Questions européennes 03 v1 PDF

Prépa-concours Reda Rostane [email protected] ____________________________________________________________________ Questions européennes ____________________________________________________________________ Cycle 1 : La structure de l’Union Séance n°3 : le...

Prépa-concours Reda Rostane [email protected] ____________________________________________________________________ Questions européennes ____________________________________________________________________ Cycle 1 : La structure de l’Union Séance n°3 : le système juridique de l’Union européenne Éléments de cadrage QE03. Le système juridique de l’Union européenne QE03.01. L’adoption du droit de l’Union QE03.02. La mise en œuvre du droit de l’Union Bibliographie : Ouvrages de références / fichage :  Christophe Lescot, Questions européennes, Ellipses, fiches n°6 et n°9. 1 QE03. Le système juridique de l’Union européenne I. L’adoption du droit de l’Union fait intervenir un grand nombre d’acteurs I.A. L’Union européenne est une communauté de droit au sein de laquelle les normes sont hierarchisées La hiérarchie des normes renvoie à l’idée que, dans un système juridique, il existe un ordre vertical des actes juridiques, ceux des niveaux inférieurs de la hiérarchie étant soumis à ceux des niveaux supérieurs. Le traité de Lisbonne a conservé la hiérarchie des actes juridiques proposée par le traité constitutionnel non ratifié. Le droit primaire prime sur toutes les autres normes. Il se compose : - Des traités constitutifs de l’Union européenne (TUE et TFUE (y compris les annexes, rattachés au traité) qui ont la même valeur juridique). Il s’agit des traités fondateurs du droit de l’Union modifiés par les traités successifs. - Les principes généraux du droit de l’Union européenne dégagés par la CJUE. Les accords internationaux avec des États non membres de l’Union. Le droit dérivé, qui comprend les actes législatifs et non législatifs de l’Union européenne. - Les actes législatifs : les règlements, directives, décisions , recommandations et avis adoptés par l’Union afin d’exercer ses compétences [article 288 TFUE]. Aucun de ces actes ne prime sur l’autre. o Le règlement a une portée générale et impersonnelle, est obligatoire dans tous ses éléments [CJCE, 7 février 1973, Commission c. Italie] (pas d’application incomplète ou sélective) et est directement applicable dans tout Etat-membre (il s’applique sans qu’il n’y ai d’interposition normative, proscrite [CJCE, 7 février 1973, Commission c. Italie]). o La directive n’a pas de portée générale de principe et n’est pas directement applicable (nécessité qu’il y ait un instrument national de réception, permettant d’offrir une liberté relative à la forme et aux moyens de la transposition) mais impose une obligation absolue de résultat aux États membres [CJCE, 10 avril 1984, Von Colson, CJCE, 5 avril 1979, Ratti ; CJCE, 19 novembre 1991, Francovich] o La décision est obligatoire dans tous ses éléments. Elle n’a pas, en principe, de portée générale [CJCE, 14 décembre 1962, Fédération nationale de la boucherie] et est donc obligatoire que pour ses destinataires1. o Les recommandations et les avis. Ils se distinguent de l’ensemble des autres instruments en ce qu’ils n’ont pas de foce contraignante. Ils constituent toutefois des normes de droit souple permettant d’orienter les comportements et les législations [CJCE, 10 décembre 1957, Société des usines à tubes de la Sarre, CJUE, 20 février 2018, Belgique c. Commission]. - Les actes non-législatifs : comprend les actes délégués et actes d’exécution. Ces actes prennent la forme de règlements, directives et décisions d’exécution. o Les actes délégués. Un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif [article 290§1 TFUE]. L’acte législatif doit délimiter explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. Ces actes, qui s’assimilent à une extension du pouvoir de l’exécutif, peuvent être rapprochées des ordonnances de l’article 38 de la Constitution en droit interne. o Les actes d’exécution. Si le droit de l’Union est en principe exécuté par les Etats [article 291 TFUE], certains actes nécessitent des conditions uniformes d’exécution. Dans cette hypothèse, la Commission peut se voir confier la tâche d’adopter des actes d’exécution [article 291 TFUE]. I.B. L’adoption du droit de l’Union permet de concilier le maintien de la souveraineté des États- membres avec l’intérêt général européen (v. fiche) II. L’effectivité de sa mise en œuvre peut toutefois s’avérer sous optimale (v. fiche). 1Elle vise en principe à appliquer les règles des traités aux cas particuliers, elle est assimilable à l’acte administratif individuel de droit interne. La pratique a toutefois vu apparaitre certaines décisions sans destinataire. 