Lección 2: La Actividad Administrativa PDF

LECCIÓN 2. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA I. CONCEPTO: ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO ACTIVIDAD DE LAS ADMINSITRACIONES Hablamos aquí de actividad administrativa para aludir a toda la que realizan las Administraciones públicas. Las actividades de las Admi...

LECCIÓN 2. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA I. CONCEPTO: ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO ACTIVIDAD DE LAS ADMINSITRACIONES Hablamos aquí de actividad administrativa para aludir a toda la que realizan las Administraciones públicas. Las actividades de las Administraciones son muy heterogéneas desde casi todos los puntos de vista. Muchas veces es parecida a la prototípica atribuida a órganos estatales no administrativos: por ejemplo, cuando aprueba reglamentos En otros muchos casos es, si así se puede decir, más genuinamente suya, más peculiar de la Administración. Dentro de lo difícil y vaporoso de esa actividad más característicamente administrativa, quizás puede identificarse como la adopción de decisiones jurídicas concretas—o sea, para un caso determinado—y su ejecución. Pero tampoco es extraño que esto mismo lo realicen ocasionalmente otros Poderes, como, por ejemplo, cuando el Legislativo aprueba leyes para un caso único o específico o cuando los jueces ejercen la jurisdicción voluntaria o la policía de estrados, por no hablar de los supuestos en que uno y otro realizan actos de pura administración interna. Y es que, aunque la división de Poderes tiende a atribuir a cada Poder una función, nunca alcanza perfecta y plenamente esa aspiración. Además de que por una u otra causa la actividad de la Administración se asemeja a veces a la de los órganos estatales no administrativos, en otras ocasiones es similar a la que puede realizar cualquier sujeto privado; así, cuando explota un bien o gestiona una empresa de su titularidad. En suma, la Administración pública no tiene una sola función jurídico- material ni ninguna de ese tipo le pertenece en exclusiva. 1  II. LAS DIVERSAS FORMAS JURÍDICAS DE ACTIVIDAD ADMINSITRATIVA Dentro de esa amplia y variada actividad administrativa cabe identificar unos concretos tipos de formas de actuación que la doctrina ha clasificado con cierta precisión. Son, por así decir, categorías abstractas y formales sobre los grandes tipos de actos de la Administración. La actividad material incluye unas variopintas actuaciones dependientes de la voluntad de la Administración, pero no expresada mediante declaraciones, sino mediante hechos. Hechos que normalmente alteran la realidad física. Así, desde la realización material de una obra pública hasta el pago de una cantidad, pasando, entre otras muchas, por la actuación profesional de un médico de la sanidad pública o la recogida de basura realizada por los servicios municipales. Pero también cabe incluir aquí las meras conversaciones o negociaciones, incluso aunque se llegue a un consenso vago y no vinculante sobre la forma en que procederá la Administración. Aunque esta actividad material está normalmente menos regulada por el Derecho (y de ordinario no está sometida a procedimientos), no sólo tiene gran importancia social y política, sino que también es relevante desde el punto de vista jurídico pues la Administración está en su totalidad condicionada por el Derecho: puede ser lícita o ilícita; dentro de la lícita puede ser obligada (en cuyo caso la inactividad administrativa será ilícita) o simplemente permitida; puede ser controlada por los tribunales (que pueden obligar a cesar en ella u obligar a realizarla o condenar a la Administración a indemnizar por los daños causados por la actividad o inactividad material de la Administración), etc. Sobre la base de estas distinciones, están asentadas las grandes explicaciones de la parte general del Derecho Administrativo pues permiten comprender el régimen jurídico general de la actividad administrativa. Aspiran a ser clasificaciones puramente lógicas y dogmáticas y, como tales, iguales y permanentes en los distintos Estados y en las diferentes épocas. 