Política Económica. Elaboración, objetivos e instrumentos PDF

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The user has requested enhancement of the downloaded file. 00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página i POLÍTICA ECONÓMICA Elaboración, objetivos e instrumentos 4.ª edición 00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página ii 00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página iii POLÍTICA ECONÓMICA Elaboración, objetivos e instrumentos 4.ª edición Director: Juan R. Cuadrado Roura Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica Universidad de Alcalá Tomás Mancha Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica Universidad de Alcalá José E. Villena Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica Universidad de Málaga Javier Casares Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica Universidad Complutense Miguel González Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica Universidad de Granada José M.ª Marín Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) María Luisa Peinado Prof. Titular de Economía Aplicada-Política Económica Universidad de Alcalá MADRID BOGOTÁ BUENOS AIRES CARACAS GUATEMALA LISBOA MÉXICO NUEVA YORK PANAMÁ SAN JUAN SANTIAGO SÃO PAULO AUCKLAND HAMBURGO LONDRES MILÁN MONTREAL NUEVA DELHI PARÍS SAN FRANCISCO SIDNEY SINGAPUR ST. LOUIS TOKIO TORONTO 00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página iv P O L Í T I C A E C O NÓ M I C A. E la b or a ción , ob j et ivos e in st r u m en t os. 4.ª ed ición No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita foto- copiar o escanear algún fragmento de esta obra. DERECHOS RESERVADOS © 2010, respecto a la cuarta edición en español, por McGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S. L. Edificio Valrealty, 1.a planta Basauri, 17 28023 Aravaca (Madrid) ISBN: 978-84-481-7476-7 Editora: Cristina Sánchez ´ Diseño de cubierta: María Teresa Alvarez Tutor Compuesto en: Estudio S. C. 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página V Contenido Prefacio a la cuarta edición................................................................................ XIII Acerca de los autores.......................................................................................... XV Parte I CONCEPTOS Y PROBLEMAS BÁSICOS. ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 1. Economía y política económica................................................................... 3 1.1. Las ciencias sociales y su vocación a la acción................................... 4 1.1.1. Las ciencias sociales como ciencias empíricas....................... 5 1.1.2. Ciencias sociales y acción....................................................... 6 1.2. La economía como ciencia orientada a la praxis................................. 8 1.3. El debate entre lo positivo y lo normativo........................................... 11 1.4. De la economía política al sistema de ciencias económicas. La espe- cialización científica como necesidad................................................. 16 1.5. Concepto, ámbito y relaciones de la política económica con otras disciplinas............................................................................................ 19 Conceptos clave............................................................................................. 21 2. El marco de la política económica: de la economía de mercado a las economías mixtas......................................................................................... 23 2.1. ¿Qué es un sistema económico?.......................................................... 24 2.2. Los principios y elementos básicos de una economía de mercado...... 27 2.3. Ventajas y problemas del sistema de mercado..................................... 30 2.3.1. Las ventajas atribuidas al mercado......................................... 31 2.3.2. Los fallos del mercado............................................................ 32 2.3.3. Los «fallos» del sector público............................................... 37 2.4. De la economía de libre mercado a las economías mixtas.................. 39 2.5. Una nota sobre las economías «en transición».................................... 44 Conceptos clave............................................................................................. 48 3. Objetivos, instrumentos y políticas: un marco conceptual básico................ 49 3.1. Taxonomía de las políticas económicas............................................... 51 3.1.1. Políticas cuantitativas, cualitativas y de reformas................... 51 3.1.2. Políticas macro y microeconómicas........................................ 54 3.1.3. Políticas a corto y a largo plazo.............................................. 55 V 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página VI VI CONTENIDO 3.2. Fines generales y objetivos económicos.............................................. 57 3.2.1. Objetivos económicos, objetivos sociales y cuasiobjetivos.... 59 3.3. Fijación de los objetivos. Su cuantificación........................................ 62 3.4. Los conflictos entre objetivos.............................................................. 64 3.4.1. Posibilidades teóricas de interrelación entre objetivos........... 64 3.4.2. Conflictos entre objetivos a corto y a medio/largo plazo........ 67 3.4.3. Conflictos entre objetivos económicos y objetivos sociales... 68 3.5. Instrumentos: concepto y tipología...................................................... 69 3.5.1. Tipos de instrumentos............................................................. 70 3.5.2. Observaciones sobre los instrumentos.................................... 73 3.6. Una propuesta de integración de los objetivos y las políticas............. 73 Conceptos clave............................................................................................. 77 4. La elaboración de la política económica.................................................... 79 4.1. Los actores que intervienen en el proceso de elaboración de la polí- tica económica..................................................................................... 80 4.2. La dimensión temporal del proceso de elaboración de la política eco- nómica: etapas y problemas................................................................. 82 4.3. El papel de los decisores políticos y de otros actores influyentes: Par- lamento, Gobierno, partidos políticos y poder judicial....................... 90 4.3.1. El Parlamento.......................................................................... 90 4.3.2. Los partidos políticos.............................................................. 91 4.3.3. El Gobierno............................................................................. 93 4.3.4. El poder judicial...................................................................... 94 4.4. La influencia del sistema burocrático en la toma de decisiones: el pa- pel de la Administración Pública......................................................... 94 4.5. Las influencias externas en la elaboración y toma de decisiones de políticas económicas: el papel de los grupos de presión..................... 99 4.6. El asesoramiento económico y su papel en el proceso de toma de decisiones............................................................................................. 102 4.6.1. Asesores a título individual..................................................... 103 4.6.2. Asesoramiento colectivo o mediante instituciones u órganos definidos al efecto................................................................... 103 4.7. Recapitulación final............................................................................. 106 Conceptos clave............................................................................................. 107 5. Tres cuestiones relevantes de teoría de la política económica.................. 109 5.1. El «bienestar» como objetivo último de las políticas económicas y como posible criterio para enjuiciar el grado de acierto de las po- líticas.................................................................................................... 110 5.1.1. El «bienestar material» como objetivo último de la política económica. Las propuestas de A. Marshall y A. C. Pigou...... 