Tema II - El Parlamento como Órgano Constitucional PDF

Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional Tema II.- El Parlamento como órgano Constitucional 1.-La posición de las Cortes Generales en el sistema constitucional. El artículo 1 de la...

Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional Tema II.- El Parlamento como órgano Constitucional 1.-La posición de las Cortes Generales en el sistema constitucional. El artículo 1 de la Constitución española proclama, en cada uno de sus tres apartados, que: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político” “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado” “La forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria” Por su parte, el artículo 23 de la Constitución consagra el derecho fundamental a la participación política tanto directa como “por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. Tal y como ha explicado el TC, ello significa que el pueblo español puede ejercitar su soberanía de dos formas diversas: -directamente a través de los mecanismos denominados de democracia directa. En el caso de la CE de 1978 referéndum 1 e iniciativa legislativa popular 2. 1 Referencias constitucionales al referéndum: -Artículo 92 CE referéndum potestativo y consultivo (el resultado no vincula jurídicamente al poder público) para decisiones políticas de especial trascendencia. -Artículo 167.3 procedimiento ordinario de reforma constitucional: referéndum ratificativo de la reforma cuando así lo solicite una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. -Artículo 168.3 procedimiento agravado de reforma constitucional: referéndum obligatorio ratificativo de la reforma. -Artículo 151.1 CE referéndum en materia de aprobación y reforma del Estatuto de Autonomía. Desarrollo legislativo: LO 2/1980, de 18 de enero, sobre las distintas modalidades de referéndum. 2 Iniciativa legislativa popular Artículo 87.3 CE desarrollado por LO 3/1984, de 26 de marzo, de iniciativa legislativa popular. 1 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional -indirectamente a través “de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. Como sabéis, el modelo participativo de nuestra Constitución es eminentemente representativo; es decir, el pueblo español soberano ejerce su soberanía a través de representantes. Y, finalmente, el artículo 66.1 CE, que abre el Título III relativo a “Las Cortes Generales”, establece que “Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”. Por lo tanto, y conforme a este grupo de preceptos, el constituyente español de 1978 convirtió a las Cortes Generales, al Parlamento, en el órgano central del sistema constitucional: son las Cortes Generales quienes representan al pueblo español soberano una vez han sido elegidas democráticamente por los ciudadanos, es de las Cortes Generales de donde emana el Gobierno y son las Cortes Generales quienes ostentan, de acuerdo con el artículo 66.2 CE, “la potestad legislativa del Estado”, la potestad de controlar “la acción del Gobierno” y la potestad de aprobar los Presupuestos Generales del Estado. En suma, las Cortes Generales son el órgano constitucional directa o inmediatamente vinculado con la voluntad popular y es esta conexión inmediata con el principio democrático la que explica su posición constitucional. Así, y como ha afirmado reiteradamente el Tribunal Constitucional, las Cortes generales son, como representantes del pueblo español soberano, el foro de participación y debate que expresa la voluntad popular soberana. En otras palabras, son el cauce de realización del principio democrático y de ejercicio de la soberanía popular y del derecho a la participación política a través de representantes que ostentamos todos los ciudadanos. Las exigencias del principio democrático se proyectan, así, sobre todo el régimen jurídico de las Cortes Generales: desde la forma en la que deben ser elegidas, hasta cómo deben ejercer sus funciones: -en primer lugar, las Cortes Generales han de ser elegidas mediante un sistema democrático que asegure la correspondencia entre voluntad expresada por el cuerpo electoral y composición de las cámaras. -en segundo lugar, su funcionamiento ha de ser también democrático y, así, por ejemplo, a lo largo de su proceso decisorio se “ha de asignar a todos los votos 2 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional igual valor y se ha de colocar a todos los representantes en iguales condiciones de acceso al conocimiento de los asuntos y de participación en los distintos estadios del proceso de decisión” (STC 32/1985). En definitiva, todo el régimen constitucional de las Cortes Generales y su desarrollo a través de los Reglamentos de las Cámaras y de la normativa electoral está concebido para garantizar que el Parlamento sea efectivamente el cauce a través del cual el pueblo español ejerce su soberanía y los ciudadanos ejercemos nuestro derecho fundamental a participar en los asuntos públicos a través de representantes, de acuerdo con el principio democrático y los restantes principios y valores constitucionales. 2.-Las Cortes Generales como órgano bicameral. Nuestro Parlamento, nuestras Cortes Generales, es un órgano complejo, pues tal y como reza el artículo 66.1 CE, están a su vez compuestas por dos órganos constitucionales: el Congreso de los Diputados y el Senado como Cámara de representación territorial 3. Aunque se trate de un órgano complejo, la representación del pueblo español soberano y las atribuciones que como tal le corresponden y que enumera el artículo 66.2 CE las ostenta el órgano Cortes Generales. Es decir, el Congreso de los Diputados y el Senado, ejerciendo dichas funciones a través de los procedimientos establecidos en la Constitución y en los Reglamentos parlamentarios. A lo largo de la historia, cuatro han sido básicamente los motivos que han explicado el sistema parlamentario bicameral. Tres de ellos tienen que ver con la idea de adaptar el representante (parlamento) a la realidad que representa (sociedad), mientras que otro responde a razones técnicas: -la concepción de que dentro de la sociedad existen rangos que deben ser representados en el Parlamento por separado, idea que da lugar a las segundas Cámaras aristocráticas (como la de los Lores) y doctrinarias. 