Régimen Jurídico de la Actividad Administrativa y Sistemas de Control PDF

Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. BLOQUE I. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA MATERIAL. TEMA 1.- LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: EN PARTICULAR, LA DE ORDENACIÓN Y CONTROL. 1. Modalidades de la actividad administrativa....

Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. BLOQUE I. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA MATERIAL. TEMA 1.- LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: EN PARTICULAR, LA DE ORDENACIÓN Y CONTROL. 1. Modalidades de la actividad administrativa. Cualquier ciudadano al ser preguntado por el qué debe hacer la Administración Pública nos contesta que a la Administración lo que le corresponde es funcionar y prestar eficazmente los servicios públicos esenciales como puedan ser los sanitario o los educativos, sin embargo, para quienes estudian el Derecho Administrativo sabemos que la Administración pública y demás sujetos del sector público realizan otras actividades que se z materializan de distinta formas y, por ello, será necesario para su identificación agruparlos según distintos criterios: ue ⇛Criterio material o de las actividades típicas del poder ejecutivo, que permiten diferenciar la actividad del Gobierno y de la Administración Pública de la desarrollada por otros poderes públicos como el legislativo o el judicial. ⇛Criterio formal: la actuación de la Administración se lleva a cabo a través de distintas ríq actividades, ya sean técnicas y/o jurídicas y pueden actuar sometidas a derecho público o a derecho privado, dictando o emitiendo actos administrativos y celebrando contratos administrativos. ⇛Criterio instrumental, que describe las distintas figuras jurídicas que utilizan las Administraciones Públicas al desarrollar sus actividades (reglamentos, sanciones, en autorizaciones, concesiones, o subvenciones, entre otros medios jurídicos). ⇛Otras manifestaciones de la actividad administrativa como son la actividad organizativa, la planificadora, o la de arbitraje en sentido amplio o solución de controversias jurídicas entre particulares. H 1.1. La clasificación clásica o de Jordana de Pozas. El criterio más entendido desde mediados del Siglo XX y todavía goza de mayor aceptación es la clasificación clásica o de Jordana de Pozas. En ella, se clasifican las actividades de la administración utilizando como criterio, el efecto que cada una de estas y actuaciones administrativas tiene sobre la libertad de acción y los derechos de los particulares, esto es, atiende a la intensidad de la intervención administrativa sobre los de ciudadanos. Se distinguen tres manifestaciones o modalidades de la actividad de la administración: ➨La actividad de policía (ordenación, regulación y control): referida a las limitaciones y condicionamiento de la actividad a los particulares que se realiza por la Administración. Está dirigida al mantenimiento del orden público mediante la limitación de las actividades Ya privadas. Hoy en día el concepto de actividad de limitación o de policía se ha sustituido por el de “ordenación”, ya que ni es únicamente la policía el único instrumento de control de la administración ni la policía únicamente actúa en funciones represivas sino también preventivas. ➨La actividad de fomento: referida a la utilización por la Administración Pública de medios económicos, honoríficos y jurídicos para estimular o fomentar la actividad de los ciudadanos en orden a satisfacer un “interés general”, si bien, no lo hace por medio de la imposición, sino a través de la persuasión, mediante estímulos y ayudas de carácter económicos. 1  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. ➨La actividad de prestación de los servicios públicos dirigida a atender las necesidades de los ciudadanos y a organizar la correcta prestación de los mismos, nos referimos a servicios como el abastecimiento de aguas, el transporte urbano etc. Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de policía, fomento y servicio público), no agotan la realidad de la actividad de la Administración, puesto que en nuestro Derecho la Administración ha sido investida de funciones de indudable carácter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de limitación o de policía. Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de policía de: z ⇲La actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitación o de policía, puesto que no se limitan derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria ue presupone una infracción o conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que se está limitando su derecho (no hay limitación jurídica donde hay conducta contraria a Derecho). La actividad sancionadora tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene un carácter cuasi-judicial de la misma naturaleza ríq que la represiva penal. ⇲La actividad arbitral de la Administración: con este concepto se pretende acoger la actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da pretensiones, ni sanciona, ni limita derechos, sino por la que la Administración decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando en como verdadero árbitro mediador. También tiene naturaleza cuasi-judicial, porque la Administración actúa en alguna forma como juez civil y el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia. Asimismo, también cabe excluir de esa clasificación tripartita, que en líneas generales sigue vigente, a actuales manifestaciones de la actividad administrativa que queda fuera de H ella, o porque presentan rasgos combinados de una y otro que impiden encajarlas sin más en una de estas modalidades que hemos apuntado, como por ej.: las actuales técnicas regulatorias de los mercados y defensa de la competencia. En cualquier caso, todas estas formas de actividad administrativa operan en todos los y campos de intervención de la Administración, aunque pueden estar presentes en distinta medida (Ej. en el orden público actúan fundamentalmente las formas de limitación y de de sanción, pero no tanto las de fomento). Es decir que es posible alcanzar un mismo fin público con diversas formas de intervención, que se pueden combinar y sustituir unas por otras, en lo que se ha llamado principio de intercambiabilidad de las técnicas de intervención administrativa. La Administración, por ejemplo, para conseguir un grado digno de asistencia sanitaria puede fomentar con subvenciones los hospitales privados o crear sus propios Ya servicios públicos hospitalarios. 2. La actividad de ordenación o regulación y la de control. Se entiende por ordenación o regulación el conjunto de potestades e instrumentos que utilizan los poderes públicos para incidir en el ejercicio de las actividades de los particulares, restringiendo su esfera de derechos y libertades, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos, con el fin de garantizar o preservar el interés general. Todo ello partiendo de que los ciudadanos no son titulares de derecho absolutos o ilimitados, los poderes públicos contribuyen a perfilar los confines del estatuto jurídico de ciudadanos 2  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. aprobando reglamentos, dictando órdenes, otorgando o denegando autorizaciones… etc., técnicas jurídicas que permiten controlar las actividades privadas. Hoy en día la ordenación y control no puede identificarse exclusivamente con las funciones represivas orientadas a eliminar las perturbación causada a los interés públicos, sino que además la actividad administrativa de ordenación intervención del ejercicio de los derecho y libertades de los ciudadanos abarca las “funciones preventivas” o profilácticas orientadas a evitar que se lesione el interés general, la Administración limita o condiciona la actividad de los ciudadanos en muchos sectores de la vida en orden a preservar el interés común, con el fin de prevenir los peligros y velar por el mantenimiento del orden público. z Un buen ejemplo puede ser la ordenación pública y control administrativo que se establece en torno al derecho de libertad de movimientos garantizado constitucionalmente, ue sin embargo, como quiera que el ejercicio de esa actividad puede entrañar peligros para las personas y lo bienes, se establece una ordenación administrativa mediante una serie de instrumentos (reglamentos de circulación) o normas técnicas de vehículos, se establecen requisitos mínimos para la obtención de autorizaciones regladas (permiso de conducción), ríq así como la potestad de dictar órdenes inmediatamente ejecutiva dictadas por los agentes de tráfico. Por otro lado, toda organización política se basa en la existencia de un conjunto de intereses generales predefinidos, que se concretan en cada uno de los ámbitos (sociales, económicos, etc.) Así, la actividad de la Administración debe dirigirse a asegurar que la en conducta de los sujetos se desarrolle de conformidad con esos intereses generales. De esas conductas y actividades existen algunas que tienen una incidencia directa a la hora de lograr esos intereses generales, por esto la Administración las coloca bajo su responsabilidad, haciéndolas como propias y desempeñándose directamente o por otros, pero bajo su control. En cambio, existe un serie de actividades que inciden en el interés general pero que, sin H embargo, no son desarrolladas por los poderes públicos, sino que son los particulares quienes las desarrollan, debiendo intervenir las AAPP para controlarlas, pudiéndose dar: A) Actividades realizadas por estos particulares que pueden coincidir con el interés general por lo que corresponde a la Administración estimularla y evitar desviación de ese y interés (la actividad de una fundación o una ONG). B) Actividades que aun siendo de interés para la sociedad, sin embargo, pueden de incidir en algunos otros de los valores por los que debe velar la Administración (ej.: las actividades industriales y el medio ambiente), por cuyo motivo es necesario que la AAPP tengan los instrumentos necesarios para compatibilizarlas sometiéndose a la ordenación, planificación, organización, limitación y control, de forma que su afección al interés general sea adecuada y asumible. Ya 3. Principios generales. Si bien es difícil identificar un régimen jurídico general y común a toda la actividad administrativa de policía o de ordenación, toda vez que el ordenamiento jurídico confiere a cada uno de los sectores de la vida social los suyo propios, lo cierto es que, si es un posible apuntar una serie de principios jurídicos que presiden la totalidad de esta actividad: ⧪Principios de carácter formal: ⥇El principio de reserva de Ley: en el marco de la Constitución de un Estado social y democrático de Derecho, la libertad de los ciudadanos no