111 5.1.2. El problema de comparaciones interpersonales de utilidad y el óptimo paretiano.................................................................. 114 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página VII CONTENIDO VII 5.1.3. Los criterios de compensación. Las propuestas de Harrod, Kaldor y Scitowski.................................................................. 118 5.1.4. La función de bienestar social, ¿un posible recurso para orien- tar y evaluar las políticas económicas?................................... 120 5.1.5. La elección colectiva y el teorema de la imposibilidad de Arrow...................................................................................... 123 5.2. La interdependencia entre política y economía: la posición de la es- cuela de la Public Choice.................................................................... 125 5.3. Teorías explicativas de la intervención de los gobiernos..................... 128 5.3.1. La teoría electoralista.............................................................. 129 5.3.2. La teoría partidista.................................................................. 130 5.3.3. El enfoque de la competencia: la teoría electoralista racional... 131 5.3.4. La teoría partidista racional.................................................... 133 5.3.5. El estado de la evidencia empírica.......................................... 135 5.3.6. Implicaciones de política económica...................................... 138 Conceptos clave............................................................................................. 140 Parte II OBJETIVOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 6. El empleo....................................................................................................... 143 6.1. El empleo: una perspectiva histórica................................................... 143 6.2. Empleo y desempleo: conceptos básicos y tipología........................... 147 6.2.1. Conceptos básicos................................................................... 147 6.2.2. Tipos de desempleo................................................................. 147 6.3. Empleo y desempleo: sistemas de medición e indicadores................. 150 6.4. Los planteamientos teóricos sobre el mercado de trabajo: una sín- tesis.......................................................................................................... 154 6.4.1. Planteamiento keynesiano y neoclásico.................................. 155 6.4.2. Planteamientos alternativos..................................................... 158 6.5. La política de empleo en la Unión Europea........................................ 161 Conceptos clave............................................................................................. 166 7. La estabilidad de precios............................................................................. 167 7.1. La estabilidad de precios: conceptos relevantes, cuantificación y previsión.............................................................................................. 168 7.1.1. ¿Qué entendemos por estabilidad de precios?........................ 168 7.1.2. ¿Qué entendemos por inflación?............................................. 168 7.1.3. La medición de la inflación..................................................... 169 7.1.4. La evolución de las tasas de inflación en las últimas décadas... 171 7.1.5. La previsión de la inflación. La inflación subyacente............. 173 7.2. Principales interpretaciones teóricas sobre las causas de la inflación.... 174 7.2.1. La inflación por la vía de la demanda..................................... 174 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página VIII VIII CONTENIDO 7.2.2. La inflación por la vía de la oferta.......................................... 185 7.2.3. Las explicaciones microeconómicas....................................... 189 7.3. ¿Por qué es necesaria la estabilidad de precios? Los efectos de la inflación............................................................................................... 192 7.3.1. Los efectos de la inflación perfecta e imperfectamente anti- cipada...................................................................................... 192 7.3.2. Efectos interiores..................................................................... 193 7.3.3. Efectos internacionales........................................................... 195 7.4. Los costes de la desinflación. Las medidas antiinflacionistas............. 196 7.4.1. Los costes de la desinflación................................................... 196 7.4.2. La hipótesis de las expectativas racionales............................. 197 7.4.3. Las medidas antiinflacionistas................................................ 198 Conceptos clave............................................................................................. 201 8. El crecimiento económico............................................................................ 203 8.1. Concepto e importancia para la política económica............................ 204 8.1.1. La tendencia histórica hacia el crecimiento económico.......... 204 8.1.2. El crecimiento económico como objetivo prioritario de la po- lítica económica...................................................................... 205 8.2. Variables básicas e indicadores. El crecimiento económico en el corto y en el largo plazo................................................................... 207 8.2.1. El crecimiento económico en el corto plazo........................... 207 8.2.2. La estimación del PIB potencial............................................. 211 8.2.3. El crecimiento económico en el largo plazo........................... 213 8.3. Factores determinantes del crecimiento económico............................ 215 8.3.1. La productividad y los factores de la producción................... 217 8.3.2. El papel de los recursos naturales y los primeros econo- mistas.......................................................................................... 219 8.3.3. La formación de capital físico y el modelo neoclásico........... 219 8.3.4. El papel de la tecnología y la ampliación del modelo neo- clásico...................................................................................... 223 8.3.5. El capital humano y los rendimientos crecientes.................... 227 8.4. Medidas en favor del crecimiento económico..................................... 231 8.4.1. La pobreza en el mundo: la necesidad del crecimiento sos- tenido....................................................................................... 231 8.4.2. En busca de un crecimiento sostenible.................................... 235 8.4.3. Medidas de impulso de los factores determinantes................. 238 Conceptos clave............................................................................................. 241 9. La redistribución de la renta....................................................................... 243 9.1. La distribución de la renta. Conceptos básicos y causas de desigualdad.. 244 9.2. La medición de la distribución de la renta........................................... 248 9.3. Política de redistribución de la renta................................................... 251 Nota final....................................................................................................... 263 Conceptos clave............................................................................................. 263 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página IX CONTENIDO IX 10. Calidad de vida y conservación del medio ambiente.............................. 265 10.1. Contenido y justificación del objetivo calidad de vida.................... 266 10.2. La medición de la calidad de vida.................................................... 267 10.3. Instrumentos de la política de calidad de vida................................. 278 10.4. Consideraciones finales................................................................... 283 Conceptos clave........................................................................................... 284 Parte III INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 11. Política monetaria...................................................................................... 