Lección 1: Derecho Financiero PDF

**LECCIÓN 1** **CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO** **SUMARIO: I. LA DISTINCIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DE LAS RESTANTES ACTIVIDADES PRIVADAS. II. LA ACTIVIDAD FINANCIERA: CONCEPTO Y CARACTERES. III. CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO.1. El concepto de Derecho financiero. 2....

**LECCIÓN 1** **CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO** **SUMARIO: I. LA DISTINCIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DE LAS RESTANTES ACTIVIDADES PRIVADAS. II. LA ACTIVIDAD FINANCIERA: CONCEPTO Y CARACTERES. III. CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO.1. El concepto de Derecho financiero. 2. El contenido del Derecho financiero.** I. **LA DISTINCIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DE LAS RESTANTES ACTIVIDADES PRIVADAS** En términos generales, cuando se habla de clases o formas de actividad administrativa se hace referencia a los comportamientos de las Administraciones públicas en el cumplimiento de los fines que tienen asignados, cada uno de ellos con un régimen jurídico diferenciado. La actividad administrativa \"in genere\", que se ocupa de los intereses generales, se clasifica en atención a la finalidad que la misma persigue en cuatro grandes grupos de actividades: la de policía, la de fomento, la de servicio público y la de gestión económica: - La **[actividad administrativa de policía (o de limitación)]** tiene por finalidad evitar e impedir los daños, en el sentido más amplio de la palabra, que puedan sufrir las personas y las cosas como consecuencia de actividades humanas. Para ello la actuación de las Administraciones públicas restringe, de una forma u otra, la libertad, los derechos o la actividad misma de los particulares en pro de los intereses colectivos aplicando normas jurídicas limitativas que restringen la actividad humana y la utilización de cosas y derechos por parte de los sujetos jurídicos, a favor de la colectividad. Puede consistir en: - **Policía de seguridad** que sería la actividad que tienen a su cargo los distintos Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Comunidades autónomas y de las Administraciones municipales), o - **Policía administrativa** que realiza directamente la propia administración a través de actos administrativos y que incide, de una forma u otra, y con distintos grados de intensidad, en la esfera jurídica de los ciudadanos, bien condicionándola, bien limitándola a través determinadas medidas entre las que destacan las siguientes: - La **[actividad administrativa de fomento]** dirigida a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidas a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni prestar servicios públicos (**JORDANA DE POZAS**). Se trata, en definitiva, de aquella actividad administrativa que incentiva y estimula, mediante premios, becas, ayudas económicas, subvenciones u otras medidas, el ejercicio de la actividad privada con la finalidad de orientarla a la consecución de determinados fines públicos o de interés general. - La **[actividad administrativa de servicio público o de actividad de prestación]** para hacer referencia a aquella actividad de las Administraciones públicas mediante la que se prestan a los ciudadanos concretos servicios esenciales para la comunidad (como, por ejemplo, prestaciones sanitarias, docentes, culturales, de transportes y comunicaciones, suministros energéticos, etc.).Esta actividad administrativa demanda la previa existencia de una organización de medios personales y materiales con el fin de proporcionar a los individuos determinadas prestaciones materiales, cuya satisfacción es asumida por los Entes públicos (**ALESSI**). - La **[actividad administrativa de gestión económica]** se conceptuaría como la actividad de intervención en la producción de bienes para el mercado. Estas formas clásicas de actividad administrativa han sufrido a lo largo del tiempo una evolución considerable, añadiéndose hoy en día otras formas diferentes de actividad administrativa como por ejemplo la denominada "actividad sancionadora" o la llamada "actividad administrativa arbitral", que resultan difícilmente encuadrables en la tipología clásica. - La **[actividad