puede reducirse o limitarse sin que 3  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. la Administración esté habilitada por la ley para regular y condicionar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Una de las manifestaciones del principio en la actividad de ordenación no equivale a una prohibición que impida a la administración dictar reglamentos, pues se admiten las normas reglamentarias de carácter ejecutivo dictadas como complemento de las normas con rango de Ley, lo que no se puede es dictar reglamentos independientes “praeter legem”, sin previa habilitación legislativa que limite los derecho y libertades de los ciudadanos. ⥇El principio de especificación, que en el plano de las potestades de intervención implica que ese principio de legalidad no se satisface adecuadamente por la simple z habilitación contenida en una norma con rango de Ley, se exige una densidad mínima a la previa habilitación legislativa, esto es que la Ley no puede limitarse a atribuir a la ue Administración una genérica potestad de intervención en la libertad de los ciudadanos, sino que debe fijar las condiciones básicas de ejercicio de la potestad, así la habilitación legislativa habrá de ser no sólo previa y expresa, sino que también concreta y específica. ⧪Principios de orden material: ⥇El principio de proporcionalidad y “favor libertatis”. La ordenación administrativa de ríq los derechos y libertades de los ciudadanos tiene que ser equilibrada o proporcionada, por lo que debe dosificarse la intensidad del control burocrático para evitar imposiciones abusivas o arbitrarias. El principio de proporcionalidad postula la adecuación de los medios a los fines. Los medios son adecuados si permiten alcanzar el fin perseguidos, lo que exige en realizar un juicio de idoneidad, utilidad práctica o coherencia entre medios y fines. Y dentro de este juicio se encuentra la necesidad de atender a los medios necesarios para alcanzar los fines perseguidos que resulten menos restrictivos de la libertad de los ciudadanos (principio “favor libertatis”), que sirve para resolver las dudas que puedan surgir. Así, si hay varios medios que permiten alcanzar el mismo fin, deberán utilizarse el menos restrictivo de H la libertad de los ciudadanos. ⥇El principio de buena fé, protección de la confianza legítima y el precedente administrativo como manifestación del principio de igualdad: la buena fé es la creencia de la persona titular del órgano administrativo de que su actuación burocrática es lícita y conforme y a derecho, e implica la necesidad de observar de cara al futuro, la conducta que los actos anteriores hacían prever, y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los de propios actos, de forma que si se contravienen o no se asumen se infringe la confianza legítima depositada por el ciudadano en la Administración. 4. Los instrumentos de ordenación de la actividad administrativa. ☁La producción de normas es la técnica jurídica paradigmática de la ordenación de Ya los derechos y libertades de los ciudadanos mediante la cual se establecen requisitos y cargas que habilitan el ejercicio de ciertos derechos o actividades. Ahora bien, esta tarea no es exclusiva de las A.A.P.P. pues es a los poderes legislativos a quienes corresponde la tarea de la “ordenación primaria”, esto es, el dictado de normas con rango de Ley que habilitan posteriormente a la Administración a limitar y controlar los derechos de los ciudadanos, correspondiendo a estas A.A.P.P. la “ordenación secundaria” mediante reglamentos dictados en ejecución y desarrollo de las leyes, es decir, la producción de normas generales y abstractas de carácter imperativo (de obligado cumplimiento). Esta ordenación netamente administrativa afecta a las más variadas materias como, por ejemplo, la libertad de empresa 4  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. (ordenación de los horarios comerciales o de actividades), turismos (ordenación de los estándares exigibles a la oferta turística) etc. ☁La planificación administrativa, que es una manifestación peculiar y diferenciada del ejercicio de la potestad reglamentaria, a través de la cual se pretende prever, conformar y racionalizar de modo conjunto y sistemático, la acción de los particulares y de las A.A.P.P. en aras (en beneficio) a la satisfacción del interés general que puede justificar la necesidad planificación previa de un determinado ámbito. Los planes pueden tener diversa naturaleza y distinto grado de vinculación: ⤿La planificación territorial y de los recursos naturales: el artículo 45.2 de la z Constitución establece que los poderes públicos deben velar por la utilización racional de los recursos naturales, y para ello resulta indispensable la planificación administrativa. En ue ejercicio de esta potestad la Administración colabora con la ley en la definición del contenido normal del derecho de la propiedad privada, que hoy en día tiene que cumplir una función social (art. 33.2 CE), pues “toda la riqueza del país en sus distintas formas y, sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general” (art. 128.1 CE). La planificación territorial y ríq urbanística es un ejemplo ilustrativo del poder de reglamentación que ostentan las Administraciones autonómicas y municipales. ⤿La planificación económica puede limitar la libertad de empresa, según resulta del artículo 38 de la C.E., de hecho, la propia Constitución en su artículo 131.1 señala que: “El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las en necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución”. Ahora bien, al margen de esta previsión constitucional lo cierto es que en nuestro derecho no ha configurado una planificación imperativa de la economía, únicamente en ciertos sectores en los que la satisfacción del interés general requiere la imperatividad de los planes en actividades H privadas sujetas a fuerte intervención administrativa, como sucede respecto a la planificación del transporte de energía eléctricas. ☁La regulación técnica o normalización es la actividad por la que se unifican criterios respecto a determinadas material y se posibilita la utilización de un lenguaje común en un y campo de actividad concreto. En nuestro ordenamiento encontramos dos modos de conferir a las reglas técnicas un valor jurídico que trasciende de lo puramente privado: de ⤿Los reglamentos técnicos son disposiciones normativas de carácter general en las que se imponen las especificaciones y características de productos o instalaciones, ya sean industriales o de otro tipo, como pueden ser sus condiciones de fabricación o construcción, distribución o comercialización, o los requisitos para su autorización, por ejemplo: Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Ya Edificación. Se elaboran para tutelar la seguridad industrial y de las edificaciones, la calidad de los productos, así como el derecho de los consumidores o evitar o reducir el impacto en el Medio Ambiente. ⤿La normalización (también denominada estandarización) es el proceso de elaborar, aplicar y mejorar las normas que se aplican a distintas actividades científicas, industriales o económicas, con el fin de ordenarlas y mejorarlas, si bien, realizadas por organizaciones privadas cuyo ámbito, puede ser estatal, europeo o internacional que gozan del reconocimiento de las empresas o sectores económicos afectados y que se denominan organismo de normalización, como son por ejemplo AENOR (Asociación Española de 5  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. Normalización y Certificación), siendo necesario para constituirse como tal la autorización o reconocimiento de la Administración competente en materia de calidad y seguridad industrial. Las normas técnicas elaboradas por estos organismos no tienen naturaleza jurídico pública, de ahí que su eficacia dependa de la aceptación voluntaria por las empresas interesas y de ahí que esta modalidad de producción normativa se denomina autorregulación, al ser una facultad que el poder público reconoce a entidades privadas para establecer normas técnicas de aplicación repetitiva y continuada, también conocidas como estándares. z 5. Los instrumentos de control de la actividad administrativa. Son técnicas jurídicas que puede utilizar la Administración, de acuerdo con las leyes, ue para el control de las actividades privadas, todo sistema jurídico necesita de instrumentos orientados a verificar el cumplimiento de su compuesto normativo, y también que las infracciones a las mismas se vean correspondidas una sanción. Esas potestades e instrumentos de intervención y control pueden exigirse ex ante o ríq con carácter previo al ejercicio del derecho o de la actividad (por ejemplo: las autorizaciones, o ex post, es decir, una vez iniciada el ejercicio del derecho o de la actividad, a fin de verificar su cumplimiento (por ejemplo: las auditorías, las evaluaciones, etc.) Como con todas las categorías jurídicas podemos clasificar los instrumentos de control de formas diferentes, por ejemplo, distinguiendo entre instrumentos de control en clásicos o modernos, pero en este caso nosotros lo haremos en atención al grado de incidencia en la esfera jurídica de los derechos y libertades de los ciudadanos, entre las que distinguimos tres clases: las técnicas de información, de condicionamiento y ablatorias. 