2 QE03.01. L’adoption du droit de l’Union QE03.01.01. L’adoption du droit primaire I. Le caractère inachevé du modèle fédéral européen requiert l’unanimité des États- membres pour toute adoption du droit primaire I.A. L’adoption du droit primaire et la modification des traités relève du quasi-monopole des États- membres Les traités peuvent être modifiés conformément à une procédure de révision ordinaire ou simplifiée (1). La procédure de révision ordinaire [article 48§2 à 5 TUE] est initiée lorsque le gouvernement de tout État membre, le Parlement ou la Commission soumettent au Conseil des projets tendant à la révision des traités, qui les transmet au Conseil européen et aux parlements nationaux. Si le Conseil européen, après consultation du Parlement et de la Commission, adopte à la majorité simple une décision favorable à l'examen des modifications proposées, le président du Conseil européen convoque une Convention composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission (la BCE est conviée en cas de modification des dispositions de nature à affecter ses compétences).La Convention examine les projets de révision et adopte par consensus une recommandation à une Conférence des représentants des gouvernements des États membres. Une Conférence des représentants des gouvernements des États membres est convoquée par le président du Conseil en vue d'arrêter d'un commun accord les modifications à apporter aux traités. Le Conseil européen peut décider à la majorité simple, après approbation du Parlement européen, de ne pas convoquer de Convention lorsque l'ampleur des modifications ne le justifie pas. Dans ce dernier cas, le Conseil européen établit le mandat pour une Conférence des représentants des gouvernements des États membres. Les modifications entrent en vigueur après avoir été ratifiées par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Si à l'issue d'un délai de deux ans à compter de la signature d'un traité modifiant les traités, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu'un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question. Il existe deux formes de révision simplifiée (2). La première est initiée lorsque le gouvernement de tout État membre, le Parlement ou la Commission soumettent au Conseil des projets tendant à la révision de tout ou partie des dispositions de la 3ème partie du TFUE (politiques et actions internes), qui les transmet au Conseil européen et aux parlements nationaux. Le Conseil européen peut adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission (ainsi que la BCE si modification institutionnelle dans le domaine économique et monétaire). Cette décision n'entre en vigueur qu'après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respective. La deuxième renvoie aux « clauses passerelles », qui permettent, dans certaines matières, d’introduire de la souplesse dans le processus décisionnel en passant d’une modalité de vote à une autre. Ainsi, le Conseil européen décide à l’unanimité du passage d'un mode de décision du Conseil à l'unanimité à un mode de décision à la majorité qualifiée ainsi que du passage d'une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire pour l'adoption d'un acte législatif. I.B. Cette exigence d’unanimité, qui résulte du caractère inachevé du modèle fédéral européen, grippe l’approfondissement de l’Union 3 Puisque les traités sont des instruments de droit international, il est nécessaire que l’unanimité des États-membres consentent à leur modification. Si, dans l’histoire de la construction européenne, les traités ont été réformés à de nombreuses reprises, ce mouvement semble s’être tari depuis l’adoption du Traité de Lisbonne en 2009. Depuis l’adoption du Traité de Rome en 1957, les États membres de l’Union européenne n’ont eu de cesse d’approfondir leur coopération par le biais de la réforme des traités. II. Si les États-membres sont toutefois parvenus à réformer l’Union sans modifier les traités, ces solutions restent transitoires. II.A. Face à cet état de fait, des chemins de traverse ont été trouvés. Dans le silence des traités, les institutions de l’Union peuvent mettre en place et pérenniser des coutumes juridiques (1). Les accords interinstitutionnels permettent de mettre en place des coutumes juridiques qui permettent de réformer les institutions sans altérer les traités [article 295 TFUE]. Plusieurs accords interinstitutionnels, notamment en matière budgétaire, ont ainsi été conclus entre la Commission et le Parlement. La fusion des postes de président de la Commission et de président du Conseil européen pourrait être obtenu par un accord interinstitutionnel dans la mesure où le traité de Lisbonne n'écarte pas ce scénario pour l'avenir2. La conclusion de traités intergouvernementaux, notamment entre États-membres de la zone euro, permet également de réformer l’Union sans en modifier les traités (2). Le recours à cette procédure a déjà été employé de nombreuses fois, comme par exemple, en 1986 pour la conclusion de l'accord de Schengen, ou en 2012 pour la mise en place du TSCG. Elle a également été brandie récemment en 2020 afin de surmonter les blocages de la Hongrie et la Pologne à l’adoption du plan de relance européen relatif à la sortie de crise de l’épidémie de Covid-19. II.B. Ces solutions restent toutefois transitoires et invitent à admettre l’existence d’une union à plusieurs vitesses Les chemins de traverse restent insuffisants (1). Les accords interinstitutionnels ne permettent pas de mener à une réforme structurelle de l’Union et la conclusion de traités intergouvernementaux accroit la complexité juridique notamment, notamment au regard des interactions avec le droit de l’Union. Cet état de fait invite dès lors à admettre l’existence d’une union à plusieurs vitesses (2) (voir fiche). 