Materiales de la 3a Eva Ciclo II, Teoría del Estado - Universidad de El Salvador PDF

TEORIA DEL ESTADO *** UNIDADES IV y V *** CICLO II 2023 *** acu Unidad IV Unidad V Los regímenes políticos y Sistema Las transformaciones del Estado y Político. La organizaci...

TEORIA DEL ESTADO *** UNIDADES IV y V *** CICLO II 2023 *** acu Unidad IV Unidad V Los regímenes políticos y Sistema Las transformaciones del Estado y Político. La organización del Estado su crisis. Estado y globalización 1. Los regímenes políticos y la organización del 1. Mundialización e Instituciones. La Soberanía Estado. Pág. 11 - 61 Estatal. Pág. 129 - 134 2. Presidencialismo. Pág. 62 - 80 2. Democracia y Globalización. Pág. 136 - 138 3. Sistemas Parlamentarios. Pág.81 - 100 3. Retos y dificultades para la comprensión de 4. El Presidencialismo en América Latina. Pág. los Estados en la era de la globalización. 101 - 109 Pág. 139 - 146 5. Orientaciones para la Reforma democrática del 4. Estado, poder y gobierno. El fin del Estado. Estado en Centroamérica. Pág. 110 - 115 Pág. 150 -155 6. Administración Pública y Políticas Públicas. noviembre/diciembre Pág. 116-127 2023  UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES ESCUELA DE CIENCIAS JURIDICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES UNIDAD DE APRENDIZAJE: TEORIA DEL ESTADO CICLO II 2022 GUIA DE LECTURA DEL MATERIAL DIDACTICO DE LAS UNIDADES IV y V I. OBJETIVO Ordenar la lectura del material de estudio de las unidades IV y V de Teoría del Estado sobre regímenes políticos y organización del Estado y sobre transformaciones del Estado y sus perspectivas II. ORDENACIÓN DE TEMAS DE ESTUDIO. A) LOS REGIMENES POLITICOS Y LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO. 1. El régimen Político y el sistema político conceptos. Distinción, instituciones, regímenes, organizaciones y sistemas sub-sistemas políticos. 2. Tipología de los Regímenes Políticos, criterios de clasificación. Régimen autoritario y Régimen totalitario. Régimen socialista, Regimenes democráticos pluralistas: Parlamentario, Presidencial, Directorial y semi-presidencial (mixto). El régimen presidencial en América Latina, características, clasificación. Introducción de elementos del parlamentarismo y gobernabilidad: el presidencialismo alternativo o de “2 motores”. 3. El Estado en su aspecto institucional. La jefatura del Estado; forma republicana, forma parlamentaria, modelo presidencial. El Parlamento; garantías de representación; estructura, funciones y organización interna. 4. El gobierno; dirección y liderazgo: estructuras del Gobierno; funcionamiento; nombramiento y cese del gobierno en sistema parlamentario y en sistema presidencialistas; instrumentos para ejercicio del Gobierno. 5. Instituciones Jurisdiccionales, la Administración de Justicia como componente del poder coercitivo del Estado; formas de organización judicial, caracteres de la administración de justicia en regimenes democrático; la jurisdicción constitucional. 6. El Estado y la distribución territorial del poder. El Estado unitario. El Estado Regional. La Confederación. El Estado Federal. Instituciones Políticas de la Unión Europea. 7. La administración pública: la burocracia y tecnocracia; la gestión y la eficiencia y el cuestionamiento de la práctica y la teoría de la administración pública tradicional y las nuevas ideas sobre descentralización, desregulación y autonomía. 8. Las políticas públicas. Concepto y naturaleza; proceso de elaboración; instrumentos de aplicación resultados de las políticas públicas en El Salvador, ejemplos. 1 B. LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO Y SUS PERSPECTIVAS. 1. Crisis del Estado, crisis de la soberanía por el proceso de mundialización; la idea del “Campo de Fuerza”; la nueva bipolarización de las relaciones de poder: el “soberano difuso” de tipo privado y el “Estado abierto”; el problema del “titular del Poder Soberano”; las funciones del “Estado abierto” en la era de mundialización; problemas de legitimación; crisis de representación; sistemas de legitimación distintos o contradictorios. 2. La viabilidad del Estado en la era de la globalización: ¿Qué esta cambiando en el Estado? Dos concepciones o perspectivas: a) El Estado como unidad compacta, eje ordenador de todas las esferas de la vida social; b) El Estado componente más de un sistema que incluye economías, nuevas tecnologías y nuevas formas de organización humana e institucional, que hace difícil su ubicación y radio de acción. La paradoja: fin del Estado o fortalecimiento de su intervención. c) Diferenciación: Estados hegemónicos y Estados dependientes, crecimiento de hegemónicos y reducción de áreas sociales-aumento de aparatos colectivos, en países periféricos; d) Análisis del sistema capitalista en balance de teorías del Estado. 3. El fin del Estado, concepciones positivas del Estado: el Estado como mal necesario; el Estado como mal no necesario: teorías. III. BIBLOGRAFIA 1. Paniagua S, Juan Luis. Los Regímenes Políticos y la organización del Estado (Separata) del libro Introducción a las Ciencias Políticas, de García Cotarelo, Ramón. (compilador) 2. Villabella Armengol, Carlos Manuel. El presidencialismo latinoamericano. Mutaciones y gobernabilidad. 3. Sojo, Carlos, La Reforma Democrática del Estado en Centroamérica, Revista Nueva Sociedad No. 210, julio-agosto 2007, pp. 183-188. 4. Uriarte, Edurne. Introducción a la Ciencia Política. 10. Administración Púbica y Políticas Públicas. 5. Capella, Juan Ramón. Transformaciones del Estado y el Derecho ante la Mundialización. IV. Mundialización e Instituciones; la soberanía estatal. 6. Caminal Badía, Miguel. Manual de ciencia política. Democracia y Globalización. 7. Galindo H., Carolina. La teoría del Estado en la era de la Globalización (separata). 8. Bobbio, Norberto. El fin del Estado (separata), del libro : Estado, Gobierno y Sociedad. 9. Apuntes de clase de los docentes de Teoría del Estado 10. Constitución de la República de 1983, Título VI “ Órganos de Gobierno, atribuciones y competencias” 11. "Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. México: Fondo de Cultura Económica, cuarta edición,2016" 2.UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES ESCUELA DE CIENCIAS JURIDICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES UNIDAD DE APRENDIZAJE: TEORÍA DEL ESTADO CICLO: II/2023 GUÍA TEMÁTICA PARA LA TERCERA EVALUACIÓN ORDINARIA I. OBJETIVOS: Orientar a los estudiantes del II ciclo, de primer año en Ciencias Jurídicas, en el estudio del contenido de las dos últimas unidades (IV y V) del programa de la unidad de aprendizaje Teoría del Estado. II. INTERROGANTES DEL CONTENIDO DE LAS UNIDADES IV y V A) ORIGENES DEL ESTADO Y DESARROLLO HISTÓRICO DE LOS MODELOS DE DOMINACIÓN POLÍTICA 1. ¿Qué es un sistema político y sus componentes? ¿Qué críticas se hacen al concepto de Sistema Político? ¿Qué se entiende por Instituciones Políticas en sentido amplio? ¿Cuáles son los criterios de distinción de las Instituciones? ¿Qué es el régimen político? ¿Sus componentes o factores? 2. ¿Cuál es la clasificación de las Instituciones en el Estado y criterios de diferenciación? ¿Son Políticas las Instituciones administrativas del nivel inferior o solamente las Instituciones del nivel superior? ¿Las instituciones judiciales o jurisdiccionales son políticas por definición? ¿si son políticas, entra en contradicción con el Principio de independencia Judicial regulado en el Art. 172 Inc. 3º Cn.? ¿Según el Art. 186 Inciso 4: los jueces deben ser imparciales? ¿Es lo mismo que ser neutral en sus resoluciones? B) REGÍMENES POLÍTICOS. CLASIFICACIÓN Y CARACTERÍSTICAS 1. ¿Caracterizar un Régimen autoritario primario o de dictadura simple? ¿Qué significa dictadura? ¿Qué es un Régimen autoritario complejo o de tipo cesarista o Bonapartista? ¿Por qué se afirma que la expresión más radical de dictadura se da bajo la forma de Régimen totalitario? ¿Cuál es la diferencia entre régimen totalitario y régimen autoritario? ¿Qué aspectos distinguen al régimen 3  socialista, comunista o de socialismo real que colapsó en 1991 en el Este Europeo? ¿Por qué los regímenes socialistas son considerados como dictaduras en sí mismos? 2. ¿Qué son regímenes políticos de democracia liberal burguesa? ¿Qué los caracteriza en lo socio- económico? ¿En lo ideológico político? ¿En lo jurídico político? ¿De acuerdo al principio funcional, como se clasifican los regímenes liberales? ¿Qué es el Régimen parlamentario? ¿Cuál es su organización institucional? ¿Por qué es preciso conocer el sistema de partidos para comprender en especial al Régimen Parlamentario? ¿Qué es un Régimen de Parlamentarismo mayoritario y de Parlamentarismo minoritario? ¿E qué consiste el Régimen Presidencial o presidencialista? ¿Cuáles son las principales características del “modelo americano de presidencialismo”? ¿Qué formas de actuación, instituciones y práctica políticas evitan la incomunicación ejecutivo – legislativo, en el “modelo americano”? ¿Diferencias entre Régimen Parlamentario y Régimen Presidencialista? ¿Qué funciones tiene el Poder Judicial o Tribunal Supremo en el “modo americano”? ¿Qué es el Régimen Directorial? ¿Por qué no existe equilibrio entre ejecutivo? ¿Cuál es la composición del Gobierno que da nombre al Régimen Directorial? ¿Cuál es el régimen que asume connotaciones del parlamentarismo y el presidencial y por qué es una síntesis de ellos? ¿De qué depende el grado de parlamentarización o de presidencialización de este Régimen mixto? ¿Qué características o factores hacen que el Presidente oscile entre un “regulador” o un “gobernante” en el sistema “mixto”? 3. El régimen presidencialista en América Latina: ¿Cuáles son los rasgos que han condicionado históricamente a los regímenes presidenciales de América Latina? ¿Cuáles son las consecuencias de esos rasgos condicionantes del presidencialismo en América Latina? ¿Cuáles son los modelos del régimen presidencial en América Latina? ¿En qué modelo se ubica el régimen presidencial salvadoreño, y por qué? ¿Cuáles son las propuestas de rediseño o reforma del régimen presidencial en América Latina? ¿En qué consisten las propuestas de Giovanni Sartori y de Carlos Manuel Villabella? C. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL Y TERRITORIAL DEL ESTADO. FORMAS DE GOBIERNO Y FORMAS DE ESTADO. 1. ¿En su estado más evolucionado cuáles son los órganos que asumen la división de funciones en el Estado Liberal? ¿Qué es la jefatura de Estado: sus rasgos comunes? ¿Papel del Jefe de Estado en la forma monárquica de Gobierno? ¿Su papel en la monarquía constitucional y en la monarquía Parlamentaria? ¿Por qué el Jefe de Estado de una monarquía parlamentaria es políticamente 4  irresponsable? ¿Por qué sus actos necesitan del Refrendo? ¿Características de la jefatura de Estado en la forma Republicana? ¿Formas de elección de Jefes de Estado? ¿Qué es elección por compromisarios y cuál es el ejemplo más estable en América? ¿De qué depende la amplitud de funciones del Jefe de Estado republicano? ¿Es políticamente irresponsable el Jefe de Estado republicano? ¿Quién es el responsable? ¿Ante quién es responsable el Jefe de Estado de la republica Presidencial y cuál es el procedimiento? ¿Funciones del Jefe de Estado, modelos parlamentarios como “actos de culminación”? ¿Funciones del Jefe de Estado en republicas presidenciales de tipo “americanas”? ¿Dónde reside la jefatura de Estado en el régimen salvadoreño y cuáles son las disipaciones constitucionales que lo regulan incluido el Refrendo? 