287 11.1. Concepto, artífices y objetivos de la política monetaria.................. 288 11.2. La estrategia de control monetario con objetivos intermedios: la aplicación de la política monetaria a dos niveles............................. 292 11.2.1. Elección de una variable objetivo monetario..................... 293 11.2.2. La elección de la variable operativa................................... 296 11.2.3. Las ecuaciones monetarias................................................. 298 11.3. La estrategia de control monetario directa sobre el objetivo in- flación............................................................................................... 302 11.4. Los instrumentos primarios de la política monetaria....................... 305 11.4.1. Operaciones de mercado abierto........................................ 306 11.4.2. El redescuento (tipo de interés básico, tasa de descuento).. 307 11.4.3. Variaciones en los porcentajes de reservas obligatorias..... 308 11.4.4. Otros instrumentos monetarios.......................................... 308 11.5. La efectividad de la política monetaria a través del modelo IS-LM.. 309 11.6. Limitaciones de la política monetaria.............................................. 312 11.7. La política monetaria única en los países de la zona euro............... 315 11.8. Especial referencia a la crisis iniciada en 2007 y sus implicaciones monetarias y financieras.................................................................. 318 Conceptos clave........................................................................................... 321 12. La política fiscal y mixta........................................................................... 323 12.1. Los fundamentos y el contenido básico de la política fiscal key- nesiana.............................................................................................. 325 12.2. Los instrumentos de la política fiscal keynesiana............................ 327 12.2.1. Las acciones discrecionales de la política fiscal................ 327 12.2.2. Los estabilizadores automáticos......................................... 328 12.3. El funcionamiento de la política fiscal keynesiana: la cuantifica- ción de sus efectos............................................................................ 330 12.4. La efectividad de la política fiscal................................................... 334 12.5. La política mixta o el uso coordinado de la política fiscal y mo- netaria............................................................................................... 338 12.5.1. La restricción presupuestaria del gobierno........................ 339 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página X X CONTENIDO 12.5.2. La financiación del déficit con creación de dinero: los efec- tos monetarios.................................................................... 341 12.5.3. La financiación del déficit público a través de la emisión de deuda pública................................................................. 345 12.6. Epílogo. La crisis económica actual: ¿un retorno a la política fiscal keynesiana tracicional?.................................................................... 354 Conceptos clave........................................................................................... 363 13. La política económica en una economía abierta..................................... 365 13.1. La internacionalización de la actividad económica: restricciones de una economía abierta....................................................................... 368 13.2. El desequilibrio exterior: significado macroeconómico, factores causantes y alternativas de política económica................................ 370 13.3. La política económica en una economía abierta: el modelo Mun- dell-Fleming..................................................................................... 378 13.3.1. Mercado de bienes y servicios (sector real)....................... 379 13.3.2. Mercado monetario (sector monetario).............................. 379 13.3.3. Sector exterior.................................................................... 379 13.4. El funcionamiento de las políticas monetaria y fiscal con tipos de cambio fijos...................................................................................... 381 13.5. El funcionamiento de las políticas monetaria y fiscal con tipos de cambio flexibles............................................................................... 383 13.6. El dilema de la política económica en una economía abierta.......... 385 13.7. Recapitulación final......................................................................... 387 Conceptos clave........................................................................................... 388 14. Políticas de rentas y acuerdos sociales..................................................... 389 14.1. Políticas de rentas y concertación social. Conceptos y objetivos...... 390 14.2. Inflación de costes y política de rentas............................................ 392 14.3. Aumentos salariales y productividad laboral: algunas aportaciones teóricas............................................................................................. 394 14.4. La puesta en práctica de políticas de rentas: un panorama complejo.. 397 14.4.1. Tipología de políticas de rentas y acuerdos sociales.......... 398 14.4.2. La elección de una «norma» compatible con la estabilidad y los problemas de su aplicación........................................ 401 14.5. ¿Han sido efectivas estas políticas?.................................................. 404 14.6. Nota final......................................................................................... 405 Conceptos clave........................................................................................... 406 15. Políticas microeconómicas I...................................................................... 407 15.1. Funcionamiento de los mercados e intervención de los gobiernos.. 409 15.2. El poder de mercado de las empresas y su regulación por parte del Estado............................................................................................... 410 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página XI CONTENIDO XI 15.3. Políticas microeconómicas para la protección del medio ambiente.. 417 15.3.1. Políticas descentralizadas................................................... 421 15.3.2. Políticas regulatorias.......................................................... 423 15.3.3. Políticas de incentivos y desincentivos.............................. 427 15.3.4. Ventajas e inconvenientes de las políticas medioambien- tales.................................................................................... 435 Conceptos clave........................................................................................... 438 16. Políticas microeconómicas II.................................................................... 439 16.1. La política comercial........................................................................ 440 16.2. El mercado de trabajo....................................................................... 447 16.2.1. El caso del salario mínimo................................................. 449 16.2.2. El poder sindical y el caso de las huelgas.......................... 450 16.2.3. Hacia una conveniente flexibilización microeconómica de los mercados de trabajo...................................................... 451 16.3. La política de innovación tecnológica.............................................. 453 16.3.1. La actividad innovadora y la estructura de mercado.......... 456 16.3.2. Instrumentos de los gobiernos para favorecer la innovación tecnológica......................................................................... 457 16.3.3. Reflexiones finales............................................................. 466 16.4. Recapitulación final......................................................................... 466 Conceptos clave........................................................................................... 467 Nota de orientación bibliográfica................................................................ 468 Índice de autores................................................................................................. 