Naturaleza de la integración europea PDF

TEMA 1 **NATURALEZA DE LA** **INTEGRACIÓN EUROPEA** I. ORGANIZACIÓN SUPRANACIONAL. II\. *A) INSTITUCIONES INDEPENDIENTES.* III\. *B) EL PROCESO DECISORIO: EL MÉTODO COMUNITARIO.* IV\. *C) CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN.* V. *D) UN ORDENAMIENTO JURÍDICO AUTÓNOMO.* **I. ORGANIZACIÓN SUPR...

TEMA 1 **NATURALEZA DE LA** **INTEGRACIÓN EUROPEA** I. ORGANIZACIÓN SUPRANACIONAL. II\. *A) INSTITUCIONES INDEPENDIENTES.* III\. *B) EL PROCESO DECISORIO: EL MÉTODO COMUNITARIO.* IV\. *C) CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN.* V. *D) UN ORDENAMIENTO JURÍDICO AUTÓNOMO.* **I. ORGANIZACIÓN SUPRANACIONAL** La Unión es una organización supranacional, una categoría que con­firma el estatuto de sujeto jurídico-internacional de la Unión y al mismo tiempo la aleja del de las tradicionales organizaciones internacionales. Es una organización, pues se estructura alrededor de instituciones dotadas de medios materiales y humanos, cuyo conjunto, la Unión, es un sujeto de derecho con personalidad jurídica propia expresamente reconocida en el art. 47 TUE. Es supranacional porque los Estados creadores del nuevo su­jeto la han dotado de competencias soberanas. El Estado-nación ostenta un mandato del pueblo soberano en virtud del cual monopoliza la fuerza y asume funciones básicas para el bienestar y la seguridad de los ciudadanos. Esas son precisamente las funciones que los Estados miembros de la Unión, con el consentimiento de sus respectivos pueblos, han decidido transferir a la Unión. Por tanto estamos ante una organización cuyas competencias son más propias de un Estado-nación que de una organización internacional, pero sin llegar a constituirse en Estado. El resultado es una organización supranacional, un organismo con la cobertura exterior de una organización internacional, pero con un contenido, unos poderes interiores, más afines a los de un Estado. El carácter supranacional de la Unión aparece reflejado en sus actos consti­tutivos, lo que el Tribunal de Justicia ha denominado la «carta constitucional» de la Unión. A diferencia de una organización internacional, el acto constitu­tivo de la Unión lo componen, en efecto, tratados internacionales sui generis, tanto por su forma como por su contenido. El Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) son los dos Tratados constitutivos de la Unión. El primero establece el marco general de actuación y funcionamiento de la Unión, el segundo define con detalle las competencias, políticas e instituciones de la Unión. Son Tratados sui generis porque han atravesado procedimientos particulares de elaboración y de ratificación. Las negociaciones para la ela­boración de ambos Tratados tuvieron lugar en el seno de una Conferencia Intergubernamental, pero con la peculiaridad de que la decisión de celebrarla se decidió por mayoría. Esta práctica se encuentra reflejada en los Tratados constitutivos y supone una importante ruptura respecto de la praxis interna­cional. Asimismo, la mayoría de los Estados miembros contemplan en sus Consti­tuciones unos procedimientos especiales de ratificación de los Tratados cons­titutivos de la Unión. Estas especialidades se encuentran reflejadas en las lla­madas «cláusulas europeas», disposiciones constitucionales que posibilitan la cesión de competencias soberanas del Estado miembro a favor de la Unión. En el caso español, aunque el art. 93 de la Constitución de 1978 no se refiera expresamente a la Unión, es evidente de qué está hablando cuando exige que solo «mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución». Esas competencias «deriva­das de la Constitución» son las competencias soberanas que caracterizan al Estado-nación y que España comparte ahora con la Unión y con los demás Estados miembros. **II. *A) INSTITUCIONES INDEPENDIENTES.