de las exportaciones no tradicionales o de algún sector específico (Lederman y otros, 2006). Se ha analizado en especial el impacto que las representaciones comerciales en países extranjeros tienen en el aumento de exportaciones. A inicios de los 2000 se cuestionaba los costos asociados a la mantención de oficinas en el exterior, especialmente cuando la información sobre los mercados internacionales estaba más que nunca disponible desde cualquier parte del mundo. Rose (2007) constató una relación positiva entre las representaciones diplomáticas y el aumento de las exportaciones. Según estas estimaciones, por cada nuevo consulado abierto en un determinado país, mayor es el aumento de los envíos hacia ese destino. Sin embargo, es el establecimiento de una embajada, lo que se relaciona con un mayor aumento en las exportaciones (en comparación con la apertura de consulados adicionales). Aquellos países con oficinas comerciales especializadas en promoción comercial en el exterior presentan un mayor crecimiento de sus exportaciones hacia esos países respecto de los destinos en que solo existen representaciones diplomáticas Volpe (2010). En América Latina y el CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 10 Caribe, este impacto sería 5,5 veces mayor en aquellos países que cuentan con oficinas comerciales respecto de los que solo tienen una representación diplomática. Este impacto positivo sería especialmente relevante en empresas pequeñas y con productos diferenciados. El impacto de las representaciones diplomáticas sobre las exportaciones también depende del tipo de bien comercializado y la diferencia en el nivel de desarrollo y cultura entre el país de origen y destino (Moons y de Boer, 2014). De hecho, las exportaciones de los bienes diferenciados se favorecen más con la presencia de estas representaciones respecto de los denominados homogéneos. Lo anterior se debe a que este primer grupo de bienes se orienta a sectores o nichos donde es mayor la dificultad para obtener información que oriente y facilite el ingreso a un mercado. Adicionalmente, el aumento de las exportaciones es mayor cuando los países tienen distinto nivel de desarrollo o una cultura diferente. En consecuencia, el mayor impacto de las representaciones se produce en las exportaciones de bienes diferenciados desde países de bajos ingresos a países de altos ingresos. La promoción comercial de los OPC tiene como resultado un aumento de los envíos de los bienes diferenciados de las pequeñas empresas. Esto se traduce en una mayor diversificación, tanto de productos como de mercados, lo que se denomina margen extensivo. Sin embargo, esta diversificación no necesariamente aumenta los montos totales exportados. Por otra parte, las representaciones diplomáticas (embajadas y consulados) conllevan sobre todo a un aumento de los montos exportados, básicamente de los mismos productos y empresas, lo que se denomina el margen intensivo (Moons 2012). Hayakawa, Lee y Park (2011) analizaron el impacto de las amplias redes de oficinas en el mundo de la japonesa Jetro (Japan External Trade Organization) y de la coreana Kotra (Korea Trade Investment Promotion Agency). Según sus resultados, establecer una oficina de promoción comercial en un país genera un aumento similar en las exportaciones que la firma de un tratado de libre comercio. Este aumento sería mayor para los productos manufacturados, que son más diferenciados y suelen enfrentar mayores barreras de ingreso. Adicionalmente, los mayores impactos se producirían en las exportaciones orientadas a socios comerciales de bajos ingresos (respecto de aquellos de altos ingresos). Al evaluar el impacto de las agencias españolas regionales de promoción en el exterior, se sugiere que aquellas que tienen una red de oficinas en el exterior más amplia y una trayectoria más larga en los mercados externos, tienen también mayores efectos positivos en el aumento de las exportaciones (Gil-Pareja y otros, 2015). El mayor efecto se produce en aquellos países fuera de la Unión Europea. Destaca también que los mayores efectos positivos se dan en bienes diferenciados, lo que apoyaría el postulado de que éstos son los que enfrentan los mayores obstáculos al comercio. También se han analizado los efectos de las misiones comerciales, una de las actividades más valoradas por las empresas en su estrategia por acceder a nuevos mercados de exportación y en la cual las oficinas en el exterior tienen un papel relevante. Spence (2003) destaca que el conocimiento generado a partir de la experiencia en mercados extranjeros es muy relevante para las empresas pequeñas, aunque se requiere de un tiempo posterior para internalizar todos estos aprendizajes. También llama la atención sobre el que la misión no puede ser un evento aislado, sino debería ser parte de una estrategia más amplia. Si bien la tecnología actualmente permite establecer contactos de manera virtual, la relación cara a cara sigue siendo relevante al iniciar una relación comercial. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 11 Para los no exportadores, la presencia en el mercado extranjero es también una forma de disminuir la percepción de las barreras y conocer la cultura local. Distintos análisis destacan que apoyar estrategias de internacionalización es más relevante que el desarrollo de actividades aisladas. Por ejemplo, el aumento de las exportaciones es resultado de una serie de actividades coordinadas entre las empresas y los OPC. En Volpe (2010) se destaca que el acompañamiento que se hace de los empresarios en las distintas etapas de su estrategia de internacionalización es también un factor de éxito en el aumento de sus exportaciones, más que la organización de actividades aisladas. B. La división del trabajo interior de los OPC Lograr un acompañamiento de las empresas en sus distintos niveles de internacionalización requiere una fina coordinación entre los distintos equipos que, desde los OPC, apoyan a las firmas. Por una parte, al interior del país una parte del equipo apoya a las empresas en las etapas iniciales del proceso exportador. Por otra parte, están los profesionales establecidos en los mercados extranjeros. En su proceso de internacionalización, las empresas debieran pasar de un equipo a otro sin interferencias y de la manera más fluida posible. En Lederman y otros (2006) se exponen las distintas opiniones sobre la mayor o menor importancia que tienen las actividades de fortalecimiento con las empresas exportadoras al interior del país (on-shore) respecto de las actividades en el exterior (off-shore), el que se identifica como un enfoque más tradicional. Algunas opiniones destacan la necesidad de centrarse en empresas maduras que puedan aumentar sus exportaciones a través del acceso a nuevos mercados o a la introducción de nuevos productos. Otros puntos de vista refuerzan la necesidad de trabajar con las empresas al interior del país de manera prioritaria, especialmente en los países de menores ingresos, ya que requieren desarrollar competencias críticas de manera previa a la salida a los mercados internacionales. Van Biesebroeck y Broocks (2017) destacan que los programas de promoción de exportaciones colaboran de distinta manera con las empresas, dependiendo de su nivel de inserción internacional. Por una parte, ayudan a aumentar las exportaciones de las empresas que ya operan en el exterior, especialmente a través del acceso a nuevos mercados. También colaboran con la mantención de los exportadores en los mercados extranjeros en tiempos de crisis financieras o recesiones. Por otra parte, pueden colaborar en el primer ingreso a los mercados internacionales en el caso de firmas no exportadoras. En estos casos, es importante no solo la generación de capacidades en estas empresas, sino también el subsidio al que pueden optar para realizar sus primeras actividades en el exterior En el caso de