2. ¿Qué es el Parlamento o Asamblea Legislativa y cuál es su valor actual? ¿Qué garantías ampara a la representación política en nuestro parlamento (asamblea- legislativa) su regulación y su fin? ¿Qué es un antejuicio y su regulación en nuestra Constitución? ¿Por qué la estructura de nuestro parlamento es unicameral y no bicameral? ¿Qué razones existen a favor y en contra de las estructuras unicameral y bicameral? ¿En qué consiste la función constituyente del parlamento? ¿Cuál es su función como poder constituido? ¿En nuestro régimen constitucional es exclusivo del parlamento el derecho de iniciativa de ley? ¿Por qué se afirma que el parlamento es un órgano de control de Ejecutivo y de la administración? ¿Qué otras instancias no institucionales de fiscalización y control existen? ¿Cuáles son las formas clásicas de control institucional del parlamento sobre le gobierno y la administración? ¿Cuáles son los mecanismos de organización interna de los parlamentos? ¿Cuáles son sus organismos de dirección y de trabajo? ¿Por qué en nuestra Constitución se le denomina Órgano Legislativo? 3. ¿El Gobierno se puede estudiar desde dos puntos de vista? ¿Por qué se llama Gobierno el Órgano clave o “núcleo” de dirección de la acción política y del poder? ¿ que significa la “presidencialización” del Gobierno, desde el punto de vista de su estructura? ¿Qué se entiende por Gobierno en sentido estricto? ¿Qué es Órgano Ejecutivo? ¿Qué es el concejo de ministros y como está regulado en nuestra constitución? ¿Cómo se nombra y cesa el Gobierno en un régimen presidencial? ¿Qué es el poder reglamentario en la función del Ejecutivo o el concejo de ministros? ¿Qué es la legislación delegada y diga si entre los órganos de Gobierno del Estado Salvadoreño existe? ¿Qué es el Decreto- ley? ¿Existen como instrumentos del Gobierno o del Ejecutivo Presidencial el Derecho de disolución, el recurso al referéndum y la proclamación del estado de excepción? 4. ¿Cuál es la finalidad de la Administración de justicia por las instituciones jurisdiccionales? ¿Qué organización judicial ha influido sobre nuestro sistema de administración de justicia: el de tipo anglosajón o “common-law” o el continental europeo de régimen Romano? ¿Qué e la independencia 5  judicial en un régimen democrático y sus requisitos de existencia? ¿Cuáles son los motivos para establecer una jurisdicción constitucional? ¿La jurisdicción constitucional puede atribuirse a órganos de distinta naturaleza? ¿En un órgano jurisdiccional hay dos formas de protección de la constitución: el control concentrado y el control difuso? ¿En qué consiste y en que artículos de nuestra constitución están regulados? ¿Qué es el concejo Nacional de la Judicatura, artículos constitucionales que lo regulan? ¿Qué es el “omduds manner” o procurador de los Derechos Humanos, artículos constitucionales que lo regulan? ¿Qué es la procuraduría General de la Republica? ¿Qué es la Fiscalía General de la Republica? ¿Qué es la Corte de Cuentas de la Republica? ¿Cuáles son las funciones y composición del Tribunal Supremo Electoral? ¿Qué son las gobernaciones y para qué sirven? ¿Qué es el poder municipal? ¿Qué es la Fuerza Armada y la Policía Nacional Civil? 5. ¿Cuáles son las formas de Estado según la distribución territorial del poder? ¿Qué es un Estado unitario y descentralizado? ¿En qué consiste el Estado regional autónomo y sus ejemplos? ¿Qué es una confederación de Estados y sus características? ¿Qué es un Estado Federal, sus características y formas de constitución? ¿El Estado salvadoreño que forma adopta? 6. ¿Qué es la administración pública? ¿Cuáles son las características del modelo weberiano? ¿Qué críticas se han hecho a la práctica weberiana de administración pública? ¿Cuáles son los niveles de la administración pública en El Salvador? ¿Qué son las políticas públicas? ¿Rasgos de las políticas públicas? ¿Fases de la elaboración de las políticas públicas? ¿Cuáles son los instrumentos de aplicación de las políticas públicas? D. TRANSFORMACIONES Y CRISIS DEL ESTADO SOBERANO 1. Cuáles son los supuestos del proceso de mundialización y sus efectos sobre la soberanía estatal? ¿Cuál es la propuesta teórica- metodológica del politólogo y jurista Juan Ramón Capella para analizar las modificaciones de la soberanía Estatal por la mundialización? ¿En qué consiste el “campo de fuerzas”? ¿Qué es la “soberanía difusa” de tipo privado supra- Estatal? ¿Cómo está compuesto y sus funciones? ¿Cuáles son los cambios en las funciones de los “Estados abiertos”? ¿En qué consisten las “contradicciones” por los dos tipos de legitimación? ¿Qué diferencia hay entre Estados hegemónicos y Estados dependientes en relación a impacto de la globalización- mundialización? ¿Cuáles son los impactos y cambios en las políticas de seguridad a nivel externo e interno? 2. ¿Diferencia entre crisis del Estado y fin del Estado: Enfoque conservador y marxista? ¿Cuáles son las “concepciones positivas” sobre el tema del fin del Estado? ¿Cuáles son las “concepciones negativas” del fin del Estado como “mal necesario”? ¿Qué plantea el pensamiento liberal, neo liberal y pluralista sobre el “Estado mínimo”? ¿Qué dicen las concepciones del Estado como “mal no necesario”: la marxista, la de origen religioso, la tecnocracia y la anarquista? 6 III. BIBLIOGRAFÍA: 1) Paniagua S, Juan Luis. Los Regímenes Políticos y la organización del Estado (Separata) del libro Introducción a las Ciencias Políticas, de García Cotarelo, Ramón. (compilador) 2) Villabella Armengol, Carlos Manuel. El presidencialismo latinoamericano. Mutaciones y gobernabilidad. 3) Sojo, Carlos, La Reforma Democrática del Estado en Centroamérica, Revista Nueva Sociedad No. 210, julio-agosto 2007, pp. 183-188. 4) Uriarte, Edurne. Introducción a la Ciencia Política. 10. Administración Púbica y Políticas Públicas. 5) Capella, Juan Ramón. Transformaciones del Estado y el Derecho ante la Mundialización. IV. Mundialización e Instituciones; la soberanía estatal. 6) Caminal Badía, Miguel. Manual de ciencia política. Democracia y Globalización. 7) Galindo H., Carolina. La teoría del Estado en la era de la Globalización (separata). 8) Bobbio, Norberto. El fin del Estado (separata), del libro : Estado, Gobierno y Sociedad. 9) Apuntes de clase de los docentes de Teoría del Estado 10) Constitución de la República de 1983, Título VI “ Órganos de Gobierno, atribuciones y competencias” 11) "Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. México: Fondo de Cultura Económica, cuarta edición,2016" 7 Unidad IV. Los regímenes políticos y la organización del Estado. Notas. 8 Paniagua S, Juan Luis. Los Regímenes Políticos y la organización del Estado (Separata) del libro Introducción a las Ciencias Políticas, de García Cotarelo, Ramón. (compilador) 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61  "Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. México: Fondo de Cultura Económica, cuarta edición,2016" V. PRESIDENCIALISMO V.1. DEFINICIÓN DE “SISTEMA PRESIDENCIAL” ASÍ COMO se divide a los sistemas electorales en mayoritarios y proporcionales, a los sistemas políticos democráticos se les di- vide en presidenciales y parlamentarios. Sin embargo, es más difícil hacer esta última distinción que la primera. Es cierto que se puede definir a los sistemas presidenciales y a los parla- mentarios por exclusión mutua y que un sistema presidencial no es parlamentario y uno parlamentario no es presidencial. Pero la distribución de los casos reales en estas dos clases lle- va a situaciones inaceptables. La razón es, por una parte, que en su mayoría los sistemas presidenciales no son definidos adecuadamente y, por otra, que los sistemas parlamentarios difieren tanto entre ellos que hacen que su nombre común sea engañoso. Más adelante nos ocuparemos de este problema. Primero debemos definir los sistemas presidenciales y asegu- rarnos de que no se les confunda con formas que aparentan ser presidenciales ni se les considere erróneamente como mez- clas, casi como un presidencialismo parlamentario. El primer criterio (o criterio 1) definitorio de un sistema pre- sidencial es la elección popular directa o casi directa del jefe de Estado por un tiempo determinado (que puede variar de cuatro a ocho años). Sin duda, este criterio es una condición definitoria necesaria, pero de ninguna manera es suficiente. Austria, Islandia e Irlanda utilizan la elección popular directa de sus presidentes y sólo se trata, cuando mucho, de un presi- dencialismo de fachada. Sin importar lo que diga la Constitu- ción acerca de sus prerrogativas de poder,1 esos presidentes 1 El presidente irlandés en realidad tiene muy poco poder, en tanto que el de Austria y especialmente el de Islandia sí tienen importantes prerrogativas de poder que son, sin embargo, letra muerta. Daré las razones de esto más ade- lante, en la sección VII.2. Aquí sólo sostengo que aunque una elección popu- lar directa sin duda establece una legitimidad independiente, este factor cons- titutivo no es, per se, de consecuencia. 97 62 98 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO son poco más que adornos y Austria, Islandia e Irlanda funcio- nan en todo sentido como sistemas parlamentarios. Por tanto, a estos países no se les puede clasificar como presidencialis- tas, a pesar de la popularidad de sus presidentes electos.2 Un segundo criterio (criterio 2) definitorio es que en los sis- temas presidenciales el gobierno, o el Ejecutivo, no es desig- nado o desbancado mediante el voto parlamentario. Los go- biernos son una prerrogativa presidencial: es el presidente el que a su discreción nombra o sustituye a los miembros del ga- binete. Es cierto que cualquier presidente puede elegir a sus ministros de una forma que agrade al Parlamento; aun así, los miembros del gabinete deben su designación al presidente. Obsérvese inmediatamente que este criterio no es violado si se da al Parlamento el poder de censurar a ministros indivi- duales del gabinete, incluso en las raras situaciones en que la censura parlamentaria implica que un ministro debe renun- ciar a su cargo.3 No se viola el criterio porque en ambos casos sigue siendo el presidente el que retiene unilateralmente el poder de nominación y llena los puestos del gabinete como mejor le parece. ¿Bastan el criterio 1 y el criterio 2 para identificar a un sis- tema presidencial? Diría que casi, pero no del todo. Porque debe quedar muy claro que un sistema presidencial puro no permite ninguna clase de “autoridad dual” que se interponga entre él y su gabinete. A este respecto, Lijphart propone el cri- terio de “un Ejecutivo de una persona”. Pero ésta es quizás una precisión muy limitante: implica que el jefe de Estado debe ser también el jefe del gobierno. Es verdad que general- mente éste es el caso. Aun así, prefiero una formulación más flexible, como la siguiente: que la línea de autoridad es clara 2 Duverger los clasifica como semipresidenciales. La suya es, sin embargo, una categorización puramente legalista, como él mismo lo admite: “el con- cepto de una forma semipresidencial de gobierno […] es definido sólo por el contenido de la Constitución” (1980, p. 166). A su debido momento argumen- taré que incluso esta clasificación desorienta y es inaceptable (véase, infra, secciones VII.2 y VII.3). 