2 Le Conseil européen nommerait ainsi la même personne pour les deux fonctions, par exemple le candidat présenté par le parti qui sort vainqueur des élections européennes, permettant de palier au risque de concurrence actuel entre les institutions. Pour ce faire, il sera nécessaire d’obtenir la majorité qualifiée au Conseil européen en sus d’un accord avec le Parlement européen dans la mesure où celui-ci approuve la nomination du président de la Commission. 4 QE03.01.02. La conclusion des traités internationaux de l’Union européenne La conclusion des accords internationaux de l’Union associe essentiellement le Conseil et la Commission [articles 217 à 218 TFUE]. La Commission présente des recommandations au Conseil pour chaque accord particulier. Si l'accord en question concerne essentiellement la politique étrangère et de sécurité, c'est le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui présente les recommandations. Le Conseil adopte ensuite une décision autorisant l'ouverture des négociations. Il adopte aussi habituellement des directives de négociation qui fixent les objectifs généraux à atteindre durant les négociations. La Commission représente l'UE durant les négociations, sauf si l'accord se rapporte à la politique étrangère et de sécurité; dans ce cas, l'UE est représentée par le haut représentant. Les négociations entre l'UE et des parties extérieures à l'UE ou une organisation internationale s'étendent normalement sur différents "cycles". Pour certains types d'accord, le Conseil désigne un comité spécial, qui se concerte avec la Commission tout au long des négociations. La Commission rend régulièrement compte de l'état d'avancement des négociations à ce comité et au Parlement européen. À tout moment durant les négociations, le Conseil peut adopter de nouvelles directives de négociation ou réviser les directives existantes. C'est ce qui se passe lorsqu'il faut modifier la position de négociation ou lorsque le négociateur (la Commission) veut s'écarter de la position qui avait été précédemment adoptée. Il appartient conjointement au Conseil et à la Commission de vérifier si les accords négociés sont compatibles avec les règles et politiques internes de l'UE. À l'issue des négociations, le Conseil adopte une décision sur la signature de l'accord. Dans certains cas, il prend aussi une décision sur l'application provisoire d'un accord. Ces décisions sont arrêtées sur la base d'une proposition de la Commission. Le Conseil adopte aussi la décision finale relative à la conclusion de l'accord. Cela ne peut se faire qu'après que le Parlement européen a donné son approbation (pour les accords d'association et pour les domaines relevant soit de la procédure législative ordinaire soit de la procédure d'approbation) et que tous les États membres de l'UE ont procédé à la ratification de l'accord. Dans les autres domaines, à l'exception des accords ayant trait à la politique étrangère et de sécurité commune, le Parlement européen doit être consulté. Tout au long du processus, le Conseil prend des décisions à la majorité qualifiée ou au vote à l'unanimité dans les domaines où l'unanimité serait normalement nécessaire. 5 QE03.01.03. L’adoption du droit dérivé I. Si l’adoption des actes législatifs de droit dérivé est le lieu de l’expression de la démocratie européenne, l’adoption des actes non législatifs confère un large pouvoir d’appréciation à l’exécutif I.A. L’adoption des actes législatifs de droit dérivé est le lieu de l’expression de la démocratie européenne. Désigné par le terme de « méthode communautaire », le processus législatif repose sur l’interaction de la Commission, qui incarne l’intérêt général européen, le Conseil, représentant les états et l’assemblée, représentant les citoyens européens. Le processus décisionnel respect le principe de subsidiarité [article 5 TUE], qui vise à privilégier le niveau inférieur d'un pouvoir de décision aussi longtemps que le niveau supérieur ne peut pas agir de manière plus efficace ainsi que le principe de proportionnalité [article 5 TUE], qui prévoit que l’Union ne doit pas, dans l'exercice de ses compétences, faire plus que ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs. I.B. L’adoption de la loi s’effectue selon la procédure législative ordinaire, ou selon une procédure