Apuntes de Política: Seguridad Pública y Privada (PDF)

TEMA 1: SEGURIDAD PÚBLICA Y SEGURIDAD PRIVADA EN EL MARCO DEL ESTADO 1. LA EVOLUCIÓN DE LAS NOCIONES DE POLICÍA ADMINISTRATIVA Y ORDEN PÚBLICO 1.1 El origen de las nociones de policía administrativa y orden público. La noción de policía administrativa aparece inicialmente como un instrumento que permite al monarca o príncipe eliminar los obstáculos que los antiguos privilegios feudales suponían a su poder absoluto, justificándose en la conservación del buen orden de la comunidad así como también en la prosperidad de los súbditos. En el pensamiento medieval la noción jurídica que se utilizaba para referirse al poder público es la iurisdictio (decir derecho). Dentro de esta noción, se incluyen un variado conjunto de poderes jurídico-públicos que podían ejercitarse sobre sus súbditos y vasallos. Poderes que comprendían aspectos tan variados como: a) el establecimiento de normas, ordenaciones y reglamentaciones; b) la administración de justicia; c) la imposición y exigencia de tributos; d) la fe pública; e) la concesión de premios y mercedes; f) la defensa exterior, es decir la protección y guarda de las vidas, tierras y haciendas de los enemigos exteriores; g) la defensa interior, o sea el mantenimiento del orden público y la paz social; h) el respeto y conservación del Derecho; i) la defensa de la religión y de la Iglesia; y j) la clemencia, piedad y misericordia. El escenario de conflictos que se suceden durante la Baja Edad Media requiere unos medios extraordinarios de financiación que los monarcas obtienen a través de la venta a otros señores de parcelas de su jurisdicción sobre determinados municipios. Este proceso de ventas de jurisdicciones, que tiene su punto álgido durante los Siglos XIV y XV, comporta que el mapa de los diversos reinos que conforman la Cristiandad se fraccione en una amalgama de territorios sometidos en unos casos directamente a la jurisdicción real, mientras que en otros estaban sujetos a la jurisdicción señorial. La distribución del poder sobre el territorio no obedecía a criterios geográficos o socioeconómicos, sino que era el resultado de un proceso histórico de desigual alcance originado por títulos de enajenación real diversos como eran la donación real, la compraventa y la posesión inmemorial. Ello explica el surgimiento de enclaves territoriales y de vínculos entre territorios que únicamente responden a tales eventualidades históricas, sin que sean consecuencia de una estructura o de un mapa basado en criterios más racionales y que en ningún modo tenían en cuenta los intereses de la población 1 que residía en los mismos. El príncipe o monarca se veía, de esta forma, encajado en un complejo entramado de instancias ya fueran superiores, esto es el Papado y el Emperador, ya fueran inferiores, como eran los señores jurisdiccionales en la mayor parte del territorio y los gremios en los incipientes burgos o ciudades que empezaban entonces a despuntar. El traspaso de las facultades jurisdiccionales a los señores territoriales no suponía, sin embargo, que el monarca no se reservase ningún poder sobre dichas zonas y sus súbditos. Surge, de esta forma, la noción de regalías y derechos de suprema potestad. Las regalías mayores o inminentes no son susceptibles de enajenación o prescripción, por ello pertenecen en cualquier caso al monarca aunque se hayan transferido algunas otras facultades, las regalías menores, a los señores jurisdiccionales. Durante la Edad Moderna, los príncipes y monarcas intentan recuperar las facultades que sus antepasados habían donado o enajenado a los señores jurisdiccionales. En la mayor parte de los Estados de la Europa Occidental se va extendiendo una actitud de rechazo a un gran número de instituciones señoriales. Ello se produce, fundamentalmente, a través de diversas vías: la primera es a través de la noción de policía administrativa como nueva forma de legitimación del poder y la segunda mediante un progresivo cuestionamiento de los títulos señoriales, a través de la interposición de pleitos, hasta lograr su abolición en la legislación de inicios del siglo XIX. Una vez concluido este periodo, por lo que se refiere a la policía administrativa nos encontramos ante un instrumento de concentración del poder que caracteriza al nacimiento del Estado moderno en la mayoría de los países de nuestro entorno cultural. Permite al monarca o príncipe eliminar los obstáculos que los antiguos privilegios feudales suponían a su poder absoluto, justificándose, en la conservación del buen orden de la comunidad así como también en la prosperidad de los súbditos. Esta noción amplísima fue sufriendo con el paso del tiempo una evolución que irá restringiendo paulatinamente su alcance. En un primer momento se fueron excluyendo de esta noción los asuntos judiciales que quedaban en manos de los tribunales, reservándose en cambio el monarca los asuntos de policía (In Polizeisa- chen gilt keine Appellation). Posteriormente, la policía administrativa se separará de los asuntos relativos a la diplomacia, la Administración militar y la Administración financiera (Cameralística). La abolición de los señoríos jurisdiccionales implica una superación definitiva del orden jurídico medieval que el Estado absoluto había heredado y que se expresaba en la noción de «jurisdicción». La superación de esta estructura de poder l implica la posibilidad de organizar desde nuevas bases la organización política y administrativa del territorio que se concreta en la implantación de los distritos judiciales y de las provincias. De esta forma, la Administración se despliega por el territorio de acuerdo con unos criterios más racionales, a la vez que se produce un proceso de centralización del poder en 2 el que se busca fortalecer el aparato administrativo y la ejecución de la acción de gobierno. Esta abolición de los señoríos comporta también un replanteamiento de la noción de policía administrativa. Si hasta entonces, la noción de policía suponía una forma de asegurar el poder del monarca frente a la fragmentación derivada de la existencia de señoríos jurisdiccionales, la desaparición de los mismos implica reconsiderar aquella noción, 1. 2 El tránsito del Estado policial al Estado constitucional Con el liberalismo del siglo XIX se plantea en qué medida es compatible la noción de policía, que como hemos visto se situaba en un contexto de afirmación del monarca absoluto, con el nuevo marco constitucional. La consideración de la policía administrativa como categoría jurídica, comporta el replanteamiento de la máxima, expresada durante el Antiguo Régimen, de que «en los asuntos de policía no hay jurisdicción» y se piensa ahora que los «individuos tienen derecho a pedir protección judicial cuando la policía interviene ilegalmente en su esfera personal». A través de su «interiorización» en el Estado de Derecho, la noción de policía administrativa sigue constituyendo una importante forma de legitimación del poder. La Administración del siglo XIX se sitúa en un segundo plano respecto al 1 ejercicio de las actividades de los particulares ejerciendo funciones de control para evitar la perturbación del orden público tal y como se definía entonces. En estos momentos el fundamento de la policía administrativa es el orden público en su triple manifestación de seguridad, salubridad y tranquilidad. Por lo que respecta al Estado liberal español del siglo XIX estamos ante un Estado civilmente en crisis y donde predominarán los gobiernos de corte autoritario, surgidos del constante «ruido de sables» que se va sucediendo durante todo el período. La preocupación fundamental reside en asegurar una Administración fortalecida que sea capaz de recaudar tributos y aplicar la ley ante el desorden que provocan las numerosas guerras civiles. Así el liberalismo de mitades del XIX no es, por tanto, un período caracterizado por una lucha contra la Administración a la que hay que sujetar y reducir, sino que se intenta construir una Administración fortalecida capaz de resolver los males endémicos del país. La utilización de la expresión orden público sustituyendo a la de policía administrativa se encuentra en la mayoría de los autores de este período. El poder de policía se residencia en unos órganos específicos que son calificados significativamente como «autoridades gubernativas». En un primer momento son los Jefes Políticos, posteriormente los Subdelegados de Fomento y prácticamente hasta nuestros días los Gobernadores Civiles (que toman su nombre en contraposición a los Gobernadores Militares). A ello cabe añadir la 3 creación en 1844 por el Duque de Ahumada de los cuerpos de los Guardias Civiles de naturaleza civil aunque con estructura militar. Las transformaciones que va experimentando la Administración pública en el tránsito del siglo XIX al XX comportan que ésta vaya adquiriendo protagonismo en otros ámbitos. Así surge la distinción entre «policía general» y «policías especiales». Así, la policía general gira en torno a las cuestiones de seguridad, mientras que la policías especiales van apareciendo en los diversos sectores en los que interviene la Administración como es la policía de aguas, minas, bienes públicos, así como determinados servicios públicos como son los ferrocarriles. 1.3 Las nociones de policía administrativa y orden público en el contexto del Estado de derecho La construcción del Estado español durante los siglos XIX y XX ha estado marcada, salvo breves paréntesis, por regímenes marcadamente conservadores o negadores del constitucionalismo. El abuso de la noción de policía administrativa y de orden público para justificar la negación, o cuando menos la limitación, de las libertades públicas durante los regímenes autocráticos comportó una reacción de los autores en cuanto la asociaban a los aspectos más oscuros de los excesos en el ejercicio del poder. Este estado de opinión contrario a la policía administrativa, ha comportado que una parte significativa de los autores haya prescindido de esta noción en la construcción dogmática del Derecho administrativo. No obstante, como ha apuntado algún autor la noción de policía administrativa no desaparece con el mero expediente de borrarla de los libros y manuales. Por ello, el tratamiento adecuado pasa precisamente por encontrarle cuál es real- mente su significación en el contexto del marco constitucional actualmente vi- gente. En este punto, debe tenerse especialmente en cuenta el art. 104 de la Constitución Española de 1978 (CE) que si bien referido específicamente al ámbito de la policía de seguridad establece que su función es precisamente la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos. Es en este sentido que debe interpretarse en la actualidad la noción de policía administrativa, no como una forma sin más de ejercicio del poder y de limitación de derechos, sino precisamente como una forma de legitimación del control de la Administración sobre la actividad de los particulares dirigida esencialmente a la protección de sus derechos y libertades. En cualquier caso, las referencias a la seguridad y al orden público pueden encontrarse de forma constante en el Tratado de la Unión Europea: así para justificar el establecimiento de limitaciones a la libertad de circulaciones dentro de la Comunidad (art. 39), bien para justificar la adopción de un régimen especial para los extranjeros en relación al derecho de establecimiento (art. 46), o para justificar la adopción de medidas en relación a movimientos de capitales [art. 58,l.b)], como también para dejar a salvo las competencias del Estado en determinados ámbitos como las políticas de inmigración (art. 64.1). 