3 Por tanto, decir con base en lo anterior que Chile (entre 1891-1925) y Perú fueron sistemas parecidos al parlamentario es una equivocación que puede llevar a ideas erróneas. Algo semejante se dice ahora de Uruguay, pero tam- bién sin bases sólidas (tal como lo sostengo más adelante en la nota 11). 63  PRESIDENCIALISMO 99 del presidente hacia abajo. En resumen, el tercer criterio es que el presidente dirige el Ejecutivo. De manera que un sistema político es presidencial si, y sólo si, el jefe de Estado (el presidente) a) es electo popularmente; b) no puede ser despedido del cargo por una votación del Parla- mento o Congreso durante su periodo pre-establecido, y c) en- cabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa. Cuan- do se cumplen estas tres condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro, según mi definición.4 Aún queda un punto por tratar. El primer criterio establece, absolutamente, que el presidente sale de una elección directa o casi directa. ¿Qué tan directo es esto? Los Estados Unidos, Argentina, y antiguamente Chile (hasta Allende), tuvieron o tienen elecciones casi directas, en las que el presidente es ele- gido por el Parlamento cuando ningún candidato recibe la ma- yoría absoluta del voto popular. Como la práctica establecida en esos casos es elegir al candidato que ha obtenido la mayo- ría relativa popular, esta clase de elección indirecta puede iden- tificarse con una directa. En cambio, Bolivia practica la elec- ción parlamentaria entre los tres candidatos que obtienen el mayor número de votos (tanto en 1985 como 1989 se eligió al que obtuvo el segundo lugar) y por consiguiente, es discuti- ble que se trate de una elección directa. Por otra parte, hasta 1988 es claro que Finlandia no elegía a su presidente en forma directa: el Colegio Electoral Presidencial Elegido era quien en realidad designaba al presidente, pues su libertad de elección no tenía límites. La marca divisoria estriba, así, en que el orga- nismo intermediario (ya sea el Colegio Electoral, el Congreso, o bien el Parlamento) pueda tomar o no sus propias decisio- nes. Si sólo aprueba, entonces la diferencia entre una elección popular directa y una indirecta carece de importancia; si pue- de decidir, entonces en cierta medida no se cumple el criterio (pero véase, infra, sección VII.3). 4 Para otras definiciones y una discusión, véase Shugart y Carey, 1992, pp. 18-22. Mi definición omite el cuarto criterio, es decir, “que al presidente se le ha concedido constitucionalmente autoridad para legislar”. En mi opi- nión, esto es demasiado vago para constituir un criterio y ya está implícito en mis criterios. Si un presidente encabeza o nombra al Ejecutivo, esto indica que debe tener alguna autoridad legislativa. Pero no perjudica si, ad abundan- tiam, se añade este criterio a los tres que propongo. 64 100 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO El punto general es éste: que los sistemas presidenciales (al igual que los sistemas parlamentarios) lo son por una lógica sistémica, conforme a la cual se les puede agrupar. De esta ma- nera, antes de reasignar algún presidencialismo a otra clase —ya sea semipresidencialismo, casi-parlamentarismo, o simi- lares— debemos comprobar si una determinada variación viola o no esa lógica. ¿Qué pasa si se le permite a un presiden- te disolver un Parlamento? ¿Qué pasa si se le permite al Parla- mento destituir a los miembros del gabinete? ¿Qué, si se puede hacer renunciar a un presidente mediante una consulta popu- lar? ¿Producen éstas y otras anomalías un mecanismo distin- to que sigue una lógica distinta? Si la respuesta es afirmativa, veamos entonces qué clase de nuevos mecanismos tenemos y reclasifiquemos un sistema presidencial de acuerdo con los resultados. Pero no nos apresuremos a descubrir o inventar “nuevos sistemas” cada vez que un país toma prestado algún instrumento de otro sistema. Con esta condición, confío en que ahora tenemos una de- finición que separa claramente lo que el “presidencialismo” incluye y lo que excluye. Sobre esta base tenemos, en la actua- lidad, unos 20 países, concentrados en su mayoría en la Amé- rica Latina.5 La razón por la que Europa no tiene sistemas presidenciales puros, mientras que los encontramos desde Ca- nadá hasta el Cabo de Hornos, pasando por las dos Américas, es histórica y no se trata de una decisión deliberada. Cuando los Estados europeos empezaron a practicar el gobierno constitu- cional, todos (excepto Francia, que se convirtió en República en 1870) eran monarquías; y las monarquías ya tenían un jefe de Estado hereditario. Pero mientras que Europa no daba ca- bida a los presidentes electos (al menos hasta 1919), en el nue- vo mundo casi todos los nuevos países conquistaron su inde- pendencia como repúblicas (las excepciones temporales fueron Brasil y, en cierto modo, México), y por tanto debieron elegir 5 Se presenta una lista de esos países en mi cuadro del capítulo XI. Mi lista omite a los países muy pequeños y a los “organismos políticos” que todavía no se consolidan (por las razones que expliqué en Sartori, 1976, cap. 8). Además, es demasiado pronto para incluir en el análisis a los países de la Europa oriental y a los antiguos integrantes de la Unión Soviética que están saliendo del comunismo. También dejo aparte a México, un caso único del que me ocupo más adelante (caps. IX y XI). 65  PRESIDENCIALISMO 101 a sus jefes de Estado, es decir, a sus presidentes. La división entre los sistemas presidenciales y los parlamentarios no re- sultó, pues, de alguna teoría que debatió si una forma era su- perior a la otra. Pero ya es tiempo de que ocurra ese debate y en consecuencia, de que se haga una evaluación comparativa de la forma en que funcionan ambos sistemas. El presidencialismo, por mucho, ha funcionado mal. Con la única excepción de los Estados Unidos, todos los demás siste- mas presidenciales han sido frágiles —han sucumbido regu- larmente ante los golpes de Estado y otras calamidades—.6 Sin embargo, la excepción, los Estados Unidos, aunque aislada, es importante. Además, los Estados Unidos proporcionan el ori- ginal del que se derivaron todos los demás sistemas presiden- ciales. Así que aquí empezamos. V.2 EL PROTOTIPO ESTADUNIDENSE El modelo de Washington está caracterizado, más que por cual- quier otro rasgo individual, por la división y separación de po- deres entre el presidente y el Congreso. Esta separación no es fácil de describir. Para Neustadt (1960, p. 33) los Padres Fun- dadores no crearon un gobierno de poderes separados sino, en cambio, “un gobierno de instituciones separadas que com- parten el poder”. Pero Jones (1990, p. 3) lo corrige: “Tenemos un gobierno de instituciones separadas que compiten por el poder compartido”; en última instancia considera al sistema político estadunidense como un “sistema truncado”. A pesar de este y otros importantes detalles, lo esencial es que la divi- sión consiste en “separar” al Ejecutivo del apoyo parlamen- tario, mientras que compartir el poder significa que el Ejecu- 6 Según la cuenta de Mainwaring (1993, pp. 204-207), desde por lo menos 1967 el mundo ha tenido 31 democracias continuas; de éstas, sólo cuatro (Co- lombia, Costa Rica, los Estados Unidos y Venezuela) tienen sistemas presi- denciales. Según la cuenta de Riggs (1993, pp. 219-220), “entre 76 sistemas políticos abiertos, 33 eran presidenciales […] su tasa de fracasos fue mucho mayor que la de los sistemas parlamentarios: 91% (30 casos) para los pri- meros, en comparación con 31% (13 casos) para los segundos”. Ciertamente, estas estadísticas no pueden demostrar mucho sin ser apoyadas por un razo- namiento. 66 102 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO tivo se mantiene con el apoyo del Parlamento, o cae cuando le falta éste.7 Con este criterio lo que los Estados Unidos tienen es realmente separación de poderes. Por tanto, con la separación de poderes, el Parlamento no puede interferir en los asuntos internos, en el interna corporis, del campo que corresponde al Ejecutivo, y especialmente, no puede destituir a un presidente. Si seguimos la misma lógica, o el mismo principio, la separación de poderes implica que un presidente no puede disolver un Parlamento. Éste es de hecho el caso en los Estados Unidos y en la mayoría de los sistemas presidenciales. Pero, ¿qué pasa si se le otorga tal poder al pre- sidente? ¿Constituye esto una violación del principio de se- paración? Sí, aunque yo me inclino a considerar el poder de disolución del Parlamento como una anomalía que no trans- forma —si se aplican mis tres criterios definitorios— a un sis- tema presidencial en otro diferente. Es cierto que el poder de disolver el Parlamento aumenta los poderes presidenciales, pero generalmente se sobrestima la eficacia de este disuasi- vo y, en cualquier caso, no veo argumentos suficientes para reclasificar sólo sobre esta base a una estructura presidencial. Los más de los autores también caracterizan al sistema esta- dunidense como un sistema de balances y contrapesos. Co- rrecto, pero ésta difícilmente es una cualidad clasificatoria, por- que todos los verdaderos sistemas constitucionales son sistemas de balances y contrapesos. Lo que importa es que pueden tener balances y contrapesos sin que exista la separación de poderes, y que la singularidad del presidencialismo del tipo estaduni- dense es precisamente que limita y equilibra el poder dividién- dolo. De aquí que (insisto) la característica definitoria y central del modelo de Washington es un poder Ejecutivo que subsiste separado, por derecho propio, como un organismo autónomo. Esto no significa que al presidente de los Estados Unidos le sea indiferente tener o no el apoyo del Congreso. En realidad, cuanto más dividida está la estructura del poder, tanto más se necesita —parece— un “gobierno unido”, es decir, que la mis- ma mayoría controle el Ejecutivo y el Congreso. Ésta ha sido, durante siglo y medio, la teoría y la práctica del gobierno de 7 Esto es más preciso que “independencia mutua”, porque la presidencia y el Congreso no son recíprocamente independientes en todos los aspectos. 