469 Índice analítico.................................................................................................... 471 01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página XII 02_Prologo:02_Prologo 15/6/10 16:21 Página XIII Prefacio a la cuarta edición Desde su origen, este libro ha tenido una muy amplia difusión en España y en Améri- ca Latina, de lo cual dan fe las tres ediciones anteriores ya agotadas, y las numerosas reimpresiones llevadas a cabo, alguna incorporando ya revisiones. Los cambios que se han producido recientemente en la economía mundial y en la de muchos países, así como algunas novedades en el ámbito de las políticas económicas efectivamente apli- cadas, hacían necesario preparar una cuarta edición, modificando a fondo y actuali- zando una buena parte del contenido de la anterior edición (3.ª edición, revisada). El planteamiento del libro y el enfoque con que se abordan los temas tratados son similares a los que inspiraron el contenido de la primera edición. Sin embargo, el texto responde ahora a los debates y planteamientos más actuales y el lector, o el estudioso, encontrará en este volumen muchas posibles respuestas a las inquietudes del momento presente en relación con la teoría y la praxis de la política económica. En concreto, la obra analiza algunos problemas básicos relacionados con los objetivos que generalmente per- siguen los gobiernos, los instrumentos de los que disponen para lograr un crecimiento sostenido y sostenible, y los problemas e incompatibilidades que surgen tanto en el lo- gro simultáneo de varios objetivos como en la utilización de los instrumentos moneta- rios, fiscales, comerciales, de rentas y el amplio abanico de políticas microeconómicas. En el libro se analizan, asimismo, algunas cuestiones básicas y de carácter previo muy importantes, como son: el marco en el que opera la política económica —que no es sino el «sistema» político-económico elegido y sus reglas—, los procesos que acompañan a la elaboración de políticas concretas, los agentes que intervienen o pueden influir en su pre- paración, los retardos que se producen en la puesta en práctica de acciones concretas y hasta que éstas surten efecto en la economía, y algunos temas relevantes de los que se han ocupado economistas de prestigio relacionados con la eficiencia y evaluación de las polí- ticas económicas, como la economía del bienestar, la teoría de la elección pública o las teorías explicativas de la intervención de los gobiernos y sus principales implicaciones. Para el tratamiento de los temas, el equipo de profesores que he tenido el placer de dirigir y coordinar ha buscado siempre combinar el rigor con una presentación que fue- se, al propio tiempo, atractiva y asequible. La razones para ello son evidentes: por una parte, el libro ha sido —y se pretende que siga siendo— un buen texto básico sobre política económica para los cursos que se imparten en numerosos centros académicos, ya sean Facultades de Economía y de Administración y Dirección de Empresas, Es- cuelas de Ingeniería, Facultades de Ciencias Políticas y de la Administración u otros ámbitos formativos cuyos planes incluyan una o más asignaturas dedicadas a analizar los problemas y orientaciones de la política económica y su puesta en práctica. Por otro lado, el libro pretende ser también de utilidad para un amplísimo conjunto de profe- sionales que trabajan en las administraciones públicas, en empresas y en otras muchas XIII 02_Prologo:02_Prologo 15/6/10 16:21 Página XIV XIV PRÓLOGO A LATERCERA EDICIÓN instituciones donde el interés por la realidad económica y la evaluación de las políticas aplicadas resultan imprescindibles. Por último, consideramos que, por su contenido y su planteamiento didáctico, el libro continuará siendo un instrumento de referencia para muchos ciudadanos que se interesen por los problemas económicos contemporáneos. Los dieciséis capítulos de la obra se agrupan en tres grandes bloques. La primera parte se interesa por los aspectos de carácter más general o básico: las relaciones entre la Economía y la Política económica y entre éstas y las demás ciencias sociales; el siste- ma económico como marco en que se desenvuelven las decisiones político-económicas; los conceptos básicos que es preciso conocer y dominar; la elaboración de las políticas económicas; y algunas cuestiones centrales de la llamada «Teoría de la Política Eco- nómica». La segunda parte está dedicada a un análisis en profundidad de los princi- pales objetivos que suelen perseguir los gobiernos en sus planes y programas: creci- miento, empleo, estabilidad, calidad de vida, conservación del medio ambiente y redistribución de la renta. Finalmente, los seis capítulos que integran la tercera parte centran su atención en el estudio del funcionamiento de la política monetaria, la polí- tica fiscal y mixta, la política económica en una economía abierta, las políticas de ren- tas y acuerdos sociales y las políticas microeconómicas. Es preciso dejar constancia de que esta nueva edición del libro se ha seguido bene- ficiando de las observaciones y sugerencias recibidas, tanto por parte de algunos pro- fesores universitarios y profesionales, como por los estudiantes y quienes han utiliza- do la obra. Por ello, quiero aprovechar esta oportunidad para agradecerles nuevamente dicha ayuda y confío en que seguiremos contando con su favor y con sus críticas o co- mentarios, que siempre serán muy bien recibidos. JUAN R. CUADRADO ROURA Catedrático de la Universidad de Alcalá [email protected] Nota orientativa a efectos docentes El contenido del libro ha sido concebido para su utilización como obra básica en asig- naturas de Política económica cuya duración abarque un curso académico completo (dos semestres o cuatrimestres). Nos permitimos recomendar que el profesor comple- te las explicaciones sobre los temas tratados en el texto con el estudio de casos y ex- periencias concretas para que los estudiantes puedan relacionar los conceptos con los problemas más actuales y las preocupaciones de su entorno inmediato. Para cursos de duración inferior a un año académico —un semestre o cuatrimes- tre— el libro puede utilizarse también como obra básica. En tal caso, y a título orien- tativo, nos permitimos recomendar la siguiente selección de temas: Parte I Conceptos y problemas básicos: capítulos 1, 2 y 3. Parte II Objetivos: capítulos 6, 7, 8, 9 y 10. El profesor podrá excluir algún apar- tado de dichos capítulos de acuerdo con su mejor criterio. Parte III Instrumentos de Política Económica: capítulos 11, 12 y 13, junto con los apartados de los capítulos 15 y 16, dedicados a las políticas microeconómicas, que el profesor juzgue más pertinentes para el perfil de estudiantes inscritos en su curso. 03_Acerca de los autores:03_Acerca de los autores 15/6/10 16:23 Página XV Acerca de los autores Juan R. Cuadrado Roura. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Com- plutense de Madrid. Amplió estudios en Francia y el Reino Unido. Actualmente es ca- tedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Alcalá y Director Fundador del Instituto Universitario de Análisis Económico y Social (IAES). Ha sido profesor visi- tante de la Universidad de California, en Berkeley, y ha impartido conferencias en uni- versidades de numerosos países. Sus investigaciones se han centrado en temas de Po- lítica Económica, Economía Europea, Economía Regional y Economía y Política del sector Servicios, campos en los que cuenta con numerosos libros, capítulos de libros y artículos en revistas internacionales. Ha dirigido estudios para la OCDE, el Banco Mun- dial, el BID y la Comisión Europea y ha ocupado puestos de responsabilidad en el go- bierno español. Tomás Mancha Navarro. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Má- laga. Actualmente es catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Alcalá y Director del Instituto Universitario de Análisis Económico y Social (IAES). En el ám- bito docente, mantiene estrechas relaciones con varias universidades latinoamericanas, especialmente argentinas, brasileñas y chilenas. Ha dirigido y desarrollado numerosas investigaciones, y sus publicaciones se refieren esencialmente a economía española, economía regional y política económica, materializado en varios libros, capítulos y con- tribuciones a libros y artículos en revistas de prestigio. Ha realizado tareas de evalua- dor y de asesor de planes y programas de desarrollo, tanto para la Comisión Europea como para autoridades públicas españolas. José E. Villena Peña. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Málaga. Catedrático de Economía Aplicada en el Departamento de Política Económica de esta misma Universidad. Fue becario para ampliar estudios en la Universidad californiana de Stanford. Ha realizado numerosos trabajos de investigación sobre el sistema finan- ciero, las implicaciones económicas del cambio tecnológico y la economía regional, entre otros. En todos estos campos cuenta con libros, contribuciones a libros y artícu- los publicados en revistas académicas y profesionales. Javier Casares Ripol. Doctor por la Universidad Complutense de Madrid. Catedráti- co de Economía Aplicada en dicha Universidad. Con anterioridad fue profesor y cate- drático de la Universidad de Castilla-La Mancha. Autor de un amplio número de libros y artículos sobre temas de distribución comercial y consumo, campo donde es un re- conocido experto, así como sobre cuestiones relacionadas con la Política Económica, la Unión Europea y la economía española. También ha participado, como ponente y con- ferenciante en jornadas, cursos y máster en universidades españolas y extranjeras. XV 03_Acerca de los autores:03_Acerca de los autores 15/6/10 16:23 Página XVI XVI ACERCA DE LOS AUTORES Miguel González Moreno. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Al- calá. Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Granada. Con anteriori- dad fue profesor de las Universidades de Alcalá y de Málaga. Becario de Personal In- vestigador del Ministerio de Educación y Ciencia, del Instituto de Estudios Fiscales (Ministerio de Hacienda) e investigador de la Fundación FIES, hoy FUNCAS. Sus tra- bajos y publicaciones abarcan diversos campos de interés: empleo y mercados de tra- bajo, economía y políticas del sector servicios, economía regional y sistema financie- ro, además de las cuestiones relacionadas con la Política Económica. José M.ª Marín Quemada. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Com- plutense. Actualmente es Catedrático de Economía Aplicada en la UNED. Ha sido pro- fesor en las Universidades Complutense, de Navarra y de Valencia. Es consejero del Banco de España y miembro del Comité Científico del Real Instituto Elcano de Estu- dios Internacionales y Estratégicos. Sus publicaciones e investigaciones se han centrado en economía internacional, economía del desarrollo, política monetaria y economía de la energía, entre otras, impartiendo conferencias y dirigiendo numerosos trabajos sobre estos temas. Posee también una dilatada experiencia empresarial. Su contribución al libro —junto con el equipo de Política Económica de la UNED— se ha referido a las políticas microeconómicas. María Luisa Peinado Gracia. Doctora en Ciencias Económicas por la Universidad de Málaga. Es Profesora Titular de Economía Aplicada en la Universidad de Alcalá. Sus principales temas de investigación se han centrado en la Política Económica, aspectos financieros y monetarios, en los que está particularmente especializada, y en el análisis de coyuntura. Cuenta con diversos libros, trabajos y artículos en revistas académicas y profesionales sobre estos temas, así como sobre cuestiones de economía española. 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 1 PARTE I Conceptos y problemas básicos. Elaboración de la política económica 1. Economía y política económica 2. El marco de la política económica: de la economía de mercado a las economías mixtas 3. Objetivos, instrumentos y políticas: un marco conceptual básico 4. La elaboración de la política económica 5. Tres cuestiones relevantes de teoría de la política económica 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 2 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 3 1 Economía y política económica «Desde hace tiempo me he interesado mucho por la economía del bienestar y en la última década, más o menos, mi interés se ha extendido hacia lo que puede calificarse como un “análisis normativo” general: ¿Qué queremos significar cuando decimos que las “cosas” —esto es, un conjunto o un subconjunto particular del mundo— están yendo de mal a mejor más que de mal a peor? La idea de que las valoraciones huma- nas no pueden ser estudiadas mediante métodos académicos me parece ridícula». Kenneth E. BOULDING (1910), en Eminent Economists, Their Life Philosophies, por M. Szenberg, 1992. «El principal motivo del análisis económico es contribuir a la mejora social». Arthur C. PIGOU (1877-1959), Economics of Welfare, 1920. L ASdiferencias de opinión de los economistas sobre los problemas teóricos y, más todavía, sobre las distintas políticas económicas a aplicar han sido y son un he- cho indiscutible. Los avances en el campo del análisis económico, la disponibilidad de más y mejores estadísticas y la aplicación de nuevas técnicas en el seguimiento de las economías hicieron pensar en algún momento que las discrepancias existentes podrían llegar a eliminarse. Cuando menos en el ámbito de lo estrictamente teórico, donde hoy existe sin duda un mayor consenso que en el pasado sobre muchas cuestiones de la Mi- croeconomía y en determinados temas de la Macroeconomía. Sin embargo, es eviden- te que cuando se analizan problemas como el crecimiento económico y sus factores 3 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 4 4 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS clave, la distribución de la renta o el comercio internacional, entre otros, las divergen- cias entre distintos planteamientos persisten. Y si esto es así en los modelos teóricos, las posibles discrepancias que existen entre ellos no sólo se transmiten a las propuestas de política económica, sino que el hecho de que estas últimas incorporen las preferencias y juicios de valor de quienes las defienden da lugar a que puedan proponerse políticas de signo absolutamente contrario. En el ámbito teórico cabe señalar, cuando menos, tres razones para que surjan dis- crepancias. En primer lugar, porque las premisas y supuestos de cualquier análisis con- dicionan el valor de sus conclusiones o resultados; en segundo lugar, porque, al igual que sucede en otras ciencias sociales, en Economía resulta muy difícil evitar la intro- ducción de los juicios de valor del autor en los planteamientos de cualquier teoría o modelo1; y finalmente, porque las leyes que los economistas son capaces de deducir tienen —en general— carácter estadístico/probabilístico, y no causal. Por otra parte, las razones para que en el campo de las políticas económicas existan discrepancias son todavía mucho más claras: las valoraciones, opiniones y preferencias ideológicas acom- pañan siempre a las propuestas de actuación que se pretenden llevar a cabo o que —se- gún el autor— se estiman más recomendables para resolver un determinado problema o conflicto. De hecho, las medidas que finalmente se adopten para solucionarlos res- ponderán prácticamente siempre a una determinada concepción teórica, a la que siem- pre se suman las preferencias ideológicas y/o políticas de las autoridades que las pro- ponen. El principal objetivo de esta obra es ofrecer un conjunto de conocimientos y de con- ceptos básicos que permitan al estudiante de economía, así como a cualquier persona in- teresada en estos temas, comprender qué aspectos y factores influyen en la elaboración de las políticas económicas, cuáles son los objetivos generalmente perseguidos por los gobiernos, qué problemas plantea su logro, y por último, cuáles son los principales ins- trumentos que están a disposición de los policy makers, sus ventajas y limitaciones. La Política Económica, como disciplina integrada en el «sistema» de Ciencias Económi- cas, hace de todos estos temas su objeto de análisis. En consecuencia, un aspecto que necesita ser aclarado como punto de partida es el de las relaciones entre la Economía, en general, y la Política Económica, lo que obliga a considerar también varias cuestio- nes que están muy directamente relacionadas. 