sancionadora]** constituye una importante manifestación del poder jurídico de las Administraciones públicas para el cumplimiento de los fines que establece el ordenamiento jurídico. Se trata de una potestad de signo represivo que surge como consecuencia de la vulneración de las normas aplicables. La actividad administrativa sancionadora como una actividad que tiene una entidad propia dentro de las formas de actividad de las Administraciones públicas, ostentando por ello un régimen jurídico específico que se concreta en la actualidad en la Ley 39/2015. La potestad administrativa sancionadora es reconocida por el artículo 25 de la Constitución Española de 1978, en el que se prevé, más en concreto, la dualidad de sistemas o manifestaciones del ius puniendi del Estado: sanciones penales y sanciones administrativas, correspondiendo en todo caso al legislador la facultad de establecer la tipificación de unas y otras sanciones. - La **[actividad administrativa arbitral]** pretende acoger la actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da pretensiones, ni sanciona, ni limita derechos, sino por la que la Administración decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero árbitro mediador. También tiene naturaleza cuasi judicial, porque la Administración actúa en alguna forma como juez civil y el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia. Tras este apretado repaso de los tipos de actividad administrativa, debemos señalar que la actividad financiera, tiene muy difícil encaje en ninguna de las anteriores tipologías al diferenciarse de todas ellas. Nos encontramos pues con la existencia de un sector individualizado de la realidad social que demanda un ordenamiento jurídico propio que tomaría como punto de partida aquella rama jurídica que por razón de sus sujetos, objeto y principios informadores resulta más próxima- el Derecho administrativo- de la que el Derecho financiero pretende separarse como consecuencia de una cada vez más acusada especialidad. De esta forma y siguiendo a Rafael **CALVO ORTEGA** debemos decir que la **[actividad financiera]**, una actividad **instrumental o medial** con una **finalidad concreta y perfectamente delimitada: [la obtención de recursos dinerarios para cumplir con los objetivos públicos].** II. **LA ACTIVIDAD FINANCIERA: CONCEPTO Y CARACTERES** Al Derecho financiero, como disciplina jurídica, le interesa la problemática que suscita el que todo grupo social organizado tenga unos objetivos que cumplir, para lo que necesita obtener unos ingresos con los que poder financiar los gastos que suponen tales objetivos. La actividad encaminada a la obtención de dichos ingresos y a la realización de esos gastos con los que poder responder a las necesidades colectivas, puede calificarse como **actividad financiera**. La **actividad financiera** se convierte en el objeto de conocimiento del Derecho financiero. **Adentrándonos un poco más en el análisis de la actividad financiera**, cabe señalar que **FERREIRO** la define como la actividad realizada por el Estado y los demás Entes públicos cuando obtienen y utilizan medios dinerarios para realizar las tareas que la colectividad les encomienda. Esta actividad se caracteriza por la existencia de un **sujeto** (Estado y Entes públicos que en cuanto que obtienen ingresos y realizan gastos son la Hacienda Pública) y **un objeto formado por los dos elementos que la configuran y que son** los ingresos y gastos o medios dinerarios en los que se materializan). La actividad financiera tiene una serie de características básicas que nos sirven para delimitar su propia naturaleza jurídica: 1. **Se trata de una actividad pública** (PÉREZ ROYO) tanto por el sujeto (Estado u otro ente público- pensemos en las CCAA o las CCLL) como por el objeto entendiendo como tal las necesidades colectivas. 2. **Nos encontramos ante una actividad sustancialmente política**: tanto la naturaleza como los fines que tratan de satisfacerse, como el carácter de los entes que tienen constitucionalmente encomendado tal cometido pone de relieve con claridad que nos encontramos ante una realidad regida, en último término, por criterios políticos, que no se ciñen de forma exclusiva a la rentabilidad económica. 