67  PRESIDENCIALISMO 103 los Estados Unidos. Sin embargo, ahora el patrón prevale- ciente se ha convertido en el del “gobierno dividido”. Eisenho- wer fue, en 1954 y luego en 1957, el primer presidente después de 72 años que se vio ante un Congreso controlado por el par- tido opositor. Desde entonces, “de 1955 hasta 1992, el gobierno estuvo dividido durante 26 de 38 años”; y “de 1969 a 1992, el gobierno dividido prevaleció en 20 de 24 años” (Sundquist, 1992, p. 93). Ciertamente, la presidencia de Clinton restable- ció un gobierno con una mayoría no dividida pero que sólo duró dos años (1993-1994). No obstante, la tendencia durante los últimos 40 años ha sido, indudablemente, elegir presi- dentes cuyo partido no tiene la mayoría en las cámaras del Congreso. Mientras los republicanos ocuparon la Casa Blanca todo el periodo de 1968 a 1992 (excepto los cuatro de Carter), los demócratas controlaron constantemente una de las cá- maras y (excepto por seis años) ambas desde 1955. Para la mayoría de los observadores esto parece un cambio importante que enfrenta al sistema estadunidense con el estan- camiento y la contienda continua. No obstante, según David Mayhew, no hay razón para preocuparse, porque descubrió que “el control unificado o el control dividido no han influido de manera significativa en […] la aprobación de la legislación importante común […] se han aprobado leyes importantes con una rapidez que no está relacionada con el control parti- dista” (1991, p. 4). Pero creo que Mayhew está muy equivo- cado. La diferencia entre gobierno unificado y gobierno dividi- do no puede ignorarse, y la razón por la que esta diferencia no aparece en sus estudios hace que el caso estadunidense luz- ca más problemático que nunca.8 Me ocuparé de esto den- tro de poco. Primero quiero enunciar todo el caso tal como yo lo veo. 8 Dejo aparte el problema de qué tan válidos son los descubrimientos de Mayhew. No es de sorprender lo difícil que resulta evaluar cualitativamente una producción legislativa; además, Mayhew no puede captar las omisiones, esto es, el número de proyectos que nunca se pondrán en la agenda porque se sabe de antemano que no tienen la menor oportunidad. Más aún, es probable que en un gobierno dividido las negociaciones se hagan de manera diferente a la utilizada en un gobierno unido. En todos estos aspectos y en otros, en- cuentro dudosa y poco convincente la evidencia de Mayhew. Pero si él tiene razón, entonces se reforzaría mi posición. 68 104 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO El supuesto básico acerca de los sistemas presidenciales es que conducen a un gobierno fuerte y efectivo —por sí mismos y en comparación con los sistemas parlamentarios—. Pero este supuesto tiene poco fundamento. El hecho de que el sistema estadunidense durante mucho tiempo ha logrado resolver sus problemas no puede ocultar que una estructura de poder divi- dida genera parálisis y estancamientos más que cualquier otra. Y ¿realmente sigue operando el sistema estadunidense? Si vemos los años pasados, se observa que la división de pode- res ha sido compensada no sólo por mayorías consonantes, es decir, porque el partido que obtuvo más votos para la presi- dencia también obtuvo la mayoría en el Congreso, sino además por la costumbre de prácticas consocietales, en espe- cial el acuerdo bipartidista en la política exterior. A pesar de lo anterior, y si no se presenta un improbable re- greso de los ciclos de gobierno no dividido, la pauta que ha surgido desde los años cincuenta en adelante nos enfrenta a un organismo político dividido antagónicamente, cuyos dos prin- cipales elementos componentes consideran que sus intereses electorales respectivos radican, por lo general, en el fracaso de la otra institución. Para un Congreso controlado por los de- mócratas apoyar a un presidente republicano es ayudar a que se tenga otra presidencia republicana. A la inversa, un presi- dente con una minoría en el Congreso que procura restable- cer el gobierno no dividido se enfrentará probablemente a un Congreso que estará jugando el juego de ¿quién es el culpable? Irónicamente, por lo anterior, la opinión de que los siste- mas presidenciales son sistemas fuertes se apoya en el peor de los acuerdos estructurales —un poder dividido sin defensa ante el gobierno dividido— y no comprende que el sistema estadu- nidense funciona, o ha funcionado, a pesar de su Constitución, y difícilmente gracias a su Constitución. En la medida en que puede seguir funcionando requiere, para destrabarse, de tres factores: falta de principios ideológicos, partidos débiles e in- disciplinados y una política centrada en los asuntos locales. Con estos elementos un presidente puede obtener en el Con- greso los votos que necesita negociando (horse trading) favo- res para los distritos electorales. Quedamos finalmente con la institucionalización de la política de las componendas, lo que 69  PRESIDENCIALISMO 105 no es nada admirable. Lo que tenemos estructuralmente, de hecho, es un Estado débil. Regresemos pues a los descubrimientos de Mayhew de que el control partidista dividido de la presidencia y del Congreso no parece afectar y empeorar de ninguna manera importante la producción legislativa del Congreso. Supongamos, para fa- cilitar la argumentación, que este descubrimiento es impor- tante. Sin embargo, aunque lo sea, no lo es en el sentido que quisiera Mayhew, sino que señala la creciente atomización de los partidos estadunidenses. Es decir, que el factor o variable de que estamos hablando es el de cruzar la línea y elegir al otro partido en las votaciones legislativas. El que un presidente tenga o no “su mayoría” en el Congreso es importante y hace la diferencia si aceptamos el supuesto de que el concepto de mayoría es significativo, en el sentido de que hay algo que está unido y actúa cohesivamente. Sin embargo, si la mayoría exis- te sólo en el papel, si tiene que obtenerse en cada caso, en- tonces es razonable decir que la diferencia entre el gobierno unido y el dividido puede ser muy pequeña. De este modo, el problema es que incluso cuando la mayoría no está dividida en el papel, la realidad es que, en la actualidad, un presidente de los Estados Unidos nunca tiene una mayoría verdadera y confiable en el Congreso. Es cierto que el interés de un Congreso demócrata es el de tener un presidente demócrata que tenga éxito. También es claro que debe haber, para el consumo de la opinión pública, alguna muestra de que el gobierno unido da “unidad” de apo- yo, esto es, un mayor apoyo que en otros casos. No obstante, ahora lo que más importa, para cada miembro del Congreso, es qué tan bien luce su “registro” de votación, voto por voto, en su distrito electoral. Se admite ampliamente que los par- tidos estadunidenses son poco más que partidos electorales y lo son sólo en el débil sentido de que proporcionan un símbolo para que dos candidatos se enfrenten entre sí en distritos elec- torales que eligen a un solo representante. Pero, ¿son algo más que eso como partidos parlamentarios? Diría que la creciente disolución de los partidos electorales debe reflejarse de alguna manera en el Congreso.9 Por tanto somos testigos de una frag- 9 Aquí la diferencia consiste en que un presidente tenga que negociar con 70 106 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO mentación cada vez mayor y cada vez más localista orientada a los distritos electorales, de los partidos estadunidenses en el Congreso (aunque es menor, por razones obvias, en el Sena- do). Y un Parlamento en que la política se convierte en una política al menudeo (véase, supra, sección IV.1), en que más y más miembros se desempeñan como cabilderos de sus distri- tos, como mensajeros de sus electores, en un Parlamento en que las mayorías fácilmente se convierten en algo vaporoso y voluble. Veamos lo que dice un observador perspicaz, Nelson Polsby (1993, p. 33), quien escribe: En la política práctica de hoy día, el acto de legislar requiere fre- cuentemente una clase complicada de acuerdo: debe formarse una coalición que […] pase los límites de los partidos. Esta coalición es el resultado de una serie de negociaciones no sólo acerca del con- tenido de las varias medidas sino también de la distribución del crédito por los beneficios que puedan generar esas medidas o de la culpa por los inconvenientes que puedan causar […]. Aprobar le- gislaciones que causarán perjuicios es en consecuencia algo riesgo- so para los funcionarios electos [...]. Sorprendentemente, a veces lo hacen, si se puede concertar un acuerdo para compartir la culpa. Polsby conoce a sus personajes y los retrata bien. Pero, ¿pue- de considerarse que el proceso que describe es una forma- ción de coaliciones? Me doy cuenta de que el término coalición es usado en forma poco precisa en el campo de la política estadunidense, como una cobertura para casi cualquier cosa. A pesar de ese sentido tan vasto, en este caso está mal emplea- do. En el pasado, las coaliciones propiamente dichas existie- ron en el Congreso porque los demócratas del sur se com- portaban como una coalición o bloque. Quizá actualmente todavía existen las coaliciones verdaderas. Pero lo que des- cribe Polsby definitivamente no es una coalición. Las coali- ciones son acuerdos, pero no acuerdos sobre un solo tema o a los que se llega diariamente. Para que sea significativo, el con- cepto de coalición supone un mínimo de constancia, es decir, alguna clase de entendimiento duradero que abarca una ga- los líderes de un partido en el Congreso, los que podrán entregar sus votos posteriormente, o tenga que negociar con los miembros del Congreso uno por uno. 71  PRESIDENCIALISMO 107 ma congruente de temas. Las coaliciones que se forman la noche anterior a la votación no son coaliciones, y los tratos que describe Polsby no corresponden a ellas; se trata más bien de parches. Reitero, por tanto, que con acuerdos par- ciales diarios no formamos mayorías reales. Una de las prin- cipales propuestas del “gobierno reunificado” del presidente Clinton fue el paquete de medidas económicas y para reducir el déficit que sometió al Congreso en agosto de 1993, el que fue aprobado (después de muchas consultas y tratos) por una mayoría de dos votos en la Cámara de Diputados, y por el margen de un solo voto (el del vicepresidente que lo preside) en el Senado. ¿Comprueba esto que el presidente está apoya- do por una mayoría legislativa? Yo diría que no. Lo que aún es cierto, como lo expresa V. O. Key, es que el control partidista común del Ejecutivo y el Legislativo no ase- gura un gobierno fuerte, en tanto que la división del control partidista lo impide” (1965, p. 688). Sin embargo, hemos aña- dido otra característica básica: que el control partidista común de ninguna manera asegura una mayoría partidista común. En- tonces, sin importar que el gobierno estadunidense esté o no dividido, en ambos casos gran parte de su toma de decisiones requiere pagos laterales localistas a cambio de mosaicos mal unidos, en vez de compromisos sólidos. El sistema estaduni- dense funciona (a su manera) porque los estadunidenses es- tán decididos a hacerlo funcionar. Es tan sencillo como eso, y por lo mismo, tan difícil. Porque los estadunidenses tienen una maquinaria constitucional diseñada para la parálisis gu- bernamental, defecto que surge con toda su fuerza cuando se exporta su presidencialismo. V.3. LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA Al dejar los Estados Unidos, naturalmente nos encontramos con la América Latina. En ella se encuentra la mayoría de los sistemas presidenciales. Y también es aquí donde éstos tienen un impresionante historial de fragilidad e inestabilidad. En términos de longevidad, hasta la fecha Costa Rica es la que mejor se ha desempeñado, porque no se “ha roto el orden 72 108 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO constitucional” desde 1949; le sigue Venezuela, pues hay con- tinuidad desde 1958, Colombia (desde 1949), y Perú (que re- gresó al gobierno civil en 1979).10 Los más de los países de la región (en particular Argentina, Uruguay, Brasil y Chile) han restablecido su democracia presidencial sólo en los años ochen- ta.11 Si bien el último bastión sudamericano de las dictaduras tradicionales —Paraguay— cayó en 1989, muchos países toda- vía son considerados como democracias inciertas y como sis- temas políticos “muy vulnerables al colapso o al golpe de Es- tado” (Diamond et al., 1989, p. XVIII): por ejemplo, Ecuador, Bolivia, Honduras, Guatemala y la República Dominicana;12 y no olvidemos a Nicaragua, que volvió a la democracia bajo la vigilancia sandinista. En otras regiones, Filipinas es nuevamen- te, desde 1986, una democracia presidencialista, pero le falta demostrar si puede funcionar, y de qué manera lo hará.13 Por todo, entonces, el historial de los países gobernados por un pre- sidente varía —con una sola excepción— de malo a desalenta- 10 Sin embargo, en 1992 y 1993 Venezuela (que se destaca como una de las democracias latinoamericanas más “sólidas” no sólo por su duración sino también en términos de su riqueza económica) sufrió dos intentos de golpe militar, para desaliento de todo el mundo. Y el Perú ha caído en unos 18 me- ses de gobierno no constitucional. El presidente Fujimori dio un autogolpe en abril de 1992, y gobernó con poderes de emergencia y apoyo militar hasta que a duras penas ganó, el 31 de octubre de 1993, un referéndum para una nueva Constitución (que le permite, entre otras cosas, reelegirse) redactada por un Congreso Constituyente electo en forma dudosa en noviembre de 1992. 11 Uruguay ha mostrado oscilaciones constitucionales poco características entre el “cuasi-presidencialismo” (1830, 1934, 1942, 1966) y formas que no lo son (1918, 1952), pero definitivamente consideraría a su sistema actual presi- dencialista (después del golpe de Estado de 1973 y la interrupción de 1973 a 1984). El que la legislatura pueda censurar a los ministros y que el presidente tenga el poder de disolver a la legislatura representa una desviación del mo- delo estadunidense, pero no contradice mi criterio definitorio del presiden- cialismo (véase, supra, sección V.1) y apenas afecta la esencia del mismo. 12 El Ecuador está en una crisis casi permanente; Bolivia ha sufrido entre 1952 y 1982, unas 17 intervenciones militares; Honduras y Guatemala funcio- nan mal y en gran medida bajo el control militar de facto y la República Dominicana es más que nada una dictablanda. 13 La señora Aquino subió al poder en 1986 sólo porque el “poder del pue- blo” en las calles de Manila (ayudado por la persuasión de los Estados Uni- dos) obligó a Marcos a huir. Así, la elección del presidente Ramos en 1992 fue la primera transmisión del mando regular y libre en 26 años. Y aunque la se- ñora Aquino era en cierto sentido un presidente simbólico por aclamación, Ramos (que era general) viene de fuera del sistema y tiene poco e inadecuado apoyo parlamentario. 73  PRESIDENCIALISMO 109 dor y nos lleva a preguntarnos si su problema político no se debe al propio presidencialismo. Siempre se especula cuando se separa la política de su sus- trato económico, social y cultural. En el caso latinoamericano debe reconocerse en especial que las dificultades del gobierno presidencial están relacionadas y son poderosamente intensi- ficadas, por el estancamiento económico, las flagrantes des- igualdades y las herencias socioculturales. Sin embargo, el único instrumento que tenemos para enfrentar y resolver los problemas es la política. Cierto que la política puede empeo- rar las cosas, y a veces así sucede, pero es de la “buena políti- ca” que esperamos las cosas buenas que deseamos. ¿Qué es lo que está mal en el presidencialismo latinoameri- cano? El análisis previo del modelo, prototipo, de los Estados Unidos facilita la respuesta. Nunca ha sido cierto para ese país que los sistemas presidenciales sean sistemas fuertes de go- biernos enérgicos, y está claro que éste es un espejismo que lleva al engaño en los países que buscan inspiración en el mo- delo estadunidense. Por supuesto, un problema es que mu- chos presidencialismos latinoamericanos se fundamentan en sistemas partidistas “equivocados”.14 Pero el principal argu- mento, el que debemos estudiar primero, es que los presiden- tes latinoamericanos de ninguna manera son todopoderosos, aunque puedan parecerlo. Por el contrario, “la mayoría de los presidentes latinoamericanos enfrentan fuertes problemas para cumplir sus programas de campaña. Han tenido todo el poder para iniciar las acciones políticas, pero les ha sido muy difícil obtener apoyo para ejecutarlas” (Mainwaring, 1990, p. 162). Sin embargo, si esto es así, ¿por qué no remediarlo refor- zando el poder de los presidentes? De hecho se ha seguido este camino, porque la mayoría de los presidentes latinoameri- canos tienen más poder que un presidente estadunidense. En muchos casos se les da el poder de vetar secciones de leyes, lo que repetidas veces se le ha negado a la Casa Blanca; se les permite gobernar en gran medida por decretos, aunque en di- ferente grado, y a menudo se les conceden amplios poderes de 14 Este asunto será analizado y discutido más adelante en la sección XI.2 porque aún debo establecer cómo se relaciona el presidencialismo con el multipartidismo y/o con la fragmentación de los partidos. 74 110 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO emergencia.15 Además, se siguen tomando medidas para refor- zar el poder presidencial.16 No obstante, lo que prevalece ac- tualmente es la tendencia a recortar las “alas”17 de la presiden- cia, porque se considera, equivocadamente, que las pasadas tomas dictatoriales del gobierno son resultado de su poderío. Sea como fuere, en última instancia el problema reside en el principio de la separación de poderes, el que mantiene a los presidencialismos de la América Latina en una perenne e ines- table oscilación entre el abuso del poder y la falta del mismo. Aparentemente tenemos aquí un nudo gordiano, para el que Juan Linz y, después de él, varios estudiosos latinoamericanos no ven ninguna otra solución excepto la proverbial de cortarlo de un tajo. Linz y otros han llegado a la conclusión de que el remedio no es —en América Latina— mejorar el presidencia- lismo sino eliminarlo del todo, y adoptar en su lugar una forma parlamentaria de gobierno. El argumento de Linz se formuló en 1985 y su punto capital era, y sigue siendo, que el presidencia- lismo probablemente es menos capaz que el parlamentarismo de sostener regímenes democráticos estables (véase Linz, 1990 y 1994). Pero su argumento central no es que cierta estructura presidencialista propenda más al estancamiento estructural si- no, en cambio y más generalmente, que los sistemas presiden- ciales son rígidos mientras que los parlamentarios son flexibles, y que debe preferirse esta flexibilidad a la rigidez, en particular porque la flexibilidad reduce al mínimo los riesgos. De este mo- do, la opinión de Linz se basa, esencialmente, en el argumento de que un ente político parlamentario está menos expuesto al riesgo —a causa de sus propios mecanismos autocorrectores— que uno rígido. Como lo resumió apropiadamente Valenzue- la, “las crisis de los sistemas parlamentarios son crisis de go- bierno, no de régimen” (1987, p. 34). Sin duda, esta afirmación 15 Todos estos puntos son tratados con detalle más adelante en el capítulo X. 16 Por ejemplo, la Constitución de Chile de 1989 le da poderes al presidente para disolver la Cámara de Diputados (Art. 32, Sección 5). Como ya he trata- do de la forma (véase, supra, sección V.2) en que esta anomalía afecta la divi- sión del poder, aquí sólo quiero expresar que la acción de reforzar el poder presidencial es motivo para preocuparse. 17 Este estado anímico se ve, por ejemplo, en la propuesta que se ha presen- tado en Venezuela para someter al presidente a un posible despido por vota- ción popular. 75  PRESIDENCIALISMO 111 es aceptable. Los sistemas presidenciales no pueden manejar las crisis importantes.18 No obstante, en mi opinión la discusión no puede terminar aquí. En primer lugar, una de las alternati- vas posibles del presidencialismo es el semipresidencialismo, y argumentaré que éste resuelve en gran medida el problema de la rigidez, que proporciona la flexibilidad de que carece el presidencialismo (véase, infra, capítulo VII). En segundo lugar, y ante todo, la propuesta de Linz no explica de manera con- vincente por qué y de qué manera el cambio al parlamentaris- mo resolvería los problemas de gobernabilidad que el presi- dencialismo genera o no puede resolver.19 V.4. ¿ES EL PARLAMENTARISMO UN REMEDIO? El que los sistemas parlamentarios sean superiores a los pre- sidenciales es una cuestión que debe aguardar a que se haga el análisis del parlamentarismo (véase el capítulo siguiente). Por el momento sólo puedo ocuparme de la transición de un sistema de estilo estadunidense a otro semejante a los euro- peos tomando como base esta sencilla advertencia: que la de- mocracia parlamentaria no puede funcionar —en cualquiera de sus muchas variedades— a menos que existan partidos adaptados al parlamentarismo, es decir, partidos que han sido socializados (por los fracasos, una larga existencia e incen- tivos apropiados) para ser organismos cohesivos y/o disci- plinados. Téngase en cuenta que lo anterior no siempre es 18 En este respecto, el caso chileno con Allende es un símbolo. Como lo re- sume Mainwaring (1993, p. 208): “En 1973, en Chile los oponentes del go- bierno de Unidad Popular temían que si le permitían a Allende terminar su sexenio (1970-1976), abrirían la puerta al socialismo autoritario. Allende había perdido el apoyo de la mayoría del Congreso y en un sistema parla- mentario habría tenido que renunciar. En un sistema presidencial, empero, no había forma de remplazarlo, excepto con un golpe de Estado.” La gene- ralización que se deriva de lo anterior es que “en muchos casos, un golpe de Estado parece ser el único medio de librarse de un presidente incompetente o impopular”. 19 Linz está de acuerdo con la crítica de Lijphart de que el presidencialismo está manchado por un rasgo autoritario. Pero esto es dudoso, y yo ciertamen- te no estoy de acuerdo con la obsesión antimayoritaria de Lijphart (véase, su- pra, sección IV.4). En mi opinión, la política proporcional puede ser tan per- judicial, por lo menos, como la política mayoritaria. 