législative spéciale, au cours de laquelle interviennent le triangle institutionnel ainsi que d’autres organes La procédure législative ordinaire est la procédure de droit commun d’adoption des actes législative. Reprise à l’identique de la procédure de codécision, la PLO prévoit l’adoption conjointe par le Parlement et le Conseil des actes. La Commission présente une proposition au Parlement européen et au Conseil. La proposition est assortie d’une étude d’impact. Première lecture Le Parlement arrête sa position en première lecture et la transmet au Conseil. Le Conseil peut : - Approuver la position du Parlement, auquel cas l’acte est adopté. - Ne pas approuver la position du Parlement, auquel cas le Conseil adopte sa position et la transmet au Parlement en l’informant des raisons qui l’ont conduit à adopter sa position. La Commission informe le Parlement de sa position. Deuxième lecture Le Parlement peut, dans un délai de trois mois : - Approuver la position du Conseil ou s’abstenir de se prononcer, auquel cas l’acte est adopté. - Rejeter à la majorité des membres la position du Conseil, auquel cas est réputé non adopté. - Proposer, à la majorité des membres, des amendements à la position du Conseil. Le texte amendé est transmis au Conseil et à la Commission. Le Conseil peut, dans un délai de trois mois : - Approuver les amendements, auquel cas l’acte est adopté. - Ne pas approuver les amendements, auquel cas le président du Conseil, en accord avec le président du Parlement, convoque le comité de conciliation. Le Conseil statue à l'unanimité sur les amendements ayant fait l'objet d'un avis négatif de la Commission. Conciliation 6  Le comité de conciliation réunit les membres du Conseil et autant de membres représentants le Parlement a pour mission d’aboutir à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil et à la majorité des membres du Parlement dans un délai de six semaines sur la base des positions des instituions en deuxième lecture. La Commission participe aux travaux du comité de conciliation et prend toute initiative nécessaire en vue de promouvoir un rapprochement des positions du Parlement européen et du Conseil. Si, dans un délai de six semaines après sa convocation, le comité de conciliation n'approuve pas de projet commun, l'acte proposé est réputé non adopté. Si dans le comité approuve un projet commun, ce projet est transmis au Parlement et au Conseil pour une troisième lecture Troisième lecture Le Parlement et le Conseil disposent chacun d'un délai de six semaines à compter de cette approbation pour adopter l'acte concerné conformément à ce projet. À défaut, l'acte proposé est réputé non adopté. Les procédures législatives spéciales sont prévues par les traités : - Dans certains cas, le Conseil légifère seul. Le rôle du Parlement est alors limité : o à la consultation : il donne un avis non contraignant (par exemple en matière fiscale) ; o ou à l’approbation (avis conforme) : il approuve ou désapprouve le texte qui lui est soumis sans pouvoir le modifier par des amendements, par exemple pour la conclusion d’accords internationaux. - À l’inverse, le Parlement légifère seul (après avis ou approbation de la Commission et approbation du Conseil) dans trois domaines liés au statut des députés européens, au règlement intérieur du Parlement et au statut du médiateur européen. Au cours de ce processus, plusieurs parties peuvent intervenir (v. Annexe). II. L’intensité du contrôle démocratique est toutefois moins prégnante en matière d’adoption d’actes non législatifs II.A. L’adoption des actes non législatifs confère un large pouvoir d’appréciation à la Commission, sous le contrôle des co-législateurs (acte délégués) ou des États-membres (actes d’exécution). La Commission a la possibilité de prendre des mesures d’exécution, c'est-à-dire des règlements, directives ou décisions d’application, en étant assistée de groupes d’experts. En matière d’actes délégués, la Commission se voit accorder le pouvoir de compléter ou modifier les éléments non essentiels de l’acte de base [article 290 TFUE] : L’acte législatif de base doit fixer les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation ainsi que les conditions auxquelles la délégation est soumise. La Commission établit un projet de texte en étant assistée d’un groupe d’experts, mais elle n’a pas à rechercher l’avis ni l’accord d’un comité. La Commission présente son projet de texte simultanément au Parlement et au Conseil. Le Parlement ou le Conseil ont un certain délai, fixé par l’acte de base, pour soit s’opposer au texte soit même pour révoquer la délégation. En cas d’urgence, le Parlement peut approuver le texte pour une mise en application avant la fin du délai. Pour s’opposer à un texte, le Parlement doit voter à la majorité absolue et le Conseil, à la majorité qualifiée. Si le Parlement ou le Conseil n’ont pas opposé d’objections, le texte entre en vigueur à l’expiration du délai. En matière d’actes