Tema IV.- Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento PDF

Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Tema IV.- Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Los Parlamentos son órganos complejos. Así, y tal y como sabéis, la...

Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Tema IV.- Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Los Parlamentos son órganos complejos. Así, y tal y como sabéis, las Cortes Generales españolas son una institución compleja. Su complejidad más evidente surge de su carácter bicameral: las Cortes Generales están integradas por dos Cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado, tal y como dispone el artículo 66.1 CE. Ahora bien, la complejidad de las Cortes Generales, y en general de los Parlamentos, no finaliza aquí, pues a su vez se organizan internamente en una pluralidad de órganos cuyo número, estructura y funciones cambia a lo largo de la historia y en función del ordenamiento al que nos refiramos. Así, y por circunscribirnos a nuestro derecho, todos sabéis que nuestros parlamentos poseen un Presidente, una Mesa, una Junta de Portavoces, una Diputación Permanente o un número de Comisiones. Órganos, todos ellos, con un significado y unas muy concretas atribuciones dentro de los procedimientos que culminan con una decisión de la Cámara en cuanto tal y algunos de los cuales están directamente previstos en la Constitución (artículos 72.2, 75.1, 76.1 o 78 CE) y en los EEAA. 1.-Los órganos de Gobierno de las Cámaras: la Mesa, el Presidente y la Junta de Portavoces. Presidente, Mesa y la Junta de Portavoces son los órganos encargados de organizar y dirigir el trabajo que diariamente desarrollan las Cámaras en el ejercicio de sus funciones. En este sentido, a ellos les corresponden tareas como establecer el calendario de sesiones y de actividades, fijar el orden del día, ordenar los debates, tramitar las iniciativas parlamentarias, etc. Tanto la CE como el EAAr prevén la existencia de presidencia y de mesa (artículos 72.1 y 39.1), pero no de la JP. Sin embargo, ello no puede ocultar su trascendencia. En todo caso, es usual destacar la diferencia que existe entre el Presidente de la Cámara y la Mesa, de un lado, y la Junta de Portavoces, de otro. Así, y con relación a Presidente y Mesa, se suele subrayar su marcado carácter institucional y neutral. Es decir, son unos órganos que, en principio y dadas las funciones -1- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento de dirección que cumplen, han de ser ajenos en la medida de lo posible al juego de los intereses de los distintos grupos políticos presentes en la Cámara. Por ello, suele indicarse que han de desarrollar sus funciones con la mayor neutralidad y objetividad posibles como órganos que sirven a los intereses del Parlamento como institución y que tratan de asegurar que el trabajo de la Asamblea se desarrolla del modo más eficiente posible (por ejemplo, es tradicional en nuestro derecho parlamentario que el Presidente de la Cámara no intervenga en los debates). Por el contrario, la Junta de Portavoces es un órgano eminentemente político y a cuyo través se conoce con certeza la opinión de los distintos grupos en que se organiza la Cámara y que les permite participar en las labores de organización del trabajo parlamentario. a) El Presidente de las Cámaras. Es la máxima autoridad de la Cámara y, al igual que los restantes miembros de la Mesa, es elegido en la sesión constitutiva de la Asamblea. Como manifestación de su marcado carácter institucional, los Reglamentos parlamentarios suelen exigir una mayoría cualificada para su designación. Así, tanto el Reglamento del Congreso, como el del Senado y el de Las Cortes de Aragón, exigen que el Presidente de la Cámara sea elegido por mayoría absoluta 1. La duración de su mandato se considera indefinida durante toda la legislatura no previéndose ni en el Congreso, ni en el Senado, ni en las Cortes de Aragón la posibilidad de remoción del Presidente y demás miembros de la Mesa. Sí es común, sin embargo, que los reglamentos parlamentarios prevean la reelección de presidencia y Mesa cuando la composición de la Cámara se altere en determinados porcentajes, tal y como veremos a continuación. 1 Si no se alcanza dicha mayoría se celebra una segunda votación entre los dos parlamentarios que mayor número de votos hayan obtenido o entre los dos que hayan empatado en número de votos, siendo elegido Presidente de la Asamblea el que más votos obtuviera en esta segunda votación. La normativa de las Cortes Generales no prevé solución en el caso de que se produzca un continuo empate a votos entre los dos candidatos, salvo seguir votando hasta que el empate se dirima. Por el contrario, el RCAr estipula que, si tras tres votaciones persiste el empate, será elegido el candidato perteneciente a la lista más votada en las elecciones autonómicas (artículo 19). -2- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Con respecto a sus funciones podemos agruparlas en tres tipos: -representativa, pues el Presidente es el representante de la Cámara (artículo 32.1 RCD) Básicamente esta condición se deslinda en dos, pues, por un lado, el Presidente manifiesta la voluntad de la respectiva Cámara en sus relaciones con el resto de órganos constitucionales y, por otro, le corresponde defender sus prerrogativas (por ejemplo, pensad en la labor del Presidente del Congreso en la designación de Presidente del Gobierno sirviendo de cauce para las funciones que tiene encomendadas el Jefe del Estado; o que es el encargado de trasladar los acuerdos de la Cámara acerca de la concesión o denegación de un suplicatorio al Poder Judicial, artículo 14.1 RCD) -de dirección y de ordenación de los trabajos parlamentarios. Ejemplos de este tipo de funciones son la fijación del orden del día junto con la Junta de Portavoces en el caso del Congreso (artículo 67.1 RCD), es quien convoca las reuniones de los órganos de las Cámaras y, fundamentalmente, es quien dirige los debates parlamentarios (así, por ejemplo, concede la palabra, abre los turnos de alusiones, llama a cuestión y al orden; leer los artículos 102.2 y 104.1 RCD) -función normativa, pues al Presidente corresponde no solo velar por el cumplimiento del Reglamento Parlamentario y aplicar en consecuencia y llegado el caso las normas de disciplina parlamentaria imponiendo las correspondientes sanciones, sino, asimismo, resolver los problemas que ocasionalmente puedan surgir en su interpretación así como colmar sus lagunas a través de las denominadas Resoluciones supletorias e interpretativas del Reglamento. b) La Mesa de la Cámara. La Mesa de la Cámara es el órgano colegiado rector de los trabajos que desarrolla el Parlamento, correspondiéndole la representación colegiada de la Cámara de que se trate. -3- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Al igual que el Presidente, la elección de los miembros de la Mesa es realizada por la propia Cámara (art. 72.2 CE) en su sesión constitutiva y el número de sus integrantes varía en función de cada Asamblea 2. En la determinación de los integrantes de la Mesa se trata de conjugar dos órdenes de cuestiones: la eficacia y la participación de las minorías. Ello se traduce, por ejemplo, en el sistema de voto limitado para la elección de sus miembros 3. Además, en la práctica parlamentaria se suelen adoptar acuerdos y, habitualmente, aunque no siempre es así, los grupos mayoritarios ayudan a la presencia de los grupos minoritarios en la Mesa. Cabe la posibilidad de que la elección del Presidente y de los demás miembros de la Mesa haya de repetirse una vez celebrada la sesión constitutiva como consecuencia de la alteración posterior de la composición de la Cámara: -Congreso (36.2RCD): si como consecuencia de las sentencias recaídas en los recursos contencioso electorales que estaban pendientes de resolución cuando se constituyó se altere la composición de la Cámara más de un diez por ciento. -Cortes de Aragón (63 y 64 RCAR): en el mismo supuesto y, además, cuando por sucesivas alteraciones en la titularidad de los escaños se renueve más de un tercio de los diputados originarios. -Senado (4, 5 y 13 RS): cuando los contencioso-electorales pendientes afectan al 20% o más de senadores de elección directa la Cámara se constituye interinamente hasta que ese porcentaje baje del 20% y hasta ese momento, y salvo 2 Caso del Congreso de los Diputados la Mesa está integrada por el Presidente del Congreso, que es quien la dirige y coordina, 4 vicepresidentes y 4 secretarios. Sin embargo, en el Senado solo existen 2 vicepresidentes y en las Cortes de Aragón la Mesa está compuesta por el Presidente de las Cortes, 2 vicepresidentes y 2 secretarios. 