América Latina, Jordana y otros (2010) consideran que las acciones dirigidas a fortalecer las capacidades de exportación de las empresas previo a la llegada a los mercados (detrás de las fronteras) son cada vez más importantes en relación con las acciones de promoción en los mercados externos. En Blyde, Pietrobelli y Volpe (2014) se destaca el liderazgo que puede llegar a tener una empresa que exporta por primera vez a un mercado a un producto. Es probable que esta empresa pionera tenga seguidores, es decir, otras empresas que posteriormente exporten el mismo producto al mismo mercado. En el caso de Chile, Colombia y Perú, se constató que más de la mitad CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 12 de los nuevos productos exportados a mercados externos entre 2003 y 2006 —respecto del período 1997-2002—, En el caso de Chile, un 52,5% de los nuevos productos tuvieron empresas que posteriormente exportaron el mismo producto. En el caso de Colombia el 60.5% de los casos tuvo seguidores; y el 57,3% de los casos peruano. En esa misma línea, es frecuente que los OPC clasifiquen a las empresas con las que trabajan en exportadoras, exportadoras incipientes y/o esporádicas, y empresas con potencialidad exportadora pero sin experiencia en mercados externos. En general todas ellas reciben apoyo de los OPC, pero los servicios debieran ser distintos. Tal como se aprecia en el diagrama 1, las empresas en las primeras etapas que no cuentan con experiencia exportadora reciben apoyo en aspectos como diagnósticos, entrega de información y asesoramiento estratégico. Con las empresas en etapas más avanzadas, se abordan contactos y oportunidades de negocios, así como aspectos logísticos. Parte importante de estos últimos servicios son desarrollados por los profesionales que son parte de las oficinas comerciales en el exterior. En el diagrama 1 también se mencionan las labores de diplomacia comercial como el lobby y relaciones públicas (RRPP) que las oficinas comerciales realizan. Estos labores son para apoyar gestiones concretas de las empresas de sus países y que son muy específicas y suelen ser coyunturales. En algunas ocasiones se puede tratar de apoyos más bien políticos, como cuando se intercede a un alto nivel entre las autoridades del país extranjero. Esta “división de trabajo” implica que las empresas exportadoras, en búsqueda de la expansión de sus ventas, son las que reciben prioritariamente el apoyo de las oficinas comerciales en el exterior. Diagrama 1 Roles y servicios de los OPC según etapas del proceso y niveles de internacionalización de las firmas Fuente: Elaboración propia a partir de José Prunello (sin fecha) El rol de las organizaciones de promoción comercial en la internacionalización de las pymes, Cámara de Comercio Internacional. En la práctica esta especialización o división de tareas no siempre es posible de realizar, ya que se requiere de los equipos de la sede y del mercado para configurar la gran mayoría de los servicios. Se necesitan protocolos muy bien definidos respecto de las funciones de los profesionales de la sede y de las oficinas para lograr el objetivo, evitando una posible duplicidad de acciones. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 13 En particular, en el proceso de acceso a nuevos mercados, las pymes deben sortear obstáculos muy concretos, que requieren de un apoyo muy activo por parte de las oficinas en el exterior. Dado que las exigencias de la demanda varían de un país al otro y están en permanente evolución, el monitoreo que puedan realizar los profesionales de las oficinas comerciales es indispensable para el éxito de las empresas que apoyan los OPC. Los principales obstáculos se pueden agrupar en tres áreas críticas: los requerimientos de ingreso (su conocimiento y adopción), la adaptación del producto al mercado y la búsqueda de un nicho de mercado/cliente adecuado (Frohmann y otros, 2016). En las tres áreas mencionadas, la información que se obtiene en los mercados mismos es fundamental. Es el primer insumo que una empresa requiere para evaluar una incursión en un nuevo mercado, y luego, para implementar las acciones que permitan su ingreso. En la implementación de las acciones necesarias para ingresar a un nuevo mercado, la empresa requiere tanto el apoyo de los equipos al interior del país de origen, como de las oficinas en el exterior. La adopción de los requerimientos de acceso (como las certificaciones y etiquetados) se realiza en el país de origen. Cumplir con los requisitos puede incluso requerir la inversión en infraestructura o cambio en los procesos en la misma empresa. Es usual que para esta etapa las pymes necesiten de apoyo/subsidios de otras instituciones, más allá de los OPC. La mayoría de los servicios necesarios para adaptar el producto al mercado de exportación se realizan en el país de origen. No obstante, las visitas a los mercados de exportación —particularmente a ferias especializadas—, son un insumo cada vez más relevante para conocer en mayor profundidad las tendencias de consumo. Existen en los OPC herramientas especiales, por ejemplo, para el diseño de empaques u otros tipos de adaptaciones. Es en la tercera área crítica, la búsqueda de un nicho de mercado o un cliente, donde la implementación se realiza en los mercados de destino y donde más se valora el apoyo de los profesionales de las oficinas en el exterior. Es en esta área donde se suelen concentrar parte importante de la labor de las oficinas. En el diagrama 2 se grafica la distinta relación de las áreas con los servicios de los OPC, en el país de origen y en los mercados de exportación. Diagrama 2 Servicios diferenciados de los OPC en las áreas críticas que enfrentan las pymes para ingresar a nuevos mercados Fuente: Elaboración propia. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 14 1. Servicios especializados Las oficinas en el exterior apoyan mayoritariamente a las empresas con mayor experiencia exportadora y con mayor énfasis en la etapa final de su acceso a un mercado externo. No obstante, la información que pueden proveer sobre distintos aspectos del mercado es un insumo relevante para todas las empresas interesadas en internacionalizarse. Esta información también puede orientar el desarrollo de nuevos servicios a ser implementados por la sede del OPC e incluso otras instituciones locales. El Centro de Comercio Internacional (ITC, en sus siglas en inglés) implementó el programa Representación Comercial en el Exterior entre 2008 y 2010. En ese marco identificaron cuatro grandes categorías de servicios de los OPC: inteligencia comercial, desarrollo de las capacidades para exportar, promoción comercial y facilitación. Con excepción de las actividades englobadas bajo el concepto de desarrollo de capacidades, las oficinas comerciales poseen ventajas comparativas respecto de la sede central del OPC para gran parte de las actividades (Monrozier, 2010). Los servicios en los que las oficinas comerciales tienen mayores ventajas serían: Entre los servicios de inteligencia comercial: alertas (sobre riesgos y amenazas en los mercados), información sobre importadores y ferias locales, características y tendencias de mercado, información de potenciales mercados, información crediticia sobre posibles empresas socias, oportunidades de negocios, licitaciones, perfiles e informes de mercado más específicos. Entre los servicios de promoción comercial: preparación de agendas de negocios, misiones de exportadores, invitación de compradores, participación en ferias, ruedas de negocios, campañas de promoción de imagen país, uso de materiales de promoción, visitas a potenciales inversionistas, invitación de potenciales inversionistas, campañas de marketing. Entre los servicios de facilitación comercial: participación en negociaciones comerciales, lobby en los mercados, arreglo de litigios comerciales, seguimiento de acuerdos