4 Por tanto, la noción de policía administrativa continúa siendo útil como elemento de legitimación y para explicar la actuación de la Administración en determinados ámbitos materiales, como es la seguridad, siempre dentro de los límites que marca el ordenamiento jurídico. Ahora bien, la policía administrativa no se limita a la denominada policía de seguridad, donde ha tenido tradicionalmente una especial relevancia, sino que se trata de una noción transversal mucho más amplia que incide en otros ámbitos donde interviene la Administración pública. 2. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA CONSTITUCIÓN: SEGURIDAD PÚBLICA, SEGURIDAD CIUDADANA Y SEGURIDAD PRIVADA 2.1 Las nociones constitucionales de seguridad ciudadana y seguridad pública Las nociones de «seguridad ciudadana» y «seguridad pública» son utilizadas en la CE en los arts. 104 y 149.1.29 respectivamente. En el art. 104 de la CE se señalan las funciones de las fuerzas y cuerpos de seguridad: la protección del libre ejercicio de los derechos y las libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Por su parte, el art. 149.1 relativo a las competencias exclusivas del Estado establece en su apartado 29 que corresponde a éste la seguridad pública, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan crear policías en la forma que los respectivos Estatutos establezcan dentro del marco de lo , que disponga una ley orgánica. Al formar parte de un título competencial, la noción de «seguridad pública» ha sido objeto de una abundante jurisprudencia, por parte del Tribunal Constitu- cional, en los diversos recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias que se han suscitado en este ámbito. En las primeras sentencias, el TC señaló que la «seguridad pública» constituía una noción más precisa que el «orden público». Así, para la STC 33/1982, la noción de seguridad pública no incluye determinados aspectos que, en cambio, forman parte del orden público, así la seguridad «se centra en la actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas». De la jurisprudencia constitucional podemos deducir las siguientes notas que caracterizarían al concepto de seguridad pública: -Se centra fundamentalmente en el ámbito del art. 104 de la CE, esto es la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano. - Tiene un marcado carácter de residualidad por cuanto se trata de la protección de personas y bienes y mantenimiento de la seguridad ciudadana cuando estos objetivos no puedan conseguirse mediante el ejercicio de otras competencias. - Engloba un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su 5 naturaleza y contenido orientadas a la protección del bien jurídico en el punto anterior. - Comprende el conjunto de actuaciones que son específicas de las organizaciones instrumentales que se dedican a este fin, en especial las actuaciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad - No se agota en las actuaciones o servicios policiales, sino que también comprende las actuaciones referidas a las medidas de seguridad en entidades y establecimientos. Por tanto, la seguridad pública es una actividad dirigida a la protección de las personas y bienes. Ahora bien, lo que singulariza a esta actividad respecto a otras reside en el hecho de que la protección tiene como finalidad aún más específica l la de evitar graves riesgos potenciales de alteración del orden ciudadano y de la tranquilidad pública. Para evitar dichos riesgos se habilita la realización de una serie de medidas que inciden en el ámbito de derechos y libertades de los ciudadanos y que permite incluso el uso de la fuerza por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Por tanto, la prevención de estos riesgos delimita el ámbito de actuación cíe la seguridad pública, constituyendo el presupuesto que habilita la adopción de medidas y al mismo tiempo, un límite a su ejercicio. El factor riesgo como presupuesto habilitante de la seguridad supone una situación extraordinaria que justifica la intervención. Ahora bien esta situación en que pueden utilizarse medios extraordinarios no hay que confundirla con una situación excepcional sino que pueden perfectamente producirse con habitualidad. Para algunos autores, la noción de seguridad pública y seguridad ciudadana serían prácticamente equivalentes. No obstante, tal y como hemos visto la noción de «seguridad pública» sería más amplia que el de «seguridad ciudadana», decir, que dentro de la seguridad pública estaría comprendida no sólo la seguridad ciudadana, sino también la protección civil y la vigilancia de la paz pública que en supuestos de excepcionalidad se configura a través de los estados de alarma, excepción y sitio. Cabe, por tanto, destacar que la seguridad ciudadana constituye un bien constitucionalmente protegido que es el resultado del libre ejercicio de los derechos y libertades públicas. No puede identificarse con la libertad que el art. 17 CE consagra como un derecho fundamental. Es por ello que no puede situarse al mismo nivel que los derechos y libertades públicas que la CE reconoce, sino la seguridad ciudadana habrá que interpretarse, precisamente, de conformidad con los mismos. La policía de seguridad debe distinguirse de la policía judicial. Así se ha señalado que «la protección de la seguridad ciudadana y la tutela del orden jurídico penal son dos ámbitos materialmente distintos». A esta última corresponde la investigación y persecución de los ilícitos penales. Tienen, por tanto un punto de contacto como es la prevención en la comisión de delitos. Lo que sí ocurre es que las fuerzas y cuerpos de seguridad tienen atribuidas además de las funciones propias de la policía de seguridad, las que corresponden a la policía judicial, de acuerdo con el art. 126 de la CE y 11.1) y 6 g) y 29 a 36 de la LOPSG (Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de protección de la seguridad ciudadana). En el ejercicio de la policía judicial, las fuerzas y cuerpos de seguridad tienen una dependencia funcional de los órganos judiciales y del Ministerio Fiscal. 2. 2 Principales características de la seguridad pública y seguridad privada A diferencia de lo que acontece con la seguridad pública, la CE no utiliza en su articulado la noción de seguridad privada. Ello plantea la cuestión de si bien se trata de dos ámbitos materiales distintos o bien la seguridad privada debe subsumirse en la seguridad pública. La jurisprudencia constitucional ha venido considerando que la seguridad privada vendría a formar parte de la materia de seguridad pública. Ello se ha venido a justificar en que la «seguridad privada» se trata de un servicio complementario y subordinado respecto a los de la seguridad pública. Ello significa que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han de estar permanentemente presentes en el desarrollo de las actividades privadas de seguridad, conociendo la información trascendente para la seguridad pública que en las mismas se genera y actuando con protagonismo indiscutible, siempre que tales actividades detectan el acaecimiento de hechos delictivos graves, perseguibles de oficio. Por tanto, la incidencia que la seguridad privada puede tener en la misión qué el art. 104 de la CE encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad justifica un control de la actividad privada por parte de la Administración policial. Así, la seguridad privada no puede concebirse como un ámbito que está exclusivamente en manos de la iniciativa privada, sino en el que tal actividad jurídicamente debes someterse a unos intensos controles por parte del poder público. Entre las principales características de la seguridad pública pueden destacarse las siguientes: - Se inscribe en el ámbito de actuación de la Administración pública, con carácter prestacional, debiéndose considerar en cuanto función básica del Estado como un servicio público o de interés general. Si bien algunos autores entienden que se trata de un puro nominalismo, no puede desconocerse la existencia de determinadas consecuencias jurídicas. - La misión de los servicios de seguridad tiene relevancia constitucional, de acuerdo con el art. 104 de la Norma fundamental, y consiste en la protección de derechos y libertades públicas así como en garantizar la seguridad ciudadana. -La misión constitucional de la seguridad supone una forma de legitimación de la actuación del Estado en cuanto supone un modo democrático de ejercer el poder y por su misma acción de protección de los derechos y libertades. 7 - El régimen jurídico de la seguridad viene definido por una ley orgánica que determinará las funciones, principios básicos de actuación y- estatutos de las fuerzas y cuerpos de seguridad (104.2 de la CE) y por las leyes orgánicas que regulen el ejercicio de los derechos y libertades (básicamente arts. 17, 18 y 19 en relación con el 53 de la CE). - La prestación de los servicios de seguridad por el Estado se rige por el principio de continuidad en la prestación. El Estado debe garantizar que esta actividad, que cubre importantes necesidades colectivas, se encuentre a disposición de los ciudadanos de forma continua y regular. Por este motivo, se reconoce la posibilidad de limitar o exceptuar el derecho a sindicarse libre- mente (art. 28.1 de la CE) y en cuanto servicio esencial de la comunidad: deberán establecerse las garantías precisas para asegurar su mantenimiento en caso de huelga (art. 28.2 de la CE). - La prestación de servicios de seguridad se rige por el principio de igualdad y se presta de forma general respecto a todos los ciudadanos como consecuencia de su sujeción a las normas generales de policía. - La prestación de servicios de seguridad se rige por el principio de mutabilidad o adaptación. Por tanto, debe responder en todo momento, en sus características materiales, a un óptimo nivel de satisfacción del interés general. La prestación no adecuada de este servicio puede ocasionar determinadas consecuencias jurídicas como, por ejemplo, la responsabilidad patrimonial de la Administración. - Se trata de una actividad que tiene conferida la prerrogativa del uso de la fuerza o coacción administrativa y, por tanto, el ejercicio de autoridad pública, con las limitaciones legales y de acuerdo con los principios generales de objetividad e imparcialidad y en especial el de proporcionalidad. - La gestión de la seguridad pública en cuanto supone ejercicio de autoridad es realizada directamente a través de funcionarios públicos que integran las fuerzas y cuerpos de seguridad (art. 155 del Texto -refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por RD Legislativo 2000, de 16 de junio y 85.3 de la LBRL –Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local-). - La cantidad que se destina a seguridad pública es fijada a través de los Presupuestos Generales del Estado, siendo por tanto sostenida por los ciudadanos, que la pagan á través de sus impuestos. En cuanto a las principales características de la seguridad privada podríamos encontrar las siguientes: -Está concebida legalmente como una actividad complementaria subordinada a la seguridad pública, no pudiendo llegar a substituirla o reemplazaría totalmente en el ejercicio de funciones de autoridad. Comporta, 8 por ello, un deber de auxilio y colaboración con las fuerzas y cuerpos de seguridad. - Se trata de una actividad que en principio no implica ejercicio de autoridad, la cual queda reservada a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, si bien en determinadas situaciones pueden realizar las actuaciones imprescindibles tendentes a asegurar