2  III. LOS DISTINTOS FINES DE LA ACTIVIDAD ADMINSITRATIVA Y LA PERSECUCIÓN DE LOS INTERESES GENERALES. SU DETERMIANCIÓN Y MUTUALIDAD Si la clasificación de las formas jurídicas de la Administración aspira a encontrar unas pocas categorías universales e intemporales, por el contrario, si se atiende a los específicos fines encomendados a la Administración, a su objeto y contenido material, la diversidad aumenta extraordinariamente. Diversidad en un mismo Estado y momento (desde la defensa nacional a, p. ej., la lucha contra el cambio climático o el bienestar de los animales). Y diversidad, sobre todo, según lugares y épocas. O sea, mutabilidad. Diversidad y mutabilidad porque muy diferentes y cambiantes son los fines que persigue la Administración. Puede decirse que los fines de la Administración son siempre los intereses generales. Lo impone el artículo 103.1 CE: “La Administración pública sirve […] los intereses generales…”. Pero a la postre es el ordenamiento el que en cada momento concreta lo que se consideren intereses generales y los que convierte en fines de la actividad administrativa. Lo expresa el artículo 3.3 LRJSP cuando afirma que la actuación de cada Administración «se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico” IV. LOS MODOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Incluso con esa gran diversidad de fines y su mutabilidad, la teoría ha establecido unas clasificaciones sobre los distintos modos con que la Administración los persigue. De entre ellas es especialmente orientativa, útil y arraigada en la doctrina española la que, con unos u otros matices y términos, distingue actividad de limitación, actividad de fomento, actividad de servicio público y actividad puramente empresarial de la Administración. 3 En los dos primeros modos de actividad (limitación y fomento), la Administración persigue los intereses generales orientando la actividad de los particulares en la realización de actividades puramente privadas. En la actividad de limitación lo hace imperativamente, estableciendo la forma en que obligatoriamente han de proceder los particulares: lo que pueden o no pueden o deben hacer, o cómo deben hacerlo. También reaccionando coactivamente en caso de incumplimiento. Así, esta actividad se puede definir como aquélla en la que la Administración impone restricciones, deberes o de cualquier forma ordena obligatoriamente las conductas privadas con el fin de garantizar algún interés público. El núcleo de la actividad consiste en el ejercicio de autoridad. Se canaliza sobre todo mediante la reglamentación de actividades privadas, las órdenes, los controles y similares. Por ejemplo, en relación con el tráfico y para garantizar la seguridad vial, la Administración despliega una amplia actividad de limitación mediante reglamentos que establecen genéricamente las condiciones de los vehículos o la forma en que han de proceder los conductores en cada ocasión; mediante órdenes que imponen deberes en situaciones concretas; mediante exámenes, inspecciones… En la actividad de fomento la Administración orienta el comportamiento de los particulares por métodos persuasivos. No les impone deberes respaldados con la coacción. Simplemente establece algunas ventajas (subvenciones, desgravaciones fiscales, etc.) para quien actúe de determinada forma que se considera conveniente para el interés general. Aquí, pues, se presenta la Administración de forma más amable que con la actividad de limitación, más respetuosa con la libertad privada. Siguiendo con el mismo ejemplo del tráfico, la Administración, aunque no prohíba la circulación de vehículos de más de quince años, puede animar a cambiar los coches con esa edad otorgando subvenciones a quienes los sustituyan por coches nuevos. Se da un salto cualitativo en los dos otros modos de intervención enunciados, el del servicio público y el de la mera actividad empresarial de la Administración, en los que esta, directa o directamente, ofrece ciertos bienes o servicios. En principio, parecen formas de intervención más suaves que la actividad de limitación puesto que la Administración se presenta afablemente como prestadora de bienes y servicios y no como un poder que directamente 4 restringe la libertad. Pero desde otro punto de vista, a diferencia de la limitación y del fomento, ya no se trata sólo de encauzar la actividad privada, sino que la Administración asume el protagonismo en la realización de actividades para satisfacer el interés general de modo que aumenta su tamaño y su poder para sustituir o completar la actividad privada. Por actividad de servicio público (o prestacional) entendemos, en el contexto