Teoría General del Derecho - Curso de Preparación Virtual (2023)

Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 TEORÍA GENERAL DEL DERECHO Prof. Andrés Alonso Zúñiga Najarro ____________________________...

Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 TEORÍA GENERAL DEL DERECHO Prof. Andrés Alonso Zúñiga Najarro ________________________________________________________________________ SESIÓN IX: PODER LEGISLATIVO Y SUS RELACIONES CON EL PODER EJECUTIVO Y OTROS PODERES 9.1. INTRODUCCIÓN: DESMITIFICACIÓN El primer error común al hablar de Derecho Parlamentario, de poderes legislativos o parlamentos o congresos; proviene de una mala asociación semántica entre “parlamento” y “asamblea”. El último, “asamblea”, es un órgano deliberante de una entidad, organización u organismo; conformada por personas en condición de relativa igualdad de derechos (consejo de pares) y que toman decisiones en mayoría. Son tan antiguas como la política misma1; sin embargo, no todas las asambleas han sido plenamente “democráticas”, o ni lo han sido. Por su parte, los “parlamentos”, o “congresos”, o “cortes”, o “dietas”, etc.; son organismos legislativos fundamentales de los Estados que adquieren forma de asambleas democráticas. Un segundo error es pensar que el funcionamiento democrático interno de un Congreso es evidencia definitiva de estar ante un Estado democrático. En el siglo XXI, la democracia cuenta con muchos más elementos orgánicos que la sola presencia de un parlamento, por ejemplo, el reconocimiento de los Derechos Humanos o la presencia de otros poderes constituidos que le hagan contrapeso en la distribución del poder estatal (a esto habría que añadir que todos los poderes constituidos deben funcionar armónicamente, descartando elementos que los desvirtúen). El proceso de democratización de los parlamentos, y de los Estados, es más reciente que el fenómeno del parlamentarismo en sí; y éste es, a su vez, más reciente que la práctica de asamblea política. Un tercer error típico es el pensar que el sistema parlamentarista es más democrático, y por ende, garantía de estabilidad política. Al respecto, el politólogo alemán Dieter Nohlen nos brinda -desde su hemisferio de tradición parlamentarista- una crítica muy lúcida a dicho argumento: 1 Los cantones suizos medievales tenían el landsgemeinde, repúblicas medievales de Italia con sus Camere Municipali, los pueblos germánicos con su thing, el mundo andino con el Kamachiq, la Iglesia cuyo origen etimológico proviene de ecclesia, órgano democrático de la antigua Atenas. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 1 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 “El interés que el debate sobre el sistema político ha despertado en la mayoría de los países latinoamericanos en los últimos años no es casual. Las crisis de la estabilidad política, de las democracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigencia del sistema presidencial de gobierno, trayendo esa visión como consecuencia obvia la idea de realizar modificaciones institucionales mirando hacia el modelo de las formas parlamentarias. Más allá de sus justificados fundamentos, la tentación parlamentarista, al querer descartar el sistema presidencial, puede encerrar riesgos mayores que los que se intenta dejar atrás. Esta advertencia no descansa en preferencias normativas por uno u otro sistema, ni en prejuicios sobre sus presuntos beneficios o desventajas, sino en una atenta revisión del funcionamiento real de los tipos de sistemas de gobierno y de los contextos en los cuales se intenta ensayarlos. (…) Se afirma que una observación estadística de los países muestra que, con excepción del caso de Estados Unidos, la estabilidad democrática y el progreso socioeconómico se asocian con formas parlamentarias de gobierno. Este dato no considera que, por una parte, la crisis democrática en la Europa del período entre las dos guerras consistió en el derrumbe de sistemas parlamentarios o semiparlamentarios, y por otra, que en América Latina hay ejemplos de países con estabilidad democrática por largas décadas bajo formas presidenciales. La estabilidad política y el éxito socioeconómico de los países europeos en la posguerra tienen explicaciones más integrales que la sola vigencia de una forma de gobierno y se extienden a la cultura política, al grado de consenso social y a la reinserción en un nuevo contexto internacional.”2 Todo análisis serio del Poder Legislativo y del fenómeno del parlamentarismo, así como del Poder Ejecutivo y el presidencialismo, debe comenzar estudiando la evolución de la política y su filosofía; así se trazará la ruta por la cual comprenderemos mejor el tema que nos convoca. En el camino nos daremos cuenta que la política, tradicionalmente elitista, fue cediendo terreno a la democracia. 