la puesta a disposición de los cuerpos policiales de las personas y elementos probatorios. - Es una actividad fuertemente normativizada e intervenida por la Administración al coincidir parcialmente alguna de sus funciones con las de la seguridad pública. De esta forma, esta intervención se manifiesta, por una parte, a través de la autorización administrativa previa denominada habilitación, los deberes que se imponen en el ejercicio de sus funciones, así como las facultades de inspección y de sanción. Y, también, por otra parte, en una cierta relajación de ciertos principios en el ejercicio de la potestad sanciona- dora que algunos autores han justificado en las relaciones especiales de sujeción. -Implica, como una de sus notas fundamentales, la existencia de un cliente que paga por la prestación de los servicios de seguridad cuyos intereses no siempre coinciden con los de la generalidad de los ciudadanos. -Es proporcionada y gestionada por empresas privadas a terceras personas en virtud de un contrato de servicio. Por tanto, el incumplimiento de las obligaciones se regirá, fundamentalmente, por la legislación que regula este tipo de contratos, así como por la normativa de protección de los consumidores y usuarios. Con todo, la Ley de Seguridad Privada, establece una serie de deberes y obligaciones cuyo incumplimiento podrá comportar la exigencia de responsabilidad administrativa sancionadora. - La relación entre empresa y cliente se desarrolla a través de una actividad privada, de carácter mercantil, que se ha venido a justificar en la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, cuyos resultados forman parte de los objetivos comunes a otras empresas de servicios. Ahora bien, la libertad de empresa no resulta un derecho incondicionado sino que puede ser objeto de limitaciones mediante Ley. En este sentido, la Ley de Seguridad Privada, atendiendo la singularidad del ámbito en que desarrolla sus actividades el cual está estrechamente vinculado con la seguridad pública, ha venido a establecer importantes limitaciones. - Pese a tratarse de una actividad prestada por empresas privadas, los derechos y libertades fundamentales despliegan plenamente su eficacia respecto a terceros que pueden verse afectados por la prestación de estos servicios. - Las actividades de seguridad privada son de prevención de riesgos, excepto aquellos supuestos excepcionales que lo justifiquen, debiendo en este último caso ponerlo en conocimiento inmediato de las fuerzas y cuerpos de seguridad. 9 - Estas actuaciones deben ceñirse a un objeto concreto y determinado que es establecido a través de la relación contractual con el cliente. No pueden basarse en la generalización y la no discriminación como la seguridad pública. - Su régimen jurídico viene determinado por una ley ordinaria que intenta superar una situación de fragmentación y de falta de rango normativo, en especial en el ámbito administrativo sancionador. -Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han de estar permanentemente presentes en el desarrollo de las actividades privadas de seguridad, conociendo la información trascendente para la seguridad pública que en las mismas se genera y asumiendo sus funciones, siempre que tales actividades detectan el acaecimiento de hechos delictivos graves, perseguibles de oficio. En cualquier caso, estas diferencias no deben ser vistas como dos ámbitos Si totalmente diferenciados. En el caso de la seguridad pública la Administración asume la realización de una función trascendental o fundamental al servicio de la ciudadanía, a efectos de conseguir las misiones constitucionales establecidas en el art. 104 de la CE. Por lo que se refiere a la seguridad privada la Administración ejerce fundamentalmente una actividad intensa de control sobre una actividad privada. La trascendencia de la seguridad en los derechos y libertades de los ciudadanos justifica el control y la intervención tan intensa de la Administración en este ámbito. 3. LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE SEGURIDAD PÚBLICA Y PRIVADA 3.1 Las competencias en materia de seguridad pública a) La incidencia de las políticas europeas en materia de libertad, seguridad y justicia en las políticas de seguridad La consideración tradicional de la seguridad pública como una cuestión de soberanía ha comportado su visión tradicional como un ámbito propio de los poderes centrales de los Estados. No obstante, la movilidad de las personas ha comportado la necesidad de instrumentar mecanismos de cooperación entre los Estados destinados a hacer más efectiva la protección de la ciudadanía. En este sentido; surgen una serie de delitos que si bien no son nuevos deben ser abordados desde una perspectiva policial más amplia: la criminalidad organizada, especialmente en redes de narcotráfico y de vehículos de lujo robados, el terrorismo, el blanqueo de capitales. El desarrollo de una cooperación policial a nivel europeo ha ido vinculada al derecho fundamental a la libre circulación de personas que ha comportado la progresiva desaparición de las fronteras interiores y el reforzamiento de las fronteras exteriores en la Unión Europea. Este proceso de eliminación de las fronteras exteriores ha sido visto de forma desigual por los Estados miembros que en algunos casos se han mostrado más favorables, 10 mientras que en otros supuestos han expresado más reticencia o desconfianza hacia este proceso. Ello ha comportado una evolución peculiar de la cooperación policial en este ámbito marcada por diversas «velocidades» desde planos diversos. Si bien propiamente no podemos hablar todavía de un «Derecho comunitario-europeo de la seguridad y el orden públicos», sí que podemos encontrar algunos elementos iniciales que empiezan a configurar progresivamente una política propia de seguridad de la Unión Europea. La cooperación en materia policial a nivel europeo surge inicialmente al margen de la Unión Europa a través de acuerdos de cooperación intergubernamental en el Acuerdo de Schengen (1985) y su Convenio de aplicación (1990). Las dificultades de llegar a un consenso en esta materia comporta que los Estados miembros más favorables a la consecución de un espacio de seguridad formalicen su posición a través de unos Tratados específicos. Para lograr el objetivo de la desaparición de las fronteras interiores entre los denominados Estados Schengen; se crean una serie de «medidas compensatorias» a través de una mayor cooperación policial. Entre las medidas compensatorias más significativas cabe destacar la creación del denominado Sistema de Información de Schengen (SIS), que se considera «el corazón para el correcto funcionamiento de la cooperación policial en cuanto a fuente de datos policiales». En efecto, este sistema comporta, desde un punto de vista material, la creación de una red de sistemas nacionales (N-SIS) conectados a un sistema central (C-SIS) a la que suministran datos relativos a personas, objetos y vehículos buscados. Cabe señalar que el SIS supone, por tanto, un poderosísimo instrumento de control que se opera tanto en el ámbito de la seguridad como en el de control de fronteras sobre los flujos migratorios. Así, a través de las listas de personas no admisibles se canaliza el control de fronteras. También los datos sobre personas permiten un control sobre aquellas que son buscadas por actuaciones delictivas y evitar que en el cruce de fronteras puedan escapar de la acción de la justicia. Los datos que se incorporan en el SIS no sólo incluyen referencias a personas sino también respecto a objetos y vehículos buscados que tienen como objetivo evitar el tráfico a escala europea de bienes robados. La infraestructura informática del SIS estaba completada por una red denominada SIRENE (información complementaria requerida a la entrada nacional) que ha sido substituida a partir de 2001 por una nueva estructura de comunicación denominada SISNET. En la actualidad, debido al proceso de ampliación hacia la Europa de los 25, se está trabajando en un Sistema de Información Schengen de segunda generación (SIS II) al no disponer de la capacidad necesaria para incorporar los datos de los nuevos Estados miembros. El Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) de 7 de febrero de 1992, supone la primera institucionalización de la cooperación policial en el ámbito europeo, a través del denominado «Tercer pilar». No obstante, dichas disposiciones más que conseguir logros significativos suponen más bien una toma de conciencia a nivel europeo de la importancia de consolidar la 11 cooperación policial y de crear una política europea de pleno derecho en materia de seguridad. Con el Tratado de Amsterdam se ha procedido a unificar ambas vías de cooperación policial (Schengen y el Tercer Pilar) dentro de la Unión Europea a través de la creación de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. De esta manera, se ha procedido a la incorporación del Acervo Schengen al Derecho comunitario que se aplica a la totalidad de los Estados miembros de la Unión Europea, si bien existen ciertas peculiaridades en el caso de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido que participan parcialmente en una especie de modelo «a la carta». Las nociones de orden público y seguridad pública adquieren una especial relevancia al establecerse límites a los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos a la libre circulación y residencia en orden a configurar un espacio de libertad, seguridad y justicia. Estas excepciones previstas ya en el TCE al regular las libertades de circulación de personas también se encuentran reguladas en el Derecho Derivado. En este sentido, se recogieron estos motivos inicialmente en la Directiva 64/221/CEE en base a la cual el TJCEE ha elaborado una amplia jurisprudencia. Las excepciones referentes a la salvaguardia del orden público, seguridad y salud públicas deben ser consideradas no como una condición precedente a la adquisición del derecho de entrada y de residencia sino como la previsión, en casos individuales donde haya suficiente justificación, de imponer restricciones en el ejercicio de un derecho derivado directamente del Tratado. Además de las excepciones a las libertades de circulación y residencia, deben tenerse en cuenta también que las disposiciones actualmente vigentes en materia de justicia e interior en el Tratado de la Unión Europea pueden encontrarse fundamentalmente en el Título VI, especialmente en los arts. 29 y 30. En este marco legal se establece como objetivo de la Unión el de ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal y mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia. Este objetivo habrá de lograrse mediante, la prevención y la lucha contra la delincuencia, organizada o no, en particular el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude. Por lo que respecta a la vía policial se prevé una mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea directamente o a través de la Oficina Europea de Policía (Europol). b) Las competencias estatales y autonómicas sobre seguridad pública 12 La consideración del Estado español como un Estado compuesto, en el que encontramos diversos niveles de poder territorial, plantea como debe distribuirse el ejercicio del poder policial. Dicha distribución debe orientarse, en cualquier caso, a la necesidad de prestar un adecuado servido a la ciudadanía, de acuerdo con lo establecido en el marco constitucional. El art. 149.1.29 de la CE atribuye al Estado como competencia exclusiva la; «Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de. lo que. disponga una ley