5.1. Las técnicas de información como instrumento de control de la actividad adm. H Las técnicas de información tienen por objeto garantizar a la Administración el acceso a una determinada información relativa a las circunstancias personales o a las actividades realizadas por los sujetos particulares, permitiendo así facilitar el control sobre quiénes y cómo se ejercen determinadas actividades, así como facilitar el diseño de políticas públicas. y Las A.A.P.P. obtienen esas informaciones a través de la imposición legal de deberes a los ciudadanos de distinta naturaleza: de registro, de documentación o de comunicación. de ➠Deberes de registro. Estos deberes de registros son exigibles tanto a los particulares, como a las personas jurídicas se les impone la obligación de inscribir en registros administrativos determinados datos en referencia a actos o hechos con trascendencia jurídica (ej.: Registros de la Propiedad, Mercantil y Civil, de asociaciones, partidos, sindicatos…) entidades. La inscripción registral no tiene en todos los casos los Ya mismos efectos jurídicos: en ciertos casos su eficacia es meramente informativa o de publicidad, en otros es constitutiva de la personalidad jurídica o de una relación jurídica y en muchos casos autorizatoria (ej: la colegiación profesional, los registros de medicamentos, etc.). Por ejemplo, está dentro de la libertad de empresa dedicarse a la producción y comercialización de vinos, pero para fomentar y controlar la calidad del producto que exige la protección de los consumidores, y requiere un mercado crecientemente internacionalizado, resulta indispensable el «Registro de denominaciones de origen protegidas». Así se establece una fuente de información que permite saber cuánto vino se 6  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. ha producido en La Rioja, y que permite controlar, si se etiqueta con esa denominación, el vino que tiene otra procedencia distinta. ➠Deberes de documentación o documentales. Consiste en el deber de obtener, conservar, mantener y exhibir a requerimiento de la Administración competente determinada documentación. (ej.: el DNI o la tarjeta de residencia para los extranjeros, libros y registros de contabilidad a efectos tributarios, documentación de los vehículos de motor y de transporte, etc.). La imposición de deberes documentales tiene de por sí un efecto disuasorio de conductas ilícitas, dado que la infracción misma del deber de conseguir, generar y mantener la documentación necesaria puede dar lugar a una sanción administrativa. Este z deber documental opera, con especial intensidad en el ámbito fiscal, que tiene el deber de llevar determinados libros-registros sobre sus actividades. ue ➠Deberes de comunicación. Nuestro ordenamiento jurídico se dota de normas legales y reglamentarias que imponen el deber de poner en conocimiento de la administración competente la existencia de determinados hechos, datos o circunstancias. Entre ellas podemos distinguir dos variantes: ríq a) Obligación (general y directa) de facilitar a la Administración competente información determinada y a menudo periódica sobre la actividad. Con ellas se busca asegurar la transparencia de los mercados o de determinadas actividades económicas con independencia de que en ocasiones la Administración pueda adoptar otras medidas a raíz de la información solicitada, ya sean de prohibición, inspección o sanción, sin perjuicio de que la en omisión del deber de información o su cumplimiento irregular se sanciona como infracción administrativa. Por ejemplo, la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito que obliga a dichas entidades a informar al Banco de España sobre la adquisición o pérdida por una persona de participaciones significativas en la entidad). b) Requerimientos de información emitidos por la Administración para el ejercicio de H sus funciones de supervisión. Algunas entidades u organismos tienen precisamente por función primordial la obtención, elaboración y transmisión de la información necesaria para el ejercicio de concretas políticas públicas. Aspectos jurídicos relevantes inherentes a este instrumento son el deber de secreto o de reserva sobre los datos personales de que tengan y conocimiento en virtud de las informaciones suministradas por particulares o entidades privadas. Un ejemplo claro puede ser la Agencia Tributaria. de 5.2. Las técnicas de condicionamiento como instrumento de control de la actividad adm. Las técnicas de condicionamiento son de mayor intensidad que las de información al limitar más intensamente la esfera de derecho y libertades de los ciudadanos. Las normas jurídicas someten el ejercicio lícito de una concreta actividad privada a una intervención Ya previa o control preventivo por parte de la Administración, de este modo, el sujeto interesado ve limitada a priori su libertad de acción ya que necesita de un pronunciamiento previo favorable por parte de la administración correspondiente. ➠Las comprobaciones. Se deben dar cuando la norma jurídica condiciona el ejercicio de una actividad o la prestación de servicios por los particulares a la previa realización, por parte de los servicios de un ente público, de un trámite de mera comprobación de que, bien el sujeto o la actividad, cumplen con determinados requisitos de aptitud e idoneidad. En este caso es un trámite objetivo o de simple constatación, por tanto, es reglado, sin que se 7  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. admitan valoraciones adicionales al margen de los requisitos de idoneidad previamente objetivados en una norma. Diferenciamos en este género dos categorías: ➪Las acreditaciones es un proceso mediante el cual una unidad administrativa avala la calidad, pertinencia o aptitud de un determinado individuo o sujeto en relación a un concreto programa o requisitos predeterminados. Versan sobre características de la persona. Ejemplo: el Ministerio de Producción debe acreditar a la empresa la calidad de los productos de primera necesidad. ➪Las homologaciones oficiales. Son un reconocimiento oficial y brinda la certeza de que lo homologado cumple con las especificaciones que solicita bien sea una institución, z gobierno o empresa, según las normas y requisitos establecidos. Es el proceso a través del cual una autoridad administrativa reconoce y otorga un certificado de validez y cumplimiento ue de normas, especificaciones y características de una serie de documentos, objetos o hechos que han sido equiparados, legitimados y aprobados. Tienen una función de control para verificar la seguridad del producto o del título por su adecuación a la normativa que lo regula; de fe pública en cuanto que se certifica oficialmente esa adecuación a la legalidad; ríq autorizante a las prestaciones del servicio, ejercicio de la actividad o fabricación del prototipo. Versan sobre las características materiales del objeto o actividad que se tiene pensado llevar a cabo. Ejemplo: la homologación que se le da a una empresa sobre su compromiso con el medio ambiente. ➠Las auditorías y evaluaciones. A través de estos procesos se pretende conocer en en profundidad los efectos previsibles de una actividad sobre determinados intereses públicos a los que pueda afectar. Así, una auditoría consiste en un proceso de verificación y validación del cumplimiento de una actividad según lo planeado y las directrices estipuladas. Por ejemplo la evaluación de impacto ambiental que se materializan a través de informes y que condicionan el otorgamiento o no de una autorización para realizar determinadas H actividades, como puede ser la fabricación de una carretera en el norte de La Graciosa. ➠Las autorizaciones administrativas. Son todos aquellos actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio y de una actividad, previa comprobación de su adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado. De este modo no existe diferencia sustantiva entre de una autorización, un permiso y una licencia, la función institucional del control preventivo que cumple la licencia de caza es la misma que corresponde al permiso de conducir o a la apertura de un establecimiento público sanitario como la oficina de farmacia. En virtud de tal verificación la Administración deniega o permite el ejercicio de la actividad pretendida, poniendo si procede las condiciones necesarias para garantizar el Ya cumplimiento de la legalidad o salvaguardar los intereses públicos afectados, siempre que tales condiciones estén previstas por el ordenamiento o, al menos, no sean contrarias a él. La autorización realiza un control previo, es un control administrativo “ex ante”, que exige la obtención de la misma antes del inicio de la actividad, que se establece mediante la prohibición general que impide realizar esa actividad sin previa autorización ante el potencial riesgo que implica su ejercicio. Ej: la licencia de armas o el permiso de conducir. Desde esta perspectiva la autorización sirve para soslayar (eludir) la prohibición y legitimar el normal desarrollo de la actividad. 8  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. Asimismo, la autorización realiza un control reglado, es decir, se trata de comprobar o fiscalizar que la actividad que se proyecta realizar se ajusta a la norma sectorial que regula la materia. En todo caso, los requisitos y criterios para otorgar una autorización, deben ser además claros e inequívocos, hechos públicos con antelación, transparentes y accesibles por lo que deben tener carácter reglado. Por otro lado, son consideradas actos administrativos declarativos de derechos, dirigidos a producir efectos jurídicos vinculantes, también respecto de terceros, pero “sin perjuicio” de estos, es decir, sin prejuzgar cuestiones ajenas al cumplimiento de los requisitos exigidos para su otorgamiento. De ahí que se entienda que la posición jurídica del particular z se caracteriza por la preexistencia del derecho a ejercer la actividad si cumple con los requisitos, esto es, existe una situación jurídica individualizada susceptible de reconocimiento ue en vía judicial. A todo ello, encontramos distintas clases de autorizaciones administrativas: ➪Las autorizaciones subjetivas, objetivas y mixtas: las primeras se otorgan en atención a la persona, las objetivas por razón de las características de la actividad o de las cosas, y las mixtas en las que se toman en consideración tanto cualidades personales como ríq exigencias objetivas, así sucede, por ejemplo, en el caso de las farmacias. ➪Las autorizaciones singulares y las operativas: en este caso las singulares habilitan a desarrollar una concreta actuación de forma aislada y agotan su eficacia jurídica una vez se consuma la actividad autorizada, por ej.: la autorización para celebrar un espectáculo público o una licencia de obras. Las autorizaciones operativas crean, en cambio, una relación en duradera y estable entre el autorizado y la Administración Pública, un ejemplo es el permiso de conducción, o la licencia de apertura de un establecimiento, no se agota en un día o por la realización de un negocio jurídico concreto, sino que ofrece cobertura indefinida en el tiempo a todas las transacciones que se hagan. Ahora bien, las autorizaciones operativas exigen que se controle el cumplimiento de las condiciones cumplidas en el momento de su H otorgamiento, así como la posibilidad que la administración vincule la pervivencia de la autorización a la incorporación de nuevos avances técnicos. ➪Autorizaciones regladas y discrecionales: la regladas persiguen controlar la mera legalidad de la actividad privada pretendida (Ej.: licencia de obras o urbanística), mientras y que las discrecionales para otorgarlas la Administración debe comprobar además de su legalidad que no queden perjudicados intereses públicos o de terceros (Ej.: buena parte de de las autorizaciones ambientales y de instalación de actividades industriales), la denegación de este tipo de autorizaciones discrecionales, en tanto que acto desfavorable, debe ser estrictamente motivada. ➠Declaraciones responsables y comunicaciones previas, dos técnicas en nuestra legislación que se contraponen a las autorizaciones pues, a diferencia de aquellas, implican Ya un control “ex post”, si bien, sólo