9.2. PARLAMENTARISMO 9.2.1. CONCEPTO Si seguimos la sistemática de Nohlen, el parlamentarismo o democracia parlamentaria es un sistema de gobierno y éste a su vez es un sistema político, caracterizado por el control protagónico del Parlamento en el gobierno, comenzando por la elección del mismo. Como sistema, se origina en el siglo XVIII, durante el reinado de Jorge I de Inglaterra, que crea la institución del Primer Ministro. Pueden funcionar bajo el esquema de una monarquía constitucional o de una república parlamentaria. El politólogo neerlandés Arend Lijphart distingue dos modelos: 2 NOHLEN, Dieter (1999) Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Partidos Políticos: opciones institucionales a la luz del enfoque histórico-empírico. México: Fundación Friedrich Naumann, Fondo Editorial. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 2 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 - El llamado “modelo Westminster” es característico de sistemas con tendencias bipartidistas, siempre son bicamerales y las decisiones se toman por mayorías. - En cambio, el “modelo de consenso” es propio de sistemas multipartidistas y admiten la formación o disolución de coaliciones (incluso los Jefes de Estado de algunos países pueden invitar a formar coaliciones). 9.2.2. CARACTERÍSTICAS Para Pedro Hernández Chávez, los sistemas parlamentaristas reúnen las siguientes características: - Existencia de una separación atenuada de poderes (colaboración). - El centro del poder radica en el Parlamento (estructura de poder mesocéfala), sólo el Parlamento tiene poder legítimo. - El gobierno es un órgano colectivo (Gabinete), el Primer Ministro es su presidente (primus inter pares) y a la vez puede ser miembro del Parlamento. - Existe la separación ente Jefe de Estado y Jefe de Gobierno (dualismo ejecutivo). - El establecimiento de un tipo particular de responsabilidad política (moción de censura). - El jefe de Estado constituye un órgano extra-poder (moderador, imagen moral). - El periodo de gobierno es más variable. Por su lado, Domingo García Belaunde nos recuerda que existen elementos parlamentaristas introducidos a los presidencialismos de América Latina (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, El salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela), son los siguientes: - Refrendación. - Interpelación. - Censura ministerial. - Consejo de Ministros (Gabinete). - Primer Ministro (Premier o, en nuestro caso, Presidente del Consejo de Ministro). - Iniciativa legislativa del Gobierno. - Voz ministerial en los debates parlamentarios. Otras instituciones no mencionadas por el autor vienen a ser: el voto de investidura, los informes y la estación de preguntas y respuestas. El mismo autor advierte que en nuestra Constitución Histórica e historia política, habremos tenido congresos fuertes, muy opositores, pero jamás hemos tenido un sistema parlamentario. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 3 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 9.2.3. HISTORIA 9.2.3.1. DEMOCRACIA ATENIENSE: Cuna del Derecho Público. Según Francisco Del Solar Rojas, Von Ranke, apuntó: “Pericles hizo del ‘demos’, fundado en realidad por Clístenes, el dueño y señor de la comunidad, dándole una ‘Constitución’ [organización] completa y acabada con lo que llegó casi a impedir la restauración del principio aristocrático”. Empero, recordemos que la democracia ateniense sólo incluía –como demos, esto es, pueblo– a los eupátridas [vieja nobleza] y a los ciudadanos atenienses varones. Estaban fuera de él, tanto los extranjeros (metecos), como las mujeres y los esclavos. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 4 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 9.2.3.2. FILOSOFÍA POLÍTICA DE ATENAS: o PLATÓN: Creó la “Academia” en el año 387, considerada como la primera “universidad” europea. Ahí se aprendía: filosofía, astronomía, biología, matemática y teoría política. Fue la escuela donde estudiaron los más destacados filósofos, como Aristóteles, llegando a ella en el año 366 a.C., es decir, cuando tenía 18 años. Fue cerrada en el año 529 d.C. por el emperador romano-bizantino Justiniano I (482-565), después de nueve siglos de existencia, otras escuelas correrían la misma suerte, comenzaba la llamada como “edad oscura” por pensadores renacentistas. En sus “Diálogos” es muy difícil o casi imposible distinguir a Platón de Sócrates. De ahí que los estudiosos y filósofos prefieren aceptar que Sócrates es Platón y que éste es aquél; debido a que Sócrates nunca escribió nada. Pues bien, desde el aspecto jurídico sólo nos interesan tres obras (diálogos) de Platón: la República, las Leyes y la Política. Veamos: ▪ “DE LA REPÚBLICA”: Establece 3 clases (y 3 estructuras): Los guardianes de la élite (Monarquía). Los militares (Oligarquía). Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 5 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Las masas (Democracia). En su teoría, aclamada por la cristiandad temprana, el “alma” se divide en tres partes, dicha estructura se repite en el Estado: Cabeza-Razón (Rey-Filósofo). Pecho-Coraje (Militares oligarcas). Estómago-Necesidades (Masas). Establece formas de gobierno: Forma buena: una mezcla de Monarquía y Aristocracia. Formas malas o enfermedades del estado: timocracia, oligarquía, democracia, tiranía. ▪ “DE LAS LEYES”: Propone una nueva estructuración social de la comunidad dividida en: Terratenientes (gobiernan). Trabajadores sin tierra. Lo mejor que podemos hacer es combinar, bajo el imperio de la ley, el gobierno de uno (monarquía) con el gobierno de muchos (aristocracia). Se aproxima más al feudalismo que a un supuesto comunismo, como erróneamente se pensó. Asocia oligarquía y democracia, pero en las que siempre prevalece una minoría defensora de unos principios aristocratizantes. Platón se aleja de su planteamiento original hecho en la República, al abandonar la idea utópica de un Estado ideal, perfecto, para presentarnos uno real, pragmático de carácter jurídico. Dice el mismo Platón: “Con buenos principios y educación se implantarán buenas leyes, y con buenas leyes se mejorará la naturaleza humana, como sucede con otros animales”. Cabe preguntarse ¿realmente las buenas leyes cambian al ser humano…? ¿acaso lo ideal o los valores son igual para todos…? ▪ “DE LA POLÍTICA”: Plantea un gobierno o administración del Estado mediante leyes y ya no propiamente de hombres como lo había hecho en La República. Esto es, en otras palabras, el imperio de la ley por encima del consejo de ancianos o filósofos, es decir, más vale el orden jurídico que una supuesta sapiencia del sabio o ARISTÓTELES: Aristóteles puso los pies firmes en el suelo del mundo real y no le preocupó más el mundo suprasensible de su maestro Platón, para ello funda el “Liceo”, primera competencia respetable de “La Academia”. Fue empirista antes que racionalista, más pragmático. Orientó su reflexión en la dirección de una teoría o ciencia política, que a su juicio debe explicar “cuántas clases de Constitución [organizaciones políticas] hay, cuáles las causas internas o externas por las que cada forma puede ser destruida... Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 6 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Del Solar cita a Fontana Lázaro al señalar que en el libro V, de su obra “La Política” está dedicado a estudiar las causas de las revoluciones en cada sistema y los modos de prevenirlas, lo cual hace de él un notable antecesor de la ‘social history’ del siglo XX”. Se empeñó en estudiar, analizar y comparar 158 sistemas de gobierno, que, para entonces, eran “Constituciones”3 de ciudades griegas, lo cual le llevó a inferir “las formas puras en la organización de los Estados y su subsiguiente trasformación en formas impuras: realeza-tiranía/ aristocracia- oligarquía/ democracia-oclocracia”. Aristóteles, al igual que su maestro Platón, no fue partidario de la democracia y fue sostenedor de la esclavitud. Basado en la realidad, racionalizó la esclavitud como un sistema justo y necesario, dándole “una interpretación netamente racista”, “Economía política del esclavismo” diría Fontana. “La ciudad es evidentemente anterior, por naturaleza, a la familia y al individuo, puesto que el todo