comerciales, traducción/interpretación, instalaciones de oficinas. ITC plantea que la especialización en los mercados permitiría, además de prestar servicios estandarizados, realizar asesorías específicas a empresas. Esto es una tendencia observada en los países más avanzados. Lo anterior va ligado a la decisión de que las empresas debieran pagar por este tipo de servicios a la medida. En algunos OPC los servicios ofrecidos tanto al interior como al exterior del país se ajustan también a la promoción de otras materias —además de las exportaciones—. Algunos cuentan entre sus funciones la promoción del turismo receptivo, la atracción de inversión extranjera directa e incluso la promoción de la inversión nacional hacia el exterior. En los últimos años, se ha identificado una tendencia a fusionar la promoción comercial con la atracción de inversión extranjera en los organismos de promoción comercial. Según un estudio de ITC (2014), poco más de la mitad de las instituciones orientadas a promover exportaciones2 y a atraer inversiones se había fusionado a esa fecha. La principal oportunidad estaría en abordar de 2 A partir de una muestra de 137 oficinas de promoción comercial que no incluía a los ministerios, cuando estos eran los encargados de la promoción de las exportaciones en el exterior. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 15 manera simultánea las cadenas de valor globales, que vinculan comercio e inversión. Esta fusión de objetivos en la misma institución se acentuó después del año 2000, siendo mayor en economías desarrolladas y países pequeños. Por otra parte, es también usual que como parte de la promoción de exportaciones de bienes y servicios, se incorpore al turismo en un lugar relevante. En algunas oficinas de promoción hay especialistas en turismo cuyo objetivo es el aumento de visitantes al país. Para ello cuentan con servicios y herramientas similares a las de promoción de exportación de bienes tales como ferias internacionales, ruedas de negocios, misiones, entre otros. En la promoción del turismo juega un papel muy importante las campañas de Imagen País y todas las herramientas de mercadeo asociadas. C. Los OPC de América Latina La gran mayoría de los países de América Latina cuenta con organismos encargados de la promoción comercial. En los últimos años algunos países, que antes contaban con una institución privada que cumplía con este rol, han creado sus agencias públicas. Este es el caso, por ejemplo, de ProEcuador y ProHonduras, que nacieron como alternativas públicas a instancias privadas3. Los OPC de la región se caracterizan por una gran diversidad tanto en temas institucionales como operativos (Jornada y otros, 2010). Las diferencias se encontraron en relación a: la estructura organizacional, los recursos humanos y financieros, las actividades de promoción de exportaciones, las evaluaciones del trabajo y las redes de oficinas en el exterior. En su desempeño es crucial la estabilidad de las políticas de promoción de exportaciones, más allá de las características de los OPC e incluso de sus modificaciones a lo largo del tiempo. En varios países, las instituciones han tenido modificaciones significativas que no han afectado la continuidad de la política. También se destaca la importancia de los sistemas de control interno, necesarios para guiar de manera consistente la estrategia institucional. En Blyde, Pietrobelli y Volpe (2014) se destaca que la focalización de la promoción de exportaciones y de inversiones da buenos resultados. Por ejemplo, las empresas que están orientadas a un mercado a través de un producto priorizado, reciben un mayor número de asistencias y sus montos exportados tienden a aumentar más que aquellas orientadas a mercados/productos no priorizados. Para focalizar, los OPC utilizan distintos criterios. El más riguroso es el que considera tanto la perspectiva de la demanda (a través de la investigación realizada por las oficinas en el exterior), como el del potencial de la oferta. No todos los organismos de promoción comercial cuentan con una red de oficinas en el exterior a través de oficinas propias o de instituciones públicas. Hacia 2010, se identificaron solo cuatro países de la región que contaban con OPC que tenían más de 10 oficinas en 10 o más países: ProChile, ProComer (Costa Rica), ProExport (Colombia) y ProMéxico. Otro grupo de seis países contaba con una muy limitada presencia física en mercados externos (entre una y cinco oficinas). Un tercer grupo, de otros seis países, contaba con el apoyo del personal diplomático en las embajadas y consulados para apoyar a las empresas exportadoras. Sin embargo, la falta de un mandato claro, como de recursos y de experiencia en este tipo de gestiones, atentaba contra un buen desempeño (Volpe, 2010). 3 En el caso de Honduras, FIDE cumplía estas funciones y en el caso de Ecuador, CORPEI. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 16 Algunos de los países de la región que cuentan con una red de oficinas en el exterior son Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay y Perú (véase cuadro 1). Cuadro 1 América Latina y el Caribe (países seleccionados): organismos encargados de la promoción comercial que trabajan con una red de oficinas en el exterior, 2018 País Organismo Dependencia Institucional Cobertura en el exterior (año creación) (Ministerio u organismo) (Oficinas) (Países) Brasil ApexBrasil (2003) Ministerios de RR.EE. Exteriores 10 8 y de Economía Chile ProChile (1974) Ministerio de RR.EE. 56 45 Colombia ProColombia (2015) Fidecomiso, MCIT 34 32 y la Presidencia Costa Rica Procomer (1996) Ministerio de Comercio Exterior 10 10 Ecuador ProEcuador (2010) Ministerio de Comercio Exterior 31 25 El Salvador Proesa (2015) Presidencia y Ministerio 7 s/i de Economía Guatemala DACE (2000) Ministerio de Economía 9 s/i Jamaica Jampro (1990) Ministerio de Crecimiento 2 2 Económico México ProMéxico (2007) Fideicomiso, Secretaría 48 32 de Economía Paraguay Rediex (2005) Ministerio de Industria 4 s/i y Comercio Perú PromPerú (2007) Ministerio de Comercio Exterior 35 31 y Turismo Fuente: Elaboración propia a partir de Urmeneta, Roberto (2018), Impacto de los organismos de promoción de exportaciones: metodologías, estudios y resultados; y sitios webs de las instituciones. Casi todos los OPC de la región priorizan la promoción de las exportaciones no tradicionales. Si bien cada país tiene una definición precisa de lo que se considera no tradicional, en términos generales se incluye en este concepto a aquellos bienes y servicios con mayor valor agregado. Al contrario, las materias primas suelen estar catalogadas como exportaciones tradicionales. La mayoría de las exportaciones no tradicionales se dirigen a los otros países de la región. Al mismo tiempo, el mercado regional es aquel al que se exporta el mayor número de productos, y donde exporta la mayor cantidad de empresas. La región es también el destino más importante para los envíos de las pymes. Como una manera de aprovechar más las oportunidades comerciales que se encuentran la región, los múltiples acuerdos comerciales entre los países de la región han prácticamente eliminado los aranceles del comercio (2,9% en promedio para el conjunto de la región). Sin embargo, persisten las medidas no arancelarias en el comercio intrarregional. De hecho, el efecto de estas últimas supera los costos de los aranceles. Adicionalmente existen costos asociados a los procedimientos aduaneros que según estimaciones de la CEPAL, equivalen en promedio a un arancel adicional del 20% (CEPAL, 2017). Por todas esas razones, los OPC tienen en la misma región un arduo trabajo cuando se trata de la promoción exportadora de las pymes. Una parte relevante de las oficinas comerciales están CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 17 en la misma región. Si bien se explicó que las oficinas comerciales suelen atender prioritariamente a las empresas con mayor experiencia, en el caso de América Latina, las primeras exportaciones de las pymes se realizan mayoritariamente a la misma región. Lo anterior significa que los nuevos exportadores son también relevantes en este caso. D. Factores críticos para analizar las oficinas comerciales en el exterior De acuerdo a la literatura revisada, existen factores institucionales, operativos e incluso geográficos que pueden determinar un mejor desempeño de las oficinas comerciales en el exterior. Se propone categorizarlos en: arreglos institucionales, cobertura de las redes y profesionalización de las oficinas comerciales. A continuación, un mayor detalle de lo que se considera en cada categoría. 