3. **Presenta aspectos muy diferentes**: esta realidad presenta aspectos muy distintos que, en cuanto tales, pueden ser asumidos como objeto de conocimiento por diferentes ciencias (jurista, economista, sociólogo, politólogo encuentran en esta ciencia un extenso campo de estudio). 4. **Intensificación de la actividad paralela a la asunción por parte del Estado de los distintos ámbitos de la realidad social**: la actividad financiera está en directa dependencia de los fines que una entidad quiera conseguir. Desde el punto de vista **cuantitativo** porque a medida que se incrementa el número de objetivos que se pretenden satisfacer deberán incrementarse los ingresos para subvenir aquellos; desde el **cualitativo** porque según cuáles sean esos objetivos deberá acudirse a una u otra fuente de obtención de ingresos tributos, deuda pública, ingresos patrimoniales...etc. De esta manera, el progresivo ensanchamiento de los fines públicos determina un correlativo incremento de los gastos públicos y de los ingresos con los que financiar aquellos en lo que **ADOLF WAGNER** califica como **Ley de aumento progresivo de los Gastos públicos** A su vez, ello determina un **progresivo ensanchamiento de las fuentes de ingresos** a las que el Estado y los gobiernos locales acuden en busca de recursos financieros (desarrollo de los impuestos como el principal medio de financiación de los gastos públicos). A este tenor no es lo mismo el período histórico que se contemple pues en la Edad Media el único dinero que hacía falta era para guerras ( no había docencia, no sanidad pública, ni siquiera funcionarios); en el Renacimiento, con el Estado moderno del Siglo XV comienza a desarrollarse una incipiente actividad financiera dado que la burocracia y el ejército moderno exigían una financiación más constante; en la época del liberalismo (" laissez faire") si el Estado no es intervencionista tampoco necesita grandes ingresos, no obstante cuando decaen estas teorías a partir del 1919 y los Estados comienzan a intervenir en la vida de los ciudadanos se produce el desarrollo de la actividad financiera prácticamente hasta hoy. 5. De otra parte, la actividad financiera, especialmente a través del sistema tributario, **ha pasado a convertirse en un instrumento de política económica de capital importancia.** El Estado no se limita a financiar gastos públicos, sino que interviene en la economía, protege la industria nacional mediante la aplicación de gravámenes a la importación de productos, fomenta la exportación de productos nacionales mediante la adopción de medidas desgravatorias, interviene en la fijación de precios de productos alimenticios\...etc. De ahí que algunos autores como **PEREZ ROYO** sostengan que se trata de una actividad **[instrumental o medial]** en segundo grado, y ello porque tiene carácter **instrumental** respecto a las actividades o funciones públicas finales (como la enseñanza que satisface de forma inmediata una necesidad pública) y **medial** porque se trata de una actividad que tiene por objeto los medios financieros o dinerarios para el desarrollo del resto de las funciones públicas. 6. Por último, hay que decir que la actividad financiera es una actividad jurídica, es decir, se halla sometida a normas y principios jurídicos cuyo análisis constituye el objeto de esta disciplina como ahora argumentaremos. Hasta aquí, y como resumen último de lo anterior, hemos visto que la actividad financiera cumple dos requisitos fundamentales que derivan hacia la autonomía de las actividades administrativas: 1. No encaja, como vimos en las clasificaciones administrativas existentes. 2. Tiene un ámbito subjetivo, otro objetivo y una serie de principios que la disciplinan. III. **CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO** 1. **El concepto de Derecho financiero** El Derecho financiero es aquella parcela del ordenamiento jurídico que tiene como objeto de estudio la actividad financiera que realizan los Entes públicos y que es, como hemos dicho, la encaminada a la obtención, conservación y empleo de recursos monetarios para conseguir cumplir con los objetivos públicos. El Derecho financiero, por tanto, regula la coordinación de los ingresos públicos y de los gastos públicos cuya gestión constituye la actividad económica del