3 Artículo 37.2 RCD: aunque hay que elegir 4 vicepresidentes y cuatro secretarios, cada diputado escribe en la papeleta correspondiente solo el nombre de una persona para la elección de vicepresidentes y de una persona para la elección de secretarios; caso de Cortes de Aragón un candidato, aunque se eligen 2, artículo 18 RCAr.; caso del Senado artículos 8 y 9 RS. -4- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento que sea indispensable, el Senado no delibera sobre ningún asunto y se dedica exclusivamente al examen de incompatibilidades. La Mesa interina que ha sido elegida queda confirmada cuando se constituye definitivamente el Senado salvo que un grupo parlamentario solicite que se realice una nueva elección. También es posible repetir la elección de la Mesa del Senado cuando a lo largo de la legislatura su composición se incrementa en más de un 15% como consecuencia de la incorporación de nuevos senadores y así lo solicita un grupo parlamentario o 25 senadores. Con relación a las funciones que corresponde a las Mesas conforme a los Reglamentos Parlamentarios, estas evidencian la gran importancia que poseen en la vida de las Cámaras y en la ordenación y organización del trabajo parlamentario, pues a ellas corresponde la mayoría de las cuestiones relativas al gobierno interior y organización del trabajo de las Cámaras. Así, y partiendo del régimen contenido en el Reglamento del Congreso de los Diputados, corresponde a la Mesa, entre otras funciones (artículo 31.2 RCD): -adoptar las decisiones y medidas necesarias en la organización del trabajo y del régimen de gobierno interior de la Cámara. Por ejemplo, es la Mesa la que, previa audiencia de la Junta de Portavoces, fija el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones coordinando los trabajos de los distintos órganos. De facto, sin embargo, en el ejercicio de esta función es la Junta la que ha adquirido preeminencia. -a ella corresponde elaborar el proyecto de Presupuesto de la Cámara y dirigir y controlar su ejecución. -por la Mesa pasa toda la actividad parlamentaria pues es ella la que califica, admite y tramita todos los escritos parlamentarios de acuerdo con las disposiciones del Reglamento de la Cámara. Se trata de una función esencial sobre la que, en el caso de las Cortes de Aragón, existe un extenso precepto reglamentario dedicado en exclusiva a ella (artículo 61 RCAr.) y que ha dado lugar, y sigue dando lugar, a una abundantísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional dictada en amparo. Con arreglo a la jurisprudencia del TC, en el ejercicio de esta función de calificación, admisión y tramitación la Mesa no puede realizar un juicio de oportunidad política, sino que, con carácter general, debe limitarse a verificar que la iniciativa parlamentaria sometida a su examen cumple con los -5- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento requisitos formales, y en su caso materiales, exigidos por la normativa parlamentaria (esta cuestión será objeto de ampliación en las clases prácticas). En el hipotético caso de que se discrepe de la decisión adoptada por la Mesa, es posible interponer el llamado recurso de reconsideración, que recibe esta denominación porque se interpone ante la misma mesa para que “reconsidere” la decisión que ha adoptado. -posee funciones disciplinarias (por ejemplo, artículo 99 RCD) -finalmente, a la Mesa corresponde cualesquiera otras funciones que le atribuya el Reglamento de la Cámara y las que no estén atribuidas a un órgano específico. Asimismo, y al igual que sucede con el Presidente de la Cámara, habéis de tener en cuenta que los vicepresidentes y los secretarios tienen atribuidas determinadas funciones como órganos unipersonales; es decir, independientes de las que ostentan como miembros de la Mesa. Por ejemplo, y ciñéndonos al Congreso de los Diputados, al margen de las funciones que puedan atribuirles el Presidente o la propia Mesa, corresponde a los Vicepresidentes por su orden sustituir al Presidente y a los Secretarios supervisar y autorizar las actas de las sesiones o asistir al Presidente para garantizar el orden de los debates o la corrección de las votaciones (arts. 33 y 34 RC; 40 y 41 RS; 31 y 32 RCAr). c) La Junta de Portavoces. La Junta de Portavoces es el órgano resultante de la reunión de los Portavoces de los distintos grupos parlamentarios y, en el caso de las Cortes de Aragón, además de los Portavoces de las agrupaciones parlamentarias que se constituyan en el grupo mixto 4. Sus decisiones se toman mediante voto ponderado. Es decir, el voto de cada Portavoz “vale” tanto como miembros integran su Grupo. 4 Pero, además, a las reuniones de la Junta deben asistir, caso del Congreso de los Diputados y de las Cortes de Aragón, el Presidente de la Cámara, que la preside y, al menos, un Vicepresidente y un secretario y el Secretario General/Letrado Mayor. Si bien ninguno de ellos tiene derecho de voto. Asimismo, de las reuniones de la Junta se da cuenta al Gobierno para que si lo desea envíe un representante, también sin voto. Asimismo, -6- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Por lo que respecta a sus funciones, la Junta de Portavoces ejerce distintas funciones en materias tan diversas como la ordenación y organización del trabajo de las Cámaras o en la creación de otros órganos parlamentarios y en la designación de personas. En cualquier caso, las funciones que le atribuye el Reglamento de la Cámara son de dos tipos: -en ocasiones la Junta es un órgano meramente consultivo, por ejemplo, en el Congreso ha de ser oída para proceder a la ordenación de los debates y votaciones o para calificar una Ley como orgánica. En el caso del Senado la Junta de Portavoces desempeña un papel básicamente consultivo. -en otras ocasiones es un órgano decisorio que desempeña un papel fundamental en cuestiones relativas a la ordenación de la actividad de la Cámara como, por ejemplo, y caso del Congreso, la fijación del orden del día (artículo 67.1 RCD) o la decisión de celebrar sesiones plenarias adicionales (62.2.2 RCD). También es necesaria su opinión favorable para emitir resoluciones supletorias del reglamento de la Cámara (artículo 32.2 RCD). los Portavoces de los grupos pueden estar acompañados por un miembro de su grupo y, caso del Senado, a la Junta pueden asistir dos representantes de los grupos territoriales que se hayan formado en el seno del grupo. -7- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento 2. Los órganos de funcionamiento de las Cámaras: Pleno y Comisiones. Son los órganos a cuyo través la Cámara ejerce efectivamente las atribuciones que tiene constitucionalmente encomendadas. Es decir, los órganos a través de los cuales, por ejemplo, el Parlamento elabora una Ley o controla la acción del Gobierno. Los órganos a cuyo través el Parlamento ejerce sus funciones (los órganos a través de los cuales “funciona”) son el Pleno y las Comisiones. A ambos se refiere expresamente la Constitución en su artículo 75.1 cuando establece que “Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones”. Por lo tanto, las funciones que a las Cortes Generales atribuye la Constitución son ejercidas o bien a través de la reunión plenaria de todos sus miembros (Pleno), o bien a través de la reunión de órganos colegiados menores llamados Comisiones. a) El Pleno de las Cámaras. El Pleno es la reunión reglamentaria de los miembros de la Cámara, es decir, de los electos que han adquirido la condición de parlamentario. Sin embargo, a los Plenos del Congreso y de las Cortes de Aragón asisten además los miembros del Gobierno independientemente de que ostenten además la condición de parlamentarios o no. Y también en el artículo 82 RS se establece que los miembros del Gobierno pueden asistir a las reuniones del Pleno y de las Comisiones. El artículo 55.2 RCD dispone que: “Los Diputados tomarán asiento en el salón de sesiones conforme a su adscripción a Grupos Parlamentarios y ocuparán siempre el mismo escaño. Habrá en el salón de sesiones un banco especial destinado a los miembros del Gobierno” El Pleno adquiere una especial trascendencia pues con carácter general es el órgano de debate y decisión final y la publicidad en la que desarrolla sus actuaciones permite que los ciudadanos conozcan el posicionamiento de sus representantes acerca de las distintas cuestiones que el Parlamento ha de afrontar en sus decisiones. En palabras del Tribunal Constitucional: “(...) las proposiciones de Ley (…) Son también un cauce instrumental al servicio de la función representativa característica de todo Parlamento, operando como un instrumento eficaz en manos de los distintos grupos políticos que integran el Pleno de la Cámara, y que -8- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento les permite obligar a que éste se pronuncie acerca de la oportunidad de la iniciativa presentada, forzando a las distintas fuerzas político-parlamentarias a manifestar públicamente su postura (…) Con independencia, pues, de que la iniciativa prospere ante el Pleno (…) su