de esta clasificación, aquella por la que la Administración suministra prestaciones a los ciudadanos en favor de ellos y para garantizar la satisfacción de sus necesidades. La Administración actúa, por tanto, en beneficio de los ciudadanos, aunque por razones de interés general: el interés general consiste aquí precisamente en satisfacer ciertas necesidades del individuo. Sobre todo, importa destacar que la Administración puede suministrar esas prestaciones directa o indirectamente; es decir, que puede prestar y gestionar el servicio por sí misma o hacerlo mediante los sujetos privados que ella determine. En la actividad puramente empresarial de la Administración ésta realiza actividades industriales, comerciales, financieras… ofertando bienes o servicios en el mercado por alguna razón de interés general distinta de garantizar a los particulares una prestación. Normalmente la actividad empresarial se realiza en concurrencia con otras iguales realizadas por los particulares, pero también puede declararse un monopolio. Por ejemplo, en España, el monopolio del tabaco, que todavía subsiste para su comercio minorista. Y puede ser desarrollada directamente por la Administración o mediante empresas privadas No pueden considerarse iguales todas las empresas públicas. No es lo mismo una empresa municipal para prestar el abastecimiento de agua (que es un servicio público) que para gestionar un hotel (actividad puramente empresarial). 5  V. DESCRIPCIÓN DE LA EVOLUCIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 1. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO LIBERAL El liberalismo tendía a reducir el poder político para garantizar los derechos de los ciudadanos y permitir el libre y espontáneo funcionamiento de la sociedad; partía de que sería así como se conseguiría el bienestar y hasta la felicidad. El mercado, con su famosa «mano invisible» (en la conocida expresión de Adam Smith), sería el terreno de juego en el que sobre todo se encontrarían las personas libres y propietarias para desarrollar sus relaciones y conseguir así sus fines individuales y, a la postre, los fines sociales. El no menos célebre «laissez faire, laissez passer; le monde va de lui même» (dejad hacer, dejad pasar; el mundo funciona por sí mismo) resume expresivamente esta concepción. En ella al Estado corresponde fijar las reglas de juego (sobre todo con la aprobación del Derecho privado) y establecer Tribunales para que impongan con fuerza esas reglas. En ese esquema, en el que encuentran un claro papel el Poder Legislativo y el Judicial, lo tendrían casi marginal el Poder Ejecutivo y su Administración. El liberalismo tendía a reducir el poder político para garantizar los derechos de los ciudadanos y permitir el libre y espontáneo funcionamiento de la sociedad; partía de que sería así como se conseguiría el bienestar y hasta la felicidad. El mercado, con su famosa «mano invisible» (en la conocida expresión de Adam Smith), sería el terreno de juego en el que sobre todo se encontrarían las personas libres y propietarias para desarrollar sus relaciones y conseguir así sus fines individuales y, a la postre, los fines sociales. El no menos célebre «laissez faire, laissez passer; le monde va de lui même» (dejad hacer, dejad pasar; el mundo funciona por sí mismo) resume expresivamente esta concepción. En ella al Estado corresponde fijar las reglas de juego (sobre todo con la aprobación del Derecho privado) y establecer Tribunales para que impongan con fuerza esas reglas. En ese esquema, en el que encuentran un claro papel el Poder Legislativo y el Judicial, lo tendrían casi marginal el Poder Ejecutivo y su Administración. 6 Pero las cosas nunca fueron así. No sólo porque ese liberalismo puro y radical no se llevó a la práctica del todo, sino porque, en realidad, la misma teoría liberal exigía otras actuaciones estatales que, como no podían ser desarrolladas por el Legislativo ni el Judicial, recaían sobre el Ejecutivo y, en suma, sobre la Administración, a la que, por tanto, confería un importante papel. Además de la defensa exterior, con la aparición de ejércitos estables y todo el aparato administrativo que ello supuso, el liberalismo le atribuía el mantenimiento del orden público en el interior precisamente para posibilitar el libre desarrollo de las fuerzas sociales. También aceptaba la teoría liberal que el Estado—en realidad, su