3 A lo largo de nuestro constitucionalismo histórico sólo ha habido dos Constituciones cuyo Parlamento fuera unicameral: la Constitución de Cádiz de 1812 y la Constitución de la II República de 1931. 3 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional -la necesidad de otorgar representación separada a los grupos sociales en los que se integran los individuos para que puedan defender sus intereses, concepción que da lugar a las denominadas segundas Cámaras orgánicas, en las que por ejemplo son representados los distintos grupos profesionales. -en los Estados compuestos para dar representación separad a las distintas partes del territorio en que se estructura el Estado: cámaras de representación territorial como nuestro Senado a la luz de lo que proclama el artículo 69.1 CE. -las segundas Cámaras como Cámaras de reflexión, concepción que no obedece a la necesidad de representar ningún hecho diferencial, sino a cuestiones técnicas: el trabajo de dos cámaras es técnicamente más perfecto que el de una sola. Nuestro modelo bicameral es lo que la doctrina denomina bicameralismo imperfecto/asimétrico: ni ambas Cámaras tienen exactamente las mismas atribuciones, pues hay funciones que son privativas de solo una de ellas, ni cuando comparten funciones se encuentran siempre en una posición de igualdad, pues existe una clara preeminencia del Congreso de los Diputados sobre el Senado. Por ejemplo: -el Gobierno emana de la confianza del Congreso de los Diputados, el Senado no interviene en la designación del Presidente del Gobierno, y por lo tanto solo en el Congreso puede escenificarse la ruptura de esa confianza (moción de censura y cuestión de confianza). Pese a ello, ambas Cámaras participan en pie de igualdad en el control ordinario de la actividad gubernamental (preguntas e interpelaciones). -en el ámbito de la función legislativa, el procedimiento comienza en el Congreso, operando el Senado en la práctica como cámara de segunda lectura que cuenta, además, con un breve plazo para realizar sus funciones (2 meses reducibles a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso). Además, aunque el artículo 90.2 CE dispone que el Senado puede enmendar o incluso vetar los proyectos legislativos aprobados por el Congreso, el Congreso puede levantar ese veto por mayoría absoluta o incluso por mayoría simple transcurridos dos meses desde la interposición del veto, y acepta o no las enmiendas introducidas por el Senado también por mayoría simple. Además, y como ha dicho 4 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional el TC, a la luz del artículo 90 CE tres son las únicas alternativas que posee el Senado en el procedimiento legislativo: aprobar, enmendar o vetar los proyectos legislativos remitidos por el Congreso (STC 234/2000, frente a la pretensión de que el Senado pudiera paralizar el procedimiento legislativo simplemente no aprobando el texto remitido por el Congreso) -sólo el Congreso interviene en los estados excepcionales, en la convalidación de los Decretos Leyes o en la autorización de celebración de un referéndum consultivo. -ahora bien, el Senado también ostenta alguna atribución exclusiva dimanante de su carácter de Cámara de representación territorial. Así, sólo el Senado interviene por mayoría absoluta en el procedimiento previsto en el artículo 155 CE. El modo normal de funcionamiento de un Parlamento bicameral es que cada Cámara goza de autonomía frente a la otra deliberando por separado. Así, por ejemplo, en el procedimiento legislativo existe una fase del procedimiento que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y otra en el Senado. O se celebran sesiones de control al Gobierno tanto en el Congreso como en el Senado. Ahora bien, la CE de 1978 prevé la reunión conjunta de ambas Cámaras para el desarrollo de determinadas funciones, todas ellas de naturaleza no legislativa y relacionadas con la Jefatura del Estado (artículo 74.1 CE en relación con los artículos 57.3, 57.4, 59.2, 59.3, 60.1 y 61 CE). Para la celebración de estas sesiones conjuntas, que son presididas por el Presidente del Congreso (artículo 72.2 CE) la CE prevé en su artículo 72 la elaboración de un Reglamento de las Cortes Generales, norma que hasta la fecha no se ha elaborado, siendo las Mesas de ambas Cámaras conjuntamente quienes deciden las normas de funcionamiento de este tipo de sesiones. 3. El principio de autonomía parlamentaria. Como representante del pueblo soberano, el Parlamento, en nuestro caso las Cortes Generales, es el primero de los poderes del Estado como órgano constitucional inmediatamente vinculado con la voluntad popular. Así se desprende, como veíamos, de los artículos 1, 23 66 CE. Por lo tanto, en el ejercicio de su función representativa no pueden estar sometidas a ningún otro poder del Estado. En otras palabras, las Cortes Generales sólo 5 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional dependen de sí mismas para desarrollar sus funciones, gozan de plena autonomía e independencia frente al resto de poderes del Estado. Es más, en un sistema bicameral como el de la Constitución española de 1978, la autonomía de las Cámaras no sólo se opone al resto de poderes del Estado, sino también a las relaciones entre una Cámara y otra. Es decir, gozan de independencia y autonomía la una respecto de la otra, de manera que no pueden condicionar su actividad o decisiones. Por ello, por ejemplo, cada una elabora su propio Reglamento parlamentario o toma sus propias decisiones de organización interna con total y absoluta independencia respecto de la otra. En este sentido, la autonomía de las Cámaras significa la atribución por la Constitución al Parlamento de un conjunto de facultades de libre disposición exclusivo y excluyente cuyo objetivo es garantizar su independencia. Es decir, la Constitución les atribuye una esfera imprescriptible e irrenunciable de poder jurídico al servicio de su libertad: básicamente, les otorga la capacidad para establecer sus propias normas de funcionamiento, para decidir sobre su estructura interna o para aprobar su propio presupuesto. Y todo ello con el fin de garantizar su independencia y libertad, su autonomía. El principio de autonomía parlamentaria aparece constitucionalmente consagrado en el artículo 72 de la Constitución: “1. Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta. 2. Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. 3. Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes”. Es cierto, sin embargo, que la autonomía de las Cámaras no es absoluta, pues como poder constituido están sometidas en el ejercicio de su función representativa a la Constitución, al poder constituyente. Y así, su actividad puede ser eventualmente enjuiciada por el Tribunal Constitucional como garante de la supremacía normativa de la Constitución española: el artículo 27.2 LOTC establece que las leyes y los Reglamentos 6 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional parlamentarios pueden ser declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional; y, en materia de recurso de amparo, el artículo 42 LOTC dispone que son impugnables en amparo ante el Tribunal Constitucional las decisiones o actos sin valor de Ley de las Cámaras. Pese a todo ello, y como veremos con más detalle al examinar las fuentes de derecho parlamentario, es cierto que sigue quedando un ámbito exento a cualquier control externo de determinadas actuaciones parlamentarias, los denominados interna corporis acta. Conforme a lo establecido en el artículo 72 CE, podemos cifrar la autonomía de las Cámaras en tres manifestaciones principales: -autonomía normativa. -autonomía organizativa y de gobierno interno. -autonomía financiera y presupuestaria. a) Autonomía normativa. De acuerdo a lo establecido en el artículo 72.1 CE, las Cámaras gozan de autonomía para el establecimiento de la normativa que ha de regir su funcionamiento interno. Es decir, es cada una de las Cámaras la que decide con plena libertad, pero siempre dentro de la Constitución, el conjunto de normas que va a regir su organización y funcionamiento: “Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos (…) Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta”. Por lo tanto, los denominados Reglamentos de las Cámaras son expresión de esa potestad autonormativa y, como regla general, contienen el conjunto de disposiciones que rigen la organización y el funcionamiento del Parlamento. La mayoría cualificada que exige la Constitución para aprobarlos responde a la necesidad del alto grado de consenso preciso para elaborarlos atendida su trascendencia. Además, la existencia de las normas de procedimiento es total y absolutamente necesaria pues, tal y como establece el artículo 67.3 CE, el Parlamento no puede comenzar a desarrollar sus funciones como tal Parlamento si primero no se ha dotado de las normas que rigen su funcionamiento. Las Cámaras son, por lo tanto, autónomas para dictar sus normas de organización y funcionamiento, pero no son libres para decidir no dictarlas. 7 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional De conformidad con todo ello, podemos definir los Reglamentos parlamentarios como aquellas normas directamente derivadas de la Constitución que son expresión de la potestad de las Cámaras para establecer, siempre dentro de la Constitución, sus propias reglas de organización y funcionamiento. Además, la autonomía normativa de las Cámaras no se agota en la capacidad para establecer sus normas de organización y funcionamiento. La autonomía normativa abarca su aplicación e interpretación: es la propia Cámara quien aplica e interpreta sus normas. Así, por ejemplo, la potestad de interpretación del Reglamento de la Cámara se reconoce generalmente a su Presidente, quien también tiene la facultad, en este caso con requisitos añadidos como por ejemplo la opinión favorable de la Mesa y/o de la Junta de Portavoces, para dictar resoluciones generales (normas) que suplan una laguna del Reglamento o que lo aclaren o interpreten en caso de duda. b) Autonomía organizativa y de gobierno interno. Es el propio Parlamento quien dentro de la Constitución establece cuál va a ser su estructura, su organización interna, y sus reglas de funcionamiento. Y es el propio Parlamento quien además elige de entre sus miembros a las personas que van a integrar los distintos órganos en los que se estructura. Es cierto que de la norma constitucional ya se desprenden numerosas cuestiones relativas a cómo debe organizarse internamente el Parlamento. Así, la Constitución se refiere al Presidente, a la Mesa, al Pleno, a las Comisiones, a la Diputación permanente e, incluso, a los grupos parlamentarios. De los órganos más relevantes de las Cámaras el único que carece de mención constitucional es la Junta de Portavoces. Tal y como dispone la Constitución en su artículo 72.2, cada Cámara elige a su respectivo Presidente y a los demás miembros de sus Mesas. Pero la autonomía de las Cámaras, tal y como se desprende además de la Constitución, tiene otras manifestaciones: -Tal y como dispone el artículo 72.3 CE “Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes”. El art. 72.3 CE tiene por lo tanto una doble vertiente: las facultades administrativas y los poderes de policía. Las facultades administrativas incluyen, en primer término, las competencias sobre la Administración parlamentaria, los aspectos financieros de gasto y pago, así como la 8 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional actividad de contratación. En relación con las facultades de policía, el Presidente de la Cámara es la autoridad de referencia para todo el personal de seguridad y es quien debe tomar las medidas que estime oportunas cuando el orden de la institución se vea alterado. -La autonomía organizativa también se manifiesta en materia del personal al servicio de las Cortes y en materia contractual. Tened en