Tema VI-Funciones del Parlamento PDF

Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento Tema VI.-Funciones del Parlamento El punto de partida para analizar las funciones de las Cortes generales lo constituye el artículo 66 de la Constitución, cuyo apartado seg...

Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento Tema VI.-Funciones del Parlamento El punto de partida para analizar las funciones de las Cortes generales lo constituye el artículo 66 de la Constitución, cuyo apartado segundo dispone que “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y ejercen las demás competencias que les atribuya la Constitución” 1. Partiendo de la estructura bicameral de las Cortes generales puede distinguirse: -funciones que las Cámaras ejercen reunidas conjuntamente (artículo 74.1 CE: funciones no legislativas previstas en el Título II CE con relación a la Corona. -funciones comunes a ambas Cámaras y en cuyo ejercicio participan ambas aunque no conjuntamente (por ejemplo, la función legislativa) -funciones comunes a ambas Cámaras y en cuyo ejercicio participan ambas pero independientemente una respecto a la otra (por ejemplo, la función de control). -finalmente, aquellas funciones que son privativas o específicas de alguna de las Cámaras. Por ejemplo, solo corresponde al Congreso de los Diputados la investidura del Presidente del Gobierno o la resolución de una cuestión de confianza o de una moción de censura, así como las competencias en relación con los estados excepcionales o los Decretos Leyes. Por el contrario, solo al Senado, como Cámara de representación territorial, corresponde la función prevista en el artículo 155 CE. 1 Por su parte, el artículo 33.1 EAAr. dispone que “Las Cortes de Aragón representan al pueblo aragonés, ejercen la potestad legislativa, aprueban los presupuestos de la Comunidad Autónoma, impulsan y controlan la acción del Gobierno de Aragón, y ejercen las demás competencias que les confieren la Constitución, este Estatuto y el resto de normas del ordenamiento jurídico”. -1- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento 1.-La función legislativa. El artículo 66.2 CE se abre atribuyendo a las Cortes Generales el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. También es la primera función que el EAAr. atribuye a las Cortes de Aragón tras enunciar su carácter representativo. Hablamos de la capacidad para dictar leyes, es decir, para dictar las normas de mayor rango jerárquico inmediatamente después de la Constitución y que son las principalmente llamadas a la ordenación de las relaciones sociales de acuerdo a la orientación política predominante en cada momento. Esta es la potestad más emblemática del Parlamento como representante del pueblo soberano. Ahora bien, progresivamente el Gobierno ha adquirido mayor protagonismo en el ejercicio de la potestad legislativa pues es a él a quien corresponde de acuerdo con el artículo 97 CE la dirección política del Estado. Este protagonismo tiene diferentes manifestaciones, por ejemplo: -la mayoría de las leyes tienen su origen en proyectos de ley presentados por el Gobierno, que es quien cuenta con los mejores recursos para iniciar el procedimiento legislativo. Además, los proyectos de ley gozan de prioridad en su tramitación. En algunos casos, además, posee la iniciativa legislativa en exclusiva (por ejemplo, art. 134 CE). Ahora bien, ello en ningún caso debe conducirnos al equívoco de restar importancia al rol del Parlamento y al procedimiento por el cual se elaboran las leyes: tanto desde el punto de vista del principio democrático, como desde la evidencia de las modificaciones que suele experimentar el proyecto legislativo tras su paso por el Parlamento. -además, no podemos olvidar las importantes atribuciones que, con relación a las proposiciones de Ley y a las enmiendas, atribuyen al Gobierno los artículos 84.2 CE y 134.6 CE. Con arreglo al primero, el Gobierno puede oponerse a la tramitación de aquellas proposiciones de Ley y de aquellas enmiendas que sean contrarias a una delegación legislativa en vigor. De conformidad con el segundo, todas las proposiciones de Ley o enmiendas que supongan incremento del gasto o disminución de los ingresos previstos en los Presupuestos Generales del Estado vigentes, deben contar con la conformidad del Gobierno para ser tramitadas. El TC ha declarado que ambas estipulaciones persiguen asegurar un ámbito de acción propio del Gobierno. La diferencia entre ambas es que, si en la segunda no existe -2- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento alternativa alguna a la oposición del Gobierno, en el caso de la primera siempre cabría que las Cámaras derogaran o modificaran la delegación legislativa que en su día realizaron. El procedimiento legislativo, tanto el ordinario como los procedimientos especiales, está regulado en el reglamento parlamentario de la Cámara de que en cada caso de trate (Congreso, Senado y Cortes de Aragón). Con carácter general, todo procedimiento legislativo supone (a) la elaboración y presentación de un proyecto legislativo por quien está legitimado para ello ante el parlamento de que se trate (estos proyectos legislativos se llaman proyectos de ley si vienen del Gobierno y proposiciones de ley en el resto de casos) y (b) la tramitación en sede parlamentaria de ese proyecto legislativo y que puede culminar, o no, con su aprobación. A grandes rasgos, y aunque existen múltiples especialidades y alternativas dependiendo del tipo de iniciativa y del reglamento de que se trate, la tramitación parlamentaria atraviesa las siguientes fases 2: -presentación de la iniciativa legislativa (proyecto o proposición de ley). -apertura del plazo de presentación de enmiendas para dar la oportunidad a todos los grupos y parlamentarios, e incluso a la ciudadanía caso de las Cortes de Aragón, de proponer alternativas y modificaciones a la iniciativa presentada. -envío a la Comisión competente por razón de la materia, en cuyo seno se designa primero un grupo de trabajo reducido denominado Ponencia. La Ponencia, partiendo del proyecto legislativo y de las enmiendas presentadas elabora un informe sobre el que después trabaja la Comisión, quien elaborará un Dictamen. -la deliberación y debate en el Pleno de la Cámara del Dictamen elaborado por la Comisión. Para comprender la regulación que cada reglamento parlamentario hace del procedimiento legislativo, tenemos que examinar una serie de conceptos clave: A.