Administración—asumiera la realización de las grandes obras de infraestructuras. El mismo Adam Smith lo afirmaba para los casos en que la actividad privada no fuese suficiente. Por otra parte, se conservaron propiedades públicas—minas, aguas, montes— salvadas de la desamortización y sobre las que la Administración realizaba importantes actividades para su gestión y explotación. Y algo similar sucedió. Con algunos monopolios fiscales (como el del tabaco). Asimismo, la Administración asumió servicios sociales a los que se aludía como beneficencia. Era una actividad amplia de atención a los más necesitados que incluía la asistencia sanitaria y que hizo que la Administración tuviera y gestionara hospitales. Igualmente, la Administración asumió en buena parte la educación elemental y la universitaria (ésta prácticamente en monopolio), así como algunos servicios culturales. Incluso el Estado liberal conservó lo que podríamos considerar servicios públicos económicos, como el de correos. La aparición del ferrocarril ofreció un nuevo terreno a la intervención administrativa de este género. 7  2. LA EXPANSIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINSITRATIVA. SU TEORIZACIÓN Y CONSTITUNALIZACIÓN: EL ESTADO SOCIAL. Con el tiempo, ya a finales del siglo XIX y sobre todo a lo largo de casi todo el siglo XX, esa actividad administrativa aumentó intensamente. Expongamos simple y telegráficamente una evolución que, en realidad, es compleja. Primero, frente a una actividad de policía que sólo restringía la actuación de los ciudadanos para mantener el orden público, surgió una vasta actividad administrativa de limitación capaz de ordenar todos los sectores y con los más diversos fines” Segundo, se consolidó una actividad administrativa de fomento que, aunque con métodos persuasivos, dio a la Administración grandes posibilidades para orientar las actuaciones de los particulares e intervenir decisivamente en todos los sectores. Tercero, se extendió descomunalmente su tarea de realización de obras públicas, que, desde luego, entre otras cosas incluyó el urbanismo. Cuarto, lo más importante, se ampliaron los servicios sociales: seguridad social, vivienda, cultura (para el acceso a la cultura y para la creación artística)…; hasta el deporte y el ocio. Más, desde luego, unos servicios de educación que cubren a toda la población hasta edades impensables antes. Y finalmente la sanidad (tendencialmente universal, o sea, para todos los ciudadanos Quinto, se asumieron numerosos servicios económicos; sobre todo, los llamados servicios en red por considerar que se trataba de monopolios naturales, como los de electricidad, transporte (incluso el aéreo), telefonía, radio y televisión. Y, paralelamente, se generalizaron las empresas públicas. No sólo para gestionar directamente servicios públicos o propiedades, sino para acometer actividades puramente empresariales que asumió la Administración, ya sea para dominar sectores estratégicos (petróleo) o para favorecer el desarrollo de sectores económicos (siderurgia, automóviles, turismo) o simplemente para no dejar caer empresas privadas en crisis. Las causas de la expansión fueron múltiples. 8 Confluyeron factores políticos, ideológicos y teóricos: la presión de movimientos obreros y la influencia del socialismo o de la doctrina social de la Iglesia. Pero más que todo eso lo que se puede ver es que el Estado y su Administración crecían a golpe de necesidades apremiantes marcadas por el desarrollo industrial y las concentraciones urbanas; por las sucesivas crisis económicas; por las situaciones bélicas, prebélicas y posbélicas; etc. En suma, más que unas ideologías u otras, que unas teorías u otras, la expansión de la actividad administrativa se produjo por la presión de nuevas realidades y necesidades. De hecho, con uno u otro sesgo y alguna diferencia de grado, esa expansión se produjo con gobiernos de derechas y de izquierdas. Sobre todo, en la Europa occidental. Expresivamente se ha dicho que, a lo largo del siglo XX, más pronto o más tarde, la mayoría de los Estados de la Europa occidental eran «Estados administrativos». Todo esto, a posteriori, se teorizó, se sublimó y se constitucionalizó. Se vio al Estado como un conjunto de servicios públicos que ofrecen igualitariamente prestaciones sociales, económicas y culturales. Los gobernantes, más que poder, tienen un deber, el de organizar y garantizar el funcionamiento continuo de los servicios públicos. El servicio público es el fundamento y el límite del poder de los gobernantes: tienen poder para organizar y garantizar el funcionamiento de los servicios públicos. La constitucionalización se produjo con la fórmula del Estado social. Muestra tardía pero madura de ello es nuestra Constitución. Su artículo 1.1 establece que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho». Su artículo 9.2, el que más claramente señala la orientación de un Estado social, dice que «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social». 