76 112 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO cierto para los sistemas presidenciales, para los que el argu- mento es —sabemos— que en condiciones de un gobierno dividido el estancamiento se evita precisamente mediante la indisciplina partidista. En cambio, los partidos disciplinados son verdaderamente una condición necesaria para el “fun- cionamiento” de los sistemas parlamentarios. Dicho de otra manera, con partidos indisciplinados, los sistemas parlamen- tarios se convierten en sistemas de asambleas no funcionales. Entonces lo que importa es saber si, en caso de que los paí- ses latinoamericanos adoptaran sistemas parlamentarios, el funcionamiento de éstos sería mejor que el de las asambleas de gran parte de la Europa continental hasta las décadas de 1920 y 1930. Lo dudo mucho, porque claramente sabemos que la América Latina no tiene partidos adecuados al parlamentaris- mo y está lejos de tenerlos. Brasil es un caso pertinente, y ya que llegó a someter a referéndum en 1993 la adopción de un sistema parlamentario, lo trataré con algún detalle. Probablemente en la actualidad en ningún país haya tanta oposición a los partidos, en la teoría y en la práctica, como en Brasil. Los políticos se relacionan con sus partidos como par- tido de aluguel, el partido que alquilan. Con frecuencia cam- bian de partido, votan contra lo dispuesto por éste, y rechazan cualquier tipo de disciplina partidista sobre la base de que su libertad para representar a sus electores no debe ser limitada (véase Mainwaring, 1991). Así los partidos son, en realidad, en- tes muy volátiles y por tanto se deja al presidente brasileño flo- tando en un vacío, sobre un Parlamento ingobernable y fuer- temente fraccionado. ¿Puede esperarse en estas condiciones que el cambio a un sistema parlamentario traerá la consolida- ción de los partidos porque a los partidos del nuevo sistema se les pedirá que sostengan un gobierno derivado del Parlamento? Éste fue el argumento de los defensores del referéndum (que fue derrotado). Pero no hay ninguna evidencia histórica o com- parativa que apoye esta expectativa. En comparación con los partidos brasileños, los alemanes durante la República de Weimar fueron “partidos modelo”; no obstante, nunca pudo superarse su fragmentación y su desempeño parlamentario entre 1919 y 1933 jamás mejoró ni propició la gobernabilidad. Nada cambió la conducta o natu- 77  PRESIDENCIALISMO 113 raleza de los partidos durante la Tercera y la Cuarta Repúbli- cas francesas. La duración media de los gobiernos durante el periodo de 40 años de la Tercera República (1875-1914) fue de 9 meses. Lo mismo puede decirse de la Italia prefascista. Lo que trato de probar es que la cohesión y disciplina parti- dista (en las votaciones parlamentarias) nunca han sido una consecuencia de los gobiernos parlamentarios. Si un sistema se basa en las asambleas fragmentadas, ingobernables, y emo- cionales, por su propia inercia seguirá tal cual es. No puedo pensar en ningún sistema partidista que haya evolucionado hacia un “sistema” aceptable constituido por partidos de ma- sas, fuertes y bien organizados, con base en la experiencia in- terna parlamentaria. La metamorfosis de un sistema de par- tidos no estructurado a uno estructurado siempre ha sido iniciada por un asalto exógeno y por el “contagio”. Los anti- guos partidos de notables y de opinión desaparecieron o cam- biaron su forma de ser en respuesta al desafío de partidos de masas creados externamente (y en su mayoría opuestos al sis- tema), caracterizados por fuertes nexos y fervor ideológico. Ahora bien, todos los elementos mencionados brillan por su ausencia en Brasil. Por si fuera poco, las opiniones y la retóri- ca contrarias a los partidos (además de una legislación elec- toral antipartidista), que predominan en ese país, hacen que el surgimiento de partidos parlamentarios aceptables sea no sólo improbable, sino del todo inconcebible. El argumento, por tanto, es que la actual tradición y cultura políticas brasile- ñas propician que haya partidos parlamentarios inadecuados. Está en contra de todas las probabilidades suponer que bajo esas circunstancias un sistema parlamentario sacaría al Bra- sil del caos y lo conduciría a alguna clase de gobierno parla- mentario eficiente. Por otra parte, en América Latina hay tres países importan- tes que pueden concebiblemente permitirse un cambio —en términos de su sistema de partidos— al parlamentarismo; és- tos son Chile, y los bipartidistas Argentina y Venezuela. Chile tiene el acuerdo multipartidista que, en el continente, más se acerca a los europeos. Sin embargo, también tiene un pasado de “pluralismo polarizado”, una fuerte polarización aunada a una fuerte fragmentación partidista. ¿Sería conveniente, so- 78 114 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO bre estas bases, que Chile adoptara un sistema parlamenta- rio? No lo creo. Si los chilenos decidieran abandonar su siste- ma presidencial, les convendría, en mi opinión, buscar una solución semipresidencialista, y no una parlamentaria. En cambio, Argentina es un sistema bipartidista que en la actualidad casi disfruta de mayorías no divididas.20 Como una pregunta puramente hipotética: ¿Se beneficiaría Argenti- na de una transformación parlamentaria? Tampoco lo creo. Los partidos argentinos no son partidos “sólidos”. Lo que los mantiene unidos y actualmente produce esa unión, es el sis- tema presidencial, esto es, la abrumadora importancia de ganar un premio indivisible: la presidencia.21 Lo que preveo es que un sistema diferente produciría una fragmentación partidista que la Argentina no necesita. Por todo lo anterior, parece que Venezuela es el único país sudamericano que puede —sobre la base de dos partidos fuertes y disciplina- dos— enfrentar el riesgo de un experimento parlamentario. Pero por el momento la solidez del bipartidismo venezolano está en ruinas.22 De aquí que me vea motivado a concluir que la variedad de parlamentarismo que muy probablemente sur- giría en la mayoría de la América Latina sería la variedad asambleísta de la peor clase.23 20 El presidente Alfonsín tuvo una pequeña mayoría, en 1983-1987, en la Cá- mara de Diputados, pero no en el Senado; y el presidente Menem tuvo, desde 1989 y durante su periodo, una mayoría en el Senado, pero no (sin ayuda) en la Cámara Baja. Entonces ésta no es una clara situación de mayoría indivisa. Históricamente, y aparte de los periodos presidenciales de Perón, sólo el pre- sidente Frondizi (1958-1962) tuvo mayoría en ambas cámaras del Congreso. 21 Los partidos radical y peronista tienen tendencias “centralistas”; aun así, a medida que el partido peronista pierde y de hecho hace a un lado la doctrina de su fundador, yo diría que el factor presidencial adquiere más ponderación al reducirse las diferencias ideológicas entre ambos partidos. Pero no sosten- go, con esto, que el premio presidencial es una condición suficiente —en Ar- gentina o en otras partes— para el bipartidismo. 22 Se hace referencia a la elección presidencial de diciembre de 1993 que ganó Caldera como independiente con el apoyo de 17 grupos políticos, y en contra de los dos partidos —la socialdemócrata Acción Democrática y el socialcristia- no COPEI— que han tenido el control desde 1958. Aquí hacemos la observación de que Caldera es, sobre la base de los resultados electorales, un presidente minoritario, y de que su desempeño en el cargo ha sido de dudosa legalidad. 23 Para una evaluación de los distintos niveles de “institucionalización (cuan- do la hay) de los partidos en toda América Latina, véase Mainwaring y Scully (comps.), especialmente el capítulo 1. 79  PRESIDENCIALISMO 115 Es cierto, como lo afirma Linz (1990, p. 52), que los siste- mas presidenciales funcionan mal en países muy divididos y con sistemas partidistas fragmentados. Pero, ¿podrían estos países funcionar mejor —si las circunstancias siguen igual— bajo formas parlamentarias? Ceteris paribus, no lo creo. 80 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 116 "Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. México: Fondo de Cultura Económica, cuarta edición,2016" VI. SISTEMAS PARLAMENTARIOS VI.1. TIPOS DE PARLAMENTARISMO LOS SISTEMAS parlamentarios deben su nombre a su principio fundador, o sea, que el Parlamento es soberano. Por tanto, los sistemas parlamentarios no permiten una separación del poder entre el gobierno y el Parlamento: su característica primordial es que el poder Ejecutivo-Legislativo se comparte.1 Esto equi- vale a decir que todos los sistemas que llamamos parlamenta- rios requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y, según sea el caso, destituidos, merced al voto del Parlamento. Pero expresar que los gobiernos deben ser apoyados por el Par- lamento no significa mucho. Ni siquiera explica por qué los sis- temas políticos de que se trata tienen un gobierno fuerte o dé- bil, estabilidad o inestabilidad, efectividad o inmovilismo y, en suma, desempeños mediocres o incluso detestables. El hecho es que la palabra “parlamentarismo” no designa a un solo sistema. Si el funcionamiento de los sistemas parla- mentarios es en realidad tan diferente, esto se debe a que se vinculan con clases muy distintas de relaciones entre el Ejecu- tivo y el Legislativo, de las que son a la vez resultado. En reali- dad, hay por lo menos tres variedades principales de sistemas parlamentarios: en un extremo está el sistema de primer mi- nistro o de gabinete, de tipo inglés, en que el Ejecutivo forzo- samente prevalece sobre el Parlamento; en el otro extremo está el tipo francés de gobierno por asamblea (Tercera y Cuarta 1 Obsérvese que compartir el poder no implica que los sistemas parlamen- tarios sean sistemas de “dependencia mutua” entre el Parlamento y el gobierno. La premisa de que el Parlamento es soberano descarta la dependencia recí- proca, esto es, una verdadera interdependencia entre los organismos Legisla- tivo y Ejecutivo. El poder de disolver el Parlamento no puede ponerse a la par con el poder parlamentario sobre el gobierno. La primera es una posibilidad esporádica, la segunda es un control continuo sobre toda legislación. Además, el poder de disolución es por lo general (con la excepción de Inglaterra) una prerrogativa del jefe de Estado, no del primer ministro. 