Arbeitspapier 7 (Wiederholung und Vertiefung) PDF

Öffentliches Recht für Wirtschaftswissenschaftler Akad. Rat a.Z. Sascha D. Peters Wintersemester 2023/2024 Arbeitspapier 7 Lerninhalte:      Struktur der Grundrechtsprüfung Systematik der Begrenzungsvorbehalte Rechtfertigungsanforderungen an Grundrechtseingriffe Grundsatz der Verhältnismäßigkei...

Öffentliches Recht für Wirtschaftswissenschaftler Akad. Rat a.Z. Sascha D. Peters Wintersemester 2023/2024 Arbeitspapier 7 Lerninhalte:      Struktur der Grundrechtsprüfung Systematik der Begrenzungsvorbehalte Rechtfertigungsanforderungen an Grundrechtseingriffe Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Berufsfreiheit Wiederholungs- und Vertiefungsfragen: I. Allgemeine Grundrechtslehren 1. In welchen Schritten prüft man, ob ein grundrechtsbeschränkendes Gesetz verfassungsmäßig ist? Zunächst ist zu prüfen, ob das Gesetz überhaupt die durch ein bestimmtes Grundrecht verbürgte Freiheit beschränkt. Dabei ist zunächst zu fragen, ob der sachliche Schutzbereich einer Grundrechtsgewährleistung eröffnet ist und ob sich der Betroffene auch persönlich auf diese Grundrechtsgewährleistung berufen kann („persönlicher Schutzbereich). Sodann ist zu prüfen, ob der Schutzgehalt des Grundrechts verkürzt, also nachteilig betroffen wird („Beeinträchtigung des Schutzbereichs“). Zudem ist erforderlich, dass diese Beeinträchtigung dem Staat zuzurechnen ist. Nur dann liegt ein Grundrechtseingriff vor. Beispiel: Die gesetzliche Festlegung von Ladenschlusszeiten beschränkt die Berufsfreiheit des deutschen Ladeninhabers aus Art. 12 Abs. 1 GG! Das Verbot, Online-Casinos zu betreiben, beschränkt die Unternehmertätigkeit in diesem Bereich. Ist ein solcher Eingriff festgestellt, wird danach geprüft, ob und in welchem Umfang das Grundrecht „allgemein“ bzw. „überhaupt“ gesetzliche Beschränkungen zulässt. Beispiel: Gesetzliche Beschränkungen der Berufsausübung werden in Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG grds. zugelassen („Ausübung kann geregelt werden“)! Ähnliches gilt etwa für Art. 2 Abs. 1 GG: „verfassungsmäßige Ordnung“) Vorsicht: Art. 1 Abs. 1 GG lässt Eingriffe in die Menschenwürde generell nicht zu („unantastbar“). Wird hier ein Eingriff festgestellt, ist er automatisch verfassungswidrig! Besondere Probleme ergeben sich, wenn einzelne Grundrechte wie die Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) keine Aussage machen, also weder „unantastbar“ sind noch einen Begrenzungsvorbehalt kennen. Dieses Problem löst man in der Weise, dass in bei diesen Grundrechten gesetzliche Beschränkungen jedenfalls insoweit möglich sind, als sie dem Schutz anderer Verfassungsgüter dienen (sog. verfassungsimmanenter Begrenzungsvorbehalt). Die Idee dahinter ist, dass diese Grundrechte auch gleicher Ranghöhe mit anderen Grundrechten stehen und diesen daher nicht zwangsläufig vorgehen können (Beispiel: Auch wenn die Kunstfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG keine ausdrückliche Begrenzungsmöglichkeit nennt, kann der Gesetzgeber zum Schutz anderer Verfassungsgüter (z. B. Eigentum, Art. 14 GG, oder Tierschutz, Art. 20a GG) gesetzliche Grenzen setzen (z. B. Verbot der Sachbeschädigung oder der Tierquälerei auch im Rahmen von Kunstaktionen)). Liegt ein Beschränkungsvorbehalt bei dem betroffenen Grundrecht vor, ist als Drittes zu prüfen, ob das grundrechtsbeschränkende Gesetz den Anforderungen der Verfassung genügt. Hierzu muss (formell) der zuständige Gesetzgeber in einem ordnungsgemäßen Verfahren gehandelt haben und (materiell) das Gesetz verhältnismäßig sein, also einem legitimen Zweck dienen und geeignet, erforderlich und zumutbar sein. Beispiel: Für Ladenschlussgesetze ist der Landesgesetzgeber zuständig (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG). Derartige Gesetz verfolgen eine legitimen Gemeinwohlzweck (Schutz der Arbeitnehmer) und sind auch verhältnismäßig (geeignet, erforderlich und zumutbar). 