orgánica». También es de relevancia aunque no constituya propiamente un título competencial el art. 104 CE donde se establecen las funciones de las Fuerzas y Cuerpos ele Seguridad que «bajo, la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre- ejercicio-de, los derechos y libertades y garantizada-seguridad ciudadana». La configuración como competencia exclusiva comporta, por tanto, que el Estado tenga atribuidas tanto competencias normativas como de ejecución. No obstante esta exclusividad, las Comunidades Autónomas (CCAA) también tienen competencias en función básicamente de dos elementos importantes: la existencia, de, un cuerpo policial propio y el margen de configuración que realiza la Ley Orgánica a la cual se remite expresamente el artículo 149.1.29 de la CE. Esta Ley orgánica en virtud de la remisión efectuada por el Constituyente forma parte del denominado «bloque de constitucionalidad» y, por tanto, constituye un parámetro en base al cual puede examinarse la constitucionalidad de la normativa y actuación de las CCAA en este ámbito. Por tanto, la delimitación competencial de la materia seguridad pública que la CE reserva «en exclusiva» al Estado, en realidad se configura materialmente como una competencia concurrente. Cabria plantearse si hubiera sido más apropiado que el criterio de distribución de competencias viniera determinado por otro tipo de criterios en los que predominaran aspectos funcionales o materiales respecto a los orgánicos. Desde la promulgación de la Constitución, el Estado ha ejercitado su competencia normativa en materia de seguridad mediante la aprobación de Leyes Orgánicas Generales como la 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de alarma, excepción; y sitio; la 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS). Asimismo, se han aprobado Leyes Especiales, como la 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión; la 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil; incluyéndose, asimismo, medidas de prevención de la violencia en los espectáculos deportivos mediante la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, que dedica a la materia su Título IX. Específicamente en el ámbito de la seguridad ciudadana cabe destacar la Ley Orgánical/1992, de 21 de febrero (LOPSC) que fue objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional resuelta por la STC 341/1993, de 18 de noviembre. Finalmente, cabe destacar la incorporación de los medios técnicos a las funciones de vigilancia policial y su incidencia en los derechos fundamentales que ha sido objeto de tratamiento específico en la Ley Orgánica 4/1997, de 4 13 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos. Además de las competencias normativas sobre seguridad, el Estado ejerce sus competencias ejecutivas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que están formadas por el Cuerpo Nacional de Policía y por la Guardia Civil a los que se asigna unas funciones comunes y unas específicas en función de cada cuerpo. Por su parte, el ámbito de actuación de las CCAA en materia de seguridad pública queda en principio delimitado a la existencia de un cuerpo de policía propio, de acuerdo con la interpretación por la jurisprudencia constitucional de la noción de seguridad pública. En efecto, esta policía es la que determina las competencias de la Comunidad Autónoma tanto desde un punto de vista organizativo como de las funciones que tiene asignadas. Se plantea, por tanto, en qué medida tanto a través de una reforma estatutaria como a través de las leyes orgánicas que conforman el bloque de la constitucionalidad, puede incrementarse el nivel competencial de las CCAA en este ámbito más allá de la existencia de este cuerpo policial en relación con la materia. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha delimitado el alcance de las competencias estatales y autonómicas en materia de seguridad pública estableciendo dos criterios fundamentales. El primer criterio es que el ámbito competencial correspondiente a la creación de las Policías autonómicas comporta no solamente una referencia orgánica sino también funcional. Este ámbito funcional está concretado por el bloque de constitucionalidad y comprende además de la organización de la Policía autonómica el ejercicio dentro de su territorio de las funciones o servicios policiales no estatales. Según el Tribunal Constitucional éste es el único espacio donde se pueden desarrollar competencias estatutarias relativas a su Policía propia. Por su parte, el segundo criterio parte de la premisa que ciertas facultades administrativas no son separables por su incidencia o complementariedad de las tareas de prevención e investigación de hechos delictivos y persecución de los culpables, del mantenimiento del orden ciudadano y otras análogas que se atribuyen a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Ya sea por la remisión que realiza la propia CE al delimitar el alcance del título competencial a las funciones, principios y estatuto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, ya sea por afectar a la regulación de derechos fundamentales, la materia seguridad pública viene condicionada por la existencia de una serie de Leyes Orgánicas que las CCAA debe respetar al configurar sus cuerpos de policía, y asumir competencias en materia de seguridad. Por tanto, la asunción de mayores competencias por las CCAA en el ámbito de la seguridad pública tendrá como límite inexcusable la reserva de Ley Orgánica que la CE realiza. Por tanto, dependerá del espacio que dejen estas leyes orgánicas al delimitar los servicios policiales reservados al Estado el que las CCAA puedan 14 disponer de un mayor nivel competencial en materia de seguridad pública. En esta delimitación las leyes orgánicas referidas han venido reconociendo determinado espacio a las CCAA fundamentalmente por medio de las disposiciones finales y adicionales a través de dos fórmulas: bien el establecer el carácter supletorio de la legislación estatal, considerando únicamente de aplicación directa ciertos artículos, bien al fijar la consideración como autoridades gubernativas a las autoridades de las Comunidades Autónomas en las Leyes Orgánicas que regulan la materia seguridad pública. La posibilidad de incrementar este ámbito funcional pasa, por tanto, por la Ley Orgánica prevista en el art, 150.2 de la Constitución según la cual el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. En estos casos la ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado. Para un mayor grado de descentralización sería preferible la fórmula de la transferencia frente a la delegación de las competencias, ya que en este último caso de la delegación se entiende que los poderes de supervisión sobre la actividad autonómica pueden ser más grandes. En ambos casos, el Estado podría recuperar aquello que haya transferido o delegado mediante una nueva Ley Orgánica. La idoneidad de la transferencia de las facultades de ejecución de la legislación del Estado en materia de seguridad pública se explica con facilidad en el caso de las Comunidades Autónomas con cuerpos de policía propio y que han asumido un núcleo importante de competencias en materia de seguridad. Se trata de funciones de ejecución relacionadas con la policía de seguridad que se atribuyen normalmente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. La existencia en estas CCAA de una Policía propia que constituye la infraestructura indispensable para el ejercicio de las funciones de ejecución permite la atribución de tales competencias. Dado el amplio grado de desarrollo del proceso de despliegue de la policía autónoma, que está prácticamente culminado, se trataría de evitar duplicidades y conseguir una mayor eficiencia del gasto público. También es fácil argumentar la necesidad de que las competencias sean llevadas a cabo por aquellas Administraciones que por su posición en el territorio están en una situación de mayor proximidad a la ciuda- danía. En cualquier caso, la razón de esta transferencia sería buscar una ejecución más eficaz del servicio policial de acuerdo con los principios de actuación Administración que establece el art 103.1 de la CE. c) El régimen jurídico y la coordinación de los policías locales Las policías locales aparecen mencionadas en la CE en el art. 148.1.22 de la CE. Las CCAA pueden asumir competencias en materia de «coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica». Se trata, en primer lugar, de un precepto constitucional que no es de aplicación a todas las CCAA ya que las que accedieron por la vía del art. 151 y la Disposición Transitoria 2 a de la CE 15 solamente han tenido como referencia competencial el art. 149. Además, es una norma de Derecho transitorio por cuanto una vez transcurridos cinco años desde la aprobación de los EEAA todas las CCAA tienen como único techo competencial el establecido por el art. 149.1.29 de la CE. De la interpretación que ha realizado el Tribunal Constitucional de este título competencial cabe advertir que el legislador autonómico no tiene una libertad absoluta sino que comprende determinados aspectos o posibilidades que agruparíamos básicamente en los siguientes: a) convenios de colaboración entre CCAA y entes locales para el ejercicio de determinadas funciones; b) ejercicio extraterritorial de sus competencias; c) deberes de información recíprocos; d) atribución al alcalde de determinación de los servicios que han de realizarse con armas; e) remisión a normas reglamentaria para homologación tipos armas, revisiones prácticas de tiro, medidas de seguridad. La autonomía local supone un límite a la competencia autonómica de la coordinación de las policías locales. En cuanto la autonomía supone un ámbito de decisión para la gestión de sus propios intereses, requiere que el legislador estatal y autonómico otorgue las competencias necesarias para llevarlo a cabo. La legislación de régimen local contempla las competencias de los entes locales en materia de seguridad en los arts. 25.2.a) y b) de la LBRJL cuando se señala que es competencia de los entes locales la seguridad en los lugares públicos; la ordenación del tráfico de personas, vehículos en las vías urbanas; la protección civil, prevención y extinción de incendios. Además de la capacidad normativa, el marco jurídico vigente permite a los municipios la creación de policías locales dentro de los límites establecidos por la legislación de régimen local, la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y la legislación autonómica. En lo que atañe a la organización de los cuerpos y servicios policiales: deberán respetar las normas-marco de carácter organizatorio dictadas por las CCAA en ejercicio de sus competencias de coordinación de policías locales. Estas normas-marco son reglamentos autonómicos cuyo procedimiento de elaboración debe permitir una participación relevante de los entes locales. 