Estado, que necesariamente es pública. De esta forma: 1. **Orgánicamente considerado**, el Derecho Financiero recae sobre la Hacienda Pública, como el elemento subjetivo (estructura de órganos gestores), patrimonial (conjunto de medios económicos) y funcional (ingresos y gastos) 2. **Materialmente considerado contempla las relaciones entre la Administración financiera y los administrados**, bien en las relaciones activas, donde el Estado es titular del derecho a recaudar ingresos y los particulares soportan la obligación de pagarlos, bien en las relaciones pasivas, en las que la Administración aparece como deudora (deuda pública, gastos públicos) y los administrados como acreedores públicos. El Derecho financiero seria, en fin: Explicaremos la definición descomponiéndola en los distintos elementos que la integran: - **EL CONJUNTO DE PRINCIPIOS Y NORMAS** Debemos aclarar que los principios jurídicos son algo distinto de la norma jurídica. Tienen una invariabilidad frente a la mutabilidad de las normas y finalmente, la norma está enormemente extendida por el ordenamiento jurídico y los principios aparecen recogidos en la Constitución. Podría decirse que no sólo el Derecho financiero se integra de normas jurídicas y reglamentarias. Las normas supranacionales (Directivas de la Comunidad Europea...etc.,) junto con los Tratados internacionales forman, parte del Derecho financiero. Formarán parte del Derecho financiero todos aquellos principios y normas que regulan los tributos, la deuda pública y la previsión y realización del gasto público, así como su control. - **QUE REGULAN LA OBTENCIÓN y GASTO DE RECURSOS DINERARIOS** Los principios y normas que forman parte del Derecho financiero regulan la obtención y el gasto de recursos dinerarios o pecuniarios. El Derecho financiero sólo se ocupa de los recursos dinerarios. Los Entes públicos tienen también otros recursos como son, por ejemplo, los humanos, servicio militar (ya inexistente) prestaciones personales y de transporte (en las Haciendas locales) y otros... La expropiación forzosa\.... que pertenecen a otras ramas del Derecho. Dentro de los recursos que obtienen los entes públicos, los más importantes son los denominados ingresos tributarios que derivan de los tributos. Los tributos son, siguiendo la definición de BERLIRI, prestaciones pecuniarias que un Ente público exige en uso del poder que le atribuyen la Constitución y las Leyes que deben ser establecidas \"con arreglo a la ley\" y que se hacen efectivas mediante el desarrollo de la actividad financiera de la Administración. Asimismo, existen otros recursos como son los derivados del crédito público o los correspondientes a la explotación que puede hacer el Estado u otros Entes públicos de su propio patrimonio que también interesan al Derecho financiero. No obstante, quedarían fuera de nuestra disciplina la obtención de otro tipo de recursos como son los ingresos de Derecho privado. Para finalizar con esta parte de la definición hay que añadir que aparte de la obtención de estos recursos el Derecho financiero también se ocupa del gasto de los mismos, o lo que es igual del **GASTO PUBLICO** que es hoy el instrumento más importante del cambio social y de la evolución política. - **POR LOS ENTES PÚBLICOS** En la tercera parte de la definición nos encontramos con los **ENTES PÚBLICOS** lo que supondría la frontera del Derecho Financiero con otras ramas jurídicas, ya que el Derecho Financiero sólo aparece interesado en estos Entes. Aquí debe aclararse que como Ente público nuestro Derecho positivo reconoce no sólo al Estado sino también a otras entidades como son las CCAA, las CCLL, los Organismos Autónomos, 2. **Contenido del Derecho financiero.** Primera vertiente del Derecho Financiero: **INGRESO PÚBLICO** **[Ingresos Públicos]: Derecho patrimonial, Derecho del Crédito público y Derecho tributario** - **Ingresos Patrimoniales**: ingresos que obtienen los entes públicos derivados de la condición de propietario de dicho ente de bienes y derechos (venta de bienes, herencias, concesiones). **Derecho Patrimonial** o de **Monopolio** (tabacos, loterías). - **Ingresos de Crédito Público**: los obtenidos pidiendo dinero prestado: **Derecho del Crédito** **Público**: Deuda Pública (bonos, letras, obligaciones del Tesoro...). En contrapartida son un **Gasto también**: pago intereses Deuda (prima riesgo). - **Ingresos procedentes de tributos**: ingresos tributarios que son los cuantitativa y cualitativamente más importantes (aproximadamente entre el 80 y 90% de ingresos públicos). Son no patrimoniales, no sancionadores y se establecen de forma coactiva y unilateral por parte del ente público (IRPF, IS, IBI). **Los Tributos pueden ser: impuestos, tasas o contribuciones especiales.