9 Ese mandato general a los poderes públicos se concreta en otros que mayoritariamente lucen entre los que la Constitución llama «principios rectores de la política social y económica» (arts. 39 a 52), donde van apareciendo la seguridad social, la protección de la salud, de los trabajadores, de la familia, de los discapacitados. Y junto a todo ello, un precepto bien significativo: «Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa…» (art. 40.1). Además, como mínimo hay que recordar el derecho a la educación, al que la Constitución da una fuerza superior (art. 27) y la obligación de los poderes públicos de atender a «la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos… a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles» (art. 130). No sólo es que casi todo pueda ser objeto de atención por los poderes públicos, sino que debe serlo por imperativo constitucional. Asimismo, se proclama que «toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual sea su titularidad está subordinada al interés general» (art. 128.1), «se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica», sin que aparezca expresamente proclamado el principio de subsidiariedad e incluso con la posibilidad de establecer monopolios públicos para los recursos y servicios esenciales (art. 128.2). Y, como pieza clave para financiar todo esto, se prevé «un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad» (art. 31.1) y «una asignación equitativa de los recursos públicos» (art. 31.2). Aunque la CE hable en abstracto de los poderes públicos, todo ello acaba por recaer sobre la Administración cuya amplísima actividad es ya fruto de un mandato constitucional. Naturalmente que esto supuso, aquí y en todos los Estados que asumieron el mismo modelo, una Administración grande, fuerte y, sobre todo, cara. Pero eso se aceptaba. Era el fruto de un gran pacto entre las principales fuerzas políticas de la Europa occidental, un punto de encuentro entre el capitalismo y el socialismo, entre la economía de mercado y la estatalización, entre la libertad y la igualdad. Y dio buenos resultados, con una mejora en la calidad de vida de la población en general, una mayor solidaridad e integración social; permitió una paz y estabilidad política sin precedentes, coincidiendo con periodos de crecimiento económico. 10  3. LA RECIENTE REDUCCIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA A finales del siglo XX fueron surgiendo críticas al modelo de Estado social que se había ido implantando y a su gran Administración. La Unión Europea no prohíbe las empresas públicas, pero las somete estrictamente a las reglas del mercado y a la competencia. De modo que no pueden tener privilegios ni, desde luego, ayudas públicas. Unión Europea. A finales del siglo XX las instituciones europeas decidieron ser ellas mismas las que establecieran, sector por sector, en qué medida podían aceptarse excepciones a la competencia en estos servicios económicos de interés general. Y así lo hicieron para transportes ferroviarios y aéreos, servicios postales, electricidad, gas, telecomunicaciones…” Se les considera «servicios de interés económico general» y se le somete a una incisiva intervención pública (la llamada «regulación económica») que sobre todo tiene por finalidad asegurar el derecho de todos al acceso a las prestaciones esenciales, incluso cuando no sea rentable. Por eso se impone a los operadores las llamadas «obligaciones de servicio público». Así, aunque hay un cierto repliegue de la actividad administrativa, no hay una abdicación del Estado en sus responsabilidades. Se dice entonces que se ha pasado de un «Estado prestador» a un «Estado regulador» o a un «Estado garante» que, sin asumir directamente las actividades necesarias para satisfacer las necesidades de los ciudadanos, garantiza a todos las prestaciones imprescindibles. 