3.2 Las competencias en materia de seguridad privada a) Las competencias de la UE en el ámbito de la investigación y seguridad privadas El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) establece como derecho fundamental la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (art. 39) y dispone que esta libertad supone la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Pueden, sin embargo, estar justificadas ciertas limitaciones por razones de orden público, seguridad y salud públicas, y las 16 disposiciones de este artículo no son aplicables a los empleos en la administración pública. En este sentido, la jurisprudencia comunitaria es constante en considerar que la seguridad privada constituye una actividad material de trascendencia económica en la que rigen las libertades comunitarias de circulación, establecimiento y prestación de servicios. El criterio fundamental en que se centra el TJCEE es la realización de la actividad, más que el sujeto que la presta bajo una determinada forma. Es precisamente porque no afecta a razones de seguridad u orden público o el ejercicio del poder que puede ser prestada por particulares. Para la realización de esta actividad, los sujetos que la prestan no se atribuyen a juicio del TJCEE facultades propias del poder público que justificaría una exclusión del régimen de libertades comunitarias. Si bien esta actividad de seguridad privada puede ser sujeta a un control administrativo, el Estado no puede establecer determinados requisitos formales que dejen sin contenido o que dificulten de forma desproporcionada las libertades comunitarias. Por tanto, más allá de las cuestiones relativas estrictamente a la nacionalidad, el Derecho europeo incide en una serie de requisitos que la legislación había impuesto para un mayor control administrativo. La repercusión de esta jurisprudencia resulta, por tanto, relevante en las coordenadas de un espacio europeo de seguridad. La aplicación de estas libertades comunitarias al ámbito de la seguridad privada plantea la necesidad de establecer desde un nivel europeo una normativa donde se establezcan los requisitos comunes para el ejercicio de esta actividad y la homogeneización de los sistemas administrativos de control. En este sentido, se ha planteado una iniciativa sobre la creación de «una red de puntos de contacto de autoridades nacionales competentes en materia de seguridad privada» para su aprobación por el Consejo de la Unión Europea. La aprobación de este tipo de iniciativa podría permitir no sólo un mayor coordinación y colaboración entre los Estados miembros sino lograr una aproximación de los modelos y mejores prácticas. b) La seguridad privada es una materia autónoma o está incluida dentro de la seguridad pública Si bien la jurisprudencia del TJCEE ha venido considerando que la seguridad privada no puede incluirse dentro de las nociones de seguridad pública y orden público cómo excepciones a las libertades comunitarias de libre circulación, la jurisprudencia constitucional española ha venido incluyendo a la seguridad privada dentro de la seguridad pública a efectos fundamentalmente de delimitación de competencias. La estrecha relación entre seguridad pública y privada, tal y como hemos visto anteriormente, ha justificado la intervención del Estado en este ámbito invocando el art. 149.1.29 de la CE, que atribuye en exclusiva competencias en materia de seguridad pública. 17 El marco jurídico de la seguridad privada venía siendo regulado tradicionalmente por normas reglamentarias hasta la Ley 23/1992, de seguridad privada. Esta norma si bien no formaba parte del bloque de la constitucionalidad tal y como ha puesto acertadamente de relieve el propio Tribunal Constitucional, sí que contenía algunas normas donde se habilita la intervención de las CCAA en este ámbito. Esta norma fue recientemente derogada por la vigente Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada que sigue el anterior esquema de distribución de competencia si bien lo completa en algunos aspectos. En este sentido, debe destacarse que la Ley otorga competencias a las CCAA de ejecución de la legislación del Estado con relación a las empresas de ámbito autonómico, la inspección y sanción de las actividades y servicios de seguridad privada que se realicen en la comunidad autónoma y también les atribuye las denuncias de las infracciones cometidas por empresas de seguridad que tengan ámbito estatal. Evidentemente, este reconocimiento variará según se trate de CCAA que con arreglo a sus estatutos de autonomía, tengan competencia para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, o de CCAA que únicamente en virtud de sus estatutos de autonomía, hayan asumido competencia ejecutiva en materia de seguridad privada cuando así lo establezca la legislación del Estado y en cualquier caso puede comportar facultades de inspección, supervisión y control de estas empresas por parte de las policías autonómicas respetando así la decisión del legislador, que entiende comprendidas, si quiera sea parcialmente, determinadas competencias sobre seguridad privada en el ámbito de las facultades autonómicas asumidas estatutariamente al amparo del artículo 149.1.29 de la Constitución. Así: 1. Las comunidades autónomas que, con arreglo a sus estatutos de autonomía, tengan competencia para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, ejecutarán la legislación del Estado sobre las siguientes materias: a) La autorización de las empresas de seguridad privada y de sus delegaciones, así como la recepción de la declaración responsable para la apertura de los despachos de detectives privados y de sus sucursales, cuando, en ambos casos, tengan su domicilio en la comunidad autónoma y su ámbito de actuación esté limitado a su territorio. b) La autorización de las actividades y servicios de seguridad privada que se realicen en la comunidad autónoma cuando requieran de la misma o de control previo. c) La inspección y sanción de las actividades y servicios de seguridad privada que se realicen en la comunidad autónoma, así como de quienes los presten o utilicen y la inspección y sanción de los despachos de detectives privados y de sus sucursales que realicen su actividad en la comunidad autónoma. 18 d) La recepción de la declaración responsable, inspección y sanción de los centros de formación del personal de seguridad privada que tengan su sede en la comunidad autónoma. e) La coordinación de los servicios de seguridad e investigación privadas prestados en la comunidad autónoma con los de la policía autonómica y las policías locales. f) La autorización, inspección y sanción de los establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios sitos en la comunidad autónoma que estén obligados a adoptar medidas de seguridad. 2. Las comunidades autónomas que, en virtud de sus estatutos de autonomía, hayan asumido competencia ejecutiva en materia de seguridad privada cuando así lo establezca la legislación del Estado, la ejercerán si disponen de cuerpo de policía propia o establecen fórmulas de colaboración con el Cuerpo Nacional de Policía previstas en la legislación de fuerzas y cuerpos de seguridad, sobre las siguientes materias: a) La autorización, inspección y sanción de las empresas de seguridad privada que tengan su domicilio en la comunidad autónoma y cuyo ámbito de actuación esté limitado a su territorio. b) La denuncia, y puesta en conocimiento de las autoridades competentes, de las infracciones cometidas por las empresas de seguridad que no se encuentren incluidas en el párrafo anterior Ahora bien, después de tales afirmaciones, la Ley de Seguridad Privada deja bien claro el ámbito en el que se asientan las competencias estatales como es fundamentalmente el tema de la habilitación del personal de seguridad privada. La doctrina establecida por el Tribunal Constitucional para la determinación de las competencias estatales y autonómicas gira, por tanto, en relación a lo que debe entenderse por funciones o servicios policiales en sentido estricto y otros tipos de actuación administrativa. Por lo que se refieren a los servicios policiales éstos podrán ser autonómicos en la medida que el bloque de la constitucionalidad no los reserve al Estado, Por tanto, el alcance de esta competencia podrá ser mayor o menor en función de lo que se disponga tanto en el Estatuto de Autonomía como en la Ley Orgánica a la que hace referencia el art. 149.1.29 de la CE. En el caso que otros tipos de actuaciones administrativas que no pueden considerarse estrictamente servicios policiales el criterio para determinar si son competencia estatal o autonómica es si son inherentes o complementarios de los servicios policiales. 19 En este último caso podrán ser competencia autonómica, mientras que en caso contrario serán de competencia estatal. c) Las competencias autonómicas en materia de investigación privada La inclusión de la investigación privada en la regulación relativa a la seguridad privada obedece, fundamentalmente, a razones de oportunidad legislativa, puesto; que se trata de dos ámbitos claramente diferenciados. Mientras que el uno está dirigido a la protección de personas y bienes, el otro está encaminado a la averiguación de conductas o hechos privados. En cualquier caso, el hecho que el control administrativo sobre ambos tipos de actividades se encomienda a las autoridades policiales ha fomentado un tratamiento unitario de las mismas. La intervención normativa autonómica en materia de investigación privada se ha dado, fundamentalmente, a través de la creación de colegios profesionales. En este caso, la mayoría de las CCAA tienen asumidas competencias normativas, si bien condicionadas por las del art, 149.1.1 y 18 de la CE. La creación de colegios profesionales de detectives privados supone un gran avance en la profesionalización del sector. Una vez el detective está inscrito en el correspondiente colegio profesional, en el caso que este exista en la Comunidad Autónoma donde ejerce habitualmente su profesión, rige el principio de colegiación única, establecido por el RD-Ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, que modifica la Ley estatal 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales. De acuerdo con este principio cuando la profesión se estructure en colegios profesionales territoriales bastará la inscripción en uno solo de ellos para ejercer en el todo territorio español. Asimismo la nueva Ley de Seguridad Privada atribuye a las comunidades autónomas que, con arreglo a sus estatutos de autonomía, tengan competencia para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, la ejecución de la legislación del Estado sobre la recepción de la declaración responsable para la apertura de los despachos de detectives privados y de sus sucursales (art. 13. 1 a) y la inspección y sanción de los despachos de detectives privados y de sus sucursales que realicen su actividad en la comunidad autónoma (art. 13. 1. c). 