1.1 LAS CIENCIAS SOCIALES Y SU VOCACIÓN A LA ACCIÓN La clasificación de las ciencias ha sido objeto de muy diversas propuestas, que en razón de los criterios epistemológicos y metodológicos adoptados, han dado lugar a esquemas más o menos discrepantes. Sin embargo, la distinción entre ciencias formales y ciencias empíricas o factuales suele aceptarse como un claro punto de partida. En el primer grupo (ciencias formales) suelen integrarse todas aquellas áreas cien- tíficas que se caracterizan por el hecho de que tanto su enfoque básico como sus es- 1 Con gran frecuencia puede observarse, por ejemplo, que una determinada «teoría» parte de princi- pios neoliberales, dando por supuesto la bondad del mercado, aunque no se haga expresa referencia a este punto de partida. 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 5 CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 5 tructuras son esencialmente formales, lo que implica que su construcción y aceptación no precisan del contraste con la realidad, algo que sucede, por ejemplo, en el caso de la Matemática pura o en el de la Lógica formal. Por el contrario, lo que caracteriza al se- gundo grupo (ciencias empíricas) es su referencia obligada a esa realidad que llamamos mundo, tanto para plantearse problemas como para contrastar las teorías y explicacio- nes que el científico obtiene. Su característica esencial es, pues, que toman como pun- to de partida la realidad (una «parte» acotada de la misma) y que la validación de las hipótesis interpretativas y de las leyes de comportamiento que en cada caso acaban pro- poniendo los investigadores requiere la prueba experimental o la aportación de pruebas factuales suficientes. En definitiva, las tres características más destacables de las cien- cias empíricas son: 1. Que se basan en juicios dictados por la experiencia. 2. Que contienen proposiciones que se sujetan siempre a verificación, lo que im- plica que la observación de los hechos desempeña un papel insustituible. 3. Que su objetivo último es el establecimiento de leyes, por lo general estableci- das a partir del análisis de la realidad o del fenómeno observado y con capaci- dad para anticipar el futuro del fenómeno analizado. 1.1.1. Las ciencias sociales como ciencias empíricas Las llamadas Ciencias Sociales incluyen un conjunto de campos analíticos muy varia- do, cuyo centro lo ocupan el hombre, como individuo, y la sociedad en su conjunto, así como sus interrelaciones, comportamientos, actitudes, etc. La Economía, la Socio- logía, la Ciencia Política, la Psicología Social, y otros campos científicos que hoy apa- recen bien definidos, forman parte de dichas ciencias sociales. Pero hay al menos tres cuestiones importantes que se plantearon en el pasado y que, de alguna forma, siguen estando presentes en nuestros días: ¿Podemos considerar realmente a las ciencias so- ciales como ciencias? ¿Forman parte, en todo caso, de las ciencias empíricas? ¿En qué medida pueden equipararse a las ciencias empíricas más reconocidas, como la Física, la Química, la Biología, la Geología y otras «ciencias naturales»? La inclusión de las llamadas ciencias sociales entre las ciencias empíricas ha sido objeto de abundantes controversias. Diversos argumentos han servido para poner en duda su consideración misma como ciencias o, cuando menos, para tratar de rebajar su carácter científico al compararlas con los procedimientos y logros de las llamadas cien- cias naturales, cuyas leyes y modelos han parecido y se han considerado siempre mu- cho más rigurosos. Como señaló Q. Gibson, las ciencias sociales tienen por objeto «al hombre en cuan- to ser social, sus acciones, sus reacciones, sus relaciones y el propio acontecer social», o como sugirió M. Duverger de forma mucho más sintética: «las ciencias sociales son las ciencias de los fenómenos sociales»2. Y lo cierto es que el análisis de dichos fenó- menos sociales plantea no pocos problemas. 2 Q. Gibson: La lógica de la investigación social, Tecnos, Madrid, 1964, y M. Duverger: Métodos de las Ciencias Sociales, Ariel, Barcelona, 1962. Otras obras más recientes coinciden con estas apreciaciones. 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 6 6 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS El primero, y posiblemente el más importante, es el de la propia complejidad de esos mismos problemas que son objeto de análisis, donde no siempre es fácil delimitar sus diversos elementos y donde la incorporación de supuestos simplificadores y la realización de abstracciones resulta bastante más arriesgada que en las ciencias físicas. El segundo problema, en parte ligado a lo anterior, es la dificultad que tienen las ciencias sociales para establecer leyes generales sobre los hechos y comportamientos sociales; al menos, leyes que no sean de carácter probabilístico, como las que gene- ralmente dominan en el ámbito de los estudios económicos, cuyo nivel de cumplimiento resulta a veces reducido o está, simplemente, muy condicionado. Pero, a estas dos primeras objeciones se suman otras que no son en absoluto irrele- vantes. Entre ellas hay que citar necesariamente algunas que son importantes: 1. Las dificultades que existen para cuantificar los hechos y conductas sociales, tan impregnados siempre de aspectos cualitativos. 2. El componente imprevisible de las reacciones humanas, ligado a la propia li- bertad. 3. La dificultad de experimentar, como hacen la mayor parte de las ciencias natu- rales mediante laboratorios y otros medios. 4. Los problemas ligados a la predicción, cuando —como se ha comprobado en diversos ejemplos— la formulación de predicciones de carácter social o econó- mico genera a veces cambios de comportamiento a nivel individual y social como respuesta a la interpretación que se está dando a los hechos o a las pre- dicciones que se hicieron públicas. 5. La relatividad histórica de los fenómenos sociales, ya que si bien suele decirse que «la historia se repite», ello resulta bastante incierto en la realidad, donde los cambios sociales, culturales, políticos, etc., acaban haciendo que cada problema o hecho social objeto de análisis deba estudiarse de acuerdo con las premisas actuales, aunque teniendo en cuenta otros fenómenos o procesos anteriores. 6. Los propios problemas de identificación terminológica. 7. Sin agotar esta relación, la aparente facilidad que existe —al menos en el ámbito de algunas ciencias sociales— para que surjan corrientes interpretativas muy discrepantes, e incluso abiertamente irreconciliables. Para cualquier estudioso de los problemas sociales, el estudio en profundidad de las cuestiones que acabamos de enunciar tiene, sin duda, un enorme interés, ya que per- mite clarificar las condiciones y los límites dentro de los cuales se han movido y se si- guen moviendo las ciencias sociales. Y lo que es innegable es que la Economía, a pesar de su considerable desarrollo como campo científico autónomo, comparte con las demás ciencias sociales la mayoría de los problemas básicos con los que éstas se enfrentan. 1.1.2. Ciencias sociales y acción Analizar con el debido rigor las cuestiones a las que acabamos de hacer referencia nos alejaría de los objetivos de esta obra. La Teoría del Conocimiento y las obras específi- cas sobre metodología de las ciencias sociales, en general, o de la Economía en particu- 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 7 CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 7 lar, constituyen los ámbitos en los que cabe encontrar algún tipo de respuesta a las du- das y preguntas que antes se han enunciado. Hay, con todo, un aspecto específico y muy importante que es preciso abordar aquí, ya que se relaciona muy directamente con el contenido de esta obra. Con carácter ge- neral, la ciencia se considera un modo de conocimiento que aspira a formular —me- diante lenguajes rigurosos y apropiados— las leyes por medio de las cuales se rigen los fenómenos. Las ciencias empíricas, en concreto, no sólo pretenden describir un fe- nómeno, unos hechos, unos comportamientos, sino también, y sobre todo, explicar o entender cómo y por qué se produce. A la ciencia no le preocupa sólo el qué, cuándo y dónde, sino en definitiva y predominantemente el porqué de los fenómenos que in- vestiga. Las leyes que elaboran las ciencias empíricas son de diversos órdenes, aunque todas ellas tienen varios elementos en común: ser capaces de describir series de fenómenos; ser comprobables por medio de la experimentación y la observación de los hechos; ser capaces de predecir tendencias y hechos futuros, ya sea mediante predicción