- El primero de ellos es el de iniciativa legislativa, un concepto que nos permite responder a la pregunta de ¿quién está legitimado para comenzar el procedimiento legislativo 2 En el caso de las Cortes Generales, y como son un Parlamento bicameral, el procedimiento se inicia en el Congreso y, a grandes rasgos, vuelve a reproducirse en el Senado. -3- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento que, en su caso, concluye con la aprobación de una ley? Está regulada en los artículos 87 CE y 42 EAAr. a) Tanto en las Cortes Generales como en las Cortes de Aragón, el primer legitimado para abrir el procedimiento legislativo es el Gobierno. En su caso, las iniciativas legislativas reciben el nombre de “proyectos de ley”. El régimen jurídico de su elaboración está contenido en la Ley del Gobierno (LG) y en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), caso del Gobierno de la Nación, y la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, caso del Gobierno de Aragón. En este régimen jurídico, y en conexión con las funciones del Gobierno, destacan cuestiones como, por ejemplo, la existencia de un “Plan Anual Normativo” que recoja las normas con rango reglamentario y los proyectos de ley que pretenden aprobarse durante el año siguiente, así como procesos de evaluación ex post de las normas aprobadas o el respeto a los denominados principios de “buena regulación” establecidos en el artículo 129 LPAC. Dentro del Gobierno, la iniciativa para poner en marcha la elaboración de un proyecto de ley (su denominación es entonces la de “anteproyecto de ley”) depende de la materia sobre la que verse y lo primero que se hace es abrir un periodo de consulta pública a través del portal web de la administración competente con la finalidad de recabar la opinión de las personas y organizaciones que puedan verse afectadas por la futura norma 3. Solo tras ello comienza a trabajarse en el proyecto de ley y en la memoria o memorias que deben acompañarlo. En el caso del Gobierno de la Nación, los proyectos de ley precisan de una “Memoria de Impacto Normativo” y en el caso de Aragón de una “Memoria Justificativa” y una “Memoria económica” 4. La finalidad de estos documentos es analizar cuestiones como, por ejemplo, la oportunidad de la norma, su contenido, su impacto económico y presupuestario, su impacto por razón de género o su impacto climático. Además, los proyectos de ley son también sometidos a consultas, informes y dictámenes tanto de oportunidad como preceptivos, como por ejemplo del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo de Aragón o del CGPJ. Solo tras todos estos trámites los proyectos de ley están en condiciones de ser aprobados por el Gobierno y ser remitidos tras ello al Parlamento 3 Es cierto que esta consulta puede obviarse en algunos casos como, por ejemplo, los presupuestos, la tramitación urgente o por razones de interés público 4 Los reglamentos parlamentarios hablan de que irán acompañados de una “Exposición de motivos” y de los “antecedentes” necesarios para poder pronunciarse sobre ellos. -4- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento (Congreso caso del Gobierno de la Nación y Cortes de Aragón caso del Gobierno de Aragón) acompañados de toda la documentación pertinente. ¿Qué relevancia puede tener que el Gobierno no presente al parlamento el proyecto acompañado de los antecedentes necesarios? El TC ha sostenido que, cuando se alega violación del procedimiento de elaboración de las leyes, lo relevante es determinar la intensidad o magnitud de la vulneración de la normativa reguladora del procedimiento legislativo: solo posee dimensión constitucional si es susceptible de afectar de forma sustancial al proceso de formación de voluntad del parlamento incidiendo, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa. Aplicando esta doctrina a los antecedentes con los que el Gobierno debe acompañar los proyectos de ley, la ausencia de un determinado antecedente solo tendrá transcendencia si se hubiere privado a las cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión (STC 70/2018/4b) Los proyectos de ley pueden ser retirados por el Gobierno en cualquier momento de su tramitación, pero siempre antes de que la Cámara respectiva se pronuncie sobre ellos. b) La iniciativa legislativa puede también partir de cualquiera de las Cámaras; es decir, caso de las Cortes Generales puede tener su origen en el Congreso o en el Senado y en el caso de Aragón puede partir de los propios miembros de las Cortes de Aragón. En este caso, la iniciativa recibe el nombre de proposición de ley. La legitimación para que la iniciativa legislativa nazca desde dentro del propio parlamento varía en función de cada reglamento parlamentario: caso del Congreso de los diputados, están legitimados para presentar proposiciones de ley un diputado con la firma de otros 14 y un Grupo Parlamentario con la firma de su Portavoz. Caso del Senado, 25 senadores o un Grupo Parlamentario. Y en las Cortes de Aragón un diputado con la firma de otros cuatro, un grupo parlamentario con la firma de su portavoz o una Ponencia especial a la que se le haya encargado el cometido de elaborar la proposición de ley. Ahora bien, como la capacidad para iniciar la iniciativa legislativa es de la Cámara, la presentación de una proposición de ley no abre inmediatamente el procedimiento legislativo: para ello es necesario que la Cámara (Congreso, Senado o Cortes de Aragón) de cuyo seno ha nacido la proposición, decida hacerla suya y abrir, entonces sí, el procedimiento legislativo 5. Esto se hace a través de la denominada “toma en consideración”, trámite que 5 En el caso de que se trate de una proposición de ley nacida de un grupo de senadores o de un grupo parlamentario en el Senado, es el Senado quien debate y decide si toma en consideración la proposición. En el -5- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento consiste, precisamente, en que la Cámara debate y decide acerca de la iniciativa presentada haciéndola suya, si la acepta, o decidiendo no tramitarla, caso de rechazarla. c) El procedimiento legislativo también puede nacer, tanto en las Cortes Generales, como en las Cortes de Aragón, de una iniciativa legislativa popular. También en este caso la iniciativa se denomina proposición de ley y también en este caso debe pasar el trámite de toma en consideración por la Cámara de que se trate. d) Finalmente, en el caso de las Cortes Generales, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas pueden solicitar del Gobierno de la Nación que presente un Proyecto de Ley o pueden remitir a la Mesa del Congreso una Proposición de Ley, en cuyo caso de nuevo existirá el trámite de toma en consideración. B.-Un segundo concepto esencial es el de enmienda y sus diferentes clases. Una enmienda es una propuesta de modificación al texto de la iniciativa legislativa cuya tramitación se ha comenzado y que puede ser de diferentes tipos. a) Cuando con la enmienda se cuestiona íntegramente el proyecto o proposición de ley, hablamos de las llamadas enmiendas a la totalidad que, a su vez, pueden ser de dos tipos, aunque hemos de tener presente que no siempre ambas modalidades están previstas en la normativa parlamentaria (por ejemplo, el Reglamento de las Cortes de Aragón no prevé las enmiendas a la totalidad de devolución y en el Senado no se menciona ninguna de ellas) 6. Si lo que rechazamos con la enmienda es la oportunidad del proyecto legislativo en sí y por ello postulamos que se devuelva a quien lo presentó, hablamos de una enmienda a la totalidad de devolución. Si, por el contrario, se comparte la oportunidad de regular aquello sobre lo que versa el proyecto legislativo, pero se discrepa de cómo lo hace y se propone una iniciativa legislativa completa y diferente, hablamos de enmiendas a la totalidad de texto caso de que la tome en consideración, y como el procedimiento legislativo en las Cortes Generales comienza en el Congreso, lo que hace el Senado es remitir la proposición de ley al Congreso de los Diputados para que se abra allí su tramitación. 