en este ámbito de la prestación de servicios. Estas se fundamentan gracias a la la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (LASE), que establece la necesidad de autorizaciones administrativa al sector servicios cuando ello esté justificado por una «razón imperiosa de interés general». Esto lleva a la necesidad de una proporcionalidad, que implica excluir la necesidad de autorización si el objetivo de interés general que con ella se persigue puede ser alcanzado mediante una medida menos restrictiva de la libertad individual, como puede ser una mera comunicación de inicio de la actividad a la Administración competente o una 9  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. declaración responsable del sujeto interesado por la que manifieste que la actividad que pretende realizar cumple todos los requisitos legales. ➪Comunicación Previa: el deber de comunicar a la Administración competente el anuncio o inicio de una actividad que en principio es libre, pero que aquélla ha de conocer o que podría vetar o condicionar en un plazo determinado. (Ej.: adquisición de participaciones significativas en entidades financieras o de seguros, realización de obras menores o que no requieren proyectos técnicos de edificación, etc.). ➪Declaración responsable: son documentos suscritos por el interesado y presentados a la Administración competente, por los que manifiesta, bajo su responsabilidad, z que cumple los requisitos legales para ejercer un derecho o actividad que pretende iniciar o realizar, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a ue mantener el cumplimiento de tales requisitos durante el tiempo de ejercicio de uno u otra. La presentación de una declaración responsable o comunicación previa permiten el reconocimiento del derecho o el inicio de la actividad de que se trate. No obstante, la Administración puede intervenir posteriormente para un control de legalidad, desplegando ríq en estos casos sus facultades de comprobación, control e inspección, con la consecuencia de que la inexactitud, falsedad u omisión de datos esenciales en los documentos presentados le permiten dictar una resolución que determine la imposibilidad de continuar el ejercicio de la actividad o derecho comunicado y la de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante cierto tiempo, así como la obligación del interesado de restituir la en situación jurídica al momento previo de su declaración o comunicación, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. 5.3. Las técnicas ablatorias como instrumento de control de la actividad adm. Las técnicas ablatorias son las más restrictivas de la libertad individual, en cuanto no H se limitan a condicionar el ejercicio de la actividad privada, sino que inciden directamente en su esfera jurídica, tanto en la libertad, como en aspectos patrimonial, reduciéndose al introducir restricciones o incluso eliminandola. Es el ámbito o intervención más intensa que realiza la Administración en la esfera de los Derechos e intereses de los particulares. Y esto y es así, porque aquí no sólo condicionan, sino que pueden llegar a suprimir determinados derechos o facultades de los particulares. de Las técnicas ablatorias son aquéllas mediante las cuales la Administración priva al sujeto de algún bien o derecho, precisando así para cada caso concreto el contenido de las obligaciones que se imponen a los particulares por las normas públicas que suelen tener un carácter más genérico que estas. En atención al grado de afección a los derechos y libertades de los particulares podemos distinguir entre: Ya ➠Ablaciones parciales (la órdenes): la intervención administrativa en los derechos y libertades de los ciudadanos puede instrumentarse mediante órdenes, que son actos administrativos imperativos y de eficacia jurídica vinculante, que sirven para transformar un deber genérico en una obligación concreta. Definimos orden como la declaración de voluntad (no es de juicio, ni de conocimiento), por la que la Administración impone una mandato o prohibición. Una orden administrativa es una decisión imperativa adoptada por la autoridad burocrática competente. La premisa necesaria para dictar la orden es que exista una situación de supremacía y correlativa sujeción del destinatario de la orden, pues en las 10  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. relaciones horizontales entre iguales, el mandato carece de fuerza jurídica compulsiva y obligatoria. A su vez dentro de las órdenes se puede distinguir distintos tipos: ⬂Las órdenes son mandatos positivos, prescripciones u órdenes imperativas, que se orientan a lograr el bien o el bienestar común. Por otro lado, las prohibiciones son los mandatos negativos u órdenes prohibitivas que se orientan a evitar el mal. ⬂Desde la perspectiva del contenido del mandato este puede ser una obligación de hacer (orden de ejecución reparar la fachada de la vivienda), de no hacer (orden de suspensión de unas obras realizadas sin licencia), o de dar alguna cosa (orden de entrega de alimentos en mal estado). z ⬂Por razón de los sujetos destinatarios del mandato administrativo, la orden puede ser individual cuando se dirige específicamente a una persona (la orden de un policía de ue detener el vehículo), o puede ser un mandato general destinada a un grupo de personas (la orden de disolución de una manifestación). Este carácter general no se refiere a su contenido que en todo caso debe ser preciso, claro y terminante. ⬂Órdenes de coacción directa se dictan ante situaciones de apremiante necesidad ríq para el interés público, como las órdenes que se imparten con ocasión de un incendio forestal, o con motivo de las inundaciones provocadas por unas lluvias torrenciales. ⬂Órdenes preventivas pretenden evitar posibles lesiones concretas al interés público afectado (la orden de demolición de un edificio en ruina), o de restablecimiento de la legalidad vulnerada tendentes a restablecer la situación ilegalmente generada (la orden de en entrega de un arma por carecer de licencia). ➠La privación de un derecho o ablación total: eliminación, mediante decisiones administrativas, de titularidades específicas de derechos subjetivos pertenecientes a personas singulares, permaneciendo vigente el derecho abstracto. Es decir, se priva de una situación jurídica activa, de una actividad que yo realizo; no nos referimos a una privación por H ley (como, por ejemplo, la ley de costas), sino una actuación concreta de la Administración. Los supuestos típicos son: ⬂Expropiación: actividad por la cual se despoja a una persona de parte de su patrimonio, compensandosela con el pago de un justiprecio. Ejemplo: el Estado necesita y expropiar una casa que estorba para la fabricación de una carretera, debiendo de dar una indemnización al propietario. de ⬂Transferencias coactivas de bienes, pero no de naturaleza expropiatoria. Por ejemplo, las ventas forzosas. ⬂Comisos. Es una sanción accesoria consistente en la privación definitiva de un bien o derecho padecida por su titular y derivada de su vinculación con una infracción administrativa, ya sean los bienes, medios o instrumentos con que se haya preparado o Ya ejecutado la infracción, o ya sea el comiso de los efectos y de las ganancias o beneficios provenientes del ilícito. 6. Resolución de conflictos entre particulares por la Administración. No se trata en puridad (reserva) de medidas de regulación o policía administrativa, sino que tienen por objeto resolver conflictos entre particulares. Podemos distinguir entre la simple mediación o intento de conciliación, (ej.: conflictos laborales importantes) y las intervenciones de arbitraje o de decisión vinculante para la resolución de conflictos. 11  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. Se justifican estas potestades ya sea porque la Administración no puede permanecer impasible ante conflictos sociales o económicos que pueden afectar a la prestación de los servicios públicos, a la economía general, al orden público o a la paz y a la cohesión social, bien porque se trata de prestar a los ciudadanos un servicio ágil y gratuito de solución en supuestos en que, por el coste, complejidad o lentitud de los procesos, no es realmente útil acudir a los Tribunales civiles. Las decisiones correspondientes de resolución de conflictos, en sentido estricto, agotan la vía administrativa y son recurribles ante los Tribunales Contencioso-Administrativos. Las decisiones o laudos (resoluciones) de carácter arbitral tienen los efectos previstos por la z Ley de Arbitraje, de manera que sólo son recurribles ante la jurisdicción civil por causas tasadas. ue La atribución de este tipo de funciones a la Administración no vulnera ni restringe el derecho a la tutela judicial efectiva de ningún sujeto, ya sea porque las decisiones administrativas que ponen fin a los conflictos son impugnables como un acto administrativo más o por el carácter voluntario de la sumisión al arbitraje de la Administración. ríq TEMA 2.- LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y AYUDAS PÚBLICAS. 1. Introducción. Para condicionar la conducta de un ciudadano o de alguna persona jurídica, o para influir sobre ella, por la burocracia se pueden emplear distintos medios o instrumentos: la en coacción para forzarle, o la persuasión para seducirle. En sus relaciones con los ciudadanos, la Administración pública puede utilizar «el palo» (la actividad de policía), o «la zanahoria» (la actividad de fomento). En vez de monopolizar y reservarse el sector público el protagonismo exclusivo en la satisfacción pública, los gobernantes asumen que debe reconocerse a la iniciativa privada un H papel fundamental, creando para ello los incentivos precisos para seleccionar las iniciativas privadas que contribuyen a la recta satisfacción del interés general. Por ello, la Administración no se limita a imponer a los ciudadanos mediante actividades de policía que se orientan a evitar la perturbación del interés general, sino que también intenta persuadirlos o excitarlos y para promover actividades privadas que son de interés general. Para ejercer esa tarea de estímulo y persuasión las AAPP tienen diversos instrumentos se comentarán en el punto 2. de En nuestro actual contexto constitucional, ya en el preámbulo de la C.E. se dispone que la Nación española proclama su voluntad de “promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida”, y de hecho, el artículo 9.2 del mismo texto legal establece expresamente que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos Ya sean reales y efectivas”. Estas proclamaciones generales se concretan posteriormente en otros preceptos, como en el artículo 43.3 CE, en cuanto encarga a los poderes públicos el fomento de “la educación sanitaria, la educación física y el deporte”. 