2. Welche verfassungsrechtlichen Anforderungen muss ein grundrechtsbeschränkendes Gesetz in formeller Hinsicht erfüllen, um verfassungsgemäß zu sein? Es muss der zuständige Gesetzgeber gehandelt haben (Bund/Land), das Gesetzgebungsverfahren muss verfassungskonform gewesen sein. Und das Grundrecht, in das eingegriffen wird, muss genannt werden (Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG). 3. Welche verfassungsrechtlichen Anforderungen muss ein grundrechtsbeschränkendes Gesetz in materieller Hinsicht erfüllen, um verfassungsgemäß zu sein? Das Gesetz muss ein legitimes Gemeinwohlziel verfolgen. Diese Gemeinwohlzwecke können sich aus dem Grundgesetz ergeben (Schutz von Leben und Gesundheit etc.); sie können aber auch durch den Gesetzgeber formuliert werden (es sei denn das Grundrecht unterliegt nur einem verfassungsimmanenten Begrenzungsvorhalt, oben Frage 1). Zudem muss das Gesetz „verhältnismäßig“ sein bzw. dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Diese Prüfung gliedert sich in drei Stufen auf: - 4. es muss geeignet sein, den mit der Maßnahme angestrebten Erfolg herbeizuführen bzw. ihm zumindest näherzukommen, es muss erforderlich sein, d.h. es darf zur Erreichung des Erfolgs kein milderes, aber (mindestens) ebenso effektives Mittel bestehen, und die gesetzliche Maßnahme muss zumutbar sein, also die mit der Maßnahme verbundenen Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu dem verfolgten Zweck stehen. Was ist ein „allgemeiner“ Begrenzungs- oder Gesetzesvorbehalt? Von einem allgemeinen Begrenzungsvorbehalt spricht man, wenn ein Grundrecht generell zulässt, dass das Freiheitsrecht durch Gesetz beschränkt werden kann (z.B. Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG). In diesem Fall muss das betreffende Eingriffsgesetz formal in Ordnung sein (Gesetzgebungskompetenz/ Gesetzgebungsverfahren). In materieller Hinsicht muss immer ein legitimer Gemeinwohlgrund vorliegen. Zudem muss das Gesetz verhältnismäßig sein. 5. Was ist ein qualifizierter Begrenzungsvorbehalt? Ein qualifizierter Begrenzungsvorbehalt liegt vor, wenn ein Grundrecht gesetzliche Beschränkungen der vom Schutzbereich erfassten Tätigkeiten nur unter eng begrenzten Voraussetzungen zulässt. Beispielhaft kann hier Art. 13 Abs. 7 GG erwähnt werden, der sonstige Eingriffe (jenseits Durchsuchungen, Lauschangriffen iSd Abs. 1-6) nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässt (z.B. Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung). Sieht also ein Gesetz z.B. vor, dass Waffeninhaber der Behörden Einlass in ihre Wohnung zu Kontrollzwecken gewähren müssen, auch wenn noch keine dringende Gefahr besteht, so könnte dies dennoch mit Abs. 7 vereinbar sein, weil dort derartige Maßnahmen schon „zur Verhütung“ derartiger Gefahren zulässig sein können. Sie müssen allerdings verhältnismäßig sein. 6. Erklären Sie den Begriff des verfassungsimmanenten Begrenzungsvorbehalts Während die meisten Grundrechte explizit die Möglichkeit der gesetzlichen Beschränkung vorsehen (z.B. als „allgemeiner Gesetzesvorbehalt“ Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG bzw. als „qualifizierter Gesetzesvorbehalt“ Art. 13 Abs. 7 GG), fehlen bei manchen Grundrechten hierzu jegliche Aussagen (z. B. Art. 5 Abs. 3 GG: Kunst und Wissenschaftsfreiheit). Der Gedanke der „Einheit der Verfassung“ gebietet gleichwohl, dass auch diese Grundrechte gesetzlich einschränkbar sein müssen, soweit es um den Schutz anderer Grundrechte oder sonstiger in der Verfassung genannter Güter geht. Beispiel: Die wissenschaftliche Forschung und Lehre wird in Art. 5 Abs. 3 GG ohne Einschränkung geschützt. Allerdings schützt die Verfassung in Art. 20a GG auch die Tiere. Der Schutz der Forschungsfreiheit kann sich daher nicht beliebig gegen den Tierschutz durchsetzen (Stichwort Tierversuche). Beide Ziele sind auszugleichen. Dies kann dann auch gesetzliche Beschränkungen für Tierversuche rechtfertigen, auch wenn diese sich auf die Forschungsfreiheit