6 En ocasiones ello es consecuente con el tipo de iniciativa. Por ejemplo, las enmiendas a la totalidad de devolución solo están previstas en el Congreso respecto de los proyectos de ley del Gobierno y de las proposiciones de ley del Senado, pero no con relación al resto de proposiciones de ley. ¿Por qué? Porque con relación a ellas el Congreso ya se pronunció asumiéndolas a través de la “toma en consideración”. -6- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento alternativo; es decir, proponen un texto completo diferente al del proyecto legislativo presentado. La peculiaridad de presentar una enmienda a la totalidad es que obliga a la cámara a decidir sobre ella antes de poder continuar el procedimiento legislativo. Ello es así porque plantean la siguiente encrucijada: ¿seguimos adelante con la iniciativa legislativa o la rechazamos y devolvemos? ¿con qué iniciativa legislativa seguimos adelante, con la que se presentó inicialmente o con la que se ha propuesto después a través de la enmienda de texto alternativo? En otras palabras, hay que decidir si se continúa adelante o se devuelve el proyecto legislativo o qué iniciativa legislativa se va a tramitar finalmente. Esta decisión se toma a través del llamado debate de totalidad 7, un debate sobre la iniciativa legislativa en su conjunto para que el órgano representativo se pronuncie sobre ella. Es cierto que los reglamentos parlamentarios prevén también en ocasiones este debate de totalidad sin necesidad de que se haya presentado una enmienda a la totalidad. Por ejemplo, el proyecto de presupuestos siempre es sometido primero a un debate de totalidad por el pleno del Congreso y en las Cortes de Aragón los proyectos de ley son siempre sometidos primero a un debate de totalidad. Las enmiendas a la totalidad solo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios. b) El segundo tipo de enmiendas son las llamadas enmiendas al articulado que, como su nombre indica, proponen modificaciones puntuales a la iniciativa legislativa sobre la que se está trabajando sin cuestionarla en su integridad como hacen las enmiendas a la totalidad. En función de qué proponen (añadir, suprimir o modificar) se clasifican en enmiendas al articulado de adición, de supresión o de modificación. En su jurisprudencia, el TC viene exigiendo de manera reiterada la existencia de homogeneidad-conexión material entre la iniciativa legislativa sobre la que la Cámara está trabajando y la enmienda al articulado que se propone, es cierto que siempre dentro de la flexibilidad exigida por el respeto debido a la autonomía de las cámaras y las potestades de sus mesas. Aunque el plazo de presentación de enmiendas se abre al principio del procedimiento antes de que el proyecto legislativo de que se trate comience su deliberación en Comisión, es cierto que los reglamentos parlamentarios suelen admitir la presentación de enmiendas con 7 Lógicamente, su resultado depende del tipo de enmienda a la totalidad: rechazarla, aceptarla y devolver la iniciativa o aceptarla y continuar el procedimiento legislativo con el texto alternativo. -7- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento posterioridad (ya en fase de comisión en incluso superada la fase de comisión). Es cierto que lo hacen con carácter muy restringido: suelen admitirse solo para subsanar o corregir errores o cuando se trata de enmiendas que son producto de alcanzar un acuerdo entre otras enmiendas y/o el texto de la iniciativa (enmiendas de transacción o transaccionales). La normativa parlamentaria incluso prevé la posibilidad de defender en el Pleno enmiendas que han sido ya rechazadas por la comisión en su dictamen. C.-En el caso de las Cortes de Aragón, hay que llamar la atención acerca de la doble apertura del procedimiento legislativo a la participación de la ciudadanía básicamente a través de dos instrumentos: las audiencias legislativas y las enmiendas de iniciativa ciudadana, recogidas en los artículos 163 y 165 RCAr., respectivamente. Las audiencias legislativas persiguen conocer la opinión de aquellos colectivos sociales afectados por el contenido del proyecto legislativo, mientras que las enmiendas de iniciativa ciudadana permiten que cualquier persona física o jurídica residente en Aragón proponga enmiendas al articulado que podrán ser asumidas por un grupo parlamentario o una agrupación parlamentaria, que las presentarán como enmiendas. D.-Finalmente hemos de referirnos a algunos procedimientos legislativos especiales y a algunas especialidades dentro del procedimiento legislativo. El primero de ellos es el procedimiento de lectura única, que básicamente consiste en la eliminación de la fase de comisión y el debate y votación de la iniciativa legislativa directamente por el pleno de la cámara. Otra especialidad es el procedimiento de urgencia, que supone acortar los plazos previstos reglamentariamente con carácter general. Tampoco podemos olvidar la competencia legislativa plena de las Comisiones, a la que, caso de las Cortes Generales, se refiere la CE en su artículo 75.2 CE y que significa que la aprobación definitiva de la iniciativa no será realizada por el pleno sino directamente por la comisión legislativa permanente de que se trate 8. También hemos de referirnos, caso de las Cortes Generales, a las especialidades de procedimiento en el caso de las Leyes Orgánicas, pues dadas las exigencias constitucionales para su aprobación, es preciso que el proyecto legislativo de que se trate se identificado 8 La Constitución excluye las siguientes materias: la reforma de la Constitución; las cuestiones internacionales; las Leyes Orgánicas; las Leyes de bases; y la Ley de Presupuestos. El artículo 148 RCD dispone a este respecto que la delegación legislativa a las Comisiones se presume otorgada siempre que sea constitucionalmente posible. Es decir, opera automáticamente. -8- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento (calificado) desde el principio como una Ley Orgánica a la luz de las disposiciones constitucionales. Es cierto que el RCD prevé la posibilidad de que dicha calificación se realice con el debate en comisión ya iniciado, en cuyo caso el procedimiento se retrotrae al momento inicial de ese debate. Algunas de las especialidades de procedimiento son: -su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. -si el Senado veta el proyecto o proposición, el Congreso solo puede levantarlo por mayoría absoluta. -si el Senado enmienda el proyecto o proposición, solo prosperan las enmiendas que se aprueben por mayoría absoluta en el Congreso, de lo contrario se mantiene la redacción inicial aprobada por la Cámara baja. Respecto de otras leyes con procedimientos de tramitación específicos como la ley de presupuestos o los Estatutos de Autonomía, son objeto de análisis en el apartado o tema correspondiente. -9- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento 2.