cuenta que sería muy difícil, por no decir imposible, que las Cámaras pudieran ejercer sus trascendentales tareas constitucionales con la mera presencia de los diputados y senadores: como cualquier otro órgano constitucional necesitan de una administración para planificar, desarrollar y ejecutar las decisiones adoptadas por los parlamentarios. Y si las Cámaras gozan de autonomía, esa Administración, ese conjunto de personas que trabaja en y para el Parlamento, no puede depender del Gobierno, que es a quien corresponde de acuerdo con el artículo 97 CE la dirección de la administración civil y militar. Por lo tanto, todo lo relativo a ese conjunto de personas depende única y exclusivamente del parlamento. Por eso, por ejemplo, el artículo 67.1 CE establece que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, es decir, la norma que regula los derechos y deberes de quienes trabajan en las Cortes, es aprobado conjuntamente por el Congreso y el Senado. Dada la ausencia de un Reglamento de las Cortes Generales, la práctica ha llevado a que hayan sido las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta las que lo han aprobado. El TC ha afirmado que el Estatuto del Personal de las Cortes posee fuerza y valor de Ley. No puede olvidarse que ese personal lo es de las Cortes Generales, no lo es del Congreso o del Senado. c) Autonomía financiera y presupuestaria. Finalmente, ningún Parlamento podría desarrollar autónomamente sus funciones constitucionales si dependiera económicamente de cualquier otro órgano o Poder del Estado. No sólo las Cámaras, como cualquier órgano, precisan de una serie de recursos materiales y financieros para ejercer su función. Además, y precisamente como garantía de la inexistencia de injerencias ajenas a su propia voluntad, es necesario que sean ellas mismas las que, por una parte, determinen la cuantía de los recursos que necesitan, por otra, administren esos recursos con plena libertad y autonomía y, finalmente, arbitren los oportunos mecanismos 9 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional de control. Por ello, el artículo 72.1 CE dispone que las Cámaras aprueban autónomamente sus presupuestos. La competencia fundamental para la elaboración, aprobación, gestión y liquidación del Presupuesto de las Cámaras es de sus Mesas: artículos 31.1 2º RCD, 36.1 e) RS y 60.1. b) y c) RCAr. En este sentido, y a diferencia de lo que sí ha sucedido en alguna CA, no ha habido hasta la fecha conflictos entre el uso por parte de las Cortes Generales de esta potestad y el Gobierno, que es a quien corresponde según la CE (y los EEAA) elaborar los Presupuestos Generales del Estado (o de la CA respectiva). En este sentido, hasta la fecha las Cámaras han ejercido esta potestad de manera coordinada con el Gobierno de la Nación gracias a la continuidad que existe entre Gobierno y mayoría parlamentaria. Es la Sección 02 de los Presupuestos Generales del Estado, Cortes Generales, la que contiene la dotación presupuestaria de cada Cámara, así como la relativa a otros servicios comunes a las Cortes (Defensor del Pueblo, Junta Electoral Central…) En este último caso, la competencia para su elaboración es ejercida por las Mesas de ambas Cámaras reunidas en sesión conjunta. Lo que las Mesas de las Cámaras hacen, una vez aprobado el Proyecto de Presupuestos para el próximo ejercicio, es remitirlo al Gobierno, a quien de acuerdo con el art. 134 CE le corresponde en exclusiva la iniciativa de elaboración y presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. El Gobierno incluye dicho proyecto en su texto sin retocarlo o alterarlo y, cuando remita el proyecto de presupuestos a las Cortes, aquello que aprobaron las Mesas vuelve a las Cámaras para que sean los diputados y senadores quienes con sus votos validen, en su caso, lo elaborado inicialmente por las Mesas. De hecho, excepcionalmente se han presentado enmiendas previo consenso parlamentario, aunque lo usual es que el presupuesto de la Cámara se apruebe tal y como fue decidido por la Mesa correspondiente. ***** Finalmente, habéis de tener en cuenta que, además de todo lo hasta aquí expuesto, la Constitución arbitra toda una serie de institutos encaminados a garantizar la total y absoluta independencia y autonomía de las Cortes Generales en el desarrollo de sus funciones. Así, por ejemplo, las prerrogativas parlamentarias, inviolabilidad e inmunidad (artículo 71 CE), la 10 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional inviolabilidad de las Cámaras consagrada en el artículo 66.3 CE o las causas de incompatibilidad. 4.-El sistema electoral a Cortes Generales y sus efectos: el caso del Congreso. A.-Elementos del sistema electoral español. En términos generales, un sistema electoral puede definirse como el conjunto de métodos que permiten traducir las preferencias expresadas por los ciudadanos a través de su voto en una concreta composición del órgano representativo. Si imaginamos que un sistema electoral es una máquina, los votos o sufragios serían el input del sistema y los escaños en el órgano representativo su output. Por lo tanto, todo sistema electoral cumple dos finalidades: -convierte las preferencias políticas de los ciudadanos en una determinada modalidad de voto: todos nosotros poseemos una determinada opción o preferencia política que el día de las elecciones, caso de que decidamos ejercer nuestro derecho fundamental de sufragio, traducimos en un voto concreto y determinado a una candidatura. -transforma esos votos en escaños. Los elementos que integran todo sistema electoral están fuertemente interrelacionados y básicamente son: -la forma de la candidatura. -la circunscripción electoral. -la barrera legal. -la fórmula electoral. El primero persigue el primer objetivo, es decir, convertir una preferencia política en un voto, y los tres últimos el segundo, transformar los votos en escaños. a) Circunscripción electoral: Es el conjunto de electores, actualmente pertenecientes a una unidad territorial, a partir del cual se procede a la conversión de los votos en