d’exécution, deux procédures offrent à la Commission dispose d’un large pouvoir d’adoption [article 291 TFUE ; règlement de 2011] : 7  - la procédure consultative est dédiée aux mesures peu sensibles, telles que l’attribution de fonds et de subventions. La Commission soumet son texte à un comité, qui vote à la majorité simple. Mais la Commission n’est pas tenue de suivre l’avis du comité, elle doit simplement en tenir compte. - la procédure d’examen est dédiée aux mesures d’exécution de portée générale, les programmes ayant des incidences budgétaires notables, les mesures concernant la politique agricole commune et la politique commune de la pêche, la fiscalité et la politique commerciale commune. : La Commission prépare son projet, selon ses règles internes de transparence. Le Parlement et le Conseil peuvent à tout moment adopter une résolution non contraignante s’ils estiment que la Commission a excédé ses compétences d’exécution. La Commission soumet ensuite son projet à un comité et trois cas peuvent se présenter : a. Le comité rend un avis favorable, la Commission adopte le texte. b. Le comité ne parvient pas à rendre un avis. La Commission peut adopter le texte ou revoir son projet. Elle ne peut pas adopter le texte s’il concerne la fiscalité, les services financiers, la santé et la sécurité ou des mesures de sauvegarde. c. L’avis est défavorable. La Commission ne peut adopter son texte. Elle peut cependant soit revoir son projet dans un délai de deux mois et le soumettre de nouveau au comité, soit, dans un délai d’un mois, soumettre son projet à un comité d’appel (formé par le Conseil et présidé par la Commission). D’autres procédures spéciales visent à permettre l’adoption d’un texte dans un contexte d’urgence. Certains textes très techniques invitent la Commission à conférer à une agence/autorité européenne le soin de préparer un projet d’acte délégué ou d’exécution. L’acte de base peut lui- même indiquer que la Commission s’appuiera sur une autorité tierce. C’est ainsi qu’une grande majorité des actes délégués ou d’exécution en matière bancaire et financière sont préparés par les autorités européennes de surveillances. II.B. Cette procédure d’adoption ne permet pas un contrôle démocratique satisfaisant, qu’une réforme permettrait de renforcer La comitologie pose un problème de légitimité démocratique dans la mesure ou elle laisse des experts prendre des décisions de nature politique (v. sur ce sujet Jurgen Habermas, La technique et la science comme idéologie3). La réforme de la Comitologie, proposée par la Commission européenne en 2017, vise à améliorer cette situation, mais elle est bloquée au Conseil depuis trois ans. Le texte propose que la Commission européenne ne puisse adopter un acte d’exécution que si elle obtient une majorité qualifiée, afin de garantir une prise de décision plus transparente et responsable. Cela éviterait que des produits sensibles soient mis sur le marché sans une approbation claire des États membres. 3 Habermas met en garde contre la technocratie, où les techniciens dominent les processus décisionnels, marginalisant les perspectives des citoyens ordinaires. Cela conduit à une gouvernance basée sur des critères techniques plutôt que démocratiques. Il critique plus largement le système technicien en soulignant que la modernité a favorisé une rationalité instrumentale, où l’efficacité et les moyens techniques prennent le pas sur les valeurs humaines et éthiques. Cela réduit les interactions humaines à des processus techniques, déshumanisant ainsi les relations sociales. Il parle aussi de la “colonisation du monde vécu”, c’est-à-dire que les systèmes technocratiques envahissent les domaines de la vie quotidienne, érodant la communication et la compréhension mutuelle. 8 Annexe : L’intervention de la société civile et des parlements nationaux dans l’adoption des actes législatifs de droit dérivé Dans l’ordre interne, les corps intermédiaires désignent les groupes sociaux, situés à un niveau intermédiaire entre l’individu et l’État, indépendants et autonomes, constitués naturellement ou par accord délibéré en vue d’atteindre un objectif collectif. Ces « institutions de l’interaction » (Rosanvallon) renverraient, dans l’ordre européen, à la « société civile », qui est définie comme « les organisations syndicales et patronales, les organisations non gouvernementales, les associations professionnelles, les associations caritatives, les organisations de base, les organisations qui impliquent les citoyens dans la vie locale et municipale, avec une contribution spécifique des églises et communautés religieuses ». (Livre blanc de la Commission de 2001). I. La société civile les parlements nationaux interviennent dans le cadre de l’adoption du droit de l’Union I.A. De nombreux corps intermédiaires, émanations de la société civile, participent au processus d’adoption du droit de l’Union La participation de la société civile telle que prévue par le traité