116 81 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 117 SISTEMAS PARLAMENTARIOS 117 Repúblicas) que casi impide gobernar; y a la mitad del cami- no entre ellos encontramos la fórmula del parlamentarismo controlado por los partidos. De manera que el parlamentarismo nos puede fallar con la misma facilidad que los sistemas presidenciales. Si deseamos argumentar que el primero es mejor que el segundo, debemos declarar al punto a qué parlamentarismo nos referimos y procurar que el abandono del presidencialismo no conduzca sencillamente —siguiendo la ruta de menor resistencia— al parlamentarismo puro, esto es, al gobierno por asamblea, que es un mal gobierno. En las siguientes secciones se bosquejarán las característi- cas específicas de cada forma parlamentaria. Pero el proble- ma subyacente, común a todos los parlamentarismos, es el de tener partidos cuyos miembros no se aparten, en las vota- ciones de las cámaras, de los lineamientos del partido. Mien- tras que en el caso estadunidense la indisciplina podría ser benéfica, en el caso parlamentario siempre es sin duda una desventaja. Los partidos adecuados para el parlamentarismo —como los he llamado— son, para empezar, partidos que se mantienen unidos en el apoyo del gobierno que han designa- do (por lo general una coalición). Por tanto, la comprensión del parlamentarismo supone cier- to conocimiento de quienes controlan los partidos y de lo que éstos —a su vez— controlan, así como de la forma en que ejer- cen ese control. Ésta no es una investigación fácil y sencilla, y en este libro se hará en diversas secciones (pero véase en par- ticular la sección XII.2). Debe quedar en claro desde el princi- pio, no obstante, que en esta investigación siempre debemos evaluar si la “unidad real” es el partido, sus fracciones y fac- ciones, u otros, y si tanto el partido como las unidades sub- partidistas han perdido su carácter central. VI.2. EL PODER COMPARTIDO Dije que los sistemas parlamentarios son todos sistemas en que se comparte el poder. Pero el poder compartido no puede precisarse tan claramente como el poder dividido. La fórmula 82 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 118 118 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO no es clara, porque compartir indica difusión e imprecisión. ¿Quién comparte qué, con quién, de qué manera y en qué me- dida? Se puede compartir el poder de muchas maneras. Pero aun así es posible dar cierto orden a este “rompecabezas” ob- servando la estructura de autoridad nuclear en que se otorga poder al jefe del Ejecutivo, el primer ministro, para gobernar. Desde este punto de vista, el jefe de gobierno puede relacio- narse con los demás integrantes del mismo como: a) Un primero por encima de sus desiguales. b) Un primero entre desiguales. c) Un primero entre iguales. He allí todas las fórmulas para compartir el poder porque excluyen la concentración del poder en una sola persona, en un primus solus, como sucede con el presidente estaduniden- se, cuyo gobierno es sólo su gabinete privado. Pero en reali- dad son fórmulas muy diferentes. Un primer ministro británico está en una situación en que es un primus (primero) por enci- ma de sus desiguales, porque él (o ella) es el que realmente di- rige el gobierno y tiene libertad para designar y destituir a mi- nistros que ciertamente le son “subordinados”; el canciller alemán es menos preeminente, pero sigue siendo un primus entre desiguales (no entre iguales), mientras que el primer mi- nistro de un sistema parlamentario ordinario es un primus in- ter pares, y por lo tanto no es tan primus en realidad. Por su- puesto, podemos empezar a discutir acerca de los matices. No obstante, el criterio que subyace en las tres fórmulas queda bastante en claro. Un primero por encima de sus desiguales es el jefe del Ejecu- tivo que a la vez es jefe del partido, quien difícilmente puede ser destituido por el voto del Parlamento, y que designa o cam- bia a los ministros de su gabinete según le plazca. De manera que este “primero” gobierna sobre sus ministros y de hecho puede contradecir sus órdenes. Un primero entre desiguales po- dría no ser el líder del partido oficial, y sin embargo no se le podría destituir en un mero voto parlamentario de confianza: se espera que permanezca en el cargo aunque los miembros de su gabinete cambien. De modo que este “primero” puede des- tituir a sus ministros, pero éstos no lo pueden destituir a él. Por último, un primero entre iguales es un primer ministro 83 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 119 SISTEMAS PARLAMENTARIOS 119 que cae con su gabinete, que generalmente debe incluir en el gabinete a ministros que le son “impuestos”, y que tiene poco control sobre el grupo (al que mejor no se le describe como grupo, pues sus intocables buscan sus propios intereses). Lo que importa es que las fórmulas en cuestión bosquejan una escala de acuerdos para compartir el poder que debilita las ideas convencionales sobre lo que el parlamentarismo y el presidencialismo hacen mejor, respectivamente. Una de las razones es que la escala indica que un primer ministro inglés puede gobernar mucho más efectivamente que un presidente estadunidense.2 Esto implica que a la fórmula presidencial primus solus no se le puede acreditar ningún “mérito predo- minante de gobierno”. Además, la escala sugiere que no hay ninguna ventaja neta en remplazar a un primus solus, a un presidente, por un primus inter pares. De hecho, no podemos esperar que un primer ministro que no puede controlar a sus ministros (porque no los puede destituir), y que no tiene si- quiera la libertad de elegirlos, esté en realidad al frente. De modo que las fórmulas para compartir el poder que ofre- cen la “promesa de gobernar” son: a) un primero por encima de sus desiguales, y b) un primero entre desiguales. Esto equi- vale a sugerir que los casos interesantes en que el gobierno parlamentario funciona son los sistemas de primer ministro que comprenden desde la variante inglesa a la alemana. Pero esto no es afirmar que todas las demás formas de parlamen- tarismo no funcionan. En las siguientes dos secciones vere- mos, entonces, las condiciones que explican y sostienen el fun- cionamiento de todos los sistemas parlamentarios que tienen un buen desempeño. 2 Según la cuenta de Polsby (1993, p.31): “En sus últimos dos años en el cargo, los presidentes republicanos Eisenhower, Nixon, Ford, Reagan y Bush han tenido todos que tratar con congresos democráticos y obtuvieron lo que deseaban aproximadamente la mitad de las veces que tomaron posición respecto a una ley […]. En los años anteriores de sus periodos comúnmente triunfaban en dos o más de cada tres casos”. Aun así, ningún primer ministro británico ha visto derrotadas sus leyes en una proporción de 1 a 3 o incluso de 2 a 3. 84 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 120 120 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO VI.3. LOS SISTEMAS CON UN PRIMER MINISTRO El sistema con un primer ministro, o sistema de gabinete, en su más digna expresión tiene el mejor ejemplo en el sistema inglés de gobierno.3 Como se sabe, el sistema inglés de un pri- mer ministro supone el gobierno de un solo partido (fracasa- ría con un gobierno de coalición), lo que a su vez presupone un sistema de distritos electorales de un solo representante, que engendra un sistema bipartidista. Señalemos también que es el gobierno de un solo partido el que requiere la estricta disciplina partidista que predomina en Westminster, porque allí votar contra el gobierno de su propio partido significaría entregárselo a la oposición.4 Esto indica que el sistema de gobierno de Westminster de- pende de tres condiciones importantes. Sugiero además que estas condiciones dependen una de otra en este orden: a) elec- ciones pluralistas; b) un sistema bipartidista, y c) una fuerte disciplina partidista.5 Esto implica que si se cambia la prime- ra condición, se presentará un efecto dominó, que no han per- cibido los académicos y políticos británicos que presionan por la adopción de algún sistema de RP y, en todo caso, por el rechazo del sistema en que el triunfador se queda con todo. De manera que el sistema inglés de un primer ministro pue- de ser destruido fácilmente mientras que, por el contrario, no 3 Uso aquí indistintamente dos nombres, aunque está claro que “un sistema de primer ministro” sugiere una preeminencia notable, en tanto que “un sis- tema de gabinete” subraya el aspecto colegiado. Hasta hace poco, los conser- vadores habían hecho hincapié en la configuración del cargo de primer mi- nistro, mientras que desde 1981 los estatutos del Partido Laborista limitan el poder de su líder exigiéndole que lleve al gobierno al “gabinete en la sombra” del periodo en que estaban en la oposición. Sin embargo, estas diferencias y los cambios de posición respecto a ellas no inciden en la afirmación de que el Parlamento está controlado por el Ejecutivo. 4 Ciertamente, los ocupantes de los escaños de Westminster no siempre tie- nen al líder del partido a sus espaldas y se les permite algún “voto libre”. Pero cuando se trata de un asunto importante, el primer ministro puede sobreponer- se a toda oposición dentro del partido, a menos que se trate de temas —como el ingreso de Inglaterra a la comunidad europea— que dividen profunda y fundamentalmente a cada uno de los partidos y al propio país. 5 No estudio el liderazgo del partido, en parte porque deseo ocuparme de él más adelante en relación con el caso alemán. 85 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 121 SISTEMAS PARLAMENTARIOS 121 es fácil crearlo. A este respecto, recuérdese que para mis leyes sobre los efectos de los sistemas electorales (véase, supra, secciones III.3 y III.4), las elecciones pluralistas no pueden producir un sistema bipartidista a menos que los electores in- coercibles del tercer partido estén dispersos por toda la na- ción en niveles menores que la pluralidad, condición difícil de cumplir para los recién llegados. Por lo tanto, cualquier país que adopta un sistema de distritos con un solo representante basado en el razonamiento de que el sistema de gobierno de un primer ministro será posible inmediatamente después, puede llevarse una gran decepción. Recuérdese además, que el sistema en que el triunfador se queda con todo no es acon- sejable cuando un país está muy polarizado o tiene una cul- tura política heterogénea (véase, supra, sección IV.2). Para proseguir con el tema, si bien el Reino Unido y los paí- ses que siguen el modelo inglés ejemplifican el caso fuerte del parlamentarismo con un primer ministro, Alemania presenta el caso débil, el más débil de la categoría. La República Fede- ral Alemana nunca ha tenido un sistema de dos partidos (in- cluso si se cuenta, como yo lo hago, a la UDC y a la USC bávara como un solo partido), y sólo por muy breve periodo ha sido gobernada por un solo partido. Durante mucho tiempo ha tenido, en cambio, un sistema de tres partidos (hay quienes dicen que en realidad son dos y medio partidos), sus gobier- nos de coalición siempre han sido de dos miembros, y no uti- liza un sistema electoral mayoritario. Además, el canciller ale- mán es elegido en y por el Parlamento y de ningún modo formal (legalmente formal) es el líder de su partido. Aun así, la Kanzlerdemokratie alemana, su práctica de gobierno centra- da en el canciller, puede ser clasificada correctamente entre los sistemas de primeros ministros. ¿Sugieren las diferencias entre los sistemas inglés y alemán que un sistema con un premier no se basa necesariamente en el principio del liderato? Mi respuesta sería sí y no. Porque los partidos alemanes informan al electorado, en el momento de las elecciones, quién sería su canciller (violando así, o por lo menos debilitando, el principio parlamentario). Pero no debe- mos darle mucha importancia a esto. Porque la designación prelectoral del primer ministro tiene sentido en un sistema 86 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 122 122 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO partidista (sea de dos o de dos y medio partidos) que permite sólo dos contendientes con posibilidades de triunfo; pero tiene mucho menos sentido con sistemas multipartidistas que requieren amplias coaliciones de más de dos partidos, y es absurdo cuando todas las coaliciones amplias de gobierno están formadas por partidos cuya fuerza casi es igual. En estas condiciones, el cargo de primer ministro necesaria- mente es parte de las negociaciones de la coalición, y no puede prometerse de antemano. Otro punto adicional es el siguiente: que la designación preelectoral de los primeros ministros no debe confundirse con la propuesta totalmente diferente de elegir directa y popularmente al primer ministro (propuesta que actualmente adoptó Israel, y que se discute en Italia, Japón y Holanda).6 ¿Cómo se creó el sistema alemán? Los factores y razones que explican la Kanzlerdemokratie alemana son, en este orden: a) La prohibición de los partidos opuestos al sistema; b) la Sperrklausel, y c) el llamado voto constructivo de censura. Em- pezaré explicando por qué la primera razón es realmente la “primera”. Muchos, si no es que la mayoría de los observadores, afir- man que el sistema tripartidista alemán se debe a la cláusula de exclusión de 5%, a la Sperrklausel, en combinación con un sistema electoral mixto (medio mayoritario). Todo esto cla- ramente está equivocado. El sistema electoral alemán obtiene una representación proporcional casi pura (véase, supra, sec- ción II.2), y es poco probable que un umbral de 5% reduzca el formato de un sistema de partidos a tres contendientes en algún lugar —Alemania incluida—. Así que los inicios del sis- tema político alemán no se encuentran en su sistema elec- toral, sino en la circunstancia de que las decisiones judiciales han modificado fundamentalmente el “desarrollo natural” del sistema de partidos. El Tribunal Constitucional de Karlsruhe prohibió en 1953 al neonazi Partido Socialista del Reich, y en 1956 al Partido Comunista. Si no hubiera sucedido esto quizás 6 Tengo fuertes reservas sobre este instrumento, pero aquí sólo hago hin- capié en que la elección directa de un primer ministro se basa en un testimo- nio falso, porque no es posible referirse a Inglaterra ni a Alemania para apo- yarlo. Mi objeción es detallada más adelante, sección VI.7. 