escaños. El tamaño o magnitud de una circunscripción hace referencia al número de escaños que se asignan 11 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional a/eligen en ella y para su determinación se suele atender a criterios poblacionales, pero también a otros como el territorial. El tamaño o magnitud juega un papel primordial en el funcionamiento del sistema. Hay que distinguir entre circunscripciones: -uninominales, un solo escaño, suele coincidir con sistemas mayoritarios. -plurinominales, varios escaños, suele coincidir con sistemas proporcionales. Una variante de este tipo es la circunscripción única, donde el electorado de todo el Estado es considerado como una sola circunscripción. Atendiendo al número de escaños que se ventila en una circunscripción se habla de: -magnitud baja, de 2 a 6 escaños. -media, de 7 a 14 escaños. -elevada, 15 en adelante. En el caso de las elecciones al Congreso de los Diputados 4, la circunscripción electoral es la provincia (artículo 68.2 CE) y la asignación del número de escaños que se elige en cada provincia se determina con arreglo a las siguientes reglas: -el artículo 68.1 CE establece que el Congreso de los Diputados se compone de entre 300 y 400 diputados, cifra que el artículo 162.1 LOREG ha concretado en 350. Se trata de una cifra baja con relación a la población española (cerca de 47 millones de habitantes y 37 millones de votantes). -en las circunscripciones de Ceuta y Melilla se elige un diputado en cada una (por lo tanto, quedan por distribuir 348). -con relación al resto de circunscripciones, la CE establece en su artículo 68.2 que la Ley asignará una representación mínima inicial a cada circunscripción, distribuyéndose los escaños restantes proporcionalmente a la población. El artículo 162.2 LOREG ha concretado ese mínimo inicial por provincia en dos diputados, 4 Caso del Senado, artículos 69.2, 69.3, 69.4 y 69.5 CE. 12 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional hecho que determina que sólo 248 de los 350 escaños que integran el Congreso se reparten en función de la población de cada provincia. El procedimiento para asignar esos 248 escaños restantes es el siguiente: -se obtiene la cuota resultante de dividir la población española de derecho de las provincias peninsulares e insulares por 248. -se divide la población de derecho de cada provincia por esa cuota y se le asignan tantos escaños como el número entero resultante de la división. -los restantes escaños se asignan a aquellas provincias cuyo decimal sea mayor. Tal y como establece el artículo 162.4 LOREG, es el Decreto de convocatoria de las elecciones el que debe fijar el número de diputados que se elige en cada provincia. Con arreglo a estas reglas, y por lo que respecta a las pasadas elecciones generales: -35 de las 52 circunscripciones son de magnitud baja. -14 son de magnitud media. -sólo 3 son de magnitud elevada. Este sistema produce una clara sobre-representación de las provincias menos pobladas (zonas rurales y poco pobladas de tradición conservadora) e importantes consecuencias con relación a la igualdad del voto de los ciudadanos. b) Forma de la candidatura: Es el modo en que se expresa la voluntad del elector dando su voto a una candidatura y puede ser de dos tipos: -unipersonal, cuando en la candidatura figura un solo candidato y que está ligada a fórmulas mayoritarias. -de lista, está integrada por un grupo o relación de candidatos y puede ser: -cerrada y bloqueada, el elector vota al conjunto de los candidatos de la lista y no puede alterar su orden. Este es el caso de las elecciones al Congreso de los Diputados. -cerrada y no bloqueada, vota a la lista pero puede modificar el orden de los candidatos total o parcialmente. 13 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional -abiertas, puede votar a personas integradas en distintas listas y además determinar el orden (por ejemplo, el caso del Senado) c) Barrera legal: Es el número mínimo de votos que debe obtener una candidatura para que se le pueda aplicar la fórmula electoral y así entrar en el procedimiento de reparto de escaños. Ello significa que aquellas candidaturas que no hayan alcanzado ese apoyo electoral mínimo quedan excluidas del reparto de escaños. Es un mecanismo introducido en algunos ordenamientos jurídicos con la finalidad de garantizar la estabilidad institucional limitando el pluralismo político; es decir, evitando una fragmentación excesiva de la representación parlamentaria. Un concepto distinto es el de umbral electoral, noción estrictamente fáctica y no jurídica con la que se designa el número de votos que realmente ha sido necesario para obtener un escaño en unas elecciones. En el caso español, la barrera legal no está prevista en la Constitución y su introducción fue realizada por el legislador. En el caso de las elecciones al Congreso de los Diputados, el artículo 163.1 a) la fija en el 3% de los votos válidos 5 emitidos en la circunscripción. Es decir, aquellas candidaturas que no hayan obtenido al menos ese porcentaje de los votos válidos no son tenidas en cuenta a la hora de proceder al reparto de los escaños. Ahora bien, dada la reducida magnitud de la mayoría de las circunscripciones su incidencia es prácticamente irrelevante, pues en la mayoría de ellas es imposible obtener un escaño con menos del 3% de los votos válidos emitidos (el umbral electoral es muy superior). Realmente, sólo puede tener alguna incidencia en las circunscripciones de Madrid y de Barcelona (37 y 32 escaños respectivamente en las pasadas elecciones) La constitucionalidad de la barrera legal en sí misma considerada, así como de su porcentaje, ha sido objeto de diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional 6. En esencia, el Tribunal Constitucional ha afirmado que la barrera legal es constitucional porque, aunque limita tanto el valor constitucional pluralismo político, como el mandato de que las 5 Votos emitidos en favor de candidatura y votos en blanco. 6 SSTC 75/1985, 72 y 193/1989, 265/1993 y 225/1998. 