solo debate en el plenario cumple la muy importante función de permitir a los ciudadanos representados tener conocimiento de lo que sus representantes piensan sobre una determinada materia, así como sobre la oportunidad o no de su regulación legal, y extraer sus propias conclusiones acerca de como aquéllos asumen o se separan de lo manifestado en sus respectivos programas electorales”, STC 124/1995/3. b) Las Comisiones. Las Comisiones son expresión del principio de división del trabajo dentro de las Cámaras, pues los Parlamentos y dada la multiplicación del número de decisiones que ha de tomar el Estado, su grado de complejidad y su tecnificación, se organizan internamente para desarrollar sus funciones con arreglo al principio de división del trabajo y atendiendo a la especialización de sus miembros en Comisiones. Las Comisiones son, así, un órgano colegiado formado por un grupo reducido de parlamentarios que principalmente realiza funciones de preparación de la actividad posterior del Pleno. Pero su importancia ha ido creciendo y, actualmente, también poseen capacidad decisoria. Así, por ejemplo, la Constitución posibilita limitadamente en su artículo 75.2 que las Leyes en lugar de ser aprobadas por el Pleno de la Cámara sean aprobadas por las Comisiones Legislativas Permanentes, una posibilidad no prevista en el EAAr. (que de hecho afirma que “Las Comisiones permanentes tendrán como función fundamental dictaminar los proyectos y proposiciones de ley”) pero sí en el artículo 184 RCAr. También la función de control al Gobierno se desarrolla en las Comisiones. Como son un órgano de funcionamiento, es decir, un órgano a través del que el Parlamento ejerce sus funciones, su composición debe ser proporcional a la del Pleno. Como regla general, el número de diputados que integra las Comisiones lo decide la Mesa oída/de acuerdo con la Junta de Portavoces de acuerdo con la importancia numérica de cada grupo parlamentario/agrupación parlamentaria. Posteriormente, es cada Grupo quien designa a los diputados concretos que las forman, pudiendo en todo momento sustituirlos para un asunto concreto o con carácter permanente (artículo 40.2 RCD y 68 RCAr.). Cada diputado tiene derecho a formar parte al menos de una Comisión, pudiendo además asistir a -9- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento las sesiones de las que desee, pero sin voto. Los miembros del Gobierno pueden asistir con voz a las reuniones de las Comisiones y además con voto a aquellas de las que sean miembros (artículo 40.3 RCD). Las Comisiones están dirigidas por una Mesa compuesta, por regla general, por un Presidente y los Vicepresidentes y Secretarios que determine la normativa parlamentaria (Congreso 1-2-2; Cortes Ar. 1-1-1) y que, salvo excepciones 5, es elegida por la propia Comisión con arreglo a las mismas normas que rigen la elección de la Mesa de la Cámara. Para el desarrollo de sus funciones los Reglamentos les reconocen importantes atribuciones. Por ejemplo, pueden solicitar del Gobierno y de las Administraciones Públicas cualquier información o documentación o solicitar que comparezcan ante ellas desde los miembros del Gobierno, a otros funcionarios y autoridades públicas o personas competentes en la materia sobre la que trabaja la Comisión (por ejemplo, artículo 44 RCD). Básicamente, existen dos grandes tipos de Comisiones: las Comisiones permanentes y las no permanentes. Las Comisiones permanentes son aquellas que se constituyen para toda la legislatura y en algunos casos su existencia está ya prevista en el propio Reglamento parlamentario. A su vez, pueden ser de dos tipos: legislativas, cuya función primordial es estudiar los proyectos legislativos que después aprobará o no la Cámara, y no legislativas. En el caso del Congreso de los Diputados, la mayoría de estas Comisiones está ya prevista en el Reglamento parlamentario: así, el artículo 46 RCD enumera las Comisiones legislativas, a las que se añaden como Comisiones no legislativas la Comisión de Reglamento (que se encarga de las cuestiones relativas, por ejemplo, a la reforma del Reglamento de la Cámara), del Estatuto de los diputados (que por ejemplo prepara las cuestiones relativas a los suplicatorios y revisa las incompatibilidades) y la de Peticiones (que examina las peticiones, individuales o colectivas, que los ciudadanos hagan llegar a la Cámara). Además, 5 Estas reglas, sin embargo, se alteran en el caso de algunas Comisiones: por ejemplo en el Congreso y en las Cortes de Aragón Comisión de Reglamento y del Estatuto del Diputado. -10- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento el artículo 50 RCD reconoce la posibilidad de que la Cámara cree otras Comisiones Permanentes distintas a las enunciadas para toda la legislatura. Con respecto a las Legislativas, y tal y como se desprende de la lectura del artículo 46.1 RCD o expresamente afirma el artículo 78 RCAr., se corresponden con las áreas de actuación de los distintos Departamentos Ministeriales. Por ello, es común la reforma en este punto del Reglamento parlamentario para adaptarlas a la estructura ministerial del momento. En el caso del RCAr., finalmente se ha optado por no incluirlas, limitándose el artículo 78 RCAr. a establecer que es al Pleno a quien corresponde acordar el número y denominación de las Comisiones Permanentes para la legislatura “tomando como base la estructura departamental del Gobierno de Aragón”. Obviamente, las reformas gubernamentales no solo afectan al número y denominación de las Comisiones Legislativas permanentes sino también a la distribución de trabajo y asuntos entre ellas, pues debe ser coherente con la distribución competencial entre los Ministerios. En el caso del Senado, merece una mención especial la creación en 1994 de la Comisión General de las Comunidades Autónomas dentro de un conjunto de medidas para reforzar el carácter territorial de la Cámara y cuyo régimen jurídico está contenido en los artículos 55 y ss. RS. Finalmente, las Comisiones no Permanentes son aquellas que se crean para realizar un trabajo concreto y por lo tanto se extinguen cuando lo han finalizado o, en todo caso, cuando concluye la legislatura. Dentro de este tipo de Comisiones destacan las denominadas Comisiones de investigación, reconocidas constitucionalmente en el artículo 76.1 CE y en el artículo 39.3 EAAr. y que las Cámaras pueden nombrar sobre cualquier asunto de interés público. Obviamente, las Comisiones de investigación autonómicas deberán referirse, exclusivamente, a asuntos que sean propios de la Comunidad autónoma en cuyo Parlamento se crea la Comisión de investigación. La creación de una comisión de investigación es una decisión que corresponde al Pleno de la Cámara y el artículo 76.2 CE establece la obligatoriedad de comparecer ante ellas. El régimen jurídico concreto de comparecencia está regulado en la LO 5/1984, de 24 de mayo, de Comparecencia ante las Comisiones de investigación del Congreso y del senado o de ambas -11- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Cámaras. Esta norma debemos completarla con los tipos previstos en el artículo 502 del Código Penal en caso de incomparecencia o de faltar de la verdad ante una Comisión de investigación (ver el artículo 84.4 RCAr.) El trabajo de las Comisiones de Investigación se plasma en un Informe o Dictamen que es debatido y en su caso aprobado por el Pleno de la Cámara. Pero lo verdaderamente relevante es la naturaleza del trabajo de estas comisiones: su naturaleza es estrictamente política. Este hecho es manifiesto en el régimen jurídico que prevé la propia Constitución, quien afirma que: -sus conclusiones ni vinculan ni afectan a las resoluciones judiciales (artículo 76.1 CE). -aunque sus resultados pueden en su caso comunicarse al Ministerio Fiscal para que inicie las acciones que estime pertinentes (artículo 76.1 CE). Tal y como ha afirmado el TC, “La actividad parlamentaria de investigación (…) es una actividad de naturaleza estrictamente política, que en modo alguno puede ser reputada o calificada como jurisdiccional [y que ha de contraerse] a parámetros no de legalidad, sino políticos o de oportunidad [Por lo tanto] excede del marco propio de la actividad investigadora parlamentaria no solo, como es obvio, cualquier posible calificación jurídica de eventuales actos o conductas punibles, sino también su imputación o atribución individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar la investigación. En otras palabras, a las Cámaras, en el ejercicio de su actividad investigadora, ni les corresponde efectuar una calificación jurídica de los hechos investigados, ni llevar a cabo imputaciones o determinaciones personales sobre la autoría de comportamientos ilícitos. Aquella calificación y estas imputaciones o determinaciones, en definitiva, la atribución de comportamientos ilícitos merecedores de pena o sanción, están