de Rome, était limitée car concentrée sur le temps électoral (1). Si le traité de Rome prévoit une participation de la société civile, qui passe d’abord par les urnes, il créé toutefois le CESE, composé de représentants de la société civile. Le traité de Maastricht, complété par le traité d’Amsterdam de 1997, consacrent la notion de citoyenneté européenne, et y associent un certain nombre de droits (voir fiche). Parallèlement, différentes formes de coopération avec la société civile, plus ou moins formalisés, sont mises en place au sein du triangle institutionnel (consultations publiques, droit de pétition). L’interaction avec la société civile se renforce par la suite avec la création du comité des régions et du médiateur européen. Désormais, de nombreux corps participent au processus d’adoption du droit (2). D’abord, l'initiative citoyenne européenne (ICE) donne un droit direct d’initiative politique aux citoyens de l’Union européenne (un million de citoyens venant d’au moins 7 États-membres, v. fiche). Ensuite, les groupes d’intérêts, ou lobbys exercent une influence sur les pouvoirs publics (50000 lobbyistes travaillant pour 12.500 organisations en 2023). L’Union européenne possède un cadre commun pour contrôler l’action des lobbyistes. Au quotidien, le lobbying est encadré par un accord interinstitutionnel et, pour le cas du Parlement européen, par un code de conduite supplémentaire4. Enfin, le comité européen des régions et comité économique et social européen sont des corps intermédiaires qui permettent l’adoption d’un texte associant l’ensemble des parties prenantes. Le Parlement, le Conseil et la Commission sont assistés d'un Comité économique et social et d'un Comité des régions, qui exercent des fonctions consultatives [article 300 TFUE]. Conformément au protocole n°2 relatif à l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, avant de proposer un acte législatif et sauf urgence, la Commission procède à de larges consultations qui doivent tenir compte de la dimension régionale et locale des actions envisagées [article 2 du protocole n°2]. - Le Comité européen des régions (CdR) est un organe consultatif de l’UE composé de représentants élus au niveau local et régional provenant des 27 États membres5. Il permet à ces représentants de donner leur avis sur la législation européenne qui concerne directement les régions et les villes. La Commission européenne, le Conseil et le Parlement doivent consulter le CdR lorsqu'ils élaborent des propositions législatives sur des domaines concernant les autorités locales et régionales, comme la santé publique [article 168 TFUE] l'éducation [article 165 TFUE], l'emploi [articles 148 et 149 TFUE], la politique sociale [article 153 TFUE], la cohésion économique et sociale [article 164 TFUE], les transports [articles 91 et 100 TFUE], et l’environnement [article 192 TFUE]. Les travaux du Comité sont préparés par six commissions permanentes. 4 Les lobbyistes remplissent une déclaration annuelle dont les informations sont publiées dans le registre de transparence. Les informations incluent le montant des dépenses et l’objet des activités de lobbying qui peuvent prendre la forme de communication (événement, publications), de réunions avec des membres de la Commission européenne, de contributions aux feuilles de route et consultations publiques utilisées par la Commission pour préparer ses propositions législatives ou encore de participation à des groupes d’experts de la Commission. 5 Les membres du CdR sont des représentants élus d'autorités locales ou régionales. Chaque pays désigne les membres de son choix, qui sont nommés par le Conseil de l'UE pour un mandat renouvelable de cinq ans. Le nombre de membres par pays dépend de la taille de la population de ce pays. Les membres d'un pays forment une délégation nationale qui reflète son équilibre politique, géographique, régional et local [articles 305 et ss TFUE]. 9  - Le Comité économique et social européen (CESE) se compose de représentants d'organisations de travailleurs et d’employeurs et d’autres groupes d’intérêts6. Il transmet des avis sur des questions européennes à la Commission, au Conseil de l’UE et au Parlement européen et sert ainsi de lien entre les instances de décision et les citoyens de l'UE. Le CESE vise à veiller à ce que la politique et la législation de l'UE soient adaptées à la situation économique et sociale en recherchant un consensus favorable à l'intérêt général; à encourager le développement d'une UE participative en permettant aux organisations de travailleurs et d'employeurs et à d'autres groupes d'intérêts d'exprimer leur avis, et établir un dialogue avec eux; promouvoir les valeurs de l'intégration européenne et faire progresser la démocratie participative et le rôle des organisations de la société civile. La Commission européenne, le Conseil et le Parlement doivent consulter le CESe lorsqu'ils élaborent des propositions législatives sur des domaines