20 TEMA 2: LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD 1. SEGURIDAD E INSEGURIDAD Cada sociedad tiene asumidos unos parámetros dentro de los cuales acepta (de buena o mala gana, con mayor o menor resignación) ciertos riesgos como inherentes a su modo de vivir. Esta aceptación tiene que ver con un equilibrio de prestaciones, ventajas, riesgos, seguros, etc. que tal modus vivendi le proporciona, así como con la capacidad de los grupos dominantes de convencer a los ciudadanos de que ese es el sistema de vida que más les conviene, que más derechos y libertades les proporciona. Tal estado de seguridad pública está lejos de constituir la expresión de una voluntad general, de un consenso. Es más bien el producto de un sutil juego de equilibrios entre diferentes conflictos sociales y la capacidad cohesionadora del sistema como gestor del conflicto, como regulador de tensiones. Pero es preciso recordar que tal cohesión puede lograrse tanto por las vías del convencimiento como por las del poder y del control por parte de los grupos dominadores de (o dominantes en) los mecanismos públicos y/o de los instrumentos de generación de opinión/comunicación. Si partimos de la definición establecida de seguridad pública, podemos distinguir dos acepciones: la idea de que es un estado de convivencia, y la de que es una competencia de las instancias públicas. Adoptando el enfoque competencial, no cabe hablar de inseguridad como su opuesto sino, en cualquier caso, como dejación de competencias. Desde un planteamiento de la seguridad como estado de convivencia, la inseguridad consistiría en la quiebra de las expectativas razonables de las condiciones de dicho estado. Situado en un ámbito tan amplio como el de la seguridad pública, tal cosa significaría la existencia de un nivel de desconfianza tal en las instituciones que difícilmente podría sostenerse por mucho tiempo. De producirse esta situación, la crisis debería resolverse en un plazo relativamente breve puesto que, de lo contrario, se anularían los parámetros de convivencia y el equilibrio de prestaciones, ventajas, riesgos, seguros, y otros elementos que conllevan. Se rompería con ello la capacidad de los grupos dominantes de seguir en el poder y de convencer a los ciudadanos de que ese es el sistema de vida que más le conviene, el que más derechos y libertades !e proporciona. Semejante situación de quiebra de las instituciones y de los parámetros de convivencia haría imposible la supervivencia de dicho modelo social. Como salida a una situación de estas características, cabría pensar: 1 a) En lograr una recuperación de la confianza de los ciudadanos mediante el diseño y ejecución de unas políticas de seguridad pública que restablecieran la seguridad. En tal caso, el momento de inseguridad habría desaparecido, o se habría reducido a unos límites tolerados por esa sociedad. b) Podría pensarse no obstante en la evolución hacia un nuevo estadio en que los ciudadanos aceptasen los niveles de inseguridad como nuevo umbral de seguridad tolerable, pero en dicho caso, la situación se reequilibraría, y estaríamos hablando de nuevo de seguridad (sin duda en otras dimensiones). Habría dejado de existir la inseguridad. Mediante este tipo de mecanismos, se acepta, por ejemplo, que las puertas de las casas deben estar cerradas cuando años atrás se dejaban abiertas, o que en una sociedad determinada haya cierto número de delitos o accidentes de tráfico sin que por ello se produzca el caos social. c) Más drástico sería el reclamo de un cambio de modelo de convivencia social. En temas de seguridad, debido a la falta de confianza, se tiende fácilmente a formular propuestas de modelos «fuertes» de orden, y a reclamar un sistema de gobierno autoritario de dicha sociedad, que con toda probabilidad anularía la inseguridad por la vía de la supresión de derechos y libertades y ahogaría el modelo de sociedad de conflicto bajo el rígido manto impositivo de la dictadura, que en ocasiones puede llegar a adoptar sutiles contornos de democracia formal. En dicho caso tampoco cabría hablar de inseguridad en el sentido en que lo venimos haciendo. En ninguno de los tres casos la inseguridad podría plantearse como un estado alternativo al de la seguridad. Por ello, hay que convenir que la inseguridad constituye una situación (y no un estado) sobre la que no cabe establecer equilibrio alguno, y que no puede ser general ni duradera. Tendremos que hablar entonces de inseguridad como de una situación (real o percibida) limitada en el tiempo y/o en el espacio en una sociedad determinada. Si la misma se mantiene en unos parámetros de aceptabilidad o de tolerancia social, el conflicto permanecerá latente pero no producirá crisis. Si por el con- trario, se producen puntos álgidos, éstos deberán resolverse por una de las vías señaladas o alguna de sus derivadas. De lo contrario se corre un alto riesgo de deterioro del tejido social y de deslizamiento hacia modelos no democráticos. De ahí la importancia de elaborar y aplicar las políticas públicas de seguridad acertadas. En lo relativo a la seguridad ciudadana, hemos planteado que ésta existe cuando una persona o un grupo social se sienten seguros porque se dan un conjunto de requisitos concretos que les permiten albergar una expectativa razonable de no verse afectados en su integridad ni en el legítimo disfrute y posesión de los bienes, y en consecuencia de poder ejercer y disfrutar sus derechos y libertades en una situación de convivencia social determinada, aceptada y/o asumida y garantizada por los poderes públicos. Hemos señalado también que constituye una parte, un sector de la seguridad pública. Por ello en tanto que estado de seguridad (en este caso ciudadana) le es aplicable cuanto 2 hemos dicho respecto de la imposibilidad de una inseguridad pública. Resulta imposible, en un entorno democrático real, entender la inseguridad ciudadana como un estado prolongado en el tiempo, en que una persona o un grupo social se siente inseguro porque no se da ese conjunto de requisitos concretos que le permitan albergar una expectativa razonable de garantía de su integridad y preservación legítima de sus bienes, en una situación de ejercicio efectivo de derechos y libertades y de convivencia social determinada aceptada, asumida y garantizada por los poderes públicos. Es preciso entonces negar que la inseguridad sea el contrario de la seguridad ciudadana. Llegados a este punto, debemos extraer algunas consecuencias de lo hasta aquí analizado: - Un estado de seguridad no responde a situaciones espontáneas. Sólo puede responder al diseño y ejecución de políticas de seguridad previstas al efecto y en constante proceso de evaluación y revisión para adaptarlas a los cambios y necesidades sociales. Por lo tanto, un estado de seguridad no puede en modo alguno ser neutro; es el producto de una actividad pública en un entorno social concreto. - El ámbito adecuado y posible para elaborar políticas de seguridad es el de la seguridad pública. - Ciertas políticas derivadas o sectoriales pueden no obstante ubicarse en el marco de la llamada seguridad ciudadana. - Los conceptos de seguridad e inseguridad no son equivalentes contrarios, porque no tienen la misma naturaleza ni alcance. No cabe hablar de políticas en la inseguridad, ni diseñar ni ejecutar políticas sobre la base de la misma, ya que su propia naturaleza no lo permite. El debate sobre la inseguridad sólo es admisible en el plano operativo-técnico. Todo lo restante —en especial tas políticas— es debate sobre la seguridad. A modo de síntesis, podemos establecer el siguiente cuadro: 3 Término Concepto Naturaleza Políticas Políticas Técnicas globales aplicadas Orden Principios constitucionales que Principios No No No público garantizan el ejercicio de derechos y constitucional libertades en el marco del Estado social y democrático de derecho Seguridad Competencia de las instancias públicas Estado de Sí No No pública cuyo objetivo consiste en establecer, convivencia (salvo mantener y eventualmente restaurar (competencia excep.) las condiciones de un estado de de instancias convivencia que permita el efectivo públicas) ejercicio de derechos y libertades Seguridad Garantía (prevención, protección o en Garantía No Sí Sí ciudadana su caso reparación) de la integridad y (salvo el legítimo disfrute y posesión de sus excep.) bienes por parte de los ciudadanos, como realización efectiva del ejercicio de los derechos y libertades Mantenimiento Conjunto de técnicas y procedimientos Situación No No Sí del orden para evitar la alteración forzada del libre ejercicio de los derechos y libertades Orden Normal funcionamiento de las Estado de Indistinción público instituciones públicas y privadas, y el coacción franquista mantenimiento de la paz interior y el libre y pacífico ejercicio de los derechos individuales políticos y sociales, reconocidos en las leyes Todas estas distinciones no son, en modo alguno gratuitas, sino que marcan las políticas, inciden en la forma de gobernar, y en suma afectan a valores esenciales de la democracia. No es lo mismo plantear la problemática desde la seguridad que desde la inseguridad. Optar por la primera vía abre la puerta a la elaboración de análisis rigurosos sobre los conflictos que afectan a la ciudadanía y permite averiguar en qué medida éstos contienen elementos que inciden en el campo de la seguridad como estado. Nos permite una visión en positivo, constructiva. Se generan con ello el clima y los medios para dise- ñar y ejecutar políticas públicas de seguridad que transformen la realidad reduciendo los fenómenos y episodios de inseguridad. 4 2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD 2. 1 Definición y concepto Las políticas de seguridad forman parte de las políticas públicas, y éstas a su vez de la política en general. Con esta afirmación se pretende insertar a las políticas de seguridad en su marco, es decir el de la política y su relación con el poder, pero sin que ello signifique confundir los distintos niveles y discursos sobre la política. En un modelo democrático, puede sostenerse que quienes ejercen el poder político tienen la capacidad —y la obligación— de tomar decisiones legítimas en el marco de dicho modelo, que deben orientarse a la consecución de un bien común, pero que no pueden ser separadas de las finalidades (objetivos, metas) espacio-temporales propuestas por aquellos que han sido elegidos y encargados de gobernar. El uso de la coacción legítima, tanto en el interior del espacio dominado (mantenimiento del control) como en su exterior (mantenimiento de la integridad del territorio) tienen que ver con la necesidad de la preservación del espacio en que ejercer el poder, que en nuestras sociedades se ha venido identificando como el estado. Cabe entonces pensar en un fin (el control) y en un medio (el monopolio de la fuerza). Por ello en síntesis, podemos hablar de la política, en términos estrictos, como de una forma de poder basada en el monopolio de la coerción para la consecución de unos fines. Pero no es tanto «la política» en sí lo que nos interesa, sino «las políticas», y en concreto las políticas públicas. En una primera aproximación, podemos entonces hablar de políticas públicas de seguridad como de unas políticas públicas sectoriales, pero sin que ello signifique, como veremos, que puedan desligarse de otras políticas públicas (como las de bienestar social, sanidad, urbanismo, defensa, educación, etc.), cuyo conjunto acaba por constituir una de las piedras angulares de «la política». El alcance y límites de tales políticas de seguridad deberán ser determinados en una primera elección que se revela ya como política en el sentido de que no es neutra; implica mecanismos de poder y de control y prefigura el modo en que los mismos se utilizan. Así no es lo mismo definir las políticas de seguridad como algo limitado a la relación de la policía y los ciudadanos frente a la criminalidad que definirlas como la integración de una política policial, una política judicial y una política penitenciaria, o incorporando la idea de un sistema de justicia criminal integrado. También es posible pensarlas; como un entramado complejo de políticas públicas orientadas a garantizar la integridad de los ciudadanos y la preservación legítima de sus bienes con el objetivo de permitir el libre ejercicio de los derechos y libertades considerados como tales en una sociedad determinada. 