*** Se crea un Consejo y un Parlamento Euro­peo responsables de la actividad legislativa, una Comisión Europea a la que se encomienda la función ejecutiva y un Tribunal de Justicia sobre el que recae el ejercicio de la función jurisdiccional. Asimismo, los Tratados constitutivos crean un Banco Central Europeo responsable de la política monetaria y de la supervisión bancaria y un Tribunal de Cuentas cuya mi­sión es auditar las cuentas de la Unión. Como órgano de impulso político, el Consejo Europeo reúne a los jefes de Estado y de Gobierno, así como al Presidente de la Comisión y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Como se ve, el diseño institucional es el de una organización semejante al de un Estado, garante de la separación de poderes, del equilibrio entre las instituciones y de la continuidad de sus políticas. La versión francesa del Tratado CECA empleó el término supranacional para referirse al estatus de independencia de la Alta Autoridad (es decir, de la Comisión): De hecho, la Comisión no se compone de representantes de los gobiernos de los Estados miembros, como ocurre tradicionalmente con las instituciones internacionales, y como es el caso del Consejo y del Consejo Europeo. Los miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas también gozan de independencia respecto de los gobiernos de los Estados miembros, aunque estos participen en su designación. Además, el Parlamento Europeo es la única institución cuyos miembros son directamente elegidos (por los ciudadanos) sin participación alguna de los gobiernos nacionales (ni el Consejo o el Consejo Europeo). **III. *B) EL PROCESO DECISORIO: EL MÉTODO COMUNITARIO.*** La distribución de poder entre esas Instituciones de la Unión se basa, en primer lugar, en el llamado «método comunitario». Con este nombre se hace referencia a una práctica de conducta característica de la Unión y de las desaparecidas Comunidades Europeas, en cuya virtud una Comisión in­dependiente ostenta el monopolio de la proposición de las iniciativas legis­lativas, un Consejo en representación de los Estados miembros las aprue­ba conjuntamente con un Parlamento representativo de los ciudadanos. El «método comunitario» refleja el peculiar método de funcionamiento de la Unión, muy alejado de la praxis de las organizaciones internacionales, don­de prevalece el interés de los Estados. En la Unión, las decisiones dependen de un complejo equilibrio de voluntades entre una Institución independiente que defiende el interés de la Unión, una Institución representativa de los intereses de los Estados y otra encargada de velar por el interés del pueblo europeo. El objetivo del «método comunitario» es, precisamente, que todos los intereses en juego, los de la Unión, los Estados y los ciudadanos, queden igualmente reflejados en el acto adoptado finalmente. En el Derecho internacional público impera el principio de que de que los Estados no pueden verse vinculados al cumplimiento de una obligación contra su voluntad. En cambio, como regla general, el Consejo de la Unión, donde están representados los Estados, toma decisiones, vinculantes para todos los Estados miembros, por mayoría y no por unanimidad. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha rechazado la posibilidad de que un Estado miembro pueda hacer uso de la técnica, propia del Derecho internacional público, consistente en formular una "reserva", y así evitar verse obligado al cumplimiento del acto adoptado. El Tribunal de Justicia ha insistido en que los actos de la Unión Europea no pueden considerarse como acuerdos internacionales, ya que son producto de un marco institucional independiente (*Comisión c. Italia*, 1970). Adicionalmente, ha señalado el Tribunal que las normas y actos aprobados por las instituciones deben ser objeto de una interpretación uniforme, y ello no sería posible si se tuviera que tener en cuenta reservas u objeciones formuladas por los Estados durante el proceso decisorio (*Comisión c. Dinamarca*, 1985). El proceso decisorio europeo se caracteriza, pues, por el predominio de la regla mayoritaria, reflejo a su vez del principio democrático. Asimismo, en este proceso destaca la presencia de la voluntad popular, sea a través de la participación del Parlamento Europeo, elegido mediante sufragio universal y directo, o de los Parlamentos naciona­les, a los que se reconoce un papel en el proceso legislativo europeo. Además, el Tratado de Lisboa ha introducido la iniciativa popular europea, mediante la cual un millón de ciudadanos tienen el derecho de someter una