2. ¿Qué es la actividad de fomento y de ayudas públicas? En pocas palabras, la actividad de fomento es aquella modalidad de la intervención administrativa que consiste en estimular, promover, incentivar o sostener determinadas actividades o iniciativas privadas, al entender que concurre en ellas un interés público. 12  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. Ej: ante la crisis que se está viviendo en España debido a las consecuencias de la guerra entre Ucrania y Rusia, Canarias se ve muy afectada a nivel económico, sobre todo las zonas más alejadas de la ciudad como La Aldea, Artenara o Tejeda, donde se están cerrando a diario panaderías y supermercados. Ante esta situación la Administración canaria considera de interés general prestar subvenciones a esos empresarios que están cerrando sus negocios, ya que sin ellos esas zonas se verían sin la posibilidad de obtener productos de primera necesidad. Ahora bien, dentro de los medios económicos utilizados por la Administración para incentivar y estimular la actividad de los particulares, hay que distinguir un concepto amplio z de ayuda y un concepto estricto de ayuda referido a la subvención, utilizado por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y definido en su artículo 2. ue ⭃El concepto amplio de ayuda abarca todas las medidas de promoción que implican u otorgan un ventaja o beneficio económico, aunque no comporten la entrega de una cantidad de dinero, de este modo comprenden las ayudas públicas desde las desgravaciones fiscales, hasta las prestaciones materiales o auxilios en especie, como pueda ser la cesión ríq gratuita de bienes públicos, pasando por las ventajas financiera, cuando la Administración asume el pago de los intereses que devengan los préstamos para viviendas de protección oficial, o concediendo un aval para garantizar a terceros las obligaciones de pago de una persona jurídica. Pues bien, es claro que todas esas manifestaciones de la actividad administrativa otorgan una ventaja o ayuda que tiene contenido económico, aunque la en contribución pública no consista en la entrega de una cantidad de dinero. ⭃El concepto estricto de ayuda se refiere a la subvención, que es una donación dineraria de carácter modal otorgada para promover fines o actividades de interés público, pero las actividades de fomento no se agotan con este tipo de medidas. Por tanto, no toda ayuda sea o no económica prestada por la administración a un particular es siempre una H medida de fomento, cuya finalidad es incentivar o estimular comportamientos o la realización de determinadas actividades económicas, culturales, sociales, etc. Consiguientemente, no tendrán esta consideración, ciertas ayudas o subsidios (como las pensiones de la Seguridad Social o el subsidio de desempleo) porque no estimulan o no y incentivan la realización de determinadas actividades, sino que, realmente, son prestaciones sociales cuyo objetivo es la protección social, excluidas por la LGS en su art. 2.4. de 3. Modalidades de ayudas públicas y medidas de fomento. Para orientar la actividad de los particulares al logro de fines de interés general la Administración pública puede concederles algunas ventajas que les estimulen a perseguir determinados objetivos, estas se pueden diferenciar en atención a su contenido: Ya ➽Honores, condecoraciones y títulos nobiliarios. No todo el mundo se mueve sólo por dinero. La vanidad es un motor emocional que impulsa muchas acciones humanas. El legítimo orgullo que se siente al disfrutar del reconocimiento público de una labor bien hecha, condiciona el comportamiento de gran número de personas. Pues bien, la Administración Pública conoce ese rasgo emocional característico del género humano, y lo explota para lograr la satisfacción del interés general, otorgando premios y atribuyendo honores, condecoraciones o títulos nobiliarios, instrumentos de fomento que utiliza para espolear las virtudes individuales y colectivas. 13  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. La mayoría de estos reconocimientos resultan del ejercicio de potestades administrativas discrecionales, salvo algunos casos en que puede responder a una actividad reglada. Como ejemplo de la excepción, es decir, de un reconocimiento de carácter reglado encontramos la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo que tiene como finalidad honrar a las víctimas del terrorismo. ⇝Los títulos nobiliarios: son un residuo histórico reducido al contenido honorífico que carece de las potestades tributarias, jurisdiccionales y de otras índoles que en su día conferían y que en nuestros días serían contraria a la Constitución. ⇝Las condecoraciones o inclusión en una Orden: son reconocimientos singulares de z distinta índole: civil (Orden de Alfonso X el Sabio) o militar (la Laureada de San Fernando), que se entregan por el Estado, o bien por las Corporaciones locales (hijos adoptivos) o las ue Comunidades Autónomas ( Medalla de Oro de Canarias). ⇝Los premios: se otorgan sin previa solicitud de los destinatarios públicos como técnica de estímulo especialmente en los campos del arte o la literatura, que en ocasiones estos premios llevan aparejada alguna ventaja económica o compensación dineraria, como ríq ocurre también con las matrículas de honor. Ej: los premios Cervantes o los Goya. ➽La atribución de privilegios y los medios jurídicos de fomento. En nuestro ordenamiento perviven algunos privilegios jurídicos fundados en razones de interés social plenamente ajustadas a la Constitución. Por ejemplo, una asociación es una persona jurídica creada por particulares para organizar el desarrollo de una actividad compartida y el logro en de objetivos comunes. Pues bien, cuando la Administración considera que la asociación es de utilidad pública o interés social (como sucede con las asociaciones que promueven y organizan el voluntariado social), le reconoce la posibilidad de beneficiarse de algunos privilegios. Por ejemplo, la Administración puede ceder gratuitamente bienes públicos a esas asociaciones permitiendo así que los utilicen para alcanzar objetivos de interés general o H disfrutar de exenciones y otros privilegios tributarios. ➽Los mecanismos económicos: hoy en día las ayudas económicas que otorga la Administración Pública pueden tener por objetivo hacer efectiva la igualdad entre los ciudadanos; se trata de eliminar barreras, y de remover los obstáculos que impiden o y dificultan una igualdad real y efectiva. Por ejemplo, así sucede con las políticas culturales y educativas que se orientan a garantizar la igualdad de oportunidades formativas de de cualquier estudiante, tenga o no recursos económicos suficientes para sufragar sus necesidades de manutención y alojamiento, o para abonar las tasas académicas. Como es obvio, se trata de crear estímulos para que los interesados orienten su actividad al estudio y la formación profesional y académica. Los mecanismos económicos son los más generalizados, con ellos la administración Ya asume el protagonismo del sector privado en la prestación de servicios o desarrollo de actividades económicas, incentivando económicamente a los particulares, y también orientando a estos al logro de objetivos de interés público o utilidad social que la Administración quiere promocionar con cargo al gasto público. Entre ellas encontramos tres: ⇝Las técnicas fiscales o tributarias: con las que se trata de estimular la inversión para fines específicos: vivienda, industria o energía. Un ejemplo de esto son las desgravaciones fiscales; las exenciones fiscales o las bonificaciones. ⇝Los mecanismos crediticios: por los que se establecen líneas privilegiadas de financiación (por tipo de interés o por condiciones de amortización). El crédito es una 14  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. actividad privada, pero la A.A.P.P. interviene en aras a la flexibilización de las condiciones en favor de ciertos particulares. ⇝Las subvenciones: es una donación dineraria de carácter modal otorgada para promover fines o actividades de interés público (es una donación, pero no es un regalo a cambio de nada). Asimismo, no se podrán otorgar de manera subjetiva por parte de la Administración, sino que deberán darse siguiendo unos criterios objetivos y principios. 4. Principios generales. ⟴Principio de legalidad presupuestaria. El gasto público que resulta del otorgamiento z de una subvención debe cumplir con las exigencias del principio de legalidad presupuestaria, que se extrae del artículo 134.2 de la C.E. conforme al cual los Presupuestos Generales del ue Estado “incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal” que implica con carácter general que la realización de cualquier gasto público sin la previa y adecuada consignación de fondos infringe dicho principio. Por ello que serán nulos de pleno derecho los reglamentos o actos administrativos que supongan el compromiso de realizar un gasto ríq por cuantía superior al importe de los créditos incluidos en el presupuesto, así el artículo 36 de la LGS declara radicalmente nulas las subvenciones otorgadas cuando hay carencia o insuficiencia de crédito presupuestario. Por tanto, una subvención debe de estar contemplada en el presupuesto general de la administración correspondiente, sio será declarada nula de pleno derecho, debiendo estar consignado por ley cualquier gasto publico en previamente. ⟴Principio eficiencia y economía del gasto público. La racionalidad del gasto público se orienta a garantizar la eficiencia y economía de la Hacienda; no se puede olvidar que conforme a lo establecido en el artículo 31.2 de la Constitución: “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución H responderán a los criterios de eficiencia y economía”. El principio de eficiencia es una regla de buena administración, que persigue que los medios o recursos públicos se utilicen de forma óptima para satisfacer los fines que persiguen, y garantizar así los mejores resultados en la gestión de los caudales públicos. Para y hacer una asignación eficiente de los recursos públicos, antes de comprometer el gasto público, la Administración debe reflexionar sobre los fines públicos prioritarios y los que son de secundarios o accesorios. Dicho principio se materializa legalmente en el artículo 8.1 de la LGS conforme al cual: “Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de Ya financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”. ⟴Principio de igualdad y no discriminacion. Debe ser respetado, entre todos los que pueden llegar a beneficiarse. Este principio de igualdad se traduce en la exigencia de transparencia, publicidad y libre concurrencia. ⟴Principios de publicidad, objetividad e igualdad. La decisión administrativa de otorgar un ayuda debe ser transparente y responder a una justificación objetiva y razonada, evitando así la posibilidad de corrupción o favoritismos impropios en una administración pública, para evitar la aplicación de criterios subjetivo o arbitrarios se establecen los 15  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. principios generales informadores entre los que destacan: publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. 