-El control parlamentario del Gobierno. De acuerdo con la forma parlamentaria de Gobierno, el órgano que ostenta la representación del pueblo soberano es el Parlamento y es el Parlamento quien designa al Gobierno (le otorga su “confianza” para desarrollar un programa de gobierno). Por lo tanto, el Gobierno nace y vive de la confianza de la Cámara y surge así entre ellos una relación dialéctica de control: el Parlamento como representante del pueblo soberano designa al Gobierno, a quien corresponde la dirección de la política interior y exterior (artículo 97 CE), y lo controla. Y como consecuencia de ese control puede decidir retirarle la confianza que le otorgó en su momento a través de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico (Tema VIII). El control de la acción del Gobierno posee por lo tanto una naturaleza dialéctica y política y por ello hemos de distinguir: -los mecanismos de control de la acción de Gobierno propiamente dichos, tales como las preguntas y las interpelaciones, que, en el caso de las Cortes Generales, se desarrollan tanto en el Congreso como en el Senado de forma ordinaria. -los mecanismos a través de los cuales se sustancia en su caso la responsabilidad política del Gobierno; es decir, los mecanismos a través de los cuales se quiebra esa relación de confianza y se cesa al Gobierno: moción de censura y cuestión de confianza. En sentido estricto deberíamos hablar solo de la moción de censura, puesto que la cuestión de confianza parte del propio Gobierno: solo la moción de censura es el mecanismo con el que cuenta el Parlamento para, en su caso, decidir romper la relación de confianza que le une al Gobierno; pero la moción de censura ya no es un mecanismo de control sino que, más propiamente, se activa como consecuencia de la labor de control continuada que el Parlamento ejerce sobre el Gobierno. Respecto de las Cortes Generales, la relación de confianza se articula solo entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados. Atendida la estructura y funcionamiento actual del sistema parlamentario, la relación de control no se establece estrictamente entre Parlamento y Gobierno, sino entre el continuo Gobierno-mayoría parlamentaria, por un lado, y la minoría opositora, por otro. Es una relación que se desarrolla en publicidad y de un modo continuado, ordinario, frente a los mecanismos de exigencia de responsabilidad política del Gobierno, que tienen un carácter excepcional. -10- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento Esta realidad no está sin embargo reflejada en la normativa parlamentaria, que sigue basándose en la separación o diferenciación estricta entre Gobierno y Parlamento. Se plantean así algunas disfuncionalidades que es posible apreciar, por ejemplo, en el régimen jurídico de las Comisiones de Investigación o en el modo en que se asignan los cupos de iniciativas parlamentarias de control. A la luz de lo establecido en el artículo 111 CE, los instrumentos de control de la acción gubernamental son las preguntas y las interpelaciones 9. a) Las preguntas parlamentarias (artículos 185-190 RCD; 160-169 RS y 259-266 RCAr.): Las preguntas constituyen el mecanismo de control más sencillo y directo de la acción del Gobierno: a través de ellas se solicita al ejecutivo una información determinada o se le cuestiona acerca de su actitud ante un hecho concreto. Los reglamentos parlamentarios reconocen la facultad de formular preguntas a los parlamentarios individuales y el Reglamento de Cortes de Aragón las abre incluso a la ciudadanía: cualquier persona física o jurídica residente en Aragón puede formular propuestas de preguntas que los diputados de cortes pueden decidir hacer suyas. En ningún caso se admiten preguntas de exclusivo interés personal, ni las que supongan una consulta de índole estrictamente jurídica. Y en el caso de Aragón tampoco aquellas que carezcan de relación con la política de la Comunidad Autónoma. En función de la forma en que se responda a las preguntas, los Reglamentos de las Cámaras distinguen entre preguntas escritas, es decir, aquellas que se responden por escrito, y orales, es decir, que se responden verbalmente ante el Pleno o ante la Comisión correspondiente. Si quien formula la pregunta no indica nada en su escrito, se entiende que las preguntas son con respuesta escrita, y si solicita que la respuesta sea oral pero no especifica 9 La Constitución establece, además, la necesidad de que los Reglamentos de las Cámaras habiliten un tiempo mínimo semanal a su sustanciación. Así, el artículo 191 RCD dispone que en las semanas en que exista Pleno se dedicarán como mínimo dos horas a las preguntas e interpelaciones. Por su parte, el artículo 165 RS establece que en cada sesión plenaria los primeros sesenta minutos como máximo se dedicarán a las preguntas, salvo que el orden del día esté totalmente reservado a otros temas. Transcurrido ese tiempo, las preguntas restantes se trasladan a la siguiente sesión. Y en el Reglamento de las Cortes de Aragón se prevé que el Presidente del Gobierno de Aragón responderá a una pregunta por cada grupo de oposición en el último pleno ordinario de cada mes (artículo 260 RCAr) -11- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento si ante el Pleno de la Cámara o ante la Comisión correspondiente, la respuesta se realizará en Comisión. Caso de que se trate de una pregunta con respuesta oral en el Pleno, los Reglamentos exigen que el escrito de formulación contenga, exclusivamente, la escueta y estricta formulación de una cuestión. Por ejemplo, el RDC se expresa así: el escrito “no podrá contener mas que la estricta y escueta formulación de una sola cuestión, interrogando sobre un hecho, una situación o una información, sobre si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en relación con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso algún documento o a informarle acerca de algún extremo” 10. b) Las interpelaciones (artículos 180-184 RCD; 170-173 RS; y 252-258 RCAr.): Frente al carácter concreto, escueto y determinado de las preguntas, las interpelaciones poseen un carácter más general. En palabras de los reglamentos parlamentarios, a través de ellas se cuestiona al Gobierno acerca de “los motivos o propósitos de [su] conducta en cuestiones de política general” (RCD); sobre “la política del Ejecutivo en cuestiones de interés general” (RS) o “la conducta, las actuaciones o los proyectos de la Diputación General o de alguno de sus Departamentos en cuestiones de política general o sobre asuntos de especial relevancia”. Además, y frente a las preguntas, cuya sustanciación es breve y que se agotan con su formulación y su respuesta, las interpelaciones no se agotan en sí mismas pues pueden dar lugar a una resolución de la cámara en forma de “moción” en la que 10 El régimen jurídico de las Preguntas con respuesta oral en el Pleno se completa con la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 10 de junio de 2008, sobre desarrollo del artículo 188 del Reglamento, relativo a preguntas para respuesta oral en Pleno (modificada por Resolución de la Presidencia, de 15 de noviembre de 2016 , por Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 4 de septiembre de 2019, por Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 4 de febrero de 2020 y por Resolución de la Presidencia del Congreso de 23 de noviembre de 2023) En ella se regulan cuestiones como el momento en que han de presentarse las preguntas ante el Registro General de la Cámara, el número de preguntas que pueden incluirse como máximo en cada orden del día (hasta 26) y la forma de distribución de las mismas entre los Grupos atendida su importancia numérica. Actualmente la distribución es la siguiente: 