14 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional elecciones al Congreso y a los parlamentos autonómicos obedezcan a un sistema proporcional, es una limitación constitucionalmente justificada: es expresión de otra exigencia constitucional, la racionalización de la forma parlamentaria de gobierno. Así, su finalidad es evitar los problemas derivados de una excesiva fragmentación de la representación política facilitando la capacidad de trabajo de las Cámaras y la funcionalidad y estabilidad del sistema. Hay que tener en cuenta, tal y como ha reiterado el Tribunal Constitucional, que el proceso electoral no es sólo un canal de ejercicio de los derechos fundamentales del artículo 23 CE, sino también un medio para decidir la composición de unos órganos, los representativos, que deben ser eficaces y aptos para la toma de decisiones. d) Fórmula electoral: Es el cálculo matemático mediante el cual se distribuyen los escaños en función de los votos que ha obtenido cada una de las candidaturas y pueden clasificarse en dos grandes familias: -mayoritarias, el candidato o lista de candidatos que ha obtenido mayor número de votos en la circunscripción obtiene el escaño o escaños en juego. Las dos más conocidas son: -mayoría simple o first-past-the-post (Gran Bretaña), el candidato o candidatura que obtiene el mayor número de votos obtiene el escaño o escaños en juego. Es la fórmula más desproporcional de todas y una pequeña diferencia de votos puede traducirse en una gran diferencia en escaños. Cuando se aplica en una circunscripción plurinominal se denomina voto en bloque y la desproporcionalidad es aún más ostensible. -mayoría absoluta (Francia), donde el escaño o escaños van a parar al candidato o lista que obtenga mayoría absoluta y, caso de que ninguno la alcance, se realiza una segunda vuelta por el criterio de mayoría relativa en la que suele limitarse las candidaturas que pueden concurrir (en el caso francés aquellos candidatos que hayan obtenido al menos un apoyo del 12,5%). -proporcionales, son históricamente más modernas y surgen paralelamente a la extensión del sufragio y a la democratización de los sistemas políticos. Su finalidad es tratar de equiparar del modo más fiel posible el número de votos 15 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional obtenido por una candidatura y el número de escaños que se le asignan; es decir, la proporcionalidad entre votos y escaños. Fundamentalmente podemos distinguir dos modelos: -Fórmulas de cociente electoral o cuota, que consisten en el cálculo de una cuota o cociente que indica el número de votos necesario para obtener un escaño y en la asignación a cada candidatura de tantos escaños como veces quepa ese cociente o cuota en el número de votos que ha obtenido (se divide el número de votos que ha obtenido la candidatura por la cuota o cociente) Lo normal es que tras esta primera operación no se hayan asignado todos los escaños, de modo que para atribuir los restantes se realiza otra, por ejemplo, otorgándolos mediante el sistema del resto mayor. El cociente electoral entero o Hare se obtiene dividiendo el número de votos válidos por el número de escaños, mientras que los cocientes electorales rectificados aumentan el denominador reduciendo así la proporcionalidad. Fórmula Cuota Hare Votos válidos/escaños Droop [Votos válidos/escaños+1]+1 Hagenbach-Bischoff Votos válidos/(escaños+1) Imperiali Votos válidos/(escaños+2) -Fórmulas de divisores: consisten en dividir sucesivamente el número de votos obtenido por cada candidatura por una serie de divisores igual al número de escaños en juego. Los cocientes obtenidos se ordenan de mayor a menor y se asignan los escaños a los mayores cocientes. En caso de igualdad de cocientes tiene preferencia el de la candidatura que obtuvo más votos. Cada candidatura obtiene tantos escaños como cocientes suyos han sido seleccionados. Fórmula Series de divisores D’Hont 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9… Imperiali 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10… Sainte-Lagüe pura 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15… Sainte-Lagüe rectificada 1.4, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15… Danesa o Nórdica 1, 4, 7, 10, 13, 16, 19, 22… 16 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional Con respecto al sistema español, la Constitución impone en sus artículos 68.3 y 151.2 que la elección del Congreso de los Diputados y de las Asambleas legislativas de las CCAA que elaboraron su Estatuto de Autonomía con arreglo al artículo 151 CE, se verificará mediante un sistema proporcional 7. El Tribunal Constitucional no ha dudado en extender esta exigencia a las Asambleas legislativas de las CCAA del artículo 143 CE, pues en su caso el silencio de la Constitución se explica por el simple hecho de que a estas CCAA no se les imponía la necesidad de contar con un Parlamento pero, caso de que finalmente lo tengan por asumir competencias legislativas, han de estar sometidas a los mismos requerimientos que las CCAA del artículo 151 CE (STC 225/1998/6) Con relación a qué significa la exigencia constitucional de verificar la elección con arreglo a un sistema proporcional, el TC ha afirmado que: -mediante la proporcionalidad se persigue garantizar la adecuación entre el número de votos recibido por una fuerza política y el número de escaños cubierto con candidatos presentados por esa fuerza política. -ahora bien, hemos de interpretar la exigencia de proporcionalidad como criterio flexible o tendencial y no concebirlo de un modo matemático estricto o puro. -la proporcionalidad es progresivamente más difícil de alcanzar cuanto menor es el número de puestos a cubrir y mayor el de fuerzas concurrentes. -dada la existencia de una pluralidad de sistemas de representación proporcional, el legislador goza de un amplio margen de libertad en su elección y configuración en atención a otros principios o fines legítimos (por ejemplo, la funcionalidad del sistema caso de las barreras legales; la representación territorial; la representación de las minorías) pero siempre sin traspasar el límite impuesto por la esencia de la proporcionalidad, que impide adoptar cualquier criterio mayoritario o de mínima corrección. 