reservadas en nuestro ordenamiento a los órganos que tienen encomendado el ejercicio del ius puniendi del Estado, que puede manifestarse de manera constitucionalmente legítima tanto a través del derecho penal como del derecho administrativo sancionador (…) En otras palabras, las conclusiones que las Cámaras puedan alcanzar en el ejercicio de sus -12- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento facultades investigadoras deben estar exentas de cualquier apreciación o imputación individualizada de conductas o acciones ilícitas a los sujetos investigados” y ello sin perjuicio de poner sus conclusiones o hallazgos en conocimiento del ministerio fiscal (STC 133/2018/8). Nuestro ordenamiento jurídico, tanto la Constitución como las leyes, prevé además la existencia de Comisiones mixtas Congreso-Senado. Por ejemplo, para resolver eventuales conflictos entre las Cámaras en los supuestos enumerados en los artículos 74.2 (con relación a los artículos 94.1 y 145.2 CE) y 167.1 CE o la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo (creada por la LO 2/1992), la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas (LO 2/1986) o la Comisión Mixta para la Unión Europea (Ley 8/1994). También caben, por ejemplo, Comisiones de investigación mixtas (artículo 76.1 CE). Además, dentro de las Comisiones cobran especial trascendencia las denominadas Subcomisiones y las Ponencias, que están compuestas por un número reducido de diputados integrantes de la Comisión y cuya labor consiste en examinar y preparar en profundidad la cuestión sobre la que la Comisión elaborará su dictamen o informe 6. Las Ponencias cuentan con una regulación específica en el caso de las Cortes de Aragón (artículos 88-94 RCAr.), que distingue entre Ponencias Legislativas (las que se creen en el seno de las Comisiones legislativas), las Ponencias especiales (para la elaboración de una proposición de Ley) y Permanentes (la de Asuntos Europeos, la de Derecho Foral, la de Relaciones con la Cámara de Cuentas o las que se creen por acuerdo mayoritario de una Comisión). En las Ponencias las decisiones se toman por voto ponderado. 6 Si en el Senado las Ponencias pueden crearse en el seno de las Comisiones para informar o preparar cualquier asunto sobre el que la Comisión deba pronunciarse, en el Congreso el RCD solo las prevé con relación a las Comisiones de Investigación, para el estudio de Programas y Planes remitidos por el Gobierno y en el seno del procedimiento legislativo. Ello condujo a que mediante resolución del Presidente del Congreso se aprobara una norma que permite crear en el seno de las Comisiones las denominadas Subcomisiones; es decir, una suerte de ponencias para todos aquellos asuntos en los que el RCD no prevé su existencia. -13- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento 3.-La Continuidad parlamentaria: la Diputación Permanente. El Parlamento es un órgano permanente pero cuyo funcionamiento es discontinuo. Es decir, existen periodos de tiempo a lo largo de los cuales la Cámara permanece inactiva. Los periodos durante los que el Parlamento permanece inactivo son dos: -el lapso de tiempo que media entre los periodos de sesiones. -el periodo que media entre la disolución de la Cámara y la constitución de la siguiente. La Diputación Permanente es el órgano parlamentario que garantiza la continuidad de la institución en dichos periodos de inactividad. Es decir, es aquel órgano parlamentario que funciona durante los periodos de inactividad del Parlamento sustituyéndolo. Pero la sustitución que de las Cámaras realiza la Diputación Permanente es limitada, pues las funciones que le corresponden no son las mismas que constitucionalmente se atribuye a las Cámaras, sino tan solo las mínimas imprescindibles para garantizar la continuidad del Parlamento. El derecho parlamentario comparado aporta distintas soluciones a la posibilidad de que sea precisa la intervención del Parlamento cuando ha sido disuelto: desde celebrar sesiones extraordinarias, hasta considerar que el mandato del Parlamento anterior queda prorrogado hasta la constitución del nuevo. De acuerdo con el artículo 78 de la Constitución, en cada Cámara habrá una Diputación Permanente integrada por 21 miembros como mínimo y cuya composición habrá de ser proporcional. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Aragón se refiere a la Diputación Permanente de las Cortes de Aragón en su artículo 39.4, que remite todo lo relativo a su régimen jurídico al Reglamento de Cortes. La determinación del número exacto de sus miembros se realiza al igual que en el caso de las Comisiones: la Mesa, oída la Junta de Portavoces (de acuerdo con la JP caso de las Cortes de Aragón) determina el número de integrantes y su distribución proporcional entre los grupos parlamentarios, siendo posteriormente cada grupo quien designa los miembros titulares y suplentes que corresponden. Caso de las Cortes de Aragón no se puede ser simultáneamente miembro del Gobierno de Aragón y de la DP. -14- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento La Diputación Permanente cuenta con una Mesa que caso de las Cortes de Aragón es la Mesa de la Cámara y que, caso del Congreso, está integrada por el Presidente del Congreso, que la preside, y por dos vicepresidentes y dos secretarios elegidos en el seno de la DP. Además, y atendida la naturaleza de esta institución, los miembros de la Diputación Permanente, tanto titulares como suplentes, conservan su condición de parlamentarios, con todos sus derechos, aún después de haber expirado el mandato de la Cámara de la que formaban parte. Atendido el tenor del artículo 78 CE las funciones que corresponden a la DP pueden clasificarse en: -las funciones que le corresponden tanto entre periodos de sesiones como entre disolución y constitución. -las funciones que tiene atribuidas solo en el lapso entre periodos de sesiones. -las funciones que ejerce en el periodo que media entre la disolución de una Cámara y la constitución de la siguiente. Tanto entre periodos de sesiones, como entre disolución y constitución, corresponde a la Diputación Permanente velar por los Poderes de la Cámara. El problema radica en determinar qué quiere decir exactamente con ello la Constitución, una expresión que no ha encontrado desarrollo en los Reglamentos de Congreso y Senado, aunque sí hay mayor concreción en los Reglamentos de los Parlamentos Autonómicos. Algunos autores entienden que podrían incluirse aquí aquellos actos encaminados, por una parte, a preservar las competencias de las Cámaras frente a su eventual invasión por otros órganos constitucionales (a pesar del tenor literal de la LOTC) y los derechos y prerrogativas de sus miembros y, por otra, a facilitar el trabajo de la Asamblea en el siguiente periodo de sesiones. Ahora bien, parece lógico entender que la posición a este respecto de la DP es diferente cuando de las vacaciones parlamentarias se trata (pues se puede convocar una sesión extraordinaria de la Cámara para decidir sobre el asunto de que se trate) que cuando el Parlamento está disuelto (pues no hay Cámara a la que convocar). Por ello, algunos autores sostienen que durante el periodo entre sesiones está función se identifica casi exclusivamente con la de convocar a la Cámara, Pleno o Comisión, en sesión extraordinaria; es decir, estar expectante por si es -15- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento preciso canalizar una solicitud de celebración de sesión extraordinaria para que sea el Pleno o la Comisión correspondiente la que actúe 7. En el periodo que comprende desde la disolución hasta la constitución, esta función abarca evidentemente la gestión de los asuntos internos de la Cámara, siendo la Mesa de la Diputación Permanente la que sustituye a tal efecto a la Mesa. El problema se plantea, de nuevo, con relación a otras funciones e iniciativas, pues no existen ya tras la disolución de las Cámaras otros órganos, Pleno y Comisiones, que puedan ser convocados para que decidan o traten un asunto. Por ello, por ejemplo, se sostiene que no habría inconveniente para que se produzcan comparecencias del Gobierno 8. En el ámbito de los Parlamentos Autonómicos a la DP se le atribuyen funciones que podrían encajar dentro de la expresión “velar por los poderes de la Cámara” y que pueden ser ilustrativas del tipo de actividades que cabe realizar a su amparo. Por ejemplo, el Reglamento de las Cortes de Aragón prevé en su artículo 99 que a la DP de las Cortes le corresponde en todo caso controlar la legislación delegada, conocer la delegación temporal de las funciones ejecutivas del Presidente de la Diputación 7 Sin embargo, por ejemplo, la Diputación Permanente celebró sesión el 11/07/85, en la que se produjo una comparecencia al amparo del artículo 203 del Reglamento del Congreso de los Diputados. Este precedente, sin embargo, no se ha reiterado y en otras ocasiones en que se ha solicitado, la Mesa ha inadmitido la iniciativa por entender que trascendía las funciones de las Diputación Permanente. 