propuesta a la Comisión con vistas a que elabore una propuesta legislativa y la presente al Consejo y al Parlamento Europeo. Este «método comunitario» contrasta con la práctica de la Unión en la Polí­tica Exterior y de Seguridad Común, donde se actúa con arreglo a parámetros intergubernamentales: predomina la voluntad de los Estados (y por tanto del Consejo Europeo y del Consejo) y el papel de la Comisión y del Parlamento Europeo queda rebajado considerablemente. Con la excepción de la Política Exterior y de Seguridad Común, las polí­ticas de la Unión Europea se caracterizan, como regla general, por ajustarse al «método comunitario». No obstante, existen también algunas políticas que prevén, en algunos supuestos específicos, reglas particulares que se alejan del «méto­do comunitario». Este es el caso de la política económica, donde el Consejo desempeña un papel central en detrimento de la Comisión. Lo mismo sucede en algunos supuestos del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, pues el Consejo dispone de facultades excepcionales de las que carece en otros ámbitos, así como los parlamentos nacionales, que disponen de un poder de veto sobre algunas iniciativas. **IV. *C) CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN.*** Los Estados miembros deben adoptar todas las decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el Derecho de la Unión. La ejecución y la aplicación del Derecho de la Unión está a cargo de los Estados miembros, salvo que dicha implementación se atribuya específicamente a una institución u órgano de la propia Unión. En el sistema jurídico de la Unión, los Estados miembros están sometidos a una supervisión más intensa que la que es propia del cumplimiento de las obligaciones impuestas por el Derecho internacional. Por ello, la llamada *excepetio non adimpleti contractu* (prevista en el Art. 60 de la Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 1969) no tiene cabida en el Derecho de la Unión como defesa frente al incumplimiento de una obligación recíproca en el que un Estado miembro haya podido incurrir. El Derecho de la Unión prevé procedimientos propios para declarar la existencia de un incumplimiento e imponer la correspondiente sanción. De conformidad con el Art. 344 TFUE, los Estados miembros deben someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento de solución previsto en los mismos. La jurisdicción del Tribunal de Justicia es, por tanto, obligatoria y sus resoluciones vinculantes para la Unión y para los Estados. Por el contrario, en el derecho internacional público, la Corte Internacional de Justicia (principal órgano judicial de la Organización de las Naciones Unidas) únicamente se pronuncia si las partes reconocen voluntariamente (de manera general o específica) la jurisdicción del Tribunal. **V. *D) UN ORDENAMIENTO JURÍDICO AUTÓNOMO.*** El derecho internacional clásico parte de la premisa de que cada Estado decide autónomamente cómo se articula la relación entre el derecho nacional y el derecho internacional. En este sentido, han surgido dos teorías: el *monismo* y el *dualismo*. En los Estados en los que constitucionalmente se ha optado por la teoría monista, el Derecho internacional es parte integrante del ordenamiento jurídico interno. El Derecho internacional se aplica directamente como si fuera derecho nacional. Por el contrario, los Estados adscritos al dualismo consideran el ordenamiento internacional como un ordenamiento separado e independiente del Derecho interno. El derecho internacional es el Derecho *entre* los Estados. El Derecho nacional es el Derecho *dentro* de los confines del Estado. Mientras que los tratados internacionales vinculan externamente *al* Estado, como tales normas internacionales no pueden ser vinculantes *en* el Estado. Para el dualismo, el Derecho internacional necesita ser "transpuesto" o "incorporado" al Derecho interno y solo entonces tendrán esas normas internacionales una eficacia *indirecta* a través de esas normas nacionales de transposición o incorporación. Cada tratado internacional precisa de un acto legislativo independiente por parte del Estado que incorpore la norma internacional al Derecho interno. En el Derecho