11 De este proceso quedaban al margen los servicios públicos no económicos (como son fundamentalmente los servicios sociales, los de sanidad y los de educación), núcleo duro y baluarte del Estado social, que, en principio, pueden seguir organizando y financiando los Estados miembros de la Unión Europea en la forma que estimen oportuna. Poco a poco, también se ha visto afectada la actividad administrativa de limitación. Se habla a tal propósito de «desregulación» o de «simplificación administrativa». Con unos u otros nombres, se tiende a aligerar la actividad administrativa de limitación. Reforma constitucional de 2011 que dio nueva redacción al artículo 135 CE y que ahora proclama el principio de estabilidad presupuestaria y limita el déficit público y el endeudamiento de las Administraciones. Con la sucinta referencia hecha a los principales cambios operados en los últimos años tenemos ya datos suficientes para afirmar que hay cierta tendencia a reducir la actividad administrativa. En cualquier caso, no se trata de demoler el Estado social. La realidad no muestra en el fondo una sensible reducción en los fines ni en la actividad administrativa. Incluso en muchos ámbitos lo que se observa es todo lo contrario; sobre todo, una actividad administrativa de limitación que crece y afecta profundamente a los más variados campos de la vida de los sujetos privados. 12  VI. SUJETOS PRIVADOS QUE CONTRIBUYEN AL INTERÉS GENERAL, QUE REALIZAN ACTIVIDADES ADMINISTATIVAS Y QUE EJERCER FUNCIONES PÚBLICAS. 1. SUJETOS PRIVADOS QUE CONTRIBUYEN AL INTERÉS GENERAL El hecho de que a la Administración le corresponda perseguir los intereses generales (art. 103.1 CE) no significa que sea la única que lo hace. Así que, en efecto, los sujetos privados realizando actividades puramente privadas pueden contribuir a la realización de los intereses generales. En un sentido amplísimo puede decirse que, incluso cuando acometen sus actividades privadas en provecho propio y hasta con ánimo de lucro, también contribuyen al logro de los intereses generales. Pero todo eso es jurídicamente irrelevante y para el Derecho se tratará de una simple actividad privada realizada por un particular con fines individuales. Tampoco cambia la situación en los casos en que se le imponen deberes de contribución positiva al interés general. Cuando se le impone pagar impuestos o retener a sus asalariados una parte de la retribución e ingresarla en Hacienda o comunicar ciertos datos a la Administración… En todos esos casos hay un deber de contribuir al logro de los intereses generales. Pero es un deber impuesto a los sujetos privados que estos cumplirán como particulares. Más clara y estrictamente puede hablarse de sujetos privados que contribuyen al logro del interés general cuando lo hacen voluntaria y precisamente con ese fin. O sea, cuando lo hacen con una finalidad benefactora o altruista de servicio a la colectividad, no buscando principalmente su beneficio personal ni su lucro. Esto muchas veces se hace informalmente (desde la 13 persona que deposita en una papelera el papel tirado en la calle hasta el que decide usar la bicicleta para contaminar menos, pasando por el empresario que contrata discapacitados por filantropía o quien emprende por su cuenta la alfabetización de ciertas personas de su entorno) y el Derecho no le da ningún tratamiento especial. Pero en muchos casos, cada vez más, el Derecho sí que da un tratamiento específico a esas actuaciones privadas cuando se realizan con ciertas formas y por determinados cauces que el mismo Derecho prevé. A este respecto hay que referirse a las fundaciones, a las asociaciones de utilidad pública y al voluntariado. La misma Constitución consagra «el derecho de fundación para fines de interés general» (art. 34); o sea, que prevé que los particulares creen personas jurídicas privadas—las fundaciones—que tienen fines de interés general. Incluso al margen de las fundaciones y de las asociaciones hay otro género de actividades privadas que contribuyen directa y formalmente al interés general y a las que se alude como «voluntariado». La Ley estatal 45/ 2015 de Voluntariado dice que se entiende por tal «el conjunto de actividades de interés general desarrolladas por personas físicas» que tengan «carácter solidario», se realicen libremente (no en cumplimiento