7 Nada dice respecto del Senado, habiendo optado la LOREG por un sistema mayoritario de voto limitado para favorecer la representación de las minorías (artículo 166.1 LOREG) 17 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional En el caso del Congreso de los Diputados, y tal y como establece el artículo 163 LOREG, el legislador ha optado por la fórmula D’Hont estableciendo que cuando haya empate entre cocientes de distintas candidaturas el escaño se atribuirá a la que mayor número de votos hubiera obtenido y, caso de que dicho número fuera el mismo, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos de forma alternativa [artículo 163.1 d)] B.-Efectos del sistema electoral español. Los efectos de un sistema electoral son resultado de la interacción de todos sus elementos así como del propio contexto político, sociológico, etc. en el que se insertan. Por lo tanto, la mayor proporcionalidad o desproporcionalidad de un sistema es resultado de la interacción de todos ellos (por ejemplo, en la elección al Congreso de los Diputados aunque la fórmula electoral es proporcional el índice de desproporcionalidad es elevado como consecuencia, principalmente, de la magnitud de las circunscripciones y del sistema de asignación de escaños entre ellas). Fundamentalmente hay que distinguir dos tipos de efectos: -mecánicos, que son los efectos que tiene el sistema sobre la conversión de votos en escaños y que sobre todo consisten con carácter general en la sobrerrepresentación de los dos primeros partidos, especialmente del primero, en detrimento de los demás y sobre todo del tercero y cuarto. -indirectos o psicológicos, que son los efectos sobre el comportamiento de los actores del sistema electoral, quienes con el transcurso del tiempo adaptan su comportamiento a los efectos mecánicos del sistema: aprenden cuáles son y se ajustan o acomodan a ellos (por ejemplo, voto estratégico/útil o formación de coaliciones). Uno de los mayores expertos en derecho electoral, Douglas W. Rae, sostiene que todo sistema electoral es como el sheriff de Nottingham: da a los ricos lo que quita a los pobres. ¿Dónde se ubica nuestro sistema electoral al Congreso? ¿Se parece más a Robin Hood o al sheriff de Nottingham? Seguramente esté más cerca del sheriff de Nottingham. De hecho, nuestro sistema electoral ha sido descrito simultáneamente como “sistema proporcional corregido” y como “sistema mayoritario moderado”. Para comprender los efectos de nuestro sistema el punto de partida son las dos ideas clave que se tuvieron en mente en la negociación de su diseño: 18 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional -la afirmación de un principio general de proporcionalidad (sostenido por la izquierda). -pero una proporcionalidad corregida con un sesgo claramente mayoritario (lo que UCD quería) De hecho, uno de los “padres” del sistema reconoció posteriormente que les encargaron diseñar un sistema que proporcionara al gobierno una mayoría absoluta con alrededor del 36-37% de los votos, que era el porcentaje de votos que según las encuestas iba a obtener UCD y que explica por qué se sobrerrepresentaron en su diseño las zonas rurales (Óscar Alzaga) …pero no olvidemos que este sistema diseñado en favor de UCD en 1977 permitió al PSOE gobernar con una amplia mayoría absoluta en 1982 y ha posibilitado la alternancia en el gobierno desde entonces con mayorías cambiantes y de mayor o menor extensión, hasta llegar a nuestro actual primer gobierno de coalición. Los resultados que nuestro Sistema electoral ha arrojado desde su puesta en marcha permiten concluir que: -posee un sesgo mayoritario. -genera desigualdad en el voto. -tiene un sesgo conservador. -la principal causa de todo ello es el sistema de distribución de escaños entre las circunscripciones. Como sabemos, el punto de partida es que tenemos un Congreso con un tamaño reducido si lo ponemos en relación con el volumen actual de la población española (350 escaños) y un elevado número de circunscripciones (52 circunscripciones). Esto ya significa que la ratio escaños/circunscripción es reducida: 6,7. A ello debemos sumarle además el modo en que los escaños se reparten entre las circunscripciones: no se hace en razón de su población, sino que hay una asignación mínima inicial de dos escaños por provincia repartiéndose el resto por criterios demográficos. Actualmente, y como consecuencia de la desigual distribución de la población española, ya hay circunscripciones que no reciben escaño en atención a su población (Soria) y 17 de las 50 provincias solo reciben por su demografía 1 o 2 escaños (por ejemplo, Huesca y Teruel 19 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional 1). El resultado es una gran variabilidad en el tamaño de los distritos electorales: el menor, Soria, tiene 2, mientras que el mayor, Madrid, tiene 37; es decir, es un 1850% mayor. Esta es sin duda la principal peculiaridad del sistema electoral español: como consecuencia de la diferente magnitud de los distritos electorales no hay uno sino tres sistemas electorales distintos al Congreso de los diputados. Ello es así porque, aunque los elementos del sistema son exactamente los mismos en todas sus circunscripciones, su comportamiento es sin embargo diferente en función del tamaño de cada una de ellas. Por eso hablamos de que tenemos un sistema electoral de “geometría variable”: dependiendo de en qué tipo de circunscripción se aplica funciona de un modo u otro. La clave para comprender este distinto funcionamiento es muy sencilla: solo tenemos que recordar que a menor tamaño de la circunscripción más dificultad de conseguir unos resultados electorales proporcionales. Es más, desde un estricto punto de vista matemático hasta los cinco escaños en juego la fórmula electoral proporcional que apliquemos es irrelevante, pues los resultados siempre serán mayoritarios. Y, por supuesto, sin que