concernant les autorités locales et régionales, comme la santé publique [article 168 TFUE] l'éducation [article 165 TFUE], l'emploi [articles 148 et 149 TFUE], la politique sociale [article 153 TFUE], la cohésion économique et sociale [article 164 TFUE], les transports [articles 91 et 100 TFUE], et l’environnement [article 192 TFUE]. I.B. Les parlements nationaux sont davantage investis d’une mission de contrôle dans le processus d’adoption du droit de l’Union En matière décisionnelle, l’Union européenne est fondée sur le principe de subsidiarité [article 5 TUE], et de proportionnalité [article 5 TUE]. Les parlements nationaux sont ainsi consultés tant concernant l’adoption du droit primaire que du droit dérivé. En matière de droit dérivé, les parlements nationaux se voient transmettre les documents de consultations de la Commission, le programme législatif et les autres instruments de programmation législative ainsi que les projets d’actes législatifs [articles 1 et 2 du protocole n°17]. Ensuite, le Parlement européen et les parlements nationaux définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une coopération interparlementaire efficace et régulière au sein de l'Union [article 9 du protocole n°1]. La COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaire) se réunit ainsi chaque semestre à l’invitation du pays qui exerce la présidence du Conseil de l’Union européenne. Autre outil, la plateforme d’information IPEX (InterParliamentary EU information exchange) facilite la circulation des idées entre parlements nationaux et Parlement européen. Les antennes des parlements nationaux à Bruxelles effectuent par ailleurs un travail de relais, leur permettant de dialoguer directement avec les interlocuteurs européens, de recueillir les informations à la source et d’agir ainsi en amont des décisions. Enfin, les parlements nationaux disposent d’une forme de contrôle la proportionnalité et de la subsidiarité des actes de la Commission [article 3 du protocole n°1]. À cet effet, tout parlement national ou toute chambre de l'un de ces parlements peut, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d'un projet d'acte législatif dans les langues officielles de l'Union, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n'est pas conforme au principe de subsidiarité [article 6 du protocole n°2]. Chaque parlement national dispose de deux voix, réparties en fonction du système parlementaire national. Dans un système parlementaire national bicaméral, chacune des deux chambres dispose d'une voix. - [carton jaune] Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect par un projet d'acte législatif du principe de subsidiarité représentent au moins un tiers de l'ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux, le projet doit être réexaminé. Ce seuil est moins élevé (un quart des voix) lorsqu'il s'agit de projets d’actes législatifs dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité. A l’issue du réexamen, l’auteur du projet de texte peut décider de maintenir le projet, de le modifier ou de le retirer [article 7§2 du protocole n°2]. Si elle décide de maintenir le projet, la Commission motive sa décision. 6 Les membres représentent les organisations syndicales et la société civile ainsi que les groupes d'intérêts européens. Ils sont désignés par les États membres et nommés par le Conseil de l'UE pour un mandat renouvelable de cinq ans. Le nombre de membres par pays dépend de la taille de la population de chaque pays [articles 301 et ss TFUE]. 7 Protocole n°1 annexé au TFUE sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne. 10  - [carton orange] Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect par un projet d'acte législatif du principe de subsidiarité représentent au moins la majorité l'ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux, le projet doit être réexaminé. À l'issue de ce réexamen, la Commission peut décider, soit de maintenir la proposition, soit de la modifier, soit de la retirer. Si elle décide de la maintenir, elle soumet un avis motivé aux co-législateurs, qui examinent si la proposition est conforme au principe de subsidiarité avant d’achever la première lecture. Si le Parlement se prononce sur la conformité à la majorité simple, le Conseil se prononce à une majorité de 55% de ses membres (pas de majorité qualifiée) [article 7§3 du protocole n°2]. - [carton rouge] Tout État-membre et le comité des régions (si le TFUE prévoit sa consultation obligatoire) peut saisir la CJUE d’un recours en annulation fondé sur la violation du principe de subsidiarité d’un acte [article 8 du protocole n°2]. II. Cette intervention circonstanciée est rarement suivie d’effets II.A. La participation des instances au processus de décision reste insuffisante La participation des corps intermédiaires et parlements nationaux au processus de décision reste limitée (1). D’une part, les propositions formulées par les corps intermédiaires et des citoyens