1. Aspectos institucionales Dependencia institucional. Tanto los OPC como las representaciones en el exterior pueden tener distintas dependencias institucionales, lo que puede facilitar o dificultar su labor. Si bien inicialmente las representaciones en el exterior estaban limitadas a las misiones diplomáticas, hoy pueden estar alojadas en otras reparticiones públicas. No siempre las oficinas en el exterior dependen directamente de los OPC lo que genera un desafío mayor en materia de coordinación. Objetivos de los OPC y de las oficinas comerciales. Si bien la gran mayoría de los OPC de la región, y por tanto de sus redes, tienen la misión de promover las exportaciones, en particular las no tradicionales, se han sumado también objetivos relacionados con la promoción de las inversiones y del turismo. Al ampliar los objetivos pueden cambiar las decisiones respecto del lugar de instalación de las oficinas, del tipo de profesionales que realizan las diferentes labores y los servicios que se prestan a las empresas. Tipo de empresa a la que se apoya y condiciones bajo las cuales se relaciona con las oficinas comerciales en el exterior. No todas las empresas cuentan con las condiciones internas para exportar, por lo que no todas debieran llegar a las oficinas comerciales, sino aquellas que están más preparadas para incursionar en nuevos mercados. En relación con el tamaño, es habitual que se prioricen las empresas de menor tamaño en las actividades de promoción comercial. Sin embargo, en labores de facilitación comercial o temas como la atracción de inversión, la labor es también con las grandes empresas. 2. Cobertura de las redes externas Ubicación de las oficinas. El nivel de desarrollo, así como la distancia (física y cultural), que separa el país de origen y el de destino tienen distintos impactos en las exportaciones. La información que recopilan las oficinas en el exterior es más valiosa si procede de países que cuentan con regulaciones distintas de las locales, y donde los costos relacionados con las mayores distancias geográficas y culturales son mayores también. Al mismo tiempo, en el caso de las pymes de América Latina, los obstáculos relacionados con las regulaciones se enfrentan mayoritariamente en la misma región. Esta es además el principal mercado en términos de la diversificación de empresas y agregación de valor de productos. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 18 Existencia de acuerdos comerciales. El contar con un acuerdo que liberaliza el comercio puede ser un estímulo importante para contar con una presencia comercial en un mercado determinado. De esa manera se podría realizar un mejor aprovechamiento de nuevas oportunidades. Contar con oficinas en países con acuerdos comerciales vigentes podría ser de especial interés en aquellos mercados que permitan una mayor diversificación y agregación de valor. 3. Profesionalización de las oficinas comerciales Conformación de los equipos. Contar con profesionales dedicados de manera exclusiva a la promoción de exportaciones en el exterior es sin duda un gran activo. Es relevante entonces determinar el mejor perfil posible de quien encabeza la oficina, así como de quienes conforman su equipo. Relevante también es conocer la organización del trabajo, especialmente cuando los objetivos institucionales agregan a la promoción exportadora otros fines como el turismo y la inversión extranjera directa. Coordinación externa. Atendiendo a los distintos arreglos institucionales, la coordinación de las oficinas comerciales con el resto de las instituciones públicas y privadas relacionadas con el comercio, turismo e inversión extranjera directa en el país de origen es de alta sensibilidad. Las demandas que reciben los equipos son muchas y la posibilidad de duplicar esfuerzos también lo es. Servicios especializados. Los dos grandes servicios de las oficinas se relacionan con la información y la realización de actividades en terreno. No en todos los países se abordan estas funciones de la misma manera. Aun existiendo formatos estandarizados, la entrega de servicios puede tener particularidades dependiendo del mercado en donde opera la oficina. A continuación, se revisarán tres casos de redes en el exterior, poniendo especial atención a los factores críticos identificados. Se trata de las oficinas comerciales de Chile, Colombia y Perú. Se describirán algunos de los aspectos más característicos de la labor de estas oficinas, con ejemplos concretos de cómo se abordan los factores críticos identificados. No se trata de una sistematización exhaustiva, sino de una selección de prácticas que puedan aportar a una discusión más amplia sobre el mejor funcionamiento de estas redes. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 19 II. Los OPC de Chile, Colombia y Perú y las oficinas en el exterior Las redes de oficinas en el exterior revisadas corresponden a las de Chile, Colombia y Perú. En la selección de estos países se consideraron los siguientes criterios: existencia de una amplia red de oficinas en el exterior, diferencias en los vínculos de dependencia de las oficinas comerciales y los OPC, diversidad de objetivos de los OPC y sus redes, y experiencia en trabajo conjunto de promoción comercial. ProChile, ProColombia y PromPerú son las agencias públicas encargadas de la promoción comercial y de apoyar a las empresas en sus procesos de internacionalización en sus respectivos países. Los tres OPC cuentan con diversos arreglos institucionales, incluyendo la relación de dependencia de las redes externas. Si bien las actividades relacionadas con las exportaciones concentran parte importante de las actividades de los tres OPC y sus redes, en los casos de ProColombia y PromPerú, suman a sus funciones las de la promoción del turismo y la atracción de inversiones extranjeras directas. A. Arreglos institucionales, objetivos y empresas beneficiarias En el caso de Chile, la agencia especializada en la promoción de exportaciones es ProChile, creada en 1974, constituyéndose como la más antigua en la región y una de las más longevas a nivel mundial. La Dirección de Promoción de Exportaciones, ProChile, es parte de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), que a su vez depende del Ministerio de Relaciones Exteriores. Tradicionalmente ProChile ha contado con un presupuesto propio. El Director de ProChile es nombrado por el Ministro de Relaciones Exteriores. Es un cargo de confianza que se renueva con cada nueva administración, es decir, actualmente tiene una duración de cuatro años. Las oficinas en el exterior dependen en lo formal de la DIRECON, aunque el trabajo diario es coordinado por ProChile. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 20 En marzo de 2018 se aprobó una ley que moderniza el Ministerio de Relaciones Exteriores y que modifica algunos aspectos institucionales de ProChile, los cuales están en proceso de implementación. Con esta ley se crea la Dirección General de Promoción de Exportaciones como servicio público centralizado, que depende del Presidente de la República, a través de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (ex DIRECON). Este nuevo servicio ingresará al Sistema de Alta Dirección Pública, lo que implica que su máxima autoridad será seleccionada por concurso público y transparente, dejando de ser un cargo de designación política de cada gobierno. Su función central continuará siendo la promoción de las exportaciones, incluido el posicionamiento de la imagen de Chile en el exterior. Se menciona además el colaborar con la promoción del turismo y la atracción de inversión extranjera directa hacia Chile y apoyar a los inversionistas chilenos en el exterior (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2018). En el caso de Colombia, es ProColombia la entidad de promocionar al país en el exterior, incluyendo las exportaciones no minero/energéticas, el turismo y la inversión extranjera directa en el país. Fue creada en 1992 como ProExport con el fin de promover las exportaciones en el mundo. En 2004 se agrega, por mandato presidencial, la promoción internacional del turismo y en 2005 comienza con la promoción de Colombia como país receptor de inversión extranjera directa. En 2013, se inicia el acompañamiento a las empresas colombianas que busquen su expansión fuera del país a través de inversión directa en el exterior. En 2014, ProExport se transforma en ProColombia, entidad asociada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), dadas las nuevas funciones que fue adquiriendo los años anteriores. En términos institucionales, ProColombia cuenta con una Junta asesora, que es la encargada de la evaluación y aprobación de la estrategia, metas, planta de personal, presupuesto y seguimiento de la gestión. Está formada el Ministro de Comercio, Industria y Turismo; un representante del Bancoldex; dos representantes designados del Presidente de la República; dos representantes del sector privado y el Presidente de Fiducoldex. Las oficinas en el exterior dependen de ProColombia. En el caso de Perú, PromPerú es la entidad encargada de promocionar las exportaciones y el turismo (tanto interno, como extranjero). Nació en 2007 tras la fusión de Prompex, entidad encargada de la promoción de exportaciones, con la Comisión de Promoción del Perú (creada en 1993) con el objetivo de promover la imagen del país en el exterior y atraer a turistas extranjeros. PromPerú depende del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) y cuenta con un Consejo Directivo público- privado. De este Consejo dependen la Dirección de Promoción de Exportaciones, la Dirección de Promoción del Turismo y la Dirección de Comunicaciones e Imagen País. Por su parte, las oficinas en el exterior son coordinadas por la Dirección de las Oficinas Comerciales en el Exterior (OCEX) en el MINCETUR4. Hasta 2010, las OCEX dependían del Ministerio de Relaciones Exteriores. Desde 2014 son parte del MINCETUR. En el trabajo diario cuentan con una coordinación estrecha con PromPerú. Un resumen de la actual situación de ProChile, ProColombia y PromPerú se presenta en el cuadro 2. Allí se observa que, tanto en Colombia como en Perú, las instituciones de promoción comercial dependen de los Ministerios de Comercio Exterior. Por su parte, en Chile depende del Ministerio de Relaciones Exteriores. Este país no cuenta con una secretaría de Estado especializada para el comercio exterior y parte de esas funciones las cumple en parte el Ministerio de Relaciones Exteriores. En relación con la dependencia de las oficinas comerciales, en el caso de Chile dependen administrativamente de la 4 Hasta 2012 las Oficinas Comerciales en el Exterior eran parte del Ministerio de Relaciones Exteriores. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 21 Dirección Económica del Ministerio y el trabajo diario es coordinado desde una subdirección de ProChile. En Colombia, las oficinas dependen de ProColombia. En Perú, dependen de la OCEX de MINCETUR. En relación con sus objetivos, ProChile se centra en la promoción de exportaciones, aunque se menciona5 la contribución a la difusión de la inversión extranjera y al fomento del turismo, que son de responsabilidad de otras agencias estatales. En Colombia y Perú, a la promoción de exportaciones se agrega la promoción del turismo y la imagen país. A todo lo anterior, ProColombia suma también la atracción de inversión extranjera directa y la expansión de las empresas colombianas en el exterior. Cuadro 2 Chile, Colombia y Perú: objetivos y dependencia institucional de los OPC y las redes de oficinas en el exterior Organismos de ProChile ProColombia PromPerú promoción comercial Año de creación 1974 1992 2007a Objetivos Promoción de la oferta Promoción de exportaciones de Promoción de bienes exportable de bienes y bienes no minero-energéticos y servicios exportables, así servicios chilenos, y de y servicios en mercados con como de turismo interno contribuir a la difusión de la potencial, la expansión de las y receptivo, promoviendo inversión extranjera y al empresas colombianas, la y difundiendo la imagen fomento del turismo. atracción de inversión extranjera del Perú. directa a Colombia, el posicionamiento del país como destino turístico de vacaciones y reuniones y Marca País. Relación institucional Depende del Ministerio de Vinculada al Ministerio de Adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores. Es Comercio, Industria y Turismo Comercio Exterior y parte de la Dirección General (MINCIT). Cuenta con una Junta Turismo (MINCETUR). de Relaciones Económicas Asesora Cuenta con un Consejo Internacionales (DIRECON) Directivo de ese ministerio Oficinas comerciales en el exterior Dependencia de las DIRECON ProColombia MINCETUR oficinas en el exterior Número de Oficinas 56 (en 45 países) 34 (en 32 países) 35 (en 31 paísesC. en el exteriorb Principales funciones Entrega conocimientos sobre Ofrece apoyo y asesoría integral Promoción de la oferta de las oficinas en el cultura de negocios, a los clientes, mediante servicios exportable, turística y exterior estrategias y acceso en el o instrumentos dirigidos a artesanal. Apertura y contexto de los acuerdos. facilitar el diseño y ejecución consolidación de Contacto con los principales de su estrategia de mercados, especialmente actores del comercio internacionalización, que busca de productos no internacional la generación, desarrollo y cierre tradicionales y servicios. de oportunidades de negocios Proveer información y servir de enlace con potenciales consumidores e inversionistas extranjeros. Identificar fuentes de inversión extranjera directa y de tecnología Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los sitios web de cada institución. a En 1996, se creó Prompex que era la entidad encargada de la promoción de exportaciones. En 2007 se fusionó con la institución encargada de la promoción turística. b Se consideran las oficinas y las representaciones comerciales. c Dos oficinas aún faltan por instalarse, no obstante han sido creadas formalmente. Se trata de República Dominicana y Tailandia. 5 En el sitio web de la institución. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 22 1. Categorización de empresas Las tres instituciones priorizan el apoyo a las pequeñas y medianas empresas. En los tres casos existen programas especiales orientados a la formación de las pymes en temas claves relacionados con la exportación. Como una forma de focalizar estos instrumentos, se identifican las denominadas pymes con potencialidad exportadora, es decir, aquellas empresas no exportadoras pero que requieren de apoyos acotados para pasar a los mercados internacionales de manera exitosa. Una de las herramientas que se utiliza con ese propósito es una evaluación (test) o encuesta que analiza los factores críticos de una empresa para evaluar qué tan preparada está para enfrentar los mercados internacionales. Estas empresas trabajan con los especialistas de la sede (in-house), los que —en los tres casos— están categorizados por sectores productivos. Aquellas empresas con experiencia en los mercados internacionales son las que mayoritariamente participan en las actividades de marketing realizadas en los mercados internacionales. Las oficinas comerciales atienden prioritariamente a aquellas con experiencia. En teoría, todas las empresas que llegan a las oficinas en el exterior han sido evaluadas o cuentan con un vínculo con el OPC central. Se intenta que las empresas realicen actividades implementadas por las oficinas comerciales en el exterior, como parte de un plan más amplio de internacionalización. Además de su tamaño y experiencia exportadora, los OPC diferencian a las empresas por el tipo de producto exportado. Las tres instituciones fomentan las exportaciones no tradicionales, para lo cual cada país cuenta con una definición propia. En el caso de Chile, los envíos no tradicionales corresponden a los no-cobre. En el caso de Colombia, se trata de los productos no minero- energéticos. En Perú, las exportaciones no tradicionales corresponden a las que no incluyen café, cobre, harina de pescado, oro, petróleo crudo y sus derivados y zinc. En los tres casos se menciona a las exportaciones de servicios como parte relevante de los envíos no tradicionales. En los tres casos, si bien los mayores montos de exportaciones están asociados a los productos tradicionales, los envíos no tradicionales representan a un mayor número de empresas, la mayor parte de las cuales son pymes. En 2017, el total de las empresas exportadoras chilenas fue 8.167 (DIRECON, s/f); las empresas exportadoras colombianas llegaron a 11.2926, y las peruanas fueron 8.104 (Promperú, 2017). B. Cobertura de redes externas La definición de dónde instalar una oficina comercial considera diferentes criterios y es constantemente reevaluado. En los casos revisados no existe una periodicidad predeterminada. Sin embargo, es usual que cada nuevo gobierno realice ajustes de mayor o menor envergadura. De acuerdo a las entrevistas realizadas y la información pública disponible, entre los principales criterios para el establecimiento o permanencia de las oficinas están: Volumen actual o potencial del comercio Existencia de un acuerdo de libre comercio Relevancia del mercado para las pymes exportadoras 6 Visto en http://www.analdex.org/2018/07/06/informe-de-exportadores-colombianos-en-el-ano-2017/ [en línea]. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 23 Considerando los objetivos de promoción del turismo y atracción de inversión de los OPC, se han ido sumando —particularmente en Colombia y Perú—, los criterios de: Relevancia del mercado como origen de turistas Relevancia del mercado como origen de inversión extranjera El actual gobierno de Colombia, aumentó de 20 a 32 los países en los que cuenta con presencia orientada a la promoción comercial. Su objetivo es tener mejores resultados en términos de exportaciones, expansión de empresas colombianas, inversión extranjera directa y turismo internacional. Se instalaron oficinas de ProColombia en Argentina, Corea del Sur, Cuba, Emiratos Árabes Unidos, Francia, Holanda, Indonesia, Italia, Japón y Singapur. También se incorporó un oficina en Turquía (con los países de la Alianza del Pacífico) y en Bélgica (a través del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2018). En 2017, se realizó el último ajuste de la ubicación geográfica de las OCEX de Perú. Tras evaluar tanto factores como el comercio bilateral, la existencia de acuerdos comerciales y perspectivas futuras, se cerraron las oficinas de Ghana, Israel, Portugal, Sudáfrica, Suiza, Venezuela (República Bolivariana de) y Washington DC en los Estados Unidos. Al mismo tiempo se identificaron oportunidades comerciales, turísticas y de inversiones que esperan ser mejor aprovechadas a través de la apertura de oficinas en Argentina, Sydney, Hong Kong, República Dominicana, Tailandia y Houston en Estados Unidos7. En los casos de Chile y Colombia existen, además de las oficinas comerciales, las representaciones comerciales. Se trata de un profesional (o máximo dos, en el caso chileno) que realiza algunas actividades acotadas de promoción, de manera permanente en el mercado. Estas representaciones suelen ser ejercidas por profesionales locales. Este formato permite lograr mayores coberturas sin grandes asignaciones presupuestarias. Es usado particularmente en América Central y el Caribe. Por ejemplo, Chile cuenta con una Oficina Comercial en Costa Rica, mientras que en el resto de los países de la subregión están presentes representaciones comerciales. En Colombia, la Oficina Comercial para El Caribe está instalada en Miami y se coordina con los representantes comerciales en Puerto Rico, República Dominicana y Trinidad y Tobago. Otra forma de ampliar la cobertura de las oficinas es la atención de un segundo país, aunque no cuente con profesionales de dedicación exclusiva. Es el caso, por ejemplo, de la oficina de ProColombia en Perú, cuyo director es también responsable de Bolivia (Estado Plurinacional de). Para este segundo mercado se coordina con el funcionario de la embajada que está a cargo de los asuntos económicos. Debe realizar un mínimo de actividades anuales y canalizar las demandas específicas que pudieran surgir. Esto ocurre también en varias otras oficinas en el resto del mundo. Por ejemplo, la Oficina Comercial de Costa Rica cubre Nicaragua y Panamá; mientras que la Oficina de Guatemala cubre además El Salvador y Honduras. En el cuadro 3, se muestra la distribución de oficinas comerciales (incluyendo las representaciones comerciales) por regiones geográficas de Chile, Colombia y Perú. Prácticamente la mitad de las oficinas de los tres países se encuentra en el continente americano. Los mercados del Asia constituyen el segundo grupo en importancia, seguido cercanamente por Europa. África y Medio Oriente cuentan con muy poca presencia. 7 Visto en https://www.mincetur.gob.pe/mincetur-abre-seis-nuevas-oficinas-comerciales-del-peru-en-el-exterior/ [en línea]. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 24 Cuadro 3 Chile, Colombia y Perú: distribución de las oficinas comerciales en distintas regiones del mundo, mayo de 2018 Chile Colombia Perú Zona geográfica Número de Porcentaje Número de Porcentaje Número de Porcentaje oficinas del total oficinas del total oficinas del total América del Norte 9 16 5 15 6 17 Centroamérica y Caribe 7 13 6 18 2 6 América del Sur 10 18 6 18 6 17 Europaa 13 23 9 26 9 26 Asia 14 25 6 18 10 29 Áfricab 2 4 1 3 1 3 Medio Oriente 1 2 1 3 1 3 Totales 56 100 34 100 35 100 Fuente: Elaboración propia a partir de los sitios web de ProChile, ProColombia y Mincetur. a Se contabiliza en cada país la oficina conjunta en Turquía. b Se contabiliza en cada país la oficina conjunta de Marruecos. En los tres países analizados, se menciona expresamente a los acuerdos comerciales como instrumentos para la diversificación de sus exportaciones, tal como un indicador relevante a la hora de definir la instalación de una oficina comercial. La presencia local para el aprovechamiento de las preferencias pactadas es relevante. En el cuadro 4 se detalla el número de oficinas/representaciones en el continente americano, identificando aquellos países con los que existe un acuerdo comercial vigente (marcado con asterisco (*) en mayo de 2018. Chile, Colombia y Perú tienen acuerdos comerciales con los tres países de América del Norte, (y oficinas comerciales en cada uno de ellos) y con los nueve países de América del Sur identificados en el cuadro (aunque no siempre existe una oficina comercial). En América Central y El Caribe el panorama es diverso. Se cuenta con una menor presencia de Colombia y Perú, respecto de lo que sucede con Chile, aunque se trata mayoritariamente de representaciones comerciales. Es también la zona que no está cubierta de manera completa con acuerdos comerciales. Sólo Colombia tiene un acuerdo comercial con El Caribe, lo que puede explicar que cuente con