8 Sin embargo, la práctica parece ser otra: aunque el 11/10/1982 y a iniciativa del Gobierno se celebró una comparecencia ante la Diputación Permanente al amparo del artículo 203 RCD, posteriormente se han rechazado este tipo de iniciativas. En este sentido, hay diversos ejemplos de rechazo de solicitudes de convocatoria de la Diputación Permanente disueltas las Cámaras para que la misma debatiese sobre diversas cuestiones, por entender que tal información y debates excedían de sus competencias. Por ejemplo, en la VI Legislatura para que el Ministro de Asuntos Exteriores informase sobre la posición del Gobierno en la petición de extradición a España del General Augusto Pinochet; o, más recientemente, 4 de febrero de 2004, para que compareciera el Presidente del Gobierno con el objeto de que informase “de los datos e informes de los que dijo disponer en su día sobre el hecho de que el régimen de Sadam Huseim disponía de armas de destrucción masiva, suponía un peligro cierto e inmediato para la comunidad internacional y sobre su conexión con grupos terroristas, que justificaron la posición del Gobierno en la Guerra de Irak, y que no se han visto confirmados por los hechos” (STC 98/2009). -16- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento General en uno de sus Consejeros, conocer de todo lo referente a las prerrogativas parlamentarias, autorizar ampliaciones o transferencias de créditos, cuando lo exijan la conservación del orden, una calamidad pública o una necesidad financiera urgente de otra naturaleza y acordar, por mayoría absoluta de sus miembros, la interposición del recurso de inconstitucionalidad; en los periodos de vacaciones parlamentarias le corresponde solicitar la convocatoria de sesiones extraordinarias de la Cámara y autorizar presupuestos extraordinarios, suplementos de créditos y créditos extraordinarios, a petición de la Diputación General, por razones de urgencia y de necesidad justificada; finalmente, caso de disolución de las Cortes asume las competencias relativas a los Decretos Ley aprobados por el Gobierno de Aragón. En el caso de la DP del Congreso y en el periodo de tiempo que media entre la disolución de la Cámara y su nueva constitución, le corresponden las funciones que con relación a la convalidación o derogación de los Decretos Leyes y a los estados de excepción, alarma y sitio, atribuye la Constitución al Congreso en sus artículos 86 y 116 respectivamente. Las relativas a los DL han de entenderse solo referidas a su convalidación o derogación y nunca a la tramitación de los convalidados como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, pues la potestad legislativa atribuida por el artículo 66.2 CE corresponde a los Plenos de las Cámaras y, en su caso, a las Comisiones legislativas permanentes, no a la Diputación Permanente. Y respecto a los estados excepcionales hay que recordar que, de acuerdo con el artículo 116.5 CE, “No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados”; es decir, que la intervención de la DP se produce solo si la declaración del estado excepcional se produce con la Cámara ya disuelta. -17- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento 4.-Los grupos parlamentarios. El Parlamento moderno es un Parlamento grupal. Es decir, es un Parlamento organizado internamente en grupos, un Parlamento en el que los parlamentarios han sido progresivamente desplazados en protagonismo por los grupos. Este progresivo cambio en la organización y el funcionamiento de las Cámaras obedece a distintos tipos de razones. Por un lado, razones de naturaleza técnica, pues el número de decisiones que ha de tomarse es tan elevado como consecuencia de la progresiva multiplicación de los ámbitos de la realidad social en los que interviene el Estado y esas decisiones son tan complejas técnicamente, que el parlamentario individual se ve absolutamente desbordado y es incapaz de abarcar, si quiera mínimamente, el amplio espectro de materias acerca de las que el Parlamento ha de pronunciarse. La organización grupal del Parlamento obedece, también, a consideraciones de principio. En democracia, el Parlamento trata de articularse en su composición y funcionamiento como un fiel reflejo del pluralismo social. Es decir, como una suerte de reproducción de las tendencias de pensamiento y opinión presentes en el colectivo. Ello solo puede conseguirse si, primero, los ciudadanos se agrupan electoralmente en torno a un número finito de opciones políticas y, segundo, si los parlamentarios se organizan en el seno del órgano que ostenta la representación popular en grupos ideológicamente coherentes y correlativos a las opciones políticas expresadas por el electorado en las elecciones. Ambas articulaciones, la del electorado primero y la de los representantes después, se realiza fundamentalmente a través de la actividad que desarrollan los partidos políticos. Por todo ello, en el seno de nuestros Parlamentos los parlamentarios se agrupan en grupos ideológicamente homogéneos, los denominados grupos parlamentarios. Como ha reconocido el TC, hoy en día los grupos parlamentarios son “entes imprescindibles y principales en la organización y funcionamiento de las Cámaras” y a ellos se refiere expresamente la Constitución en su artículo 78.1 al tratar de la Diputación Permanente. Como regla general, los grupos parlamentarios son la plasmación en el interior del Parlamento de las fuerzas políticas que concurrieron a las elecciones y con las que existe una innegable conexión. Pero aunque efectivamente son realidades conectadas (tal y como evidencia por ejemplo la normativa de financiación de los -18- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento partidos políticos), son entidades jurídicamente distintas. Además, no siempre los grupos son la plasmación en el interior del Parlamento de las fuerzas políticas concurrentes a las elecciones porque existen excepciones: -Grupo Mixto. -Grupos integrados por parlamentarios elegidos en listas de distintas opciones políticas. -aunque en nuestro derecho parlamentario la regla general es la de la organización de los parlamentarios en grupos parlamentarios, la mayoría de los Reglamentos de los Parlamentos Autonómicos, incluidas las Cortes de Aragón, han incorporado la figura del parlamentario “no adscrito”. Esta figura es una sanción a aquellos parlamentarios que o bien no se integran en el grupo parlamentario que se corresponde con su adscripción política (“no adscritos originarios”) o bien dejan de pertenecer a él (“no adscritos sobrevenidos”). Se trata de una sanción al transfuguismo parlamentario, pues su consecuencia principal es que estos parlamentarios pierden todos los derechos vinculados a la pertenencia a un grupo y tienen solo las facultades que los Reglamentos atribuyen a los parlamentarios individuales. Es decir, ven muy limitadas sus posibilidades de participar en las actividades de la Cámara. En cuanto a las reglas establecidas para la constitución de los grupos parlamentarios, fundamentalmente se trata de conjugar dos principios de tendencia contraria: el pluralismo político en la composición de la Cámara y su funcionalidad como órgano decisorio. Un claro ejemplo de este equilibrio son las reglas para su constitución en el Congreso de los diputados. Como norma general, en el Congreso los Grupos Parlamentarios han de estar constituidos, al menos, por 15 diputados. Si bien se admite la posibilidad de que existan grupos integrados por menos de 15 diputados siempre y cuando concurran las siguientes circunstancias: -el grupo no podrá estar integrado por un número de diputados inferior a cinco. -19- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento -que la fuerza o fuerzas políticas de las que provienen estos diputados hubieran obtenido como mínimo o el 15% de los votos en las circunscripciones en que concurrieron a las elecciones o el 5% en todo el territorio nacional. El Reglamento del Congreso establece además una serie de limitaciones para constituir Grupo parlamentario: -no pueden constituir grupos parlamentarios separados diputados que provengan del mismo partido. -no pueden constituir grupo separado diputados que, al tiempo de las elecciones, pertenezcan a formaciones políticas que no se enfrentaron ante el electorado (por ejemplo, una coalición). -ningún diputado puede pertenecer a más de un grupo. El Senado establece unas reglas distintas. Así, se exigen al menos 10 senadores para constituir grupo. Por otra parte, en el seno de los grupos parlamentarios del Senado los senadores elegidos/designados en/por la misma CA pueden formar los denominados Grupos territoriales en número no inferior a 3 integrantes. En cuanto a sus funciones, el RS (artículo 43.2) prevé que a las