10 formuladas por Diputados del Grupo Popular en el Congreso; 7 formuladas por Diputados del Grupo Socialista; 2 formuladas por Diputados del Grupo VOX; 2 formuladas por Diputados del Grupo Plurinacional SUMAR; 1 formulada por un Diputado del Grupo Republicano; 1 formulada por un Diputado del Grupo Junts per Catalunya; 1 formulada por un Diputado del Grupo Euskal Herria Bildu; 1 formulada por un Diputado del Grupo Vasco (EAJ-PNV); 1 formulada por un Diputado del Grupo Mixto. -12- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento manifieste su toma de postura sobre el objeto de la interpelación y, caso del Congreso y del Senado, además originan un debate. En el caso del Congreso y de las Cortes de Aragón, las interpelaciones pueden ser formuladas tanto por los diputados como por los grupos, mientras el Reglamento del Senado solo se refiere a los senadores. c) Otros mecanismos de control. -El artículo 110 CE prescribe que las Cámaras pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, quienes también pueden solicitar comparecer ante las Cámaras (artículos 202 y 203 RCD y 182 RS). Además, el Gobierno puede remitir al Parlamento comunicaciones, programas, planes o informes para su debate parlamentario (RCD Título XI artículos 196 y ss.). En el caso del Congreso de los Diputados, es precisamente a través del cauce previsto en los artículos 196 y 197 RCD (debate de comunicaciones remitidas por el Gobierno) como se articula el denominado “Debate sobre el Estado de la Nacion”. Por el contrario, este debate cuenta con su previsión y régimen jurídico específico en el RCAr (arts. 227 y ss.) -Las comisiones de investigación: aunque en principio las Comisiones de investigación no necesariamente son un instrumento de control, en la práctica se pretende con ellas controlar la acción del Gobierno o de la Administración que dirige. La cuestión que se suscita al respecto, sin embargo, es que su utilización como mecanismo de control está dificultado por el hecho de que su creación ha de ser adoptada por la mayoría del Pleno; es decir, a diferencia de otros modelos, como Italia o Alemania, no se reconoce la posibilidad de que las Comisiones de investigación se creen a instancia de una minoría parlamentaria más o menos cualificada. No es menos cierto, sin embargo, que también existen sistemas, como el griego, donde se exige una mayoría cualificada para su creación. La experiencia en España muestra que cuando se han creado, a menudo por presiones externas al órgano parlamentario, ha sido en contextos de mayorías débiles o de cambios de gobierno tras las elecciones para examinar la actuación de quienes hasta el momento ostentaban la mayoría. Que sus conclusiones han de ser aprobadas por la mayoría parlamentaria también limita su alcance como instrumento de control pero ya en menor medida, pues lo principal es que su mera creación ya comporta que minoría y mayoría van a poder trasladar a la opinión pública sus distintos puntos de vista acerca de los hechos o asunto investigado. -13- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento -La información como instrumento de control: el derecho a la documentación de los parlamentarios y de las Comisiones: el artículo 109 CE dispone que las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar al Gobierno, sus Departamentos, cualquier autoridad del Estado o de las CCAA, a través del Presidente de la Cámara, la información y ayuda que precisen. Así, el artículo 7 del RCD, o el 31 RCAr., reconoce a los parlamentarios, “para el mejor cumplimiento de sus funciones”, la facultad de recabar de las Administraciones públicas los datos, informes o documentos que obren en su poder. Asimismo, el artículo 44.1 RCD habilita a las Comisiones para solicitar del Gobierno y de las Administraciones Públicas la información y documentación que precisen. Aunque se trata de una facultad reconocida, como dice el artículo 7 RCD, “para el mejor cumplimiento de sus funciones”, es decir, al servicio de cualquier iniciativa parlamentaria, lo cierto es que la práctica parlamentaria ha conducido al TC a vincular el derecho a la documentación con la función de control político (en todos los supuestos que ha conocido la solicitud de información estaba en la base de una iniciativa de control al Gobierno). -14- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento 3.-La función financiera. La función financiera puede definirse como la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado y comprende tanto la potestad tributaria como la potestad presupuestaria. La primera la ejercen las Cortes aprobando las leyes que regulan los tributos de donde proceden los fondos públicos. La segunda consiste en la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, norma que contiene una estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos. En relación con esta función puede hablarse de un principio de legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria a) Potestad tributaria. La potestad tributaria consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los bienes y los ingresos de los ciudadanos. La Constitución española atribuye dicha capacidad en forma originaria “exclusivamente al Estado, mediante ley” (art. 133.1 CE). Esta mención constitucional al Estado hay que entenderla referida al Estado central. En efecto, el propio apartado 2 de dicho precepto reconoce específicamente la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones locales, pero “de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Se trata, por lo tanto, de una potestad tributaria de segundo orden que depende no solamente de la Constitución, sino también del propio legislador estatal. Así, las Comunidades Autónomas, únicos entes territoriales con potestad legislativa aparte del Estado central, poseen una potestad tributaria condicionada por el legislador estatal, ya que deben ajustar el ejercicio de sus competencias financieras a lo que establezca una ley orgánica (art. 157.3 CE). Por su parte, los Ayuntamientos solo pueden imponer tributos con el alcance previsto por las leyes del Estado y, en su caso, de las Comunidades Autónomas. En el ejercicio de la potestad tributaria hay que tener además presentes las consecuencias derivadas de la pertenencia a la UE y que, al menos, podemos estructurar en tres planos diferentes: -15- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento -los Tratados atribuyen a la Unión la potestad de establecer recursos tributarios propios, en particular, los derechos del arancel aduanero común; -imposición de límites, prohibiciones y controles al poder impositivo de los Estados miembros para evitar la obstaculización del mercado único; -armonización de la legislación de los Estados miembros respecto de algunos tributos, como por ejemplo el IVA, siempre que ello sea necesario para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior y evitar las distorsiones de la competencia. La potestad tributaria no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos, ya que lo excluye expresamente la Constitución, al prohibir la creación de tributos a través de dicha ley. Lo que sí admite la Constitución es que la Ley de Presupuestos pueda modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art. 134.7 CE) 11. Finalmente, el sistema tributario debe ajustarse a los principios materiales mencionados en el art. 31 de la CE: justicia, igualdad y progresividad. b) Potestad presupuestaria. Hoy en día, la principal y más característica manifestación de la función financiera de las Cortes es “la aprobación de los presupuestos generales del Estado”, función a la que se refieren el artículo 66.2 CE (caso de las Cortes de Aragón, artículo 33.1 EAAr.). Por su parte, el artículo 134.1 CE especifica que la elaboración de los Presupuestos Generales es una función del Gobierno, correspondiendo a las Cortes Generales su “examen, enmienda y aprobación”; las mismas palabras utiliza el RCAr. en su artículo 189. Los Presupuestos constituyen desde el punto de vista político el soporte financiero del programa anual de actuación del Gobierno que, de no conseguir la aprobación de los Presupuestos, se encontraría en una manifiesta posición de debilidad que normalmente debería conducir a la disolución de las Cámaras y a la convocatoria de nuevas elecciones. 