5. El régimen de las ayudas públicas en el Derecho de la Unión Europea. La regulación del régimen de ayudas públicas en el Derecho de la Unión Europea está dispersa en diversos textos normativos de diferente rango y de distinta procedencia. Entre ellos, destaca la regulación que se contiene en el Tratado Fundacional de la Unión Europea (TFUE), desarrollada por los distintos instrumentos de Derecho derivado. Existen dos aspectos diferenciados en la legislación europea: la regulación de ayudas que otorga la z propia UE con cargo a sus presupuestos y el régimen de limitación y control que ejerce la UE sobre las ayudas otorgadas por los Estados, con el objetivo de garantizar la libre ue competencia. 5.1. Ayudas propias y fondos estructurales de la Unión Europea. La UE concede ayudas y subvenciones para satisfacer los intereses públicos que ríq defiende. De hecho, una parte importante de la acción de la UE se articula a través de las ayudas que se otorgan para fines muy diversos con cargo a los presupuestos comunitarios. Un ejemplo son las ayudas financiadas con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía, destinadas a sostener las rentas agrarias y la regulación de los mercados agrícolas. Destacan también las ayudas con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión, destinadas a reforzar en la cohesión económica y social de la UE. Aparte de ello, la UE establece otra línea de ayudas para financiar iniciativas y programas comunitarios específicos, como lo son los programas ERASMUS de movilidad universitaria. 5.2. El régimen de limitación y control de las ayudas otorgadas por los Estados. H Aparte de las ayudas propias y fondos estructurales con cargo a sus propios presupuestos, la UE tiene como objetivo prioritario garantizar la igual competencia entre todos los operadores económicos, ya sean públicos o privados, para garantizar la libre competencia. Por esa razón, controla las ayudas otorgadas por sus Estados miembros y mediante los mecanismos de control y límites establecidos, principalmente en el TFUE. Estas reglas sólo serán aplicables a aquellas ayudas que, por su naturaleza o cuantía, puedan de afectar al comercio intracomunitario. En caso contrario, deberán aplicarse las leyes y controles de Derecho interno en materia de defensa de competencia y, en su caso, a las instituciones autonómicas de defensa de la competencia. Para garantizar la igualdad en la pugna entre quienes compiten en el mercado, es necesario suprimir todo elemento que quiebre esa pugna igualitaria en la captación de Ya clientes. Por regla general las ayudas de Estado son incompatibles con la competencia entre los operadores del mercado que impulsa la Unión Europea las medidas orientadas a proteger a las empresas nacionales frente a las compañías de los demás Estados de la UE, pues esas ayudas falsean o distorsionan la igualdad de quienes compiten en los mercados económicos; quien percibe una ayuda disfruta de un colchón económico sufragado por el presupuesto público, colchón del que no gozan todos los operadores económicos, y por eso los demás empresarios tienen una desventaja financiera a la hora de competir. Con arreglo a lo establecido en los artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, los Estados miembros están obligados a comunicar a la Comisión la 16  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. intención de otorgar ayudas que puedan distorsionar la igual competencia en el mercado. A esos efectos, hay que distinguir 3 clases de ayudas: ⛴Ayudas que son compatibles con el mercado. Son compatibles con el mercado común: ⛏Las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos. ⛏Las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. ⛏Las ayudas concedidas para favorecer la economía de determinadas regiones de la z República Federal de Alemania, afectadas por la división del país después de la segunda guerra mundial. ue ⛴Ayudas que pueden ser compatibles con el mercado. Si se considera que los beneficios que comporta una ayuda de Estado justifican la distorsión que producen en el mercado, la ventaja puede considerarse compatible con el mercado de la Unión Europea. En ese sentido, pueden ser consideradas compatibles con el mercado común: ⛏Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que ríq el nivel de vida sea anormalmente bajo, o en las que haya una grave situación de subempleo. ⛏Las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo (grandes infraestructuras de transporte como el tren de alta velocidad), o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro. en ⛏Las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. ⛏Las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad H en contra del interés común. ⛏Las demás categorías que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, que aprecie su compatibilidad, a la luz de las particulares circunstancias que concurran en cada ocasión. La regla general es que la y compatibilidad de las ayudas públicas debe analizarse caso por caso, previa comunicación a la Comisión Europea por la Administración Pública que otorga la ayuda. de ⛴Ayudas incompatibles con el mercado. Las ayudas incompatibles con el mercado son todas aquellas ayudas de Estado o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma que falseen, o amenacen falsear la competencia del mercado abierto de la Unión Europea, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, distorsionando o quebrando la igualdad de oportunidades en la pugna por la captación de clientes y la celebración de Ya negocios jurídicos. A efectos de la del TFUE, sólo serán consideradas ayudas de estado las cumplan los requisitos que se recogen en dicho tratado. Por tanto, a efectos de la Unión Europea, las ventajas y los incentivos que no cumplan esos requisitos no tendrán la consideración jurídica de «ayuda de Estado» en sentido estricto, y se considerará que su otorgamiento no inciden en la competencia entre operadores económicos. En definitiva, sólo serán ayudas de Estado, y por tanto incompatibles con el mercado: ⛏Se otorguen mediante fondos de origen estatal: la expresión Estatal debe interpretarse en un sentido amplio, es decir, que comprende a todo el sector público independientemente que sea de ámbito estatal, regional o local. 17  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. ⛏Supongan una ventaja económica para una o varias empresas: se entiende que concurren cuando se obtiene una transferencia económica en condiciones distintas a las del mercado, si bien, no se refiere exclusivamente al concepto estricto de subvención, sino a la noción más amplia de ayudas: exenciones tributarias, bonificaciones en el pago de intereses financieros etc... ⛏Beneficien a determinadas empresas, y no a otras que estén en la misma situación: se deben distinguir también de aquellas medidas generales y abstractas que pueden ser aplicadas por igual a todas las empresas de un determinado sector económico. ⛏Que esa diferencia de trato falsee la competencia y repercute en el mercado z comunitario: para ello es necesario que la ayuda sea relevante y significativa en términos económicos, porque se exige que tenga una repercusión efectiva en el mercado comunitario, ue por ello que por regla general no se consideran ayudas públicas las de escasa cuantía que son aquellas cuyo importe no sea superior a 200.000€ percibidos en 3 ejercicios fiscales. Ej: Una asociación empresarial española denominada UTECA (Unión de Televisiones Comerciales. Asociadas), interpuso un recurso contra un Real Decreto que impone a los ríq operadores de televisión la obligación de destinar ciertos fondos a la producción audiovisual. Conforme a esa norma reglamentaria, por una parte, esas empresas deben destinar el 5% de sus ingresos de explotación del año anterior a la financiación de la producción de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión europeos y, por otra parte, el 60% de dicha financiación, debe destinarse a las obras en audiovisuales cuya lengua original sea una de las lenguas oficiales del Reino de España. Pues bien, la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, llega a la conclusión de que esa medida no es en rigor una ayuda de Estado en beneficio de la industria cinematográfica o de un concreto productor, por tratarse de una medida general de fomento, y no selectiva de específicas empresas cinematográficas. H 6. En particular, el régimen general de las subvenciones. Importante. 6.1. ¿Qué es una subvención? Las subvenciones otorgadas por las Administraciones Públicas son reguladas en la y Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), que diga su régimen jurídico general. Como señala la Disposición Final primera de la LGS, la mayot parte de su de articulado es considerado legislación básica del Estado y los preceptos no básicos se aplicarán a la Administración General del Estado y a lo Organismos y Entidades que dependen de ella y, con carácter supletorio, a las demás Administraciones y entes públicos. La LGS define la subvención como toda disposición dineraria de fondos públicos realizada por una Entidad del sector público a favor de personas públicas o privadas, sin Ya contraprestación directa por parte de los beneficiarios (por ejemplo, una beca), para la realización de una actividad o de un comportamiento, de utilidad pública o de interés social o de promoción de una finalidad público. Los rasgos distintivos de la subvención son los siguientes: ☛Es una donación o atribución patrimonial gratuita otorgada sin compensación y a fondo perdido (no es un préstamo a devolver). ☛Es una donación que consiste en la entrega de una cantidad de dinero (a diferencia de otras ventajas materiales o beneficios en especie). 18  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. ☛No es un regalo, sino una «donación modal», porque obliga al beneficiario al cumplimiento de un objetivo o al desarrollo de una actividad (carga que de ser incumplida, justifica el reintegro de lo percibido para evitar el enriquecimiento injusto). ☛Es una donación finalista pues se orienta al fomento de una actividad de utilidad pública o interés social. z 6.2. Sujetos que intervienen en la concesión de una subvención. 