reuniones de la JP pueden asistir además de los representantes de los ggpp “un representante del Gobierno y hasta dos representantes de los Grupos Territoriales de un mismo Grupo Parlamentario, designados por su portavoz”; que cuando en la JP se van a discutir temas que afectan especialmente a una CA puedan asistir los representantes de los grupos territoriales de la misma; o que pueden intervenir en aquellos debates del Pleno que afecten especialmente a su CA (artículos 32.3 y 85.1 RS). Con relación a estas cuestiones, hay que llamar la atención acerca de una práctica que ha sido habitual en nuestras Cortes, el denominado “Préstamo de parlamentarios”. Esta práctica consiste en que una fuerza política que no ha obtenido unos resultados electorales suficientes para constituir grupo propio, incorpora representantes elegidos en la lista de otra fuerza política para así cumplir los requisitos que establece el Reglamento de la Cámara para formarlo. Una vez se ha constituido el grupo, lo habitual es que los representantes “prestados” causen baja en el mismo y se incorporan al grupo formado por el resto de parlamentarios elegidos en las listas de su partido o al mixto. Esta ha sido una práctica habitual en ambas cámaras. Por ejemplo, en el año 2004 el PSOE prestó dos diputados a Coalición Canaria-Nueva Canarias, que había obtenido tres diputados, para que conformaran -20- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento grupo parlamentario; y en esta legislatura tanto el PSOE como Sumar han cedido diputados a Junts y a Esquerra para facilitarles cumplir con el requisito del porcentaje mínimo de votos exigido. Y en el Senado aún ha sido más frecuente: por ejemplo, en la VIII Legislatura se constituyó el GP de Coalición Canaria integrado por solo 4 senadores de CC y 6 del PSOE o en la IX el GP de Senadores Nacionalistas Vascos con 6 senadores también socialistas y solo 4 nacionalistas vascos. Al préstamo puede recurrirse no solo para constituir grupo, sino que también podría ser utilizado para evitar su disolución como consecuencia de la reducción de su número de miembros. En el caso del Senado, el TC ha avalado la constitucionalidad de esta práctica reconociendo que existe un uso parlamentario que permite el “préstamo” de senadores y que considera irrelevante (como demuestran los antecedentes parlamentarios) “la pluralidad de procedencia electoral de los senadores ‘prestados’, la proporción numérica de los que tienen tal condición o su pertenencia a una o a varias formaciones políticas” (STC 76/2017/5) Por lo que respecta a las Cortes de Aragón, su Reglamento sigue la tendencia mayoritaria en el derecho parlamentario autonómico de imponer la continuidad entre formación política que concurrió a las elecciones y grupo parlamentario. Así, tienen derecho a constituir grupo los parlamentarios en número no inferior a tres y elegidos en las listas de la misma fuerza política. El Reglamento impone además que por cada fuerza política solo puede haber en su caso un grupo y que los diputados solo pueden integrarse en el grupo constituido por la fuerza política por la que fueron elegidos. Los reglamentos otorgan un plazo desde la constitución de la Cámara para que se formen los grupos (5 días en el Congreso y en el Senado y 8 en el caso de las Cortes de Aragón) que hay que entender que se computa en días hábiles. ¿Qué sucede con los parlamentarios que no se incorporan a ningún grupo? Su situación depende de cada normativa parlamentaria: - caso del Congreso y del Senado se integran en el Grupo Mixto. -en las Cortes de Aragón se incorporan al grupo mixto los diputados que pertenecen a una formación que no alcanzó el número de escaños preciso para formar grupo propio. Además, el Reglamento de Cortes prevé que en el seno del Grupo Mixto se puedan crear -21- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento agrupaciones parlamentarias por aquellos diputados elegidos en las listas de una misma formación política y estableciendo que acudirán con voto ponderado a las reuniones de la JP tanto el Portavoz del Grupo Mixto como los de las Agrupaciones parlamentarias que se creen en su seno. En el caso de aquellos diputados que no se integren en el grupo de su formación política adquieren la condición de diputados no adscritos. Reglas similares se aplican a aquellos diputados que adquieren su condición con posterioridad a la constitución de la Cámara (se les otorga un plazo para que se incorporen a un grupo y de lo contrario y dependiendo de la normativa pasan al mixto o se convierten en no adscritos) ¿Es posible cambiar de grupo parlamentario a lo largo de la legislatura? En el Congreso, y salvo para pasar a formar parte del grupo mixto, los parlamentarios pueden cambiar de grupo solo dentro de los cinco primeros días de cada periodo de sesiones y con la aceptación del Portavoz del Grupo en el que deseen integrarse. Sin embargo, en el Senado los senadores que “por cualquier causa” dejen de pertenecer a un grupo quedan automáticamente incorporados al mixto salvo que en el plazo de tres días se adscriban a otro (artículo 30.3 RS). Por lo tanto, los Reglamentos de las Cortes Generales permiten la práctica conocida como transfuguismo. Sin embargo, en el caso de las Cortes de Aragón, el diputado que deja de pertenecer a su grupo se convierte automáticamente en “no adscrito”, pudiendo retornar al grupo con la aceptación del portavoz. Asimismo, en la práctica parlamentaria de las Cortes y de algunos Parlamentos autonómicos, se ha reconocido también la posibilidad de expulsión de un integrante del grupo, expulsión que en el caso de las Cortes de Aragón supone también adquirir la condición de “no adscrito” con posibilidad de retorno previa aceptación del portavoz del grupo. Hay que reseñar que las alteraciones en la composición de los grupos alteran el trabajo de la Cámara; por ejemplo, proporcionalidad en la composición de las Comisiones, cupos de iniciativas parlamentarias, voto ponderado en la Junta de Portavoces, etc. Los reglamentos parlamentarios no suelen prever la posibilidad de la constitución de nuevos grupos parlamentarios transcurrido el plazo establecido, -22- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento hecho que, por ejemplo en el periodo 1979-1982, significó la finalización de la legislatura con un numerosísimo Grupo Mixto 9. Respecto a las causas de disolución de los Grupos parlamentarios, la primera y más obvia, aunque no recogida en los Reglamentos, es por voluntad de sus integrantes. La segunda es por su reducción numérica. Caso del Congreso los grupos se disuelven cuando su número de miembros se reduce a lo largo de la legislatura a menos de la mitad del mínimo de miembros que se exigió para su constitución. En el Senado, sin embargo, cuando se reduce a menos de seis senadores. Caso de las Cortes de Aragón si baja de 3. Finalmente, hay que hacer mención a una problemática causa de disolución: mediante resolución judicial. Este es el problema que se suscitó como consecuencia de la ilegalización de partidos políticos con arreglo a la LO 6/2002. Aunque se trata de una medida ni prevista en la ley, ni en los Reglamentos parlamentarios, las medidas de ejecución de la STS por la que se ilegalizó Batasuna contenían la disolución de sus grupos parlamentarios en los Parlamentos Vasco y Navarro. Aunque el Parlamento Navarro ejecutó inmediatamente la medida, no hizo lo mismo el Parlamento Vasco, hecho que generó un importante conflicto institucional. Más allá del debate tenemos que tener presente: a) que la disolución de un partido no afecta a los derechos de quienes fueron elegidos en sus listas, b) el principio de autonomía de las Cámaras y c) la disociación existente entre partido y grupo parlamentario. Por lo que respecta a su estructura, esta es una cuestión regulada no por los Reglamentos de las Cámaras sino por los propios grupos en sus Reglamentos de organización interna (por ejemplo, artículo 27.5 RCD). Como sabéis, como órganos unipersonales cuentan con un Presidente (máxima autoridad) y un Portavoz (expresión de la voluntad del grupo en la Cámara y sus órganos), cargos que pueden concurrir en la misma persona. Suele existir también un Secretario general (que coordina, controla y articula la labor del grupo) y los denominados responsables de Comisión o coordinadores de área, etc. Además, en los grandes grupos suele existir un órgano colectivo que agrupa a todos los cargos unipersonales, miembros del Grupo presentes en la mesa e incluso órganos del partido. 