stützen. II. Die einzelnen Grundrechte 1. Gibt es auch hinsichtlich der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG einen verfassungsimmanenten Begrenzungsvorbehalt? Nein. Die Menschenwürde ist nach Art. 1 Abs. 1 GG „unantastbar“. Handlungen, die die Menschenwürde oder genauer den aus dieser (unverlierbaren) Würde folgenden Achtungsanspruch verletzen, sind also immer und unausweichlich verfassungswidrig, egal, aus welchem Grund sie erfolgen. Ist also die Folter eine Verletzung der Menschenwürde, so ist Folter auch dann unzulässig, wenn sie dem Zweck dient, ein verschlepptes Entführungsopfer durch Folter des aufgegriffenen Entführers aus auswegloser Lage zu befreien. 2. Schützt Art. 12 GG die Berufswahl nur im Rahmen tradierter Berufsbilder? Nein, Art. 12 Abs. 1 GG gewährt die Freiheit, jede Tätigkeit als Beruf auszuüben. Niemand ist also gezwungen, seinen Beruf lediglich aus „klassischen Berufsbildern“ auszuwählen. Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt insoweit ein Recht zur „autonomen Berufsprägung“ bzw. zur „Berufserfindung“. 3. Ist Voraussetzung für einen Beruf im Sinne des Art. 12 GG, dass er erlaubt, also nicht gesetzlich verboten ist? Nein. Verbote durch Parlamentsgesetz spielen für die Zuordnung einer Tätigkeit zum Berufsbegriff nach Art. 12 GG keine Rolle. Denn der Parlamentsgesetzgeber hat keine Definitionshoheit über den Berufsbegriff, sondern hat sich im Gegenteil für Beschränkungen der Berufsfreiheit zu rechtfertigen (Art. 1 Abs. 3 GG). Verbietet der Gesetzgeber also etwa generell die Tätigkeit als Spielbankbetreiber, so bleibt diese Tätigkeit gleichwohl ein Beruf im Sinne des Art. 12 GG. Das Verbot muss als Eingriff gerechtfertigt sein, also einem (überragend wichtigen) Gemeinwohlzweck dienen und verhältnismäßig sein. Allerdings wird überwiegend angenommen, dass schlechthin gemeinschaftsschädliche Tätigkeiten (zB die des „Auftragskillers“), die strukturell nicht mit den Wertentscheidungen des Grundgesetzes vereinbar sind, nicht als Beruf iSd Art. 12 Abs. 1 GG anzusehen sind und deshalb auch keinen besonderen grundrechtlichen Schutz genießen, selbst wenn sie im Einzelfall zu Erwerbszwecken ausgeübt werden und der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienen. 4. Lässt Art. 12 GG gesetzliche Eingriffe in die Berufsfreiheit zu? Ja. Art. 12 Abs. 1 GG gestattet es dem Gesetzgeber, die „Berufsausübung zu regeln“. Dieser Begrenzungsvorbehalt erstreckt sich – trotz des missverständlichen Wortlautes – sowohl auf Regelungen, die die Art und Weise, also das „Wie“ der Berufsausübung betreffen, als auch auf Regelungen, die das „Ob“ der Berufsausübung (sog. Berufszugangsbeschränkungen) betreffen, also ggf. den Berufszugang auch komplett sperren, indem ein Verbot einer bestimmten Tätigkeit ausgesprochen wird. Natürlich müssen solche Eingriffe materiell gerechtfertigt sein, also der Verwirklichung von Gemeinwohlinteressen dienen und verhältnismäßig sein, was jeweils im Einzelnen zu prüfen ist. Hierzu wurde vom BVerfG ein sehr differenziertes Stufenmodell entwickelt, das die Gemeinwohlrechtfertigung erhöht, je intensiver die Berufsfreiheit betroffen wird („Dreistufentheorie“). 5. Was besagt sog. Drei-Stufen-Theorie? Die Drei-Stufen-Theorie ist ein Modell zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit gesetzlicher Beschränkungen der Berufsfreiheit. Nach der Drei-Stufen-Theorie sind die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit, insbesondere an den Zweck der Maßnahme, abhängig von der Intensität des Eingriffs. Hierbei wird zwischen drei Eingriffsintensitäten bzw. Eingriffsstufen differenziert: - Bloße Berufsausübungsregelungen (z.B. Ladenöffnungszeiten) stellen Eingriffe auf der Ebene der ersten und niedrigsten Stufe (dem „Wie“ der beruflichen Betätigung) dar. Sie können durch jede vernünftige Erwägung des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, soweit die Regelung auch im Übrigen verhältnismäßig ist. So werden Ladenschlusszeiten