11 Por ejemplo, DF sexta de la Ley 35/2006 que regula el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas: “La Ley de Presupuestos Generales del Estado podrá modificar, de conformidad con lo previsto en el apartado 7 del artículo 134 de la Constitución Española: a) La escala y los tipos del impuesto y las deducciones en la cuota. b) Los demás límites cuantitativos y porcentajes fijos establecidos en esta Ley”. -16- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento En suma, los Presupuestos constituyen una pieza esencial en la ejecución anual del programa político del Gobierno. Por ello, se dice que son la traslación a cifras de las opciones políticas y económicas del Ejecutivo, y de ahí la trascendencia de su debate. La aprobación de los presupuestos se realiza mediante una Ley ordinaria. Ahora bien, como consecuencia de sus peculiaridades, se ha discutido acerca de si la aprobación de los Presupuestos, a pesar de hacerse mediante ley, es realmente expresión de la función legislativa. Obviamente, formalmente se aprueban mediante Ley, pero desde un punto de vista político la función que desempeña aquí el parlamento es distinta a la aprobación de cualquier otra ley, pues se trata, tal y como acaba de comentarse, de avalar o no con su aprobación el programa de actuación del Gobierno, que es quien ha elaborado y presentado el proyecto de Presupuestos. Recordad que al parlamento le corresponde, exclusivamente, examinarlo, enmendarlo y, en su caso, aprobarlo. La elaboración de los Presupuestos corresponde al Gobierno 12, quien debe presentar el proyecto de Presupuestos tres meses antes de finalizar el año. Caso de que la Ley de Presupuestos no esté aprobada antes del primer día del año siguiente, se prorrogan automáticamente los Presupuestos anteriores. Aunque este hecho plantea evidentemente dificultades, hemos de tener en cuenta que los Presupuestos no son absolutamente rígidos. Así, y del mismo modo que es posible modificar los Presupuestos vigentes para adecuarlos a nuevas coyunturas y necesidades, los Presupuestos prorrogados también pueden adaptarse. Ha sido habitual, en este sentido, recurrir por parte del Gobierno a los Decretos-Ley. La implicación del parlamento en la fase gubernamental de elaboración de los presupuestos es también fundamental de conformidad con lo establecido en la normativa estatal y autonómica de estabilidad financiera y presupuestaria relacionada con la reforma 12 Caso del Gobierno de la Nación, todo ello está regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Caso de Aragón, Decreto Legislativo 3/2023, de 17 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón. En el caso del Gobierno de la Nación, el protagonismo corresponde al Ministerio de Hacienda tal y como se desprende de los artículos 36 y 37 de la Ley 47/2003: a él corresponde fijar el procedimiento para la elaboración de los Presupuestos y las directrices, criterios, limitaciones y prioridades que han de observarse en su elaboración. Así, los restantes Ministerios y demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos le remiten sus propuestas para que configure el anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado que será elevado al Consejo de Ministros para su conversión en Proyecto de Ley. -17- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento constitucional operada en el artículo 135 CE: el Gobierno fija inicialmente el comúnmente denominado “techo de gasto” que debe ser aprobado por el parlamento. Así, caso de los poderes centrales del Estado, el artículo 15 de la LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y sostenibilidad financiera , dispone en su apartado 6 que el procedimiento presupuestario se inicia con la fijación por parte del Consejo de Ministros del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para los próximos tres ejercicios y del límite anual de gasto para los Presupuestos. Dichos objetivos deben ser aprobados, inicialmente, tanto por el Congreso como por el Senado. En el supuesto de que haya aprobación por el Congreso, pero no por el Senado, se procede a una nueva votación en el Pleno del Congreso donde basta mayoría simple de la cámara para su ratificación 13. Si son rechazados, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento. Una vez aprobado, el Proyecto de Presupuestos debe acomodarse a dichos objetivos. Una vez presentado el proyecto de presupuestos, al parlamento le corresponde: -su examen: evidentemente, y así lo evidencia la práctica parlamentaria, no se suele realizar un examen minucioso y detallado de todos y cada uno de los conceptos y de todas y cada una de las partidas, sino que suele realizarse un examen más general habitualmente por Ministerios/Consejerías y por Títulos. -enmienda: pero con una serie de limitaciones, pues además de cumplir con las exigencias generales establecidas en el procedimiento legislativo ordinario, si una enmienda pretende incrementar un gasto, para ser admitida ha de proponer la misma disminución en otra partida de la misma sección presupuestaria. Asimismo, las enmiendas que supongan una disminución de los ingresos han de contar con la conformidad del Gobierno. 13 Reforma operada a través la DA 4ª de la Ley Orgánica 2/2024, de 1 de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres, introducida como enmienda durante la tramitación parlamentaria de dicha ley y solo inteligible en el contexto de las diferentes mayorías parlamentarias en ambas cámaras durante la XVª Legislatura (2023-…). Hasta ese momento, esos objetivos, y sobre todo el comúnmente denominado “techo de gasto”, debían ser aprobados tanto por el Congreso como por el Senado, siendo rechazados si cualquiera de las dos cámaras no los ratificaba -18- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento -aprobación: se realiza a través de una Ley ordinaria con las especialidades de tramitación que establecen los Reglamentos del Congreso, del Senado y de las Cortes de Aragón. Con relación a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y atendidos los límites materiales establecidos por la CE en su artículo 134, uno de los problemas que se ha planteado es el de su contenido, cuestión que en su momento dio lugar a las denominadas “Leyes de acompañamiento” o “Leyes ómnibus”. Literalmente, la