presencia de manera excepcional en ese grupo de países. Por otra parte, ninguno de los tres países cuenta con un acuerdo comercial con República Dominicana, sin embargo Chile y Colombia cuentan con representaciones comerciales en ese país y Perú creó en 2017 una oficina comercial. Cuadro 4 Chile, Colombia y Perú: oficinas y acuerdos comerciales en países del continente americano, mayo de 2018 Subregiones Oficinas de Chile Oficinas de Colombia Oficinas de Perú América del Norte Canadá 2* 1* 1* Estados Unidos 5* 3* 4* México 2* 1* 1* América Central y Caribe Costa Rica 1* 1* NO* Cuba 1* 1* NO* El Salvador 1* NO* NO Guatemala 1* 1* NO Honduras 1* NO* NO* Panamá 1* NO 1* República Dominicana 1 1 1 CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 25 Cuadro 4 (conclusión) Oficinas de Subregiones Oficinas de Colombia Oficinas de Perú Chile América Central y el Caribe Trinidad y Tobago NO 1* NO El Caribe NO 1 a* NO América del Sur Argentina 2* 1* 1* Bolivia (Estado Plurinacional de) 1* NO* 1* Brasil 1* 1* 1* Chile -- 1* 1* Colombia 1* -- 1* Ecuador 1* 1* 1* Paraguay 1* NO* NO* Perú 1* 1* -- Uruguay 1* NO* NO* Venezuela (República Bolivariana de) 1* 1* NO b* TOTAL 26 16 14 Fuente: Elaboración propia a partir de los sitios web de ProChile, ProColombia y Mincetur. a ProColombia cuenta con una oficina para cubrir toda la región del Caribe ubicada en Miami. b Perú cerró en 2017 su oficina comercial en Venezuela (República Bolivariana de). * Cuenta con acuerdo de libre comercio. Los países asiáticos constituyen el segundo grupo más numeroso que alberga oficinas comerciales de los tres países analizados. En el cuadro 5 se presenta un resumen, considerando también la existencia de acuerdos comerciales vigentes (marcados con *). Chile tiene oficinas o representaciones comerciales en once economías asiáticas. La mayor presencia chilena está en China. Solo con Taiwán (Provincia de China) no cuenta con un acuerdo de libre comercio. Colombia tiene presencia en seis países de la región, entre los cuales solo tiene un acuerdo comercial con Corea del Sur. A su vez, Perú cuenta con oficinas comerciales en nueve economías y ha suscrito acuerdos comerciales con cinco de ellas. Adicionalmente, tanto Chile como Perú son parte del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CP-TPP) firmado en 2017, a través del cual Perú contará con pactos de comercio preferencial con Brunei Darussalam, Malasia, Nueva Zelandia y Vietnam. Cuadro 5 Chile, Colombia y Perú: oficinas y acuerdos comerciales en economías asiáticas, mayo de 2018 Oficinas en Asia Chile Colombia Perú Australia 1* NO 1* China 3* 1 2* Corea del Sur 1* 1* 1* Hong Kong 1* NO 1 India 1* 1 1 Indonesia 1* 1 1 Japón 1* 1 1* Malasia 1* NO NO Singapur NO* 1 NO* Tailandia 1* NO 1* Taiwán (Provincia de China) 1 NO 1 Vietnam 2* NO NO TOTAL 14 6 10 Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los sitios web de Direcon, MINCETUR, ProChile, ProColombia y PromPerú. * Cuenta con acuerdo de libre comercio. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 26 1. Oficinas comerciales y exportaciones no tradicionales El total de exportaciones orientadas a los mercados donde existen oficinas comerciales representa la mayor parte de los envíos al exterior para los tres países analizados. Si se consideran los valores exportados en 2017, un poco más del 95% de las exportaciones chilenas se destina a los mercados en los que existe una oficina o una representación comercial. En el caso de Colombia, es el 77 % del total; y en el caso de Perú, es poco más del 89%8. Sin embargo, en los tres casos el énfasis está puesto en las exportaciones no tradicionales, que representan una proporción relevante, pero menor, de los envíos totales. En Chile, los envíos no cobre representaron el 49% de las exportaciones totales de 2017 (Direcon, 2018). En el caso de Colombia, los bienes no minero-energéticos representaron el 41% del total exportado el mismo año (ProColombia, 2018). En el caso de Perú, las exportaciones de los denominados bienes con valor agregado representaron un 27% del total de envíos (PromPerú, 2017). Para estos tres países, el principal mercado de destino para sus productos no tradicionales es Estados Unidos, seguido por la Unión Europea. Entre los siguientes ocho principales destinos la mayoría corresponde a países latinoamericanos. Las excepciones la constituyen para Chile: China, Japón y Corea del Sur. Para Colombia, el destino asiático más relevante es Japón, mientras que para Perú es China. Cuadro 6 Chile, Colombia y Perú: principales destinos de las exportaciones no tradicionales, 2017 Exportaciones no cobre Exportaciones no minero-energéticas Exportaciones no tradicionales de Chilea de Colombiab de Perúc Valor Mercado Valor US$ Mercado Valor US$ Mercado US$ Estados Unidos 6 643 Estados Unidos 4 028 Estados Unidos 3 349 Unión Europea 4 716 Unión Europea 2 456 Unión Europea 2 724 China 4 616 Ecuador 1 378 Ecuador 709 Japón 2 742 Perú 911 Chile 646 Brasil 1 964 México 876 Colombia 587 Perú 1 518 Brasil 677 Bolivia (Estado 550 Plurinacional de) Corea del Sur 1 418 Chile 500 Brasil 356 Bolivia (Estado 1 193 Japón 359 China 402 Plurinacional de) México 1 064 Panamá 318 México 262 Argentina 958 Venezuela (República 314 Venezuela (República 46 Bolivariana de) Bolivariana de) Resto 5 029 Resto 3 175 Resto 2 032 Total mundo 31 861 Total mundo 14 992 Total mundo 11 663 Fuente: Elaboración propia a partir de: a Direcon (2018) Anuario de las exportaciones chilenas 2018; b Analdex (Asociación nacional de Comercio Exterior) (s.f) Informe de comercio exterior 2017; c Banco Central de Reserva del Perú (2018) Memoria 2017. Considerando el ranking de destinos de los envíos no tradicionales, se observa que es Estados Unidos el principal mercado para estos productos. Además, es el país en que todos cuentan con el 8 Cálculo realizado por la autora a partir de cifras de COMTRADE. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 27 mayor número de oficinas: Chile (5), Colombia (3) y Perú (4). En el caso de la Unión Europea, que es el segundo mercado de importancia, Chile tiene 12 oficinas, Colombia con 5 y Perú con 8, distribuidas entre los países miembros. Los tres países tienen acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos y la Unión Europea. En el caso de los países de América Latina como destino de las exportaciones no tradicionales, si se consideran de manera agregada, el liderazgo es indiscutible. Si se consideran solo los mercados identificados en el cuadro 6, las exportaciones no tradicionales de Chile a la región llegaron a los US$6.697 en 2017, superando a los Estados Unidos. En el caso de Colombia, el monto llegó a los US$4.974, ocupando también el primer lugar. Los envíos no tradicionales peruanos a la región sumaron US$3.156, situándose bajo el monto enviado a Estados Unidos. Si se consideran los principales mercados de destino de las exportaciones prioritarias, Chile cuenta con oficinas en todos ellos. En el caso de Colombia, la excepción es Panamá, que es uno de los principales receptores de envíos no mineros-energéticos. Sin embargo, no tiene una representación comercial. En el caso de Perú, la única excepción es Venezuela (Rep. Bol. de), oficina que se cerró el 2017. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 29 III. Profesionalización de las oficinas comerciales Uno de los factores críticos en la labor de los OPC en general y de las oficinas en el exterior en particular, es la profesionalización, tanto de sus colaboradores como de los servicios prestados. Los OPC han avanzado en la incorporación de profesionales que cuenten con la formación y la experiencia en relación a los negocios internacionales. De hecho, uno de los argumentos para establecer oficinas comerciales, más allá de las actividades que puedan realizar los encargados de negocios de las misiones diplomáticas, es justamente su alta especialización. Lo mismo es válido respecto de la forma en que se trabaja, pues en las oficinas comerciales la labor es más parecida a la de una empresa privada que a la de una misión diplomática. A. Conformación de los equipos Las oficinas de los tres países analizados cuentan con profesionales especializados en las tareas de promoción sea de exportaciones, turismo o inversión. Esto sucede tanto en el caso de aquellos profesionales designados en estas funciones desde su país de origen, como en aquellos que son contratados localmente. La especialización, ha llevado en algunos países, a ampliar el perfil de profesionales que se desempeñan en las oficinas, incorporándose agregados agrícolas o de inversión, estudiantes que realizan su práctica profesional y consultores especializados. 1. ¿Quiénes encabezan los equipos? Encabezan las oficinas comerciales los denominados Directores (en el caso de Chile y Colombia) y Consejeros (en el caso de Perú). Ellos son seleccionados, en muchos casos, a través de concursos: una práctica que va en aumento, pero no es absoluta. Algunos son nombrados directamente, sin un proceso competitivo de selección previo. Como se trata de cargos de confianza directa de las CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 30 más altas autoridades ministeriales, tanto en su designación y como en su remoción pueden considerarse también aspectos políticos además de los netamente profesionales. Parte de estas designaciones son el resultado de concursos públicos y competitivos, lo cual varía de país en país. Lo claro es que en los últimos años se ha ido evolucionando hacia un mayor porcentaje de designaciones realizadas bajo este formato, siendo esta una tendencia más que una norma. En el caso de Colombia, por ejemplo, los nombramientos se realizan a través de decretos presidenciales. En el caso de ProChile, un grupo de directores comerciales son de nombramiento presidencial. Esto tiene, en parte, una explicación más bien administrativa pues no se cuentan con plazas en el exterior suficientes para designar a todos los directores existentes. En Chile y Colombia, los directores cuentan con una acreditación diplomática, lo que facilita su labor frente a las autoridades locales. En los casos de Colombia y Perú no existe un período previamente definido para el desempeño de las funciones a cargo de una oficina comercial. En ambos casos es usual que cuando se abren nuevas oficinas se designe a algún director/consejero que ya cuente con experiencia en otro destino. En ProChile la regla general es que la designación sea por cinco años, luego de lo cual se regresa a Chile. En Colombia y Perú no es requisito tener la nacionalidad para trabajar como profesional de una oficina, pero sí para ser nombrado consejero. Incluso se ha previsto en Perú que en caso de que la persona designada tenga doble nacionalidad no podrá ejercer en el país a que corresponda su otra nacionalidad. Al revisar la lista de expertos que encabezan tanto las oficinas comerciales como las representaciones se puede constatar una baja participación de mujeres en la figura de director/consejero (entre el 15% y 17% dependiendo del país) y una presencia mayoritaria en las representaciones. El 65% de las representaciones comerciales de Chile están en mano de mujeres, así como el 57% en el caso de Colombia (ver cuadro 7). Cuadro 7 Chile, Colombia y Perú: participacion de mujeres en los cargos de directores/consejeros comerciales y de respresentantes comerciales, junio de 2018 Porcentaje de mujeres Países Número total Mujeres según tipo de delegación Chile Directores de Oficinasa 36 6 17 Representantes 20 13 65 Colombia Directores de Oficinas b 27 4 15 Representantes 7 4 57 Perú Consejeros comercialesc 35 6 17 Fuente: Elaboración propia a partir de los sitios web de ProChile, ProColombia y MINCETUR. a Un total de 5 Direcciones de oficinas se encuentran sin información al 20 de junio de 2018. b Solo existe información de 27 oficinas comerciales al 20 de junio de 2018, una de las cuales no presente encargado. c Dos consejerías se encuentran sin información al 20 de junio de 2018. 2. Los equipos de profesionales Las oficinas cuentan con una dotación variable de profesionales dependiendo del mercado y de la relevancia del mismo como destino de exportaciones, fuente de inversión extranjera directa y origen de turistas, según sea el caso. CEPAL Oficinas de promoción comercial en el exterior como instrumento para la diversificación... 31 En las oficinas de ProChile, los profesionales se especializan en sectores, considerando la importancia que tengan en el mercado de destino. El sector de alimentos, por ejemplo, está siempre presente, mientras el de servicios en menos casos. En los últimos años se ha intentado ampliar la práctica de contar con profesionales chilenos y locales. Esta complementariedad colabora con aspectos prácticos como el idioma, por ejemplo, pero sobre todo con aspectos culturales relacionados con la forma de hacer negocios. En algunos países y sectores, el contar con expertos locales es más relevante que en otros. Por ejemplo, en Chile a través del Fondo de Inversión Estratégica9 se identificaron mercados sofisticados para promover la oferta chilena en minería. En las oficinas de Perú, México, Canadá y Australia se contrataron los denominados “agentes mineros”, que son profesionales locales especializados en el sector que dependen del Director comercial de cada país. Estos profesionales centran su labor en la búsqueda de nuevas oportunidades para un grupo acotado de proveedores mineros ya identificados en Chile y que cuentan con presupuesto especial para desarrollar actividades de promoción. En el caso de Colombia, el equipo de profesionales de la oficina comercial debe cubrir las funciones de promoción comercial, de inversión extranjera directa y de turismo. Estas responsabilidades se dividen según la experiencia de cada profesional. De esta manera, por ejemplo, el Director puede estar a cargo de los temas de inversión extranjera directa, un par de profesionales abordan aspectos comerciales y otro experto se hace cargo del turismo La división del trabajo depende también de la prioridad que cada uno de los temas tiene para el mercado en particular. Por ejemplo, algunos mercados son más relevantes como origen de turistas o de inversión extranjera directa que como destino de exportaciones. En el caso de Perú, el equipo se compone por, al menos, un profesional orientado a la promoción de exportaciones, otro dedicado a la promoción del turismo y un tercero que ve temas administrativos y que puede colaborar con alguna de las dos áreas antes mencionadas o apoyar labores relacionadas con la atracción de inversiones. En este caso, el equipo es propuesto por el Consejero Comercial a MINCETUR, quien toma la decisión final respecto de las contrataciones. En los casos de Chile y Colombia, los cargos de profesionales que vienen del país de origen suelen definirse a través de concursos entre los profesionales de la sede. En ProColombia, como parte de un proceso de perfeccionamiento interno, los profesionales de la sede pueden postular a trabajar, por un período acotado, en algunas oficinas comerciales. No se trata de una designación propiamente tal, pues, por ejemplo, no se trasladan las familias. 3. Agregados agrícolas y de inversión Los agregados agrícolas son aquellos profesionales que en los mercados de destino se encargan de promocionar la oferta sectorial, ser contraparte de las negociaciones sanitarias y fitosanitarias, y colaborar en la solución de los problemas comerciales del sector de manera exclusiva. Si bien no siempre estos profesionales se desempeñan en las oficinas comerciales, sus funciones complementan la promoción que se realiza en los mercados. 9 Este fondo fue creado en 2015 en el Ministerio de Economía y su objetivo es financiar i

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