completa o de carácter estadístico. Sin embargo, además de explicar y predecir, las leyes, las teorías y los modelos que construyen los científicos permiten disponer de una base que resulta cada vez más sólida para poder operar sobre una determinada realidad, bien sea para transformarla, para aprovechar sus beneficios o para solventar y tratar de co- rregir los problemas que dicha realidad plantea al hombre, individualmente o como so- ciedad. Piénsese, simplemente, en lo que han supuesto muchos avances de la Física, la Química o la Biología para resolver —o al menos tratar de hacerlo— algunos proble- mas que el hombre arrastraba desde el pasado. Pero, al observar las ciencias en su conjunto, puede advertirse una diferencia im- portante. En el campo de las ciencias físicas, los progresos y avances prácticos suelen derivarse en gran medida —aunque no exclusivamente— de los avances alcanzados en el terreno analítico y especulativo. Sin embargo, como ya señalaron M. Duverger y T. S. Siney hace bastantes años, en el campo de las ciencias sociales la práctica se ve obligada con gran frecuencia a adelantarse a la teoría. Es más, son las mismas nece- sidades y exigencias sociales las que normalmente animan y demandan que se actúe en muchos terrenos, a pesar de que la teoría quizás no haya logrado explicar todavía muchos de los problemas y acontecimientos reales. En el campo de las ciencias sociales nos enfrentamos, pues, con una interesante pa- radoja. Por una parte, la realidad social, los problemas económicos, sociales, etc., plan- tean la necesidad de llevar a cabo intervenciones y actuaciones que permitan solucio- nar dichos problemas, o que cuando menos contribuyan a suavizar y reequilibrar sus consecuencias. Sin embargo, los efectos reales o la trascendencia (inmediata o en el tiempo) de algunas de tales actuaciones frecuentemente se conocen mal y pueden lle- gar a ser mayores —al menos en cuanto a la vida diaria de la sociedad— que las que se derivan de ciertos descubrimientos de la Física o de la Biología. Pero, por otra parte, se constata asimismo que los conocimientos aportados por los investigadores sociales para explicar esos mismos problemas que se pretenden resolver no permiten definir toda- vía una base interpretativa adecuada para tratar de enfrentarse con ellos conveniente- mente y resolverlos. En numerosos casos, solamente se cuenta con un saber conven- cional o con un determinado modelo/teoría que se estimó como válida en otro momento histórico, o al examinar a posteriori lo que había ocurrido y por qué la solución aplica- da fue efectiva o por qué causas fracasó. 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 8 8 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS Obviamente, este problema no es de hoy. Un simple repaso a lo que podría califi- carse como la genética histórica de las actuales ciencias sociales permite apreciar de qué modo la «práctica» ha precedido con frecuencia a la investigación científica. En su Tratado de Sociología General, W. Pareto subrayó ya que:...como siempre, la teoría se presenta después del arte. Los análisis de los juristas roma- nos siguieron a las decisiones de los pretores. Del mismo modo, la obra de Adam Smith ha tratado de proporcionar investigaciones sobre cuestiones prácticas de economía, y las obras de Walras y de Edgeworth sobre economía pura han venido después de una infini- dad de obras de economía práctica y teórica3. En cualquier caso, tampoco hay que considerar que la relación entre ciencia y «ac- ción» constituye una cuestión de simple precedencia histórica, sino que debe enten- derse «como una necesidad, como una vocación de las ciencias sociales “hacia” esa misma acción», como subrayó hace ya bastantes años el profesor E. H. Carr. Frente a un supuesto “mecanicismo” en los hechos sociales y su evolución, Havemann destacó hace bastante tiempo que en el terreno de lo humano y lo social el futuro está codeter- minado por el pasado y por las propias estructuras presentes, pero que al no estar «de- terminado de un modo definitivo y absoluto», el hombre, la sociedad, son actores que pueden modificar y tratar de alterar el curso de los hechos. Más aún, esos mismos he- chos y problemas demandan actuaciones y tomas de decisión para las que no siempre se ha dispuesto de una base adecuada de conocimientos previos. Conocimiento y acción semejan, pues, en el caso de las ciencias sociales, las dos ca- ras de una misma moneda. Es evidente que el conocimiento impulsa la acción social, pero indiscutiblemente ésta y la propia dinámica normativa estimulan también, a su vez, el conocimiento, el análisis. Por supuesto que del conocimiento o de una teoría no se deriva un solo tipo de posible actuación, pero cuando los científicos sociales apor- tan interpretaciones de los hechos que aparecen validadas por los hechos que se pre- tenden explicar están suministrando al mismo tiempo una base para la acción. Y por otro lado, los científicos sociales —y el ejemplo de los economistas constituye una prueba bien palpable— se ven abocados a tratar de explicar y construir teorías y mo- delos sobre los hechos y problemas que preocupan a la sociedad en la que viven o so- bre las circunstancias que acompañaron a un proceso anterior y sus posibles derivacio- nes hacia el futuro. 1.2 LA ECONOMÍA COMO CIENCIA ORIENTADA A LA PRAXIS El análisis del desarrollo de las distintas doctrinas económicas permite afirmar que la Economía ha sido y sigue siendo, con carácter general, una ciencia praxeológica. Es de- cir, una ciencia que genera un tipo de conocimientos que se orientan a la acción eficaz para gobernar las economías, evitando errores importantes, y para orientar sobre cómo pueden alcanzarse determinados objetivos. Esta tónica general no supone, sin embargo, que muchos de los trabajos que realizan los investigadores economistas no puedan inte- 3 W. Pareto: Compendio di Sociologia Generale, 1920, que enlazaba con su Trattato di Sociologia Ge- nerales, 1916, 2 vols. y 2.ª edic. en 3 vols. en 1923. La cita se recoge también de manera similar en Fatti e teorie, Vallechi, Florencia, 1920. 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 9 CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 9 grarse en el ámbito de los análisis puramente científicos. Bastantes desarrollos teóricos pretenden, simplemente, explicar unos comportamientos en abstracto de los sujetos, las empresas o las relaciones entre variables macroeconómicas. Pero parece indiscutible que la gran mayoría de los trabajos y aportaciones de la mayor parte de los economistas —desde A. Smith, D. Ricardo, A. C. Pigou o J. M. Keynes, hasta los N. G. Mankiw, R. Lucas o P. Romer contemporáneos— se han hecho preguntas que eran relevantes para comprender los problemas económicos de cada época y siendo muy conscientes de las posibles consecuencias y/o recomendaciones que podían derivarse de sus teorías y mo- delos. Bien fuese para lograr un mayor crecimiento económico, para mantener la esta- bilidad, para comprender problemas de los intercambios comerciales, para combatir el desempleo o para mejorar la equidad en la distribución de la renta. Esta relación entre teoría y praxis merece algunas reflexiones. Dentro de las cien- cias sociales, el campo problemático de la Economía son las relaciones de producción, intercambio y distribución de bienes y servicios entre los agentes sociales. De forma implícita, se parte del supuesto de que este tipo de actividades humanas responden a mecanismos cuyo adecuado conocimiento no sólo tiene un valor intrínseco, es decir, como especulación científica y avance del conocimiento humano, sino que puede fa- vorecer su mejora y su posible regulación para alcanzar los fines que se consideren de- seables en función de unos valores sociales aceptados con generalidad. Valores, por cierto, cuyo estudio y consideración se remite a otras disciplinas, principalmente la Fi- losofía y, dentro de ella, la Ética. Por supuesto que no todos los economistas han estado, ni están, de acuerdo con este planteamiento, aunque sí un amplio grupo de ellos. Apuntan claramente hacia esta di- rección algunas de las definiciones de la Ciencia Económica más conocidas, cuya re- ferencia básica son conceptos como el «bienestar», o el «bienestar económico» como fin último (A. Marshall, A. C. Pigou); la «riqueza» y su distribución (D. Ricardo, J. Stuart Mill y, en cierta medida, el propio A. Smith); o, simplemente, la «escasez» de medios para conseguir unos fines dados (L. Robbins). La cuestión no puede reducirse, sin embargo, a señalar cómo han definido los eco- nomistas a la Economía como ciencia, a pesar de que ello implica en muchos casos re- conocer ya su propio carácter praxeológico. Resulta útil revisar, por ejemplo, qué tipo de aportaciones se han hecho en el campo económico en las últimas décadas y, sobre todo, con qué orientación. Evidentemente, como antes se ha indicado, no han faltado ni faltan quienes confieren a la Economía un carácter esencialmente especulativo; in- cluso cabe señalar que esta posición ganó mucho terreno a partir del Positivismo. Pero la propia historia del desarrollo de la Economía como ciencia nos ha dejado un rastro muy claro de la vocación a la acción, del carácter praxeológico, de la Economía, cual- quiera que haya sido el enfoque metodológico dominante (inductivo y empírico; esen- cialmente deductivo; o sintético). Vale la pena recordar algunos ejemplos ilustrativos. La «aritmética política» de W. Petty (1623-1687) y algunos de sus contemporáneos tenía como objetivo lograr un buen conocimiento de los hechos basándose en un enfo- que esencialmente inductivista, pero sus trabajos, discursos y publicaciones muestran que el avance en términos de observación cuantificada se orientaba, en último término, a deducir conclusiones operativas y a realizar recomendaciones políticas y de política económica. Los mercantilistas (desde E. Misselden, A. Serra y T. Mun, hasta F. Forbonnais y J. B. Colbert), aunque no formaron una escuela homogénea y bien definida, combina- 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 10 10 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS ron sus observaciones empíricas con algunas reflexiones teóricas que hay que calificar como pioneras. Pero, en último término, todo ello se orientaba también a proponer re- comendaciones prácticas. En este sentido, la etapa mercantilista más genuina, que se prolonga hasta finales del siglo XVIII, puede ser considerada, sobre todo, como una fase de la historia de la política económica. El impulso al comercio, la reducción de los ti- pos de interés, la conveniencia de la industria y de su protección, la necesidad de favo- recer el consumo y otras recomendaciones acaban dibujando —como señaló Spen- gler— los contornos de un determinado esquema o modelo teórico, pero sobre todo de unas políticas a favor del crecimiento económico. La orientación mucho más especulativa que adoptaron los fisiócratas, empeñados, sobre todo, en «explicar» la circulación económica, las interrelaciones económicas y el «orden» subyacente, tampoco pueden hacernos olvidar que su búsqueda pretendía tam- bién clarificar los mecanismos de circulación y de generación de valor añadido para poder extraer conclusiones y recomendaciones político-económicas. Algunos de sus más preclaros representantes (Quesnay, Mirabeau, Turgot) fueron, por otra parte, con- sejeros políticos al más alto nivel o tuvieron responsabilidades de gobierno, y desde dichas posiciones trataron de aplicar sus hallazgos teóricos tanto a la recaudación pú- blica como a la política agraria, a la cantidad de dinero a poner en circulación o a las ventajas de una mayor libertad de comercio. Tampoco el discurso analítico de Adam Smith se aparta de esta orientación hacia la acción que venimos subrayando. Al fin y al cabo, su Investigación sobre la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones, además de sentar definitivamente las bases de la Economía como campo científico autónomo, propone un amplio abanico de medidas prácticas que deberían aplicarse por los gobiernos (en el Reino Unido, en particular) que ambicionen lograr una mayor riqueza para el país. El deductivismo en el que se basan muchas de las aportaciones posteriores más im- portantes (desde Ricardo hasta los marginalistas, ya en pleno siglo XX) representa, qui- zás, la fase en que la Economía parece alejarse más de esta vocación a la acción para convertirse en un saber mucho más especulativo, bastante alejado de las preocupaciones más inmediatas de los policymakers, de los gobiernos, o de quienes en aquellos momen- tos movían el comercio y la producción. Sin embargo, las obras de John Stuart Mill (cuyos Principles —1848— se apartan ya del deductivismo), de Henry Sidwick, de Alfred Marshall, e incluso algunos de los trabajos de Leon Walras (donde se manifiesta como «un apasionado reformador social», como subrayó el profesor T. W. Hutchison), permiten constatar que la inclinación a la acción no llega, ni mucho menos, a desaparecer. La crisis de 1929, el violento zarandeo al que se vio sometido el saber económico dominante, en gran parte por su misma incapacidad operativa frente a un tipo de pro- blemas que no sabe explicar, y la entrada en escena de la obra de J. M. Keynes, clara- mente orientada a tratar de resolver esos mismos problemas, reafirman de nuevo a la Economía como un sistema de conocimientos que trata no sólo de explicar la realidad, sino que se orienta asimismo a la acción. Una línea a la que dan más fuerza, si cabe, una serie de avances instrumentales posteriores muy importantes: los modelos macroeco- nómicos concebidos como herramienta político-económica (con J. Tinbergen como pionero); el desarrollo del sistema de contabilidad nacional (Copeland, Clark, Stone); el modelo input-output (Leontieff); los importantes desarrollos de la Econometría, y mucho más recientemente, la informática aplicada al análisis de datos y al desarrollo de modelos de previsión y de decisión. 04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 11 CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 11 En fechas más próximas a nosotros, la crisis internacional de los setenta y los pro- blemas surgidos en los ochenta volvieron a agitar el acervo económico convencional de- mandando respuestas operativas, es decir, aplicables para tratar de solucionar los pro- blemas planteados. Como en tantas ocasiones ocurrió en el pasado, la necesidad de actuar se anticipó de nuevo a la teoría. Y bastantes de las respuestas que surgieron para hacer frente a tales demandas (p. ej., los postulados de la llamada «economía de la oferta») han tenido un color mucho más político-económico que especulativo. Un he- cho que también se ha confirmado en bastantes de las aportaciones incluidas más re- cientemente en las «nuevas» teorías del crecimiento económico y en las reacciones ante la más reciente crisis financiera y económica internacional, que se inició en 2007. 1.3 EL DEBATE ENTRE LO POSITIVO Y LO NORMATIVO La idea de delimitar con claridad los límites de «lo científico» y «lo-no-científico» en Economía tiene una larga tradición, que T. W. Hutchison sintetizó hace años de forma magistral, pero a la que también han hecho excelentes aportaciones Gunnar Myrdal, P. Bauer y Mark Blaug, entre otros. David Hume (1711-1780) figura casi siempre entre quienes primero defendieron la necesidad de separar claramente el campo del «ser», es decir, de lo que es, del mundo del «deber ser», equivalente a cómo se desea que las cosas sean o debieran ser. De he- cho, la llamada «regla de Hume» —que implica la prohibición de discurrir directa- mente del ser al deber ser— se convirtió muy pronto en un punto de referencia para definir hasta dónde podía y debía llegar el economista, o cualquier científico social, en sus afirmaciones, y cuál es el terreno que es propio ya del «arte», de la política; es decir, el de las recomendaciones o sugerencias prácticas, que sin duda están condicio- nadas por las preferencias y juicios de valor de quien las ofrece y donde con frecuen- cia se mezclan ya diferentes planteamientos ideológicos. Aunque esta «regla» o principio metodológico —la regla de Hume— fue ampliamen- te difundido y aceptado, lo cierto es que, en la práctica, los economistas han tendido mu- cho más a transgredirla que a respetarla. Lo expuesto en el apartado anterior nos orienta ya en esta dirección, pero cuando se acude a las obras de autores concretos —desde A. Smith y T. R. Malthus hasta nuestros días—, las pruebas en favor de la citada tendencia a la transgresión son, en general, concluyentes. Gunnar Myrdal lo demostró hace ya bastantes años en su obra El elemento político en el desarrollo de la teoría