CE se refiere a que los presupuestos contienen “la previsión de gastos y la autorización de ingresos”. Este sería su contenido indisponible pero, como ha reconocido el TC, el contenido de la Ley de Presupuestos no tiene por qué reducirse a ello pues existe un “contenido eventual o disponible” de la Ley de presupuestos. Hay que tener presente que la Ley de presupuesto es, por una parte, un conjunto de previsiones contables pero, por otra, un vehículo de dirección y orientación de la política económica. Por ello puede contener cuestiones que sin encajar literalmente en la previsión de ingresos y autorización de gasto sí guarden una relación directa con aquellas o con los criterios de política económica de los que el Presupuesto es instrumento. Esta doctrina ha conducido a anular desde entonces algunos de los contenidos de las Leyes de Presupuestos: junto a la previsión de ingresos y autorización de gastos, se incluía en ellas todo tipo de modificaciones de otras leyes 14. En un primer momento, ello condujo a que dichas medidas pasaran entonces a contenerse en Leyes ordinarias de carácter transversal o de contenido heterogéneo (Leyes ómnibus o de acompañamiento) que se tramitaban con carácter paralelo a los presupuestos; es decir, normas que no tenían por objeto regular una determinada materia, sino introducir multitud de reformas en otras normas reguladoras de 14 Por ejemplo, en la STC 9/2013, se negó que pudiera contener el régimen de acceso al Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas o, más recientemente, se ha negado que la Ley de presupuestos de 2022 pueda atribuir a un concreto orden jurisdiccional, el contencioso-administrativo en lugar del social, el conocimiento de los recursos contra los actos administrativos dictados en las fases preparatorias de los procesos selectivos para la contratación de personal laboral en la administración: aunque podamos relacionarlo con la ejecución de la oferta de empleo público para el año 2022, hemos de tener presente que decidir qué orden jurisdiccional es competente para resolver los eventuales conflictos en la ejecución de esa oferta de empleo público, ni guarda relación directa con los ingresos y gastos, pues no afecta ni a unos ni a otros, ni es un complemento necesario para comprender o ejecutar mejor el presupuesto (STC 145/2022). -19- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento distintas cuestiones y que no podían contenerse en la Ley de presupuestos. La práctica de aprobar estas leyes paralelas con multitud de previsiones fiscales, administrativas, laborales, sociales…, bautizadas por el TC como leyes “de contenido heterogéneo”, fue avalada por el juez de la Constitución [“(…) aunque la opción elegida por el legislador pueda ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la técnica jurídica, el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo”]. Sin embargo, desde la Legislatura 2004-2008 ya no se ha recurrido a ellas. En el caso de Aragón, el Reglamento de las Cortes de Aragón prevé en sus artículos 197 a 199 la llamada “ley complementaria a los presupuestos”, que tiene como límite modificaciones normativas no vinculadas directamente con la materia presupuestaria o cuya vigencia supere la del correspondiente ejercicio presupuestario. Por lo que respecta a algunas de las especialidades de tramitación de la ley de presupuestos contenidas en el Reglamento del Congreso y de las Cortes de Aragón: -la tramitación de los Presupuestos es preferente. -primero se celebra un debate de totalidad en el pleno de la Cámara en el que, caso de superarse, quedan fijadas las cuantías globales. Solo entonces se abre la fase de enmienda y pasa el texto a la comisión competente en materia de presupuestos 15. -tras ello se produce el debate final en la Cámara diferenciando el articulado de la ley propiamente dicha y las distintas secciones. Una vez aprobados, y caso de las Cortes Generales, los Presupuestos condicionan la actividad legislativa de las Cámaras, pues aquellas proposiciones de Ley o enmiendas a un proyecto o proposición de Ley que signifiquen o bien incremento 15 Caso de las Cortes de Aragón, antes de dicho debate de totalidad los diferentes miembros del Gobierno de Aragón comparecen ante la comisión competente para informar del proyecto de presupuestos en lo que atañe a su departamento. -20- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento del gasto o disminución de los ingresos, necesitan contar con la conformidad del Gobierno para su tramitación (artículo 134.6 CE) 16. Es decir, con arreglo a lo que dispone el artículo 134 CE, al Gobierno no solo le corresponde el monopolio en la iniciativa de la elaboración del Presupuesto, sino también el control sobre su reforma: se trata de salvaguardar la disposición del Gobierno sobre su propio plan económico una vez autorizado por el Parlamento. Por ello, una vez que las Cortes han dado su aprobación al Presupuesto elaborado por el Gobierno: -solo el Gobierno está constitucionalmente habilitado para presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos (art. 134.5 CE). -tiene la potestad para consentir o vetar toda aquella proposición de ley o enmienda “que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios” (art. 134.6 CE). Esta potestad de consentir o vetar aquellas proposiciones y enmiendas que incrementen los gastos o disminuyan los ingresos se denomina “veto presupuestario del Gobierno” y, como ha explicado el TC, su finalidad es evitar que a través de proposiciones de ley y enmiendas se altere el contenido de los presupuestos generales del Estado en vigor (independientemente de si ese presupuesto en vigor ha sido efectivamente aprobado o es un presupuesto prorrogado), protegiendo, así, la confianza que en su día otorgó el parlamento al Gobierno aprobando esos presupuestos para que ejecute a través de ellos su programa anual de política económica. Además de en el artículo 134.6 CE, esta facultad está regulada en los artículos 111 RCD, 151 RS y 167 RCAr. En su ejercicio, el Gobierno puede oponerse, exclusivamente, a aquellas medidas cuya incidencia sobre el presupuesto del Estado sea real y efectiva; es decir, que el Gobierno podrá oponerse cuando justifique que la proposición de ley o enmienda incida directamente en el presupuesto. Obviamente, el Gobierno dispone de un amplio margen de apreciación para exponer las razones de su oposición, pero, en todo caso, esta deberá ser motivada y deberá identificar las concretas partidas presupuestarias que se verían afectadas. Como ha afirmado el TC, bastará con que 16 Aunque el Reglamento de las Cortes de Aragón también impone la conformidad del Gobierno de Aragón para tramitar proposiciones de ley o enmiendas que afecten al presupuesto, caso de disconformidad con el criterio del Gobierno de Aragón la cuestión se resuelve dentro de la propia Cámara en fase de comisión. -21- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento el Ejecutivo precise “adecuadamente los concretos créditos que se verían directamente afectados”. El órgano de dirección y gobierno de la Cámara correspondiente (generalmente la mesa), posee una limitada función de verificación del ejercicio de esta potestad por parte del Ejecutivo: podrá examinar si el criterio del Gobierno se ajusta o no al