de un deber) y sin contraprestación, a través de ciertas entidades y programas. A ese fenómeno se alude modernamente como «tercer sector» (para diferenciarlo del estatal y del empresarial o de mercado) o se habla de «organizaciones no gubernamentales» (ONGs). Todas esas actividades privadas de interés general pueden desarrollarse al margen de cualquier intromisión de los poderes públicos que simplemente las contemplen y dejen hacer. Pero también puede suceder que los poderes públicos—sobre todo las Administraciones—las tengan muy en cuenta y las fomenten y ayuden por diversos medios. A veces serán meras beneficiarias de esporádicas y concretas actuaciones administrativas de fomento (p. ej., una subvención). Y otras habrá una potenciación pública de estas actividades más intensa y continuada y una relación con la Administración más estrecha. 14 Nada de lo expuesto supone que esos particulares se conviertan en Administración pública ni se integren en la Administración ni realicen actividades administrativas ni ejerzan funciones públicas. Por ello, su régimen general será el de Derecho privado: en lo que se refiera a su propia organización y a sus relaciones con otros sujetos privados. Regirá el Derecho privado. Sólo será de aplicación el Derecho Administrativo en sus relaciones con la Administración. No obstante, las leyes pueden establecer que algunas normas de Derecho Administrativo se les apliquen en sus relaciones con terceros. Por ejemplo, la LCSP (art. 17) impone que cuando las entidades privadas pretendan realizar ciertos contratos financiados con subvenciones públicas deben cumplir algunas normas en la elección de su contratista similares a las que tiene que cumplir la Administración. Pero se trata de excepciones. Algo parecido puede decirse de los partidos políticos, de los sindicatos y de las asociaciones empresariales: aunque con un régimen muy singular y con expreso reconocimiento constitucional (arts. 6 y 7), son asociaciones privadas que cumplen funciones de interés general. 2. SUJETOS PRIVADOS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS O EJERCEN FUNCIONES PÚBLICAS Quien actúa será la Administración, aunque no lo haga por medio de su personal habitual constituido por las autoridades, los funcionarios y los contratados laborales. Puede incluirse aquí a quienes se ven obligados a formar parte de las mesas electorales que actuarán por un día como personal de la Administración. También a los que se integran en órganos administrativos como cauce de participación ciudadana. 15 En estos casos y otros semejantes los particulares realizan actividades administrativas, pero lo hacen como personal de la Administración y quien actúa es la Administración. En cualquier caso, más que un sujeto privado realizando actuaciones administrativas, son supuestos de actuación administrativa realizada por la Administración, aunque reclute a su personal de forma atípica. A) SUJETOS PRIVADOS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS Supuesto extenso y asentado es el que se canaliza mediante los clásicos contratos administrativos. En los contratos administrativos (que se estudiarán en el tomo II) la Administración actúa como cliente de empresas privadas y se sirve de ellas para realizar su actividad. En todos esos casos puede decirse que la empresa privada actúa como colaboradora de la Administración y, en cierto sentido amplio, cabe también afirmar que realiza una actividad administrativa. En principio, todos esos contratistas no realizan nada más que actividad material de la Administración, no su actividad jurídica ni ejercen las potestades propias de la Administración sobre los ciudadanos. La LCSP más bien excluye esa posibilidad. Pero es teóricamente posible que una ley permita incluso que la Administración confíe a sujetos privados la realización de actividades jurídicas de la Administración e incluso el ejercicio de potestades administrativas que incidan directamente sobre los ciudadanos. 