ello signifique que de 6 escaños en adelante los resultados vayan a ser proporcionales: lo que sucede a partir de los seis escaños es que los efectos inevitablemente mayoritarios comienzan a suavizarse. Estos son los tres subsistemas: -(Subsistema 1) sistema mayoritario integrado por todas las circunscripciones hasta 5 escaños: 29 distritos en los que se eligen 108 escaños, es decir, casi una tercera parte del Congreso (31%): el sistema es formalmente proporcional pero su funcionamiento es mayoritario. -(Subsistema 2) sistema intermedio del que forman parte las circunscripciones de entre 6 y 9 escaños: 16 circunscripciones/112 escaños en juego/32% del Congreso. -(Subsistema 3) sistema proporcional: de 10 a 37 escaños: 7 circunscripciones/130 escaños en juego/37% del Congreso. Pero a su vez dentro de este subsistema existen grandísimas diferencias: en Madrid y Barcelona se eligen más de 30 escaños (37 y 32), en Valencia 16 y en las otras cuatro entre 10 y 12 escaños. 20 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional ¿Qué papel juega la fórmula electoral? Es prácticamente irrelevante en los subsistemas 1 y 3 (68% de los escaños) y sí es relevante en el subsistema 2: la fórmula D’Hont no es la más proporcional de la familia de las fórmulas proporcionales pues tiene el sesgo de beneficiar a las fuerzas políticas más votadas en detrimento de las demás, un sesgo que es especialmente evidente en el subsistema 2, donde se ventila el 32% de los escaños. Es más, de acuerdo con algunos estudios la fórmula posee efectos irremediablemente mayoritarios hasta la franja de los 5-7 escaños. En definitiva, y en términos generales: -algo más de un tercio de los escaños del Congreso se elige a través de un sistema electoral que funciona como un sistema proporcional. -casi otro tercio a través de un sistema claramente mayoritario. -y otro tercio a través de un sistema mayoritario corregido. O, desde otro punto de vista: la mitad de los escaños se elige a través de un sistema razonablemente proporcional y la otra mitad a través de un sistema que se comporta como si fuera mayoritario. Y todo ello con importantes consecuencias en la igualdad del voto: la sobrerrepresentación de las provincias menos pobladas determina que en distritos como Madrid el coste de un escaño es hasta cinco veces mayor que en otros como Teruel o Soria; es decir, son necesarios hasta cuatro o cinco veces más votos para obtener un escaño. Este aspecto está relacionado con el tercer efecto del Sistema: su sesgo conservador, pues aunque los datos demuestran que el sistema siempre beneficia a los dos partidos más votados, ese beneficio es mayor en el caso de los partidos conservadores, un efecto derivado de la tradicional composición ideológica de las zonas que están sobrerrepresentadas. Tradicionalmente, y hasta el cambio del panorama político primero con la aparición de P’s y C’s y, posteriormente, de Vox y actualmente de SUMAR, el sistema se comportaba del siguiente modo con relación a las fuerzas políticas: -beneficiaba a los dos partidos más votados, sobre todo al primero y sobre todo si era un partido conservador. -era bastante ajustado con los partidos nacionalistas, pues en sus circunscripciones ellos suelen comportarse como los partidos grandes. 21 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional -castigaba a las fuerzas políticas pequeñas y cuyo voto está repartido a nivel nacional. Las elecciones generales de 2008 fueron tradicionalmente consideradas la quintaesencia de los efectos del sistema. Las de 2015 y 2016, con la irrupción de P’s y C’s, confirmaron los efectos que tradicionalmente se venían observando y, además, añadieron alguna enseñanza solo parcialmente corregida en las elecciones de 2019 (abril y noviembre) y de 2023, donde varía el umbral a partir del cual el sistema perjudica o beneficia: -en 2015 y 2016 el umbral de un tratamiento ajustado del sistema se ubica en el 20% de los votos para pasar en 2019 al 15%. -por debajo de ese umbral el sistema castiga. -por encima de ese umbral el sistema beneficia. Tradicionalmente, las críticas al Sistema electoral han sido consecuencia de sus desviaciones de la estricta proporcionalidad, sobre todo con relación a las fuerzas políticas pequeñas y de apoyo electoral disperso (el ejemplo clásico fue el de IU), y de sus efectos en la igualdad del voto. Y se han propuesto distintas reformas para mejorar ambos factores. El principal obstáculo, sin embargo, es que los elementos centrales del sistema electoral están constitucionalizados, de forma que para modificarlo en profundidad sería necesario reformar la Constitución, pues los cambios sin alterar la norma constitucional serían mucho menos efectivos. Las modificaciones tradicionalmente propuestas sin modificar la CE son ampliar el número de escaños a 400, reducir la asignación mínima inicial de escaños por provincia a uno y sustituir la fórmula D’Hont por la fórmula Sainte-Laguë (cuya serie de divisores son los números impares: 1, 3, 5, 7, 9…) Ahora bien, el nuevo escenario político puede deparar interesantes sorpresas: las dificultades para formar gobierno, que incluso condujeron por primera vez a la disolución automática de las Cámaras prevista en el artículo 99.5 CE, un escenario potencialmente posible también hoy, han puesto de manifiesto a qué puede conducir un sistema electoral que arroje una mayor fragmentación parlamentaria. Hay que tener presente que, hasta la fecha, nuestro sistema electoral había logrado mantener cierto equilibrio entre proporcionalidad y gobernabilidad. Pero la irrupción de nuevas fuerzas políticas de tamaño 22 Derecho Constitucional II Tema II.-El Parlamento como órgano constitucional medio y ámbito nacional ha acrecentado esa fragmentación parlamentaria dificultando la formación de gobierno. No es descartable, en este sentido, que asistamos a un viraje en las propuestas de reforma del sistema. ¿Podríamos pasar de un alegato por la mejora de la proporcionalidad a la demanda de sacrificarla en aras de la estabilidad y de la gobernabilidad? 23