marco constitucional, pero teniendo presente, en todo caso, que: -su función es de carácter jurídico-técnico; -y por lo tanto no puede nunca responder a criterios de oportunidad política. Por lo tanto, se puede rechazar la posición del Gobierno cuando la misma no se ajuste al artículo 134 CE, pero solo puede verificarse que el Gobierno ha motivado e identificado las partidas y, por lo tanto, solo es posible rechazar el veto gubernamental cuando el criterio del Gobierno sea manifiestamente infundado o arbitrario. Tal y como expusimos con anterioridad, los presupuestos pueden modificarse a lo largo del año en curso y, así, tanto la Ley General Presupuestaria como la Ley anual de Presupuestos, autorizan al Gobierno a la modificación de los créditos ya aprobados. También es común aprobar créditos extraordinarios o suplementos de créditos mediante Decreto-Ley. Todo Presupuesto debe responder a una serie de principios de entre los que destacan los de anualidad, unidad y universalidad. Básicamente, ello significa que los presupuestos se presentan anualmente y en un acto único, debiendo recoger la totalidad de ingresos estimados y de autorizaciones de gasto y estando destinada la totalidad de los ingresos a sufragar la totalidad de los gastos. Finalmente, no podemos olvidar el artículo 135 CE (reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011) que constitucionaliza el principio de estabilidad presupuestaria estableciendo límites tanto al déficit en que puede incurrir el Estado como al volumen que puede alcanzar la deuda pública, en ambos casos fijados por la Unión Europea. Solo en el caso de “catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado” podrán superarse esos límites previa apreciación de esa situación por mayoría absoluta del Congreso. Esta previsión constitucional ha sido desarrollada por la LO 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. c) El Tribunal de Cuentas (no objeto de examen). -22- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento Se encuentra previsto en el artículo 136 CE, que lo define como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado. También en su caso de las CCAA si no existe órgano autonómico equivalente. Caso de Aragón sí que existe: la Cámara de Cuentas. Además de en el artículo 136 CE, su régimen jurídico está contenido fundamentalmente en la LO 2/1982 del Tribunal de Cuentas, a la que hay que añadir otras normas como la Ley 7/1988 de funcionamiento del Tribunal de Cuentas y distintas resoluciones de las Cámaras 17. Básicamente sus funciones pueden agruparse en dos: -la función fiscalizadora, tanto del sector público como de los partidos políticos. Para ello, pesa sobre todas estas entidades el deber de rendir cuentas de sus operaciones con arreglo a su respectivo régimen de contabilidad. Idéntica obligación de rendición de cuentas recae sobre los perceptores o beneficiarios de ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o procedentes de entidades integrantes del sector público, tales como subvenciones, créditos o avales, ya sean personas físicas o jurídicas, públicas o privadas. -el enjuiciamiento contable que, tal y como ha reconocido el TC en su jurisprudencia, posee naturaleza jurisdiccional. Ahora bien, quedan excluidos de la jurisdicción del TCu los asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal Constitucional y a la jurisdicción contencioso-administrativa, los hechos constitutivos de delito o falta y las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al poder judicial. Por lo tanto, su ámbito se limita a determinar la indemnización de los daños y perjuicios que debe abonar quien menoscabe los 17 Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983, sobre funcionamiento de la Comisión Mixta a la que se refiere la disposición transitoria primera de la ley orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, reformadas por la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, por la que se modifica el párrafo primero del artículo 1 de dichas Normas, de 20 de febrero de 1989, así como las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre tramitación de la Cuenta General del Estado de 1 de marzo de 1984. Por último, en relación con la elaboración de la Cuenta General del Estado, han de tenerse en cuenta los arts. 130 y siguientes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. -23- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento caudales públicos, incluida la responsabilidad civil derivada del delito en el caso de que la conducta ilícita estuviera tipificada como tal. Como ponen de manifiesto tanto la CE como la LOTCu, existe un vínculo institucional entre el TCu y las Cortes Generales. El órgano de relación es la Comisión Mixta del Congreso de los Diputados y del Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas. Y los Informes aprobados por el Tribunal de Cuentas se someten a dos tipos de tramitación parlamentaria. Así, en lo relativo a la Cuenta General del Estado corresponde a la Comisión Mixta emitir un dictamen, en el que, en su caso, introduce propuestas de resolución que eleva a los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado. En cambio, para el Informe Anual y los informes extraordinarios aprobados por el Tribunal es la propia Comisión Mixta el órgano competente para aprobar las resoluciones que estime pertinentes. -24- Derecho Constitucional II Tema VI.-Funciones del parlamento 4.-La función de impulso político. Además de ejercer las funciones legislativa, financiera y de control, los Parlamentos desarrollan otra importante función, no reconocida expresamente en la Constitución, que es la función de dirección o impulso político. Es decir, una función a cuyo través el Parlamento determina objetivos de política general, mecanismos para su consecución, insta al Gobierno a realizar una determinada actuación, etc. Funciones que ya realiza a través del ejercicio de la potestad legislativa, el control de la acción de gobierno o la aprobación de los presupuestos, pero que también se plasman en otras iniciativas y actuaciones parlamentarias. Así, por ejemplo, nuestras Cámaras pueden aprobar proposiciones no de ley y mociones, que son resoluciones de naturaleza singular a cuyo través las Cámaras manifiestan su opinión acerca de un asunto determinado e instan a que se acometa una determinada actuación al respecto, fundamentalmente por el Gobierno, motivo por el que algunos autores las incluyen dentro de los mecanismos o instrumentos de control de la acción gubernamental. Las mociones y las proposiciones no de ley se caracterizan por ser resoluciones de una sola Cámara; es decir, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento legislativo, donde hemos visto que participan ambas Cámaras, en este caso se trata de resoluciones emanadas de una sola de las Cámaras que, además, carecen de la fuerza jurídica vinculante que poseen las Leyes. En suma, expresan más un deseo o una aspiración, que una disposición vinculante, aunque desde el punto de vista político son muy trascendentes. Estas iniciativas están reguladas en los artículos 193-195 del Reglamento del Congreso (proposiciones no de ley), 174-181 del Reglamento del Senado (mociones) y 267 y ss. del Reglamento de las Cortes de Aragón (proposiciones no de ley). -25-