etwa durch das legitime Ziel des Arbeitsnehmerschutzes gerechtfertigt. - Auf der zweiten Stufe sind subjektive Berufszugangsbeschränkungen einzuordnen, also solche Regelungen, die den Zugang zu einem Beruf (das „Ob“ der beruflichen Tätigkeit) betreffen und von Umständen abhängig machen, die in der Person des Betroffenen begründet liegen. Hierzu zählen etwa Prüfungsnachweise zum Eintritt in bestimmte Berufe (Steuerberater, Anwalt etc.). Ggf. gehören hierzu aber auch gesundheitliche Anforderungen an die Berufsaufnahme (Pilot). Eingriffe dieser Art können verfassungsrechtlich nur gerechtfertigt werden, wenn sie dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter dienen (z.B. Gewährleistung sachgemäßer Berufsausübung, Abwehr von Schäden für die Allgemeinheit). - Objektive Berufszugangsbeschränkungen bilden die dritte und intensivste Stufe des Eingriffs in die Berufsfreiheit. Sie beschränken – ebenso wie subjektive Berufszugangsbeschränkungen – den Zugang zu einem Beruf (also das „Ob“ der Tätigkeit), knüpfen dabei jedoch an Umstände an, die außerhalb der Person liegen, also „objektiver Natur“ sind (z.B. staatliche Monopole, „Kontingente“ für Taxikonzessionen). Eingriffe auf dieser Stufe sind nur zulässig, wenn sie der Abwehr von Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut dienen (bspw. Spielsuchtbekämpfung als Grund des Verbots von großen Lotterien). Hinsichtlich der Gefahrenbewertung kommt dem Gesetzgeber dabei erneut ein weiter Einschätzungsspielraum zu. So akzeptiert die Rechtsprechung objektive Zugangsbeschränkungen zum Taxigewerbe (zahlenmäßige Begrenzungen) mit der gesetzgeberischen Begründung, dass ein unbegrenzter Zustrom von Bewerbern in das Taxigewerbe zu einem ruinösen Wettbewerb und damit zum Zusammenbruch des Beförderungsangebotes für die Bevölkerung führen könne. 6. Ist vor dem Hintergrund der Drei-Stufen-Theorie die staatliche Monopolisierung von Glücksspielen zulässig, deren Gefährlichkeit nach Auffassung der meisten Wissenschaftler eher gering ist (z. B. große Lotterien)? Die Veranstaltung von Lotterien kann durchaus Beruf im Sinne des Art. 12 GG sein. Dass die Veranstaltung großer Lotterien durch Private einfachgesetzlich verboten ist, ändert nichts an der verfassungsrechtlichen Bewertung. Der Begrenzungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG lässt auch Zugangsbeschränkungen zu. Das konkrete Eingriffsgesetz (hier der sog. „Glücksspielstaatsvertrag“ als Landesgesetz) müsste formal in Ordnung sein. Materiell-rechtlich müsste ein legitimer Gemeinwohlgrund vorliegen und das Gesetz müsste verhältnismäßig sein. Hier könnte überlegt werden, ob man den Schutz vor Suchtgefahren durch Lotto nicht als Gemeinwohlgrund anerkennt, da diese Gefahren nach Auffassung der meisten Forscher eher gering sind. Das BVerfG ist hier zurückhaltend: Solange Risiken nicht völlig geklärt seien, hier z. B. auch die Frage, wie sich die Dinge nach einer Deregulierung entwickeln werden, habe der Gesetzgeber einen eigenen Beurteilungsspielraum, der erst dann endet, wenn die Beurteilungen des Gesetzgebers offensichtlich falsch sind. Über Zweifelsfragen muss also die Politik entscheiden, dies ist nicht Sache der Richter. Folge: auch wenn „die meisten Wissenschaftler“ die Risiken „eher gering“ erachten, scheint dies noch nicht ganz geklärt. Hier kann die abweichende Beurteilung des Gesetzgebers also nicht beanstandet werden. Immerhin muss die Monopolregelung verhältnismäßig sein, wobei auch hier bei Bewertungen ein Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers bleibt. Ein solcher Beurteilungsspielraum eröffnet sich etwa bei der Frage der „Erforderlichkeit“ der Regelung. Konkret: ob nicht eine intensive Kontrolle Privater möglicherweise ebenso effektiv und dabei weniger eingriffsintensiv ist als ein Staatsmonopol. Wenn der Gesetzgeber dies verneint, wird das Gericht hier nicht eine eigene Bewertung an die Stelle der gesetzgeberischen Bewertung setzen dürfen.