1. El sujeto que otorga la subvención. Quien otorga la subvención, debe ser siempre ue un sujeto del sector público investido de potestades exorbitantes. Conforme a lo establecido en el artículo 3 de la. LGS puede ser tanto una Administración territorial (estatal, autonómica o local), como una Administración institucional (organismo autónomo, entidad pública empresarial, o agencia pública), en la medida en que las subvenciones que otorguen sean ríq consecuencia del ejercicio de potestades administrativas. Finalmente, cabe añadir que las becas, ayudas y demás atribuciones patrimoniales gratuitas otorgadas por los Colegios Profesionales u otras Administraciones. Corporativas, no son subvenciones en sentido estricto, pues no se rigen por el Derecho Administrativo, sino que son donaciones sometidas al Derecho Privado. En relación a esas atribuciones en patrimoniales, los Colegios Profesionales no están investidos de prerrogativas como la de invalidar su otorgamiento en régimen de autotutela administrativa y sin necesidad de intervención judicial; tampoco puede imponer unilateralmente y sin intervención judicial el reintegro forzoso del importe otorgado. 2. El sujeto que percibe la atribución patrimonial. El beneficiario que percibe la H subvención puede ser tanto una persona física como jurídica; en este último caso, da igual que la persona jurídica sea pública o privada; tampoco se exige que sea un empresario, pues también pueden ser beneficiarias las fundaciones y asociaciones que no tienen afán de lucro. Así como también, si lo permiten expresamente las bases reguladoras, las agrupaciones y públicas o privadas, comunidades de bienes, uniones o patrimonios separados sin personalidad jurídica que se encuentren en la situación que fundamenta la concesión de la de subvención o en las que concurran las circunstancias previstas en las bases reguladoras En cambio, no pueden ser beneficiarios quienes no cumplan unas condiciones mínimas de honorabilidad, fiabilidad y probidad tipificadas en el artículo 13 de la LGS 38/2003, como les ocurre a quienes, a efectos tributarios, tienen su domicilio en un paraíso fiscal, quienes no están al corriente en el pago de los tributos, o a quienes mediando culpa, Ya han incumplido un contrato celebrado con las Administraciones Públicas. 3. Las entidades colaboradoras. Cabe la posibilidad de que intervengan entidades colaboradoras de las A.A.P.P. (art. 12 y ss.), entidades públicas o privadas distintas de la Administración competente a las que, mediante convenio, se les encomienda colaborar en su gestión hacer la entrega y distribución de los fondos públicos a los beneficiarios, cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colaborar en la gestión sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos. La Administración puede delegar en la entidad colaboradora actividades como el pago del importe de la subvención, o la verificación del desarrollo de la actividad a la que 19  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. debe destinarse la ayuda; ahora bien, no cabe delegar en esas entidades la decisión sobre a quiénes se otorga la subvención; a las entidades colaboradoras no se les atribuyen potestades exorbitantes de naturaleza administrativa, únicamente se les encomiendan funciones de caja de pagos y de ventanilla financiera o de recepción de documentos. En esos casos, la Administración realiza una auténtica delegación de actividades técnicas de gestión, pues las entidades colaboradoras actúan en nombre y por cuenta de aquella. Conviene aclarar que no hay una atribución patrimonial escalonada en dos fases (primero a la entidad colaboradora, y después al beneficiario). La entidad colaboradora no adquiere en ningún momento los fondos correspondientes; se limita a distribuirlos. z Asimismo, para que una entidad privada pueda actuar como entidades colaboradoras debe reunir las condiciones de solvencia y eficacia, y no incurrir en prohibiciones semejantes ue a las establecidas para los contratistas del sector público, siendo seleccionadas por un procedimiento sometido a los principios de publicidad, concurrencia e igualdad. El convenio puede prever una compensación económica a favor de la entidad colaboradora por la gestión de las subvenciones. ríq 6.3. Principios y actuaciones previas a la convocatoria del proceso de selección de beneficiarios. La gestión de las subvenciones se realizará de acuerdo con los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacion; eficacia en en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante; y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. En aplicación del principio de transparencia, debe darse la previa fijación de las bases reguladoras del proceso selectivo. Con carácter previo a la convocatoria de las subvenciones, se establece el marco general de ejercicio de esa actividad de fomento, para H racionalizar la potestad de otorgar ayudas, e investir a la Administración de la objetividad exigible. Para ello deben aprobarse las «bases reguladoras», que se publicarán en el Boletín Oficial del Estado o en el Diario Oficial correspondiente (artículo 9.2 y 3 de la LGS). Esas bases reguladoras tienen vigencia indefinida pues se aplican a todas las subvenciones de un y mismo tipo, y como normas reglamentarias que son, pueden ser directamente impugnadas ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. de En síntesis, las bases reguladoras constituyen el marco general dentro del que debe desenvolverse la subvención, para racionalizar la potestad administrativa de otorgamiento de subvenciones, e investir a la Administración de la objetividad exigible para su ejercicio Entre otros extremos, esas bases reguladoras deben incluir el siguiente contenido obligatorio: ☞La definición del objeto de la subvención. Ya ☞Los requisitos que deben reunir los beneficiarios. ☞Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención (y en su caso, el grado de ponderación de esos criterios) ☞La cuantía individualizada de la subvención (o criterios para su determinación) ☞Los libros y registros contables específicos exigidos para garantizar la adecuada justificación de la subvención. ☞El plazo y forma para que el beneficiario justifique el cumplimiento de la finalidad para la que se le concedió la subvención (y justificación de la efectiva aplicación de los fondos percibidos). 20  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. ☞Las circunstancias que como consecuencia de la alteración de las circunstancias tenidas en cuenta para el otorgamiento de la subvención, puedan dar lugar a su modificación ☞La compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas o ingresos. Además de las bases de la convocatoria, para otorgar una subvenciones es necesario que se cumplan otros requisitos, como que el órgano administrativo concedente debe ser competente y la necesidad de la existencia de crédito presupuestario para atender a las obligaciones económicas que se derivan de la concesión de la subvención. A todo ello, es fundamental la previa aprobación del gasto público. Antes de convocar el procedimiento de competencia para seleccionar a los beneficiarios de las z subvenciones, debe efectuarse la aprobación del gasto en los términos previstos en la legislación presupuestaria y de haciendas locales (artículo 34.1 de la LGS). ue 6.4. Procedimiento de concesión de subvención. Por regla general las subvenciones se otorgan previa tramitación de un procedimiento administrativo en el que compiten los eventuales beneficiarios que aspiran a recibir la ayuda. ríq Se trata de estimular a los mejores, o a los proyectos que sintonizan mejor con los objetivos perseguidos por la Administración Pública, y que contribuyen de forma más adecuada a la satisfacción del interés general. No obstante, y excepcionalmente, cabrá la concesión directa de subvenciones. en 6.4.1. Procedimiento en régimen de concurrencia competitiva (o procedimiento concursal). El artículo 22.1 LGS, define al procedimiento de concurrencia competitiva como el “Procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases H reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios”. Las fases de este procedimiento son las siguientes: 1. En los casos en que hay competencia entre quienes aspiran a ser beneficiarios de y una subvención, el procedimiento siempre se instruye de oficio por la Administración (mediante la aprobación y publicación de la convocatoria, que permite a cualquiera conocer de las bases reguladoras de la competición para obtener la ayuda). La presentación de solicitudes de los interesados deberá acompañarse con los documentos e informaciones determinados en la norma o convocatoria. Además, se establece un plazo de diez días para la subsanación de las solicitudes que no cumplan con alguno de los requisitos establecidos en la convocatoria. Ya 2. Presentadas las solicitudes en el plazo y forma establecidos en cada caso, se entra en la fase de instrucción del procedimiento que se realizará por un órgano instructor colegiado, distinto del órgano concedente (art. 24), quien realizará de oficio, las actuaciones que estime necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolución; y solicitará los informes que considere necesarios. Asimismo, evaluará las solicitudes conforme a los criterios de valoración y prioridades establecidas por la normativa reguladora aplicable en cada caso. 3. El informe del órgano colegiado. Del resultado de esa evaluación en la fase de instrucción, se da traslado a un órgano colegiado que debe emitir un informe motivado; con 21  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. la composición colegiada se busca reforzar la neutralidad en la aplicación de los criterios de valoración, por la vía del consenso entre los distintos miembros del órgano. 4. La propuesta provisional. Esas actuaciones desembocan en una propuesta provisional de resolución formulada por el instructor del expediente, que deberá ser motivada. A la vista de esa propuesta provisional, los solicitantes pueden realizar las alegaciones que tengan por pertinentes, normalmente, en el plazo de 10 días. No obstante, se puede prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el expediente, ni sean tendidos en cuenta, otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados. En este caso, la propuesta de resolución tiene carácter definitivo. z 5. La propuesta definitiva. Una vez examinadas las alegaciones formuladas por los interesados en el trámite de audiencia, el instructor eleva la propuesta definitiva. ue 6. El contenido de la resolución. El órgano administrativo competente para otorgar la subvención resolverá motivadamente a la vista de la propuesta definitiva. Además de contener la relación de solicitantes a los que se otorga la subvención, en la resolución que pone fin al procedimiento debe constar de manera expresa la desestimación del resto de las ríq solicitudes. 