9 Por ejemplo, sí prevén esta posibilidad los Reglamentos del Parlamento de las Islas Baleares (artículo 24.2) y del Parlamento de Galicia (artículo 26.3). -23- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Como muestra de su importancia y del funcionamiento grupal de los modernos parlamentos, los Reglamentos parlamentarios atribuyen gran número de funciones a los Grupos. Por ejemplo, la composición proporcional de las Comisiones y de la DP, la JP, les atribuyen facultades trascendentales en el procedimiento legislativo como presentar proposiciones de Ley y enmiendas, presentar y defender proposiciones no de Ley, etc. Atribuciones que, paralelamente, significan la reducción de las facultades que ostentan, individualmente considerados, los parlamentarios. De hecho, algunas de las facultades que el diputado puede todavía ejercer individualmente exigen en ocasiones el conocimiento o la firma del Portavoz de su Grupo. En definitiva, los grupos son hoy los principales sujetos de la actividad parlamentaria y a ellos atribuyen los Reglamentos de las Cámaras las facultades que en otro tiempo correspondían a los parlamentarios individuales. Además, son las propias Cámaras la que proporcionan a los Grupos todos los medios materiales y financieros para el desarrollo de sus funciones. Desde los locales, hasta una subvención fija igual para todos y otra proporcional en atención a su número de miembros. -24- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento 5.-El funcionamiento de las Cámaras. En este epígrafe vamos a analizar muy someramente y centrándonos como siempre en el Pleno del Congreso de los Diputados, las cuestiones generales relativas al funcionamiento de las Cortes Generales como órgano. El punto de partida lo constituyen algunas cuestiones ya examinadas. Así, el Parlamento es una institución permanente pero cuyo funcionamiento es discontinuo, pues existen periodos de inactividad parlamentaria. Es decir, el Parlamento no ejerce sus funciones de forma constante e ininterrumpida a lo largo del tiempo sino solo durante unos lapsos temporales determinados. De este modo, hemos de distinguir en primer lugar el concepto de legislatura, que es el periodo de tiempo por el que una asamblea resulta elegida o el tiempo que media entre la elección de los miembros de una cámara y la finalización de su mandato. Con arreglo a los artículos 68.4 y 69.6 CE y 37.2 EAAr dura 4 años y el dies a quo parece que es el de las elecciones. Sin embargo, cabe la posibilidad de que dicho periodo sea más breve como consecuencia de la disolución anticipada de las Cámaras. Así, no podemos olvidar la facultad que respecto de las Cortes Generales ostenta el Presidente del Gobierno de disolver anticipadamente las Cortes Generales (115 CE) y en el caso de las Cortes de Aragón el Presidente del Gobierno de Aragón (52 EAAR). Además, existen supuestos de disolución automática de las Cámaras tal y como establece la Constitución en sus artículos 99.5 y 168 o el Estatuto de Autonomía de Aragón, por ejemplo, en su artículo 48.3. Por otra parte, los periodos de sesiones son aquellos lapsos de tiempo dentro de una legislatura durante los cuales el Parlamento ejerce su actividad, pues la actividad parlamentaria no se desarrolla continuadamente a lo largo de una legislatura, sino que cada legislatura se divide en diversos periodos de sesiones como aquellos lapsos de tiempo hábiles para el ejercicio de las funciones parlamentarias. Conforme a lo establecido en los artículos 73.1 CE y 40.2 EAAr., las Cámaras se reúnen anualmente en dos periodos de sesiones ordinarios: septiembre-diciembre y febrero- junio, concretando las fechas exactas cada Cámara. Por su parte, el Reglamento del Congreso especifica en su artículo 62 que por regla general las sesiones se celebran entre los martes y los viernes, ambos inclusive, aunque es posible celebrar sesiones en días distintos. En el caso del Senado, artículo 76, las sesiones se celebran entre los martes y los jueves. El artículo 110 -25- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento RCAr. establece que las sesiones plenarias se realizarán con carácter general los jueves y viernes cada dos semanas. Pero junto al periodo ordinario de sesiones, cabe la posibilidad de que fuera de dicho periodo se celebren sesiones extraordinarias de las Cámaras tal y como prevé el artículo 73.2 CE y el artículo 40 EAAr. y desarrollan los reglamentos parlamentarios, estableciendo en cada caso quiénes son los sujetos legitimados para solicitar del Presidente la convocatoria de una sesión extraordinaria. Las sesiones extraordinarias finalizan una vez se ha tratado el orden del día con el que fueron convocadas. Con relación al concepto de sesión, designa el periodo de tiempo de reunión efectiva de una Cámara o de una Comisión, mientras que para el resto de órganos parlamentarios (Mesa, DP, JP, Ponencia…) se suele reservar el término reunión. A su vez, existen dos criterios para concretar el concepto sesión: ligarlo a las horas de trabajo de un día (sesión sería cada reunión diaria) o ligarlo a un orden del día (así, el conjunto de reuniones para tratar de un orden del día sería una sesión, aunque se desarrollasen en días distintos o podría haber dos o más sesiones en un mismo día). Lo habitual es el segundo concepto: los artículos 73.1 CE y 61.2 RCD vinculan el concepto de sesión al de orden del día 10 y el Reglamento de Cortes de Aragón las define expresamente así en su artículo 109.1. Atendiendo a diversos criterios las sesiones pueden clasificarse en: -de Pleno y de Comisión, prohibiéndose generalmente la posibilidad de simultanear ambas. -ordinarias y extraordinarias (dentro o fuera del periodo ordinario de sesiones). -públicas, reservadas (sin público pero con medios de comunicación) y secretas. En este sentido, la regla general de las sesiones de Pleno es que son públicas salvo las excepciones previstas reglamentariamente o cuando así lo decida la Cámara 10 No es menos cierto, sin embargo, que existen otros preceptos en el RCD, en los que parece más conveniente entender que el término sesión está vinculado a reunión diaria de la Cámara (por ejemplo, artículos 100, 104.1 ó 78.2 RCD). -26- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento (artículos 63 RCD, 70.2 RS y 112 RCAr.), mientras que en las Cortes Generales las de las Comisiones no lo son si bien salvo cuando sean secretas pueden asistir los medios de comunicación debidamente acreditados (artículos 64 RCD y 75 RS). Sin embargo, las sesiones de las Comisiones de las Cortes de Aragón son públicas (artículo 111 RCAr.). En el caso de las Cortes Generales y de las Cortes de Aragón, la iniciación y el desarrollo de las sesiones parece no requerir la presencia de un número mínimo de parlamentarios (así lo afirma expresamente el artículo 82 RS y se desprende de los artículos 79 CE, 78 RCD y 127.4 RCAr.), cosa que sí se requiere, sin embargo, en el momento de la votación, donde han de distinguirse los conceptos de quórum de votación y quórum de aprobación y que se computan sobre el número real de parlamentarios que han perfeccionado su condición. Ambos conceptos se explican más adelante. La constitución de las Cámara es el acto por el que se da comienzo a la legislatura y a cuyo través la Cámara queda integrada por los nuevos representantes que componen el órgano. A partir de su constitución, el Parlamento puede actuar válidamente: las Cámaras se reúnen formalmente y comienzan a ejercer sus funciones. Las Cámaras se reúnen en sesión constitutiva el día y hora señalados en los correspondientes Decretos de disolución y convocatoria de elecciones. Caso del Congreso, los artículos 1 a 5 del Reglamento del Congreso regulan el desarrollo de la sesión constitutiva de la Cámara en la que sin necesidad de presentación de candidatos se elige a los miembros de la Mesa en tres votaciones distintas y sucesivas (Presidente, Vicepresidentes y Secretarios). Transcurridos 15 días desde la sesión constitutiva tiene lugar la solemne sesión de apertura de la legislatura que, sin que exista previsión legal al respecto, consiste en un mensaje dirigido a ambas Cámaras por el Jefe del Estado. A diferencia del Congreso, el Senado sí mantiene la distinción clásica entre constitución provisional y definitiva de la Cámara. Amén de otras peculiaridades, la constitución interina del Senado, que se produce cuando las impugnaciones de la elección de los senadores de elección directa afecta al 20% o más de los escaños de elección directa, significa que la Cámara solo se ocupa del examen de las incompatibilidades salvo que por iniciativa de un gp, 25 senadores o como consecuencia de comunicaciones del Gobierno se estimase indispensable deliberar de algún otro asunto (artículo 4.2 RS). -27- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Por su parte, la convocatoria es el acto formal de llamamiento a la Cámara (o a cualquiera de sus órganos) para que se reúna y ejerza sus funciones y es un elemento de validez de la actuación parlamentaria tal y como disponen los artículos 67.3 y 79.1 CE. El poder de convocatoria corresponde con carácter general al Presidente de la Cámara, quien caso del Congreso y del Senado lo ejerce bien a iniciativa propia o de dos grupos