16  B) EJERCICIO PRIVADO DE FUNCIONES PÚBLICAS A lo sumo se podría hablar de sujetos que realizan actividades parecidas o idénticas a otras administrativas, de actividades con potestades iguales a las administrativas, de actividades que antes eran de la Administración… pero no exactamente de actividades que ahora sean administrativas. En este caso se suele y se puede hablar de ejercicio privado de funciones públicas, aunque la noción de función pública es oscura. La ley ha confiado directamente una actividad a ciertos sujetos privados que reúnan determinadas condiciones. Es posible y muy frecuente que para que esos sujetos privados puedan empezar tal actividad y ejercer funciones públicas haga falta un acto administrativo. Pero será un acto administrativo por el que se reconoce que se dan las condiciones exigidas por la ley para realizar la actividad, no un acto administrativo por el que la Administración transfiera o confíe al particular una actividad de la propia Administración. Ejemplo que se cita tradicionalmente como de este segundo género es el de algunas profesiones cuyo objeto, se dice, es ejercer ciertas funciones públicas. Así, los Notarios a los que corresponde dar fe pública en negocios y actuaciones jurídico-privadas. También parece el caso de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles que dirigen una oficina pública para la inscripción y publicidad de situaciones privadas con gran relevancia jurídica. Aunque puede mantenerse, y se mantiene a veces, que en realidad se trata de funcionarios (de hecho, se accede a estas profesiones por un acto administrativo tras unas oposiciones), bien pueden ser vistos como unos sujetos privados cuya actividad consiste enteramente en el ejercicio de unas determinadas funciones públicas. Aunque más limitadamente, otros profesionales privados tienen, dentro de una actividad más extensa, alguna función pública. Sucede así con los capitanes de barcos o de aeronaves a los que se les reconocen ciertas potestades para mantener el orden, instruir algunas diligencias por delitos cometidos a bordo, autorizar matrimonios o testamentos en circunstancias excepcionales. 17 Art. 62.4 del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico: “La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros, que necesitarán autorización previa de la autoridad competente para desarrollar su actividad. Se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores, así como sus medios personales y materiales mínimos”. Hay también entidades privadas que elaboran y aprueban normas (v. gr., las de Asociación Española de Normalización, AENOR) a las que, por remisión de auténticas normas estatales o por otras vías, se les reconoce cierta eficacia pública.—Asimismo hay entidades privadas que deben controlar y emitir certificaciones sobre el cumplimiento por otros sujetos privados de la normativa a la que están sometidos (la de seguridad industrial, la de buques, aviones o vehículos ordinarios, la medioambiental, la composición de metales preciosos, etc.), certificaciones que se requieren necesariamente y a las que se confiere un valor similar a las que tendrían las expedidas por la Administración. Así, si la ITV (que fuera de Andalucía realizan entidades privadas) califica negativamente al vehículo no podrá circular; e igualmente pueden llevar al cierre de establecimientos que consideren peligrosos por no cumplir la normativa. La generalización de este fenómeno se relaciona con el propósito, ya aludido, de reducir el tamaño de la Administración y su burocracia. En todo caso, sólo es posible cuando lo establezca la ley que asimismo fijará los requisitos para acceder a la actividad y las condiciones para desarrollarla. La Administración por sí misma no puede prever la atribución de funciones públicas a sujetos privados. Como se trata de sujetos privados, su régimen general es el Derecho privado, salvo en sus relaciones con la Administración. Pero, teniendo en cuenta que realizan actuaciones administrativas o funciones públicas que afectan a otros particulares con poderes en parte parecidos a los de la Administración, a veces las leyes optan por imponerles algunos límites materiales y procedimentales semejantes a los de la Administración. Por ejemplo, el art. 4 de la Ley 19/ 2013 de Transparencia, impone a los sujetos privados “que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas” obligaciones de transparencia similares a las de la Administración. 18 Pero ello no puede llevar a considerar que el Derecho Administrativo les sea aplicable en general, lo que sería contraproducente y hasta absurdo. Se trata sólo de un fenómeno parcial que ni afecta a todos esos sujetos ni les afecta en todas sus actuaciones ni en ningún caso supone su sometimiento indiscriminado al Derecho Administrativo. 19