7. El plazo para dictar y notificar la resolución. Por regla general el plazo máximo para adoptar la decisión y notificar a los interesados es de 6 meses, contados desde la convocatoria del proceso selectivo. El vencimiento de ese plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio en administrativo la solicitud de otorgamiento de la subvención. 8. La publicación de la resolución que pone fin al procedimiento selectivo. El órgano administrativo concedente de la subvención debe publicar en el Diario Oficial correspondiente el resultado del proceso selectivo, indicando las subvenciones otorgadas en cada convocatoria, mencionando el programa y crédito presupuestario al que se imputen, los H beneficiarios, el importe de la ayuda o la cantidad otorgada, y la finalidad o finalidades de la subvención. 9. Los efectos de la resolución. Desde la perspectiva presupuestaria, la resolución de otorgamiento de la subvención conlleva el compromiso del correspondiente gasto público. El y pago de la subvención se realizará previa justificación por el beneficiario de la efectiva realización de la actividad que se fomenta. Ahora bien, para percibir el abono de la ayuda no de siempre es necesario esperar a la conclusión de la actividad, si la propia convocatoria incluye otras fórmulas de pagos a cuenta o anticipos. Cuando la naturaleza de la subvención así lo justifique, pueden realizarse «pagos a cuenta» (en particular pagos fraccionados que responden al ritmo de ejecución de las acciones subvencionadas, abonándose por cuantía equivalente a la justificación presentada). Es más, antes de la justificación de la efectiva Ya ejecución de la actividad que se fomenta, también se pueden realizar «pagos anticipados» (como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a la subvención). 10. La invalidez de la resolución subvencional. El acto administrativo por el que se otorga una subvención estará jurídicamente contaminado y será inválido en las circunstancias previstas en el artículo 36 de la LGS que distingue los vicios de nulidad radical y los de anulabilidad. Son causas determinantes de la nulidad radical o de pleno Derecho de la resolución por la que se otorga una subvención: la carencia o insuficiencia de crédito; o, la concurrencia 22  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. de cualquiera de los vicios tipificados con carácter general en el artículo 47.1 de la LPAC 39/2015. La eliminación del acto nulo puede realizarse por la propia Administración, siguiendo los trámites que para la revisión de oficio establece el artículo 106 de la LPAC 39/2015. Los demás vicios jurídicos e infracciones del ordenamiento jurídico determinan la anulabilidad de la resolución que otorga la subvención, aplicándose los criterios generales del artículo 48 de la LPAC 39/2015. La depuración de los vicios de anulabilidad debe sustanciarse por la vía de la declaración de lesividad regulada en el artículo 107 de la LPAC 39/2015. z Con independencia de que se trate de un vicio de nulidad radical o de anulabilidad, la invalidez de la resolución por la que se otorga una subvención comporta la obligación de ue devolver las cantidades percibidas (artículo 36.4 de la LGS). Ahora bien, ello no significa que el reintegro del importe de la subvención siempre deba sustanciarse siguiendo los trámites de la revisión de oficio o la declaración de lesividad (artículos 106 y 107 de la LPAC 39/2015), pues cuando la causa determinante de la devolución sea el incumplimiento del modo o de las ríq condiciones impuestas para percibir la ayuda, no estamos ante una invalidez del acto de otorgamiento, sino que se trata de la aparición de una circunstancia sobrevenida que legitima la revocación del acto administrativo, y para ello no es preciso seguir aquella tramitación procedimental. en H 6.4.2. La concesión directa de subvenciones. Por excepción se admite la adjudicación directa cuando las subvenciones son nominativas (por estar expresamente designado su beneficiario en los presupuestos y públicos). De la misma forma, habrá concesión directa cuando su otorgamiento venga determinado por una norma de rango legal. de También se admite la adjudicación directa por razones humanitarias o de interés público o social, que estén debidamente justificadas. Por ejemplo, subvenciones para las víctimas de violencia de género o familias víctimas de atentados terroristas. En esos escenarios de adjudicación directa es relativamente frecuente que la subvención se instrumente mediante la celebración de un convenio, en el que se concreten Ya los derechos y obligaciones de quienes son parte del acuerdo. 6.5. El incumplimiento del modo, la revocación de la donación y el reintegro. Los beneficiarios deben justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos que determinaron el otorgamiento de la subvención, aportando al efecto los documentos acreditativos y la rendición de cuentas ante el órgano o entidad competente. El incumplimiento de esta obligación o la justificación insuficiente lleva aparejado el deber de reintegro de la subvención. 23  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. Aunque la Administración Pública no puede revocar la subvención por razones de conveniencia u oportunidad, sí que puede revocarla en caso de incumplimiento. Se trata de una donación modal, y por tanto el incumplimiento de esa carga o gravamen es causa de extinción anormal de la relación jurídica entre el beneficiario y la Administración. En el otorgamiento de la subvención siempre está implícita una condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento. Es claro que para el beneficiario produce efectos negativos la obligación de reintegrar o devolver a la Administración el importe de una subvención (por haber utilizado los fondos para un destino distinto al que procedía), pero eso no significa que estemos ante una sanción z o un acto administrativo que tenga una función punitiva. La función jurídica del reintegro de la ayuda es hacer efectivo el cumplimiento del modo o carga al que se subordina la validez de ue esa donación administrativa, y por tanto, en caso de reintegro por incumplimiento del modo, al acto administrativo no le son aplicables los principios sancionadores que resultan del artículo 25 CE. En caso de incumplimiento, la Administración tiene un plazo de 4 años para instar el reintegro de la subvención. ríq En caso de infracción del fin al que está afecta la subvención, o de incumplimiento de las cargas y condicionantes impuestos, el beneficiario debe reintegrar a la Hacienda Pública las cantidades percibidas, y además el correspondiente interés de demora devengado desde el momento del pago de la subvención. Así sucede en las siguientes circunstancias: (i) el incumplimiento por el beneficiario del deber de justificar el desarrollo de la en actividad subvencionada (por ejemplo, la construcción de una industrial alimentaria de producción de zumo de fruta, que permita la utilización de los desechos para la producción de biocombustible); (ii) la obtención de la subvención sin reunir las condiciones y los requisitos requeridos para ello; H (iii) el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida; y, (iv) el incumplimiento de las condiciones impuestas al beneficiario con motivo de la concesión de la subvención (por ejemplo, la creación de un número determinado de puestos de trabajo). y Para apreciar si efectivamente concurre alguna de las causas que justifican el reintegro de la ayuda, y determinar el importe de la devolución, debe tramitarse un de procedimiento administrativo “ad hoc”, en el que debe darse audiencia al interesado (artículo 42 de la LGS). Una vez iniciado el procedimiento, como medida cautelar procede suspender el libramiento de pagos sucesivos, si existen indicios racionales que permitan prever la imposibilidad de obtener el reintegro, o si éste puede verse frustrado o gravemente dificultado (artículo 35.3 de la LGS). El procedimiento concluye con la resolución que declara Ya si se ha producido el incumplimiento, y que determina el importe que debe reintegrarse a la Hacienda Pública. Con independencia de las sanciones que puedan corresponder, el beneficiario está obligado a restituir el montante total o parcial de las cuantías percibidas, más los intereses de demora incrementados en un 25 por 100 (computándose el devengo de los intereses desde que el beneficiario percibió la subvención). Si el reintegro no se materializa por el beneficiario de forma voluntaria, la Administración Pública puede ejecutarlo de forma coactiva y con carácter forzoso, mediante el apremio sobre el patrimonio del beneficiario (por ejemplo, procediendo al embargo de sus 24  Régimen Jurídico Act. Adm, Yadey Henríquez Galván. cuentas bancarias). En ese escenario de ejecución forzosa, además de los intereses de demora del 25 por ciento, el beneficiario deberá abonar a la Administración los recargos que corresponden a la vía de apremio sobre el patrimonio. Como hemos expuesto, la consecuencia que pueden derivar del control financiero de las subvenciones pueden ser, fundamentalmente, la eventual incoación de un procedimiento que termine por ordenar el reintegro del importe de la ayuda, y añadíamos anteriormente que estos no tenían una naturaleza sancionadora, ahora bien, ello no excluye la posibilidad de ejercitar esa potestad sancionadora de la administración, pues los incumplimientos en esta materia no sólo determinan esa devolución de los ingresos indebidamente percibidos, sino z también pueden ser constitutivos de una infracción administrativa e, incluso, en atención a las cantidades que se trate, constitutivo de los delitos tipificados en el artículo 308 y 309 del ue Código Penal. TEMA 3. ACTIVIDADES DE SERVICIO PÚBLICO. 1. Los servicios públicos y los servicios de interés general. ríq La actividad de servicio público es la actividad de carácter económico más relevante que realizan las Administraciones Públicas, si bien no es la única, porque estas también realizan actividades industriales, que consisten en la producción de bienes para venderlos en el mercado. La actividad de servicio público se diferencia de las otras formas clásicas de en intervención administrativa, como son las de ordenación y control, o la de policía, y la de fomento, por su objeto prestacional. Esta actividad de la Administración tiene por objeto satisfacer las necesidades esenciales y básicas de los ciudadanos (tales como: la distribución de electricidad, el suministro de agua potable, la recolección de residuos y el transporte, etc.). Ni la doctrina ni la Jurisprudencia han logrado fijar un concepto suficientemente H perfilado del servicio público. Y ello porque el concepto de servicio público se utiliza con significados distintos por la legislación, la doctrina y la jurisprudencia. Esta confusión deriva,