internacional, la elección entre el modelo dualista y el monista es una elección que debe hacer el Derecho nacional. ¿También el Derecho de la Unión deja la elección entre monismo y dualismo a los Estados miembros? A la vista de la teoría dualista, el Derecho de la Unión necesitaría, siempre, ser incorporado al ordenamiento jurídico nacional antes de poder tener eficacia en el ámbito interno. El Derecho de la Unión no sería nunca, por ello, directamente aplicable puesto que toda norma europea debería contar con la mediación de una norma nacional y, así, los particulares nunca entrarían directamente en contacto con el Derecho de la Unión. Si un Estado infringiera el Derecho de la Unión, esa violación únicamente podría calificarse y corregirse al nivel del propio sistema jurídico de la Unión. Sin embargo, los tratados constitutivos de la Unión Europea ya contenían, en sus primeras versiones de los años 50, claros signos en contra de una lectura tradicional propia del Derecho internacional público. Por ejemplo, los propios tratados establecían --y establecen-- que un tipo de norma, los reglamentos, son 'directamente aplicables', refiriéndose así a una cualidad objetiva de una disposición de la UE que no requiere de ningún acto adicional de implementación por parte de los Estados miembros; y contemplaban --como contemplan hoy-- un mecanismo judicial, la llamada 'cuestión prejudicial', que presupone la con fuerza jurídica directa del Derecho de la Unión por parte de los jueces nacionales. El Tribunal de Justicia de la Unión vino a despejar cualquier duda en el asunto *Van Gend en Loos*. En él, el Tribunal cortó el cordón umbilical con el Derecho internacional clásico, insistiendo en que el ordenamiento jurídico de la Unión es un nuevo ordenamiento que se integra *autónomamente* en el ordenamiento jurídico de cada Estado miembro. Al contrario de lo que ocurre con el Derecho internacional, los Tratados constitutivos de la Unión son algo más que acuerdos entre Estados que se limitan a crear obligaciones entre estos. Los tribunales nacionales pueden y deben garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión y los particulares son sujetos de sus normas, lo cual quiere decir que de las normas del Derecho de la Unión pueden derivarse *directamente* para aquellos derechos y obligaciones. Es, por tanto, el propio Derecho de la Unión el que *autónomamente* determina el efecto y la naturaleza que sus propias normas tienen en el ordenamiento nacional. Ello ha permitido el desarrollo de dos principios doctrinales fundamentales del sistema jurídico de la UE: el principio del efecto directo y el principio de la primacía. Es una característica única del Derecho de la UE que su fuerza jurídica, su efecto directo y su rango en el Derecho interno vienen determinados por el propio Derecho de la UE. Son cuestiones sobre las que decidirá, en última instancia, el Tribunal de Justicia de la UE. En cambio, en el caso del Derecho internacional, su fuerza jurídica, su efecto directo y su rango en el Derecho interno vienen determinadas por el Derecho interno. Además de integrarse de forma autónoma en los ordenamientos nacio­nales, el Derecho de la Unión necesita frecuentemente de los Estados miembros para dar cumplimiento a las normas y principios europeos. Existen actos de la Unión, como las Directivas, específicamente destinados a que los Estados miembros incorporen su contenido a través de actos de Derecho nacional. La mayoría de los actos de la Unión se aplican por las Administraciones nacionales, a quienes se encomienda un elevadísimo número de actividades de ejecución del Dere­cho de la Unión. Los tribunales nacionales también son los responsables de aplicar e interpretar el Derecho de la Unión, algo que harán frecuentemente de forma conjunta con las normas de Derecho nacional aplicables al litigio que les toque resolver. Por tanto, la autonomía del ordenamiento de la Unión convive con un importante grado de interacción con los sistemas jurídicos de los veintisiete Estados miembros. **[Estos apuntes se usan exclusivamente con fines docentes y no constituyen una obra original. Se han elaborado íntegramente utilizando fuentes de otros autores. ]{.smallcaps}**