87 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 123 SISTEMAS PARLAMENTARIOS 123 el sistema tripartidista alemán no existiría. Ésta es una buena oportunidad para destacar que las estructuras constituciona- les no tuvieron nada que ver con este importantísimo aconte- cimiento. Obsérvese que dichas decisiones judiciales fueron particularmente “circunstanciales” porque sin duda pertene- cieron al estado de ánimo que prevalecía en los años cincuen- ta, y por añadidura, al contexto específico que las justificó. ¿Pueden repetirse hoy día en alguna democracia establecida? Lo dudo. De modo que lo primero es la prohibición de los partidos opuestos al sistema, en el importante sentido de que propor- ciona a los otros dos factores una fuerza de la que carecen por sí mismos. Mucho se ha hablado de la Sperrklausel. En cam- bio, debemos detenernos en el tercer factor —el voto de cen- sura constructivo— que es el elemento específicamente cons- titucional de la Kanzlerdemokratie. La disposición establece que un canciller no puede ser destituido por un voto de censu- ra del Parlamento, a menos que (y hasta que) se haya designa- do a su sucesor. Aunque este instrumento constitucional no es un obstáculo insuperable, no debe menospreciarse su efica- cia, porque es mucho más fácil reunir una mayoría negativa, una mayoría que sencillamente expulsa a un gobierno, que juntar una mayoría positiva que también se ponga de acuerdo sobre el nuevo canciller.7 La comparación entre las formas británica y alemana de es- tablecer un sistema de premier se limitó en las páginas pre- vias a observar que el principio de liderazgo alemán parecía tener cimientos más débiles que el inglés. Sin embargo, ahora debe decirse que esta debilidad es corregida por el voto de censura constructivo. Además, un refuerzo adicional del sis- tema alemán se debe a que el Parlamento sólo nombra al can- ciller y no a todo el gobierno, como se hace en la mayoría de los sistemas parlamentarios. Este procedimiento asegura que el premier estará por encima de su gobierno, que él (o ella) es definitivamente, como dije antes, un primero entre desiguales. 7 De hecho, hasta la fecha sólo tenemos un caso, en 1982, de un cambio parlamentario de canciller (del socialdemócrata Schmidt al demócrata-cris- tiano Kohl), que se debió al rompimiento de la coalición entre los liberales y el partido socialdemócrata. 88 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 124 124 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO Ahora podemos ocuparnos de la pregunta acerca de cuál de los dos modelos es más fácil de copiar. En los países que no están satisfechos con su democracia parlamentaria y buscan nuevas formas políticas, la opinión prevaleciente es la de que el modelo alemán es el más accesible, que es el modelo fácil de imitar. Pero mi análisis lleva a la conclusión opuesta. El sis- tema inglés ha sido conformado constitucionalmente, mien- tras que el sistema alemán se debe a las circunstancias. Sin duda es más fácil replicar las estructuras que las circunstan- cias (en el sentido que acabo de explicar). Si optamos por el modelo de Westminster, todo lo que tenemos que hacer es adoptar el sistema en que el triunfador se queda con todo; si tenemos suerte, es decir, si el electorado está “distribuido nor- malmente” en todos los distritos electorales, el resto de la es- tructura se presenta por sí sola y, de otra manera, puede ser manejada mediante intervenciones constitucionales. Pero si se opta por el modelo alemán, ¿qué se puede hacer? Como sabemos, la adopción de la Sperrklausel no solucionará los problemas, ya que por sí sola no reducirá el número de par- tidos hasta el punto necesario para que surja un sistema de primer ministro. De manera que ¿cómo lo hacemos? Aunque no podemos esperar la ayuda de algún tribunal constitucional, por supuesto que podemos renunciar a la RP y pasar a los sis- temas pluralistas. Sin embargo, si lo hacemos así, estamos siguiendo el camino inglés, que es más difícil, y no el alemán. Añadamos, por precaución, la idea de que el propio sistema alemán, como ha sido hasta mediados de los noventa, podría estar desapareciendo.8 Supóngase que la unificación de las dos Alemanias con el tiempo aumentará el número de partidos a cuatro o cinco. ¿Seguirá funcionando la Kanzlerdemokratie en esas circunstancias? Probablemente no. Porque la fuerza del canciller no va más allá de su propio partido. Esta limi- tación no es importante mientras el segundo socio de las coali- ciones alemanas, el PFD, sea de 6 a 7 veces menor. Con esa relación, el partido liberal no puede aspirar a nombrar al can- 8 Obsérvese, a este respecto, que los verdes y los Republikaner ya han podi- do traspasar la barrera de 5%, y en realidad están terminando con el formato de tres partidos al nivel de las Länder. Las elecciones generales del otoño de 1994 podrían traer consigo un cambio. 89 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 125 SISTEMAS PARLAMENTARIOS 125 ciller, ni condicionar su designación; sólo puede hacer que caiga el gobierno de coalición dominado por los socialistas o los demócratas-cristianos. Supóngase ahora que otros dos par- tidos se vuelven importantes, y por tanto que las coaliciones futuras tendrán que incluir por lo menos a tres partidos cuya fuerza será casi igual, o en todo caso menos desigual. Bajo estas condiciones, el sistema de primer ministro del tipo alemán deja de funcionar, porque sus restantes “pilares” —la “elección solitaria” en el Parlamento y el voto de censura constructivo— probablemente no serán suficientes para sos- tenerlo. VI.4. EL PARLAMENTARISMO FUNCIONAL La conclusión de que no puede imitarse fácilmente a los siste- mas de primer ministro, ¿conduce a la conclusión ulterior de que el “parlamentarismo funcional” no es frecuente y tampo- co lo será en el futuro? Claro que no. Con respecto a la capaci- dad de gobierno, “funcional” tiene dos significados; éstos son: el gobierno efectivo y el gobierno estable; esta distinción per- mite tres combinaciones, es decir, un gobierno que sea: a) efec- tivo y estable; b) estable y posiblemente efectivo, y c) inestable. Este formato permite muchos casos operativos que ciertamen- te van más allá del modelo inglés y de la experiencia alemana. La primera combinación incluye principalmente a los siste- mas de un primer ministro, pero también comprende a países con un “sistema en que predomina un partido” como Suecia y Noruega (durante prolongados periodos desde la década de 1930), Japón (entre 1954 y 1993) y España (desde 1982), que ni pueden tener las estructuras de un sistema de primer mi- nistro, ni un formato de dos o tres partidos, y que sin embar- go tienen durante 10 o hasta 40 años, el gobierno de un solo partido (del mismo partido), debido sencillamente a que en las legislaturas sucesivas ese partido consigue la mayoría abso- luta de escaños.9 De esta manera, los sistemas con un parti- 9 Los escritos sobre este tema frecuentemente confunden el sistema de par- tidos predominante con el de un partido dominante, que consiste en que un solo partido disfruta de una cómoda mayoría relativa sobre los demás. Por ejemplo, Democracia Cristiana italiana ha sido un partido dominante duran- 90 06 Sistemas parlamentarios 4/12/10 1:41 PM Page 126 126 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO do predominante proporcionan la estabilidad y la efectividad que acompañan a todos los gobiernos de un solo partido, aunque en este esquema quizá no haya una correlación positi- va entre eficiencia y duración, porque los países que no tienen gobiernos alternos (o sólo en muy raras ocasiones) carecen de los estímulos que proporciona la rotación de dos partidos en el poder. Lo que importa es que aquello que no puede lograrse sobre la base del principio de liderazgo, puede obtenerse mediante una particular estructuración del sistema de partidos. Esto quiere decir que la lista de las democracias parlamentarias funcionales es ampliada por los casos que ya no pueden expli- carse mediante algún acuerdo constitucional. Todavía es posi- ble encontrar, más allá de esta frontera, países de muchos par- tidos con gobiernos de coalición que resultan ser estables y razonablemente efectivos. Pero éstas son historias venturosas de un solo país cuyo éxito debe acreditarse a las cualidades políticas y personales del liderazgo, no a alguna clase de es- tructura, siempre que se respete una condición clave, la de que los partidos sean adecuados para el parlamentarismo y por tanto lo suficientemente controlables. ¿Puede llegarse a una conclusión general respecto a las ra- zones por las que las democracias parlamentarias funcionan o pueden funcionar? La respuesta que surge de nuestra revi- sión general del tema es que los gobiernos parlamentarios fun- cionan (o funcionan mejor) cuando su nombre no es el más adecuado, es decir, cuando el Parlamento no gobierna, cuan- do está limitado. Dicho de otra manera, el parlamentarismo funcional nunca es un parlamentarismo puro que incorpora absolutamente el principio de la soberanía del Parlamento. Más bien, el parlamentarismo funciona cuando se le cortan las alas, cuando adquiere —podemos decir— una forma se- miparlamentaria. Algo que resulta paradójico: cuanto menos te 40 años, con excepción de la primera legislatura de 1948, sin que haya sur- gido un esquema predominante en ningún momento. Lo mismo es cierto del Mapai de Israel, su principal partido socialista, que hasta 1977 fue el partido dominante en el Knesset. Trato ampliamente de esta diferencia en Sar