parlamentarios o un quinto de los miembros de la Cámara. Ligado a la convocatoria se encuentra el orden del día, integrado por los asuntos que se van a tratar en la sesión correspondiente. Los competentes para su fijación varían tanto de una cámara a otra como según se trate de una sesión de Pleno o de Comisión. El desarrollo de las sesiones se rige, generalmente, por el principio de publicidad. Como órgano representativo y deliberante, el Parlamento ejerce sus funciones en publicidad posibilitando así el control de los ciudadanos representados. Sin embargo, cabe excepcionalmente la celebración de sesiones secretas. En el caso del Congreso: -cuando los asuntos a tratar se refieran al decoro de la Cámara o de sus miembros. -cuando se debaten propuestas de la Comisión del Estatuto del Diputado. -por acuerdo del Pleno por mayoría absoluta a iniciativa de la Mesa, Gobierno, 2 grupos parlamentarios o un quinto de los miembros de la Cámara. El modo natural de trabajo de las Cámaras como órganos colegiados y deliberantes es el debate parlamentario. Como ya sabéis, el debate es ordenado por el Presidente de la Cámara que es quien otorga y deniega la palabra, interrumpe por agotamiento del tiempo o llamada al orden, retira la palabra, cierra la discusión (ejemplo, llamadas a cuestión y al orden artículos 102-104 RCD). Tras el debate, la fórmula de adopción de decisiones es la votación y la regla general en nuestro derecho parlamentario es la contenida en el artículo 79 CE. Con arreglo a este precepto hemos de distinguir el “quórum de votación” y el “quórum de aprobación” requeridos para la toma de decisiones. Así, para que se puedan tomar acuerdos válidamente, es necesario que como mínimo estén presentes la mayoría de los miembros de la Cámara (votación), tomándose las decisiones por mayoría de los miembros presentes (aprobación). Ahora bien, esta es la regla general, pues en nuestro derecho existen decisiones para cuya adopción se exigen mayorías cualificadas (por ejemplo, mayoría absoluta para la aprobación de las Leyes Orgánicas; 3/5 167.1 y 2/3 168.1 CE). Con relación al quórum de votación, hay que destacar que se exige no para que la Cámara se constituya o reúna sino -28- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento para que pueda adoptar acuerdos, de ahí las previsiones contenidas en el artículo 78 RCD o en el artículo 127.4 RCAr., que establece que, si llegado el momento de la votación o celebrada esta, resulta que no existía el quórum, se pospondrá por un periodo de tiempo y si transcurrido el mismo tampoco es posible celebrarla se trasladará a la siguiente sesión. Por su parte, el artículo 93 RS presume iuris tantum la existencia del quórum. Hay que tener presente, además, que a efectos de quórum se computan como presentes aquellos representantes ausentes pero que emiten su voto por procedimiento telemático o, caso de algunos parlamentos autonómicos pero no de las Cortes de Aragón, delegado 11. Este régimen jurídico entronca con el mandato constitucional de que el voto de los representantes es personal e indelegable que, aunque la CE lo afirma solo literalmente de diputados y senadores, el TC no ha dudado en extenderlo a todos los representantes parlamentarios dado que la elección de los ciudadanos recae sobre una persona concreta y determinada. ¿Qué sucede en los casos de ausencias temporales de los parlamentarios por motivos tales como enfermedad, maternidad, paternidad, etc. dado que no está prevista la sustitución temporal de parlamentarios en nuestro derecho? Para solventar (parcialmente) estos problemas, es ya común prever mecanismos de emisión de voto telemático, anticipado o de delegación de voto (siempre que la delegación no comporte que quien la recibe decide el sentido del voto, pues ello sería contrario al carácter personal e indelegable de todo voto, sino que será mero portavoz de la decisión ya tomada por el representante que delega). Es cierto que ello suscita en la mayoría de los casos un problema adicional desde el punto de vista del régimen constitucional de la toma de decisiones parlamentarias: el voto se emite en muchas ocasiones antes de celebrarse el debate parlamentario. Todas estas razones han hecho que el TC, aun admitiendo estos mecanismos, sostenga su carácter excepcional y solo para salvaguardar un bien constitucional merecedor de mayor protección. 11 Algunos Reglamentos parlamentarios autonómicos que han previsto la posibilidad de delegación de voto para solventar los problemas derivados de la ausencia temporal de los parlamentarios son, por ejemplo, Navarra, Cataluña, País Vasco, Andalucía o Canarias. -29- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento Hemos de tener presente, además, que el TC ha afirmado que la regla general en materia de desempeño de la actividad parlamentaria es siempre la presencialidad (STC 19/2019) En el caso del Reglamento de las Cortes de Aragón, su artículo 129.2 va más allá, pues permite el recurso a medios telemáticos no solo para garantizar el derecho del voto sino también “el seguimiento de las sesiones y debates”. Este tipo de disposiciones son cada vez más frecuentes: como consecuencia de la crisis sanitaria están proliferando previsiones, ya sea en los Reglamentos ya sea en decisiones de los órganos de dirección y gobierno de las Cámaras, para extender el uso de los medios telemáticos tanto en la celebración de las sesiones como en la emisión del voto. Siguiendo los Reglamentos parlamentarios las formas de votación son las siguientes: -a propuesta de la Presidencia de la Cámara las decisiones se pueden adoptar por asentimiento (el Presidente propone y si no se suscita oposición se entiende aprobado el asunto) -ordinaria, que puede ser alzando la mano, levantándose o por procedimiento electrónico que acredite el voto de cada diputado. -pública por llamamiento o nominal, consistente en que un secretario nombra a los representantes uno a uno y estos responden sí, no o abstención por orden alfabético y comenzando por el apellido elegido por sorteo. -secreta (electrónica o por papeleta). Nunca puede ser secreta la votación en los procedimientos legislativos ni en las decisiones por voto ponderado. La votación es pública por llamamiento o secreta cuando así lo disponga el Reglamento de la Cámara (por ejemplo, todas las votaciones relativas a la relación de confianza entre la Cámara y el Gobierno -investidura, moción de censura, cuestión de confianza- son públicas por llamamiento) o lo soliciten 2 grupos parlamentarios o un quinto de los miembros de la Cámara. Los reglamentos parlamentarios contienen previsiones para el supuesto de que se produzca empate en una votación. En el caso del Congreso de los Diputados, el artículo 88.1 RCD prevé la realización de una segunda votación y, caso de persistir el empate, la suspensión de la votación por el Presidente durante el tiempo que estime razonable. Tras este tiempo se repite la votación y si se mantiene el empate se entiende no aprobada la -30- Derecho Constitucional II Tema IV.-Organización, estructura y funcionamiento del Parlamento iniciativa de que se trate. En las votaciones en las Comisiones se entiende que no existe empate cuando todos los miembros de un grupo han votado en el mismo sentido y el empate puede dirimirse mediante el sistema de voto ponderado (88.2 RCD). Respecto de la repetición de las votaciones, supuesto generalmente no previsto en los Reglamentos parlamentarios, hay que destacar la previsión general de que las votaciones no pueden interrumpirse una vez que se han iniciado y el supuesto de hecho de la STC 361/2006. Dicha sentencia resolvió el recurso de amparo de una diputada del Parlamento Vasco a quien falló el procedimiento electrónico de votación siendo su voto además decisivo en la votación de los presupuestos de la CA. Como la votación no puede interrumpirse, el Presidente de la Cámara se negó a comprobar si el mecanismo funcionaba correctamente y en su caso repetir la votación. Algunos Reglamentos parlamentarios sí han incluido previsiones al respecto. Así, el artículo 105.4 del Reglamento del Parlamento de Navarra dispone que “Salvo lo dispuesto en los apartados anteriores, el Presidente solo podrá ordenar la repetición de una votación, oídos los restantes miembros de la Mesa, cuando haya habido un fallo en el mecanismo de votación o cuando el resultado de la votación no responda a la voluntad real de los Parlamentarios asistentes, por error manifiesto de alguno de los votantes y a petición inmediata del mismo”. También el artículo 139.2 del Reglamento de las Cortes de Aragón establece que “Verificada una votación por procedimiento electrónico, la Presidencia podrá ordenar su repetición a solicitud de un grupo parlamentario o agrupación parlamentaria cuando se aprecie error en la misma. En tal caso, ningún Diputado podrá entrar ni salir del Salón de Plenos”. -31-