** **Aclaración 1.- LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES PÚBLICAS DE NATURALEZA NO TRIBUTARIA** Cuando veamos el Derecho tributario veremos figuras parecidas a los tributos pero que no son tales. Se trata de prestaciones patrimoniales públicas de naturaleza no tributaria recogidas en el artículo 31. 3 de la CE que señala *"Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley"* Este artículo se desarrolla en la Disposición adicional primera de la LGT queda redactada de la forma siguiente: *"1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter coactivo (significa que no puedo elegir, tengo que pagar sí o sí)* *2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario.* *Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.* *Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general.* ***En particular**, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.* ***En concreto**, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado" (las negritas son nuestras).* Las **características** de esta figura son: a. Carecen de la consideración de recurso y, por tanto, no dan lugar a ingresos públicos y no aparecen en el presupuesto. b. Estamos ante obligaciones impuestas por una norma con rango de Ley. c. Son coactivas. d. Han de perseguir una finalidad de interés general. e. No tienen carácter tributario. f. Solo pueden imponerse a determinados sujetos que mantienen una relación previa con el Ente público en cuyo seno se producen beneficios y cargas para aquellos. En esta categoría estarán: - los precios públicos (por ejemplo, lo que nos cobran por entrar en una piscina pública o la entrada de un museo), que analizaremos a lo largo del temario - las prestaciones que exigen por la prestación de servicios o explotación de obras por parte de un sujeto privado (a título de gravamen, prestación...etc, (por ejemplo, la obligación de pago por parte de los empresarios en caso de ILT derivada de enfermedad o accidente no laboral, o un copago farmacéutico, lo que nos cobra una empresa concesionaria que explota un servicio, el descuento sobre los carburantes, las aportaciones al fondo nacional para la sostenibilidad del sistema eléctrico Además, y ello ha generado conflicto los dos últimos años ciertas iniciativas legislativas como los gravámenes temporales energético y bancario que han puesto de moda esta categoría de prestaciones patrimoniales públicas no tributarias y sobre los que se cuestiona acerca de si no son verdaderos impuestos. **Pese a no tratarse de ingresos públicos el Derecho financiero si se ha ocupado del estudio de este tipo de prestaciones.** **Aclaración 2: RECURSOS PÚBLICOS QUE NO INTERESAN AL DERECHO FINANCIERO** Existen oro tipo de ingresos públicos **procedentes de sanciones o multas pecuniarias**: (dinero) que, aunque generan ingresos al Erario público no interesan al Derecho financiero, y se analizan por el **Derecho Administrativo Sancionador**. Otra variante de los ingresos coactivos de carácter no sancionador son las **cotizaciones sociales** (su estudio ha asumido autonomía propia en la asignatura de **Derecho del Trabajo y la SS**), Segunda vertiente del Derecho Financiero: **GASTO PÚBLICO** **[Gastos Públicos]**: **Derecho del Gasto Público**: analiza las normas que regulan la asignación de recursos a las concretas necesidades colectivas. En la **Ley de Presupuestos Generales** (del Estado o de CCAA) se detalla esa asignación: **Derecho Presupuestario**. En ella las normas indican la autorización al Gobierno para la realizar una **máxima cantidad de gastos**, mientras que, respecto a los **ingresos es una mera previsión**: si hay más, mejor. En este sentido reviste importancia los **criterios de Estabilidad Presupuestaria**, con el fin de evitar **Déficits estructurales**.