au processus de décision n’est suivi que de peu d’effet. Sur la cinquantaine d’ICE déposées, seules quatre ont abouties en 2019 (voir fiche). En outre, les avis du CdR et de CESE, sollicités en aval du processus législatif, sont rarement suivi d’effet. D’autre part, le contrôle du respect de la subsidiarité par les parlements nationaux est peu efficace. La procédure a été utilisée à trois reprises pour des résultats peu concrets. En 2012, la Commission a retiré une proposition de règlement sur le droit de mener des actions collectives après avoir constaté un manque de soutien politique, bien qu’elle ait considéré que le principe de subsidiarité ait été respecté. En 2013, la proposition de création du Parquet européen a déclenché une procédure de « carton jaune », mais la Commission a décidé de la maintenir. En 2016, une opposition de 14 chambres parlementaires de 11 États-membres à la révision de la directive sur le détachement de travailleurs a également déclenché cette procédure, mais la Commission a maintenu sa proposition. Partant, sa rare utilisation mène à l’accumulation de textes pour lesquels le respect du principe de subsidiarité et de proportionnalité est discutable. En outre, les systèmes internes au Parlement ont pourtant échoué à prévenir la corruption des parlementaires par les lobbystes (2), comme l'a révélé, le 9 décembre 2022, le scandale touchant notamment Eva Kaïli qui était alors vice-présidente du Parlement ("Qatargate"). II.B. Un meilleur encadrement des groupes d’intérêts et des relations avec les parlementaires est souhaitable Les eurodéputés ont insisté sur la mise en place de réformes pour "plus de transparence et de responsabilité". La présidente du Parlement européen, Roberta Metsola, a d'ailleurs mentionné le renforcement de la protection des lanceurs d'alerte et l'interdiction des groupes d'amitié non- officiels avec des pays tiers. "Des lacunes doivent être comblées, en ce qui concerne les activités d'anciens membres du Parlement européen, les inscriptions sur le registre de la transparence, les personnes autorisées à entrer au Parlement", a-t-elle précisé. 11 QE03.02. La mise en œuvre du droit de l’Union I. D’application directe et primant sur les normes internes, le droit de l’Union est principalement exécuté par les États membres I.A. Le droit de l’Union est caractérisé par son applicabilité directe et sa primauté Le droit de l’Union est d’applicabilité directe (1) [CJCE, 1963, Van Gend En Loos], c’est-à-dire que les règles européennes produisent pleinement leurs effets, de manière uniforme dans tous les États membres, à partir de leur entrée en vigueur et pendant toute la durée de leur validité. Ainsi, passé le délai de transposition, une directive non transposée peut avoir un effet direct au sein de l’État membre manquant [CJCE, 1974, Van Duyn ; CJCE, 1979, Ratti ; CE, 2009, Perreux]. Le droit de l’Union prime sur le droit des États-membres (2) [CJCE, 1964, Costa c. Enel]. Pour la Cour de Justice, cette primauté s’étend non seulement des normes de droit interne mais également des constitutions nationales. I.B. Le droit de l’Union est directement appliqué par les États-membres sous contrôle du juge Il revient aux États-membres d’appliquer le droit de l’Union (1). Les États-membres prévoient les transpositions et adaptations nécessaires au sein de leur droit interne, et adoptent des mesures d’exécution du droit de l’Union. Dans certains cas, l’Union fixe elle-même les modalités d’exécution du droit communautaire (actes délégués, actes d’exécution). Le juge contrôle l’application du droit de l’Union au sein des droits nationaux (2). Le juge interne contrôle le respect du droit de l’Union. En France, s’il revient au Conseil constitutionnel de contrôler la constitutionnalité des conventions internationales (et donc, de facto, la conventionalité de la Constitution) [article 54 de la Constitution], le juge de droit commun contrôle la conventionalité des lois et actes administratifs [Cass, Jacques Vabre ; CE, Niccolo], si besoin, en posant à la CJUE une question préjudicielle. II. S’il fait l’objet d’un léger reflux, l’application du droit de l’Union n’est pas de nature à remettre en cause les principes de l’Union II.A. L’application du droit de l’Union fait l’objet d’un récent reflux La primauté du droit de l’Union sur les normes constitutionnelles, et parfois même sur la loi interne, n’est pas respectée par les États membres (voir fiche). II.B. Ce reflux n’est pas de nature à remettre en cause la CJUE ou les principes de l’Union L’imparfaite mise en œuvre du droit de l’Union ne relève pas nécessairement d’une remise en cause de la CJUE, mais plutôt de préoccupations liées au respect de l’identité constitutionnelle des États- membres, principe de l’Union [article 4§2 TUE]. Ainsi, dans ses arrêts Bouillon et French Data Network, rendus en 2021, le Conseil d’État écarte l’application du droit européen afin de préserver la sécurité nationale. 12