5 Desde esta última perspectiva, se puede proponer la siguiente definición de trabajo: Por políticas públicas de seguridad se puede entender un conjunto de iniciativas y decisiones basadas en una lectura interpretativa de la realidad, mediante las cuales quienes ejercen el poder político, constituidos en poder público, intentan dirigir las actividades y los recursos de los órganos y de las instituciones dedicados a garantizar la integridad de los ciudadanos y la preservación legítima de sus bienes con la finalidad de transformar la realidad en función y de acuerdo con sus propios fines. Tal definición requiere, naturalmente un desarrollo que permita explicar todas sus partes, Tratemos de desglosarla: — Un conjunto de iniciativas y decisiones basadas en una lectura interpretativa de: la realidad: Las iniciativas y decisiones pueden ser tanto en sentido activo como pasivo. Es decir que cabe también pensar en la decisión de no hacer, como política consciente. El concepto «realidad» requiere una interpretación. Todo aquel que está en posición y en situación de tomar iniciativas y decisiones lo hace basado en la lectura de la realidad que él mismo y/o su entorno efectúan, mediante una interpretación que tiene que ver con su propia experiencia, que incluye los intereses del grupo al que pertenece y en el cual se ha desarrollado su trayectoria vital y cultural. En otras palabras, no se puede hacer una lectura de la realidad que no sea interpretativa. — Mediante las cuales quienes ejercen el poder político, constituidos en poder público, intentan dirigir las actividades y los recursos de los órganos y de las instituciones dedicados a garantizar la integridad de los ciudadanos y la preservación legítima de sus bienes: En un modelo democrático, hay que entender que quienes ejercen el poder político, a pesar de representar una parte de la sociedad y los intereses de la misma, lo hacen desde una posición de defensa del interés público y con la legitimidad otorgada por los electores, quienes mediante su participación han refrendado como deseables las propuestas de este sector o sectores. Para ejecutar sus políticas los actores políticos cuentan con órganos e instituciones concretos y limitados, y con el concurso de diversos actores sociales que disponen de unos recursos asimismo específicos y limitados. La correcta adecuación de fines a medios y viceversa determinará en buena medida el éxito o el fracaso de las políticas de seguridad. — Con la finalidad de transformar la realidad: No cabe ninguna política que no introduzca una transformación de la realidad. Ciertamente, toda transformación estará mediatizada por la visión de quien ejerce el poder, pero lo que es imposible es la no 6 transformación, ya que ello produciría la entropía y muerte del sistema. Si toda política debe ser dinámica, no cabe enfocada como un posicionamiento «a remolque» de los sucesos, de la realidad. En tal caso, como veremos, lo que se produce no son políticas, sino falsas políticas. Las verdaderas políticas de seguridad tienen por objeto transformar la realidad a partir de cierta prospectiva, tratando de evitar que el problema detectado llegue a plantearse o, al menos, que se expanda. —En función y de acuerdo con sus propios fines: Los fines del colectivo dominante políticamente, que se traducen en la opción de gobierno, dependen de cada momento, de la situación política y estratégica en que éstos se hallen. El fin puede ser parte del desarrollo de un proyecto (puede incluso constituir un proyecto en sí mismo) o ser producto de una mera reacción puntual a un hecho, a una situación tanto interna como externa. 2. 2 Modelos En el marco de las políticas de seguridad aparecen básicamente tres modelos: el de las políticas de seguridad participativas, propias de entornos democráticos, en las que se respetan determinadas reglas del juego tanto a la hora de establecerlas como a la de aplicarlas; el de las políticas de seguridad impositivas, propias de modelos autoritarios, en las que se hace prevalecer una determinada visión de la realidad y su transformación por vía coercitiva, y las falsas políticas de seguridad. Como veremos, estas últimas tan sólo pretenden crear una apariencia y no pueden ser analizadas como verdaderas políticas. Cabe entonces preguntarse cuál es la diferencia determinante entre políticas de seguridad impositivas y las participativas. Una posible respuesta consiste en afirmar que las políticas de seguridad participativas, deben estar basadas en los principios democráticos y orientadas a lograr —y sólo pueden funcionar si efectivamente la logran— la confianza (y por ende la participación) de los ciudadanos, mientras que las políticas de seguridad impositivas están encaminadas a lograr la adhesión incondicional y obediente de los ciudadanos. Naturalmente los mecanismos serán distintos, y los resultados también. En las políticas de seguridad participativas, en entornos políticos democráticos reales, lo que está en juego es la confianza. Ello nos conduce a la necesidad de saber en qué modo los poderes públicos democráticos son capaces de generar confianza, y para ello habrá que ver qué se entiende por tal. Cabe sostener que en nuestro modelo social la seguridad aparece como elemento central y se halla estrechamente ligada a los conceptos de confianza 7 y fiabilidad, como medios para reducir la incertidumbre y conjurar el riesgo/peligro. Una buena política de seguridad participativa será entonces aquella que mantenga el estado de convivencia (seguridad pública) garantizando la seguridad ciudadana, a través de mecanismos de generación de confianza, reduciendo la incertidumbre y evitando el máximo posible de peligro mediante la búsqueda de un equilibrio entre fiabilidad y riesgo aceptable en un entorno social determinado. Las políticas públicas no pueden prometer confianza en sentido absoluto, porque en las sociedades modernas no están en condiciones de garantizar en términos absolutos la seguridad, hacerlo sería una clara muestra de irresponsabilidad o de demagogia. Lo que deben garantizar dichas políticas es la fiabilidad de las instituciones en relación con lo que sea su obligación o se hayan comprometido a hacer, en el bien entendido que el planteamiento efectuado debe de estar dentro de los límites de tolerancia/aceptabilidad de dicha sociedad concreta y ser capaz de regenerarlos. Con ello se asegura que el ciudadano disponga de un número suficiente de elementos de conocimiento a la hora de efectuar su elección en función del cálculo de riesgos, entre cuyas variables ocupa un lugar primordial la fiabilidad de/en las instituciones. Y es precisamente en el ajuste de esa oferta pública de seguridad con su cumplimiento donde una política no puede fallar sin pagar un alto coste en fiabilidad, que se traduce en sentimiento de inseguridad y desafección. En cuanto a las falsas políticas, Como estamos tratando de argumentar en estas páginas, el desarrollo de políticas de seguridad requiere seguir un determinado camino, respetar ciertas reglas, sin las cuales no se puede hablar, en términos de corrección y propiedad, de políticas. Pero ante la inexistencia de tales políticas, pueden aparecer, en su lugar, acciones o procesos que pueden cualificarse como de falsas o de pseudo-políticas. Estas constituyen procesos de decisión sin fundamento alguno (pseudo-políticas), o de adecuación de la oferta política a la demanda de determinados sectores sociales o ciudadanos (a estos efectos se pueden emplear ambos términos como semejantes). Se trata de dar a tales colectivos lo que creen desear, de decirles lo que desean oír. En este mecanismo no se requiere (ni tan siquiera se pretende) ninguna metodología de trabajo ni se precisa un proceso de for- mación de criterios decisorios. En general, las falsas políticas se forman a partir de mecanismos populistas cuyo objetivo no consiste en transformar la realidad, sino en canalizar en provecho de determinadas personas o colectivos, sentimientos, miedos o reacciones sociales. En una palabra, de instrumentalizar los mecanismos democráticos de solución de conflictos a partir de la generación de amplios «consensos» fundados en corroborar y reafirmar, para satisfacer intereses espurios, aquello que cierta parte de la sociedad, debidamente men- talizada, cree desear. 8 3. LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD COMO NECESIDAD EUROPEA Y ESPAÑOLA En los últimos años han surgido nuevas orientaciones que plantean de modo urgente la necesidad de analizar tanto las definiciones como el desarrollo de las políticas de seguridad. En las últimas décadas podemos distinguir entre tres propuestas principales: la disuasión, entendida como la prevención que se desarrolla a través de mecanismos propios del derecho penal; la prevención que se aplica a través de prácticas extra-penales y la política social, que trata de evitar la criminalidad a través de medidas de tipo estructural. - Los modelos de prevención penal tratan de evitar la comisión de delitos, ya sea por la vía de disuadir a la generalidad de los ciudadanos mediante el temor a sufrir la imposición de una pena (prevención general) ya sea conminando al autor de un hecho delictivo, por el castigo, a que no cometa en el futuro actos de dicha naturaleza (prevención especial). Esta opción supone esencialmente la intervención del sistema de justicia criminal, requiriendo una cooperación meramente instrumental de los ciudadanos, que, en caso de no producirse puede dificultar, pero en ningún caso impedir el funcionamiento de tal prevención. Ello nos llevaría hacia modelos impositivos. - La prevención directa o extra penal, por su parte, pretende evitar que se materialice el daño, que se llegue al acto de comisión del delito o que se produzca la victimización, mediante instrumentos no estrictamente penales, sino a través de la disuasión del posible contraventor, la información y formación de las posibles víctimas o la generación de confianza y tranquilidad en los ciudadanos. En este caso, la intervención de diversos actores sociales es fundamental, y su mayor o menor presencia afecta de modo directo al resultado de este tipo de prevención, que es de carácter integrador y requiere tanto la cooperación interinstitucional como el llamado «partenariado», neologismo que expresa justamente esa incorporación en régimen de asociación para la consecución de un fin por parte de actores sociales diversos. - Por políticas sociales, en cambio, cabe entender un conjunto de acciones integradas que tienden a reducir la criminalidad o las «incivilidades» por medio de la intervención sobre las causas últimas y el entorno, como por ejemplo la mejora de condiciones de vida (educación, empleo, higiene y sanidad...), de espacios de convivencia (urbanismo, ingeniería, infraestructuras viales...) o de convivencia (centros cívicos, actividades lúdicas, trabajos de mejora de la comunidad.,.). 9 Las políticas de prevención directa son vistas como el opuesto de las represivas, que fundamentan su actividad en el mantenimiento forzado de un tipo de convivencia entendida como un orden impuesto y cuya finalidad consiste en evitar el desorden y alimentar el sistema de justicia criminal. Se puede afirmar que no existen, en la realidad, políticas de seguridad de corte democrático que puedan tacharse de preventivas puras, ni de puramente represivas. Generalmente encontraremos mezclados elementos e instrumentos de ambos tipos, en función de las políticas adoptadas por los mismos decididores en momentos y circunstancias diversas y de su puesta en práctica por las instancias correspondientes. Ello no impide que podamos determinar tendencias. Como hemos señalado, la propensión al uso de instrumentos más preventivos o, al contrario, más represivos, por parte de las instituciones e instancias de decisión que analicemos, nos puede permitir la emisión de un juicio sobre la voluntad real de dichas instancias e instituciones y la naturaleza de sus políticas, más allá de lo que formalmente proclaman. Así, en la Europa comunitaria de los años 80, las políticas de prevención se reubican en el nivel local, pero en paralelo se desarrolla una política criminal cada vez más represiva y por otra parte, aparece un significativo mercado de seguridad privada. El modelo paradigmático se desarrolla en el Reino Unido y se identifica con las llamadas políticas de «ley y orden» y se expande, durante la década de los 90, por toda Europa. Mediante tal influjo: las políticas de prevención de la criminalidad se transformarán en políticas de seguridad más bien enfocadas a reducir el sentimiento de inseguridad de la población. Al igual que su modelo originario, dichas políticas adoptan una orientación tecno-preventiva y situacional, que además trata de responsabilizar al ciudadano de su propia seguridad. El desarrollo de las políticas de seguridad europeas debe no obstante ser matizado en lo relativo al caso español. En España, así como en Portugal y parcialmente en Grecia, todas las políticas, y entre ellas las de seguridad, presentan unos rasgos diferenciales propios, debido a la existencia de largas dictaduras. Así en España, tras la dictadura, en la década de los 80, hubo que hacer un gran esfuerzo para ponerse «a hora europea». Por ello cabe hablar de elementos que, siendo evidentes para otros países, fueron en buena medida nuevos —cuando no traumáticos— en el caso español. Citemos por ejemplo el desarrollo de una cultura democrática, la reforma de las estructuras y poderes del estado, la incorporación de nuevos actores sociales o la presencia en los foros internacionales. El gran perdedor fueron las políticas públicas de seguridad no impositivas (es decir las participativas, de corte preventivo y social) que sufrieron grandes tensiones a nivel estatal debido a la descoordinación y al modo en que se llevó a cabo la descentralización. Por su parte, el intento de desarrollo autonómico y municipal de políticas asistenciales quedó muy por 10 debajo de las expectativas, en muchos casos debido a una conjunción de exceso de voluntarismo no siempre eficaz, y de falta de recursos, en buena parte motivados por la lentitud y los incumplimientos y retrasos de las transferencias estatales. Se puede hablar de una asunción por parte de las administraciones local autonómica, en la década de los ochenta, de mayores competencias en el campo de la protección social que en materias relacionadas con la seguridad. Ello provocó que las políticas sociales no fueran homogéneas y no estuvieran coordinadas a nivel estatal, y que no se articularan mecanismos de conexión con el ámbito de la seguridad que, en cambio, había quedado mayormente concentrado en manos del poder central. En definitiva, esta década se caracteriza por la andadura separada de las políticas sociales y de las políticas de seguridad. Estas últimas, además, de identifican claramente con la evolución del modelo policial. En este marco, al que cabe sumar las tendencias europeas hacia modelos represivos de «ley y orden», no es de extrañar que las políticas de seguridad tuvieran un mayor y más coherente desarrollo en el área policial que en el de las prestaciones sociales. En la década posterior, la de los noventa, la situación tiende a cambiar, y se pueden identificar dos tipos de tensiones fundamentales. En primer lugar, la que se produce en cada nivel político-administrativo entre políticas de seguridad de carácter policial y de carácter social. En segundo lugar, la existencia de diferentes demandas de seguridad y de respuestas institucionales en los niveles macro (relativo al espacio estatal y europeo) y micro (relativo al ámbito regional y local). En cuanto a la primera de las tensiones mencionadas debe señalarse que, en esa década, la preocupación por la coordinación entre políticas de seguridad y políticas sociales pretende asegurar la presencia de los diversos sectores implicados en el ámbito material que es objeto de cada concreta política de seguridad, a fin de garantizarse una cierta incidencia social en dicha política. A ello hay que añadir que los niveles micro y macro de seguridad se encuentran sometidos a una difícil tensión. Por un lado, la construcción del espacio político y económico europeo exige determinadas actuaciones que, provenientes de la UE, determinan las directrices políticas de los estados. En cambio, en el nivel micro se viven las consecuencias de la descentralización y sobre todo, las demandas directas de los ciudadanos. Algunas comunidades autónomas (esencialmente las que tienen un mayor techo competencial) han asumido un papel de mediación entre estos dos niveles a partir de la aplicación y gestión de algunos (generalmente insuficientes) recursos económicos en el ámbito de las políticas de seguridad de carácter social y a partir también de un intento de coordinación de las políticas policiales de seguridad. 11 4. POLÍTICAS DE SEGURIDAD E INVESTIGACIÓN Para intervenir en el terreno de la seguridad es preciso elaborar políticas que son forzosamente intervencionistas en el sentido de modificadoras de la realidad en la dirección y con el horizonte deseados, mediante los adecuados mecanismos de generación de confianza en sociedades en que el conflicto social se gestiona con modelos democráticos. En este marco, para poder hablar de políticas de seguridad, es necesario que se cumplan determinados requisitos mínimos, que se pueden desagregar en distintas fases como las que se plantean a continuación: A) Que se produzca una adecuada visión e interpretación de la realidad que permita identificar la existencia de problemas sobre los que se quiere obtener un conocimiento y sobre los que se pretende operar. En primer lugar, proceder a una adecuada visión e interpretación de la realidad supone efectuar una lectura de la misma a partir de la experiencia acumulada y del problema planteado, sabiendo además que la realidad aparece como un dato, pero en ningún caso como un dato neutro o inocuo. La realidad, como hecho construido, es el producto de un conjunto de interacciones que le dan forma y contenido. En consecuencia sólo se puede optar al conocimiento de la realidad y a la discriminación de sus problemas desde el bagaje teórico y práctico y el punto de vista (posicionamiento) que forman parte integrante del acervo propio del observador. B) Una vez reconocidos y seleccionados los problemas, es preciso analizarlos, sometiéndolos a un proceso de estudio que tiene unas reglas precisas. C) Analizados y comprendidos los problemas, hay que reintroducir los parámetros estudiados en su entorno complejo, para ver si en el marco concreto es posible hallar una solución aplicable. D) A partir de los resultados del análisis y la prospectiva, es necesario plantear alternativas de acción, recomendaciones. En segundo lugar, una vez determinado el problema y su entorno, será necesario elaborar/construir un objeto de análisis y perfilarlo a partir de conceptos y categorías. Con la información obtenida es preciso efectuar un proceso de reducción-análisis-reposición, que consiste en reducir la complejidad para lograr perfilar mejor el problema y el campo de intervención, establecer una correcta definición y conocimiento de los objetos de investigación y/o tos actores, analizar el caso y reponer el resultado obtenido en su entorno complejo para ver si las fórmulas pensadas son adecuadas a la realidad concreta en la que se pretenden hacer efectivas. 12 Este trabajo se revela esencial. Se trata de la fase de análisis, que se rige por parámetros científicos, y utiliza instrumentos precisos que responden a reglas precisas y a procedimientos rigurosamente establecidos para cada campo, mediante los cuales se configuran conceptos y categorías que deben fomentar la elaboración de hipótesis sostenibles y teorías explicativas del porqué del problema y eventualmente cómo resolverlo. Sólo quien sea capaz de analizar de modo riguroso la situación, o lo que es lo mismo, de reducir la complejidad para establecer una correcta comprensión del problema, y luego de reintroducir sus hipótesis y teorías en una realidad dada, es decir de reintroducir la investigación en el entorno complejo de la que se extrajo, estará en condiciones de plantear alternativas de acción y recomendaciones. Ello ha de permitir diseñar la evolución del objeto analizado en la realidad cambiante. E) Sobre estas recomendaciones, el siguiente paso consiste en tomar decisiones políticas y ponerlas en práctica. Por tanto el tercer nivel es el de la toma de decisiones, que consiste en, a la vista de los estudios y la prospectiva, optar por las vías a seguir y las acciones a emprender para, con los medios y recursos disponibles, resolver los problemas y avanzar hacia la transformación de la realidad en el sentido pretendido. Se trata de un «momento político», que no corresponde ya al investigador, sino a quien debe asumir la responsabilidad de la decisión política. Pero creerse en posesión de una posible solución, en materia de seguridad —como en tantas otras— no es ni mucho menos suficiente. Para poder aplicarla es preciso darla a conocer y, en la medida de lo posible, hacer que sea aceptada, especialmente por parte de aquellos que van a ser los receptores directos de las medidas adoptadas. F) Finalmente, se requiere una verificación para ver si se han obtenido los resultados pretendidos. El cuarto nivel, de valoración y evaluación da nuevamente entrada al investigador y al analista. Esta fase es fundamental, y en ella tienen cabida diversos instrumentos, tales como auditorias, reuniones de valoración, análisis de resultados o estudios del nivel de eficacia y eficiencia (adecuación de costos y de calidad a la realidad/sociedad a la que se aplican). Para evaluar es preciso saber qué es lo que se quiere evaluar, y si con los instrumentos disponibles se está en condiciones de hacerlo o bien si es preciso crear otros nuevos, en el caso de disponer de los conocimientos necesarios para tal menester. El objetivo consiste en ver si con las medidas adoptadas se obtienen los resultados deseados, o si se han alcanzado otras metas no previstas (deseables o no, previsibles o no) a partir de una especie de «casualidad» política, o bien si la política implementada no ha producido 13 resultado alguno, cosa altamente improbable dado que toda acción sobre la realidad tiene consecuencias. En esta fase de verificación y evaluación, se produce una validación de todos y cada uno de los puntos de la observación selectiva así como de la aplicación transformadora, con el fin de permitir un replanteamiento de los problemas (tanto los surgidos en el proceso de génesis e implementación de las políticas como los derivados de los primeros problemas identificados) y poder seguir adelante en el desarrollo de nuevas políticas y del perfeccionamiento de la investigación. 5. LA SEGURIDAD NACIONAL: 5. 1 Introducción El orden mundial multipolar del siglo XXI obliga a analizar el concepto de seguridad desde una perspectiva amplia y dinámica, para cubrir todos los ámbitos concernientes a la seguridad del Estado y de sus ciudadanos, que son variables según las rápidas evoluciones del entorno estratégico. La realidad demuestra que los desafíos para la seguridad nacional que afectan a la sociedad revisten en ocasiones una elevada complejidad, que desborda las fronteras de categorías tradicionales como la Defensa, la Seguridad Pública, la Acción Exterior y la Inteligencia, así como de otras más recientemente incorporadas a la preocupación por la seguridad, como el medio ambiente, la energía, los transportes, el ciberespacio y la estabilidad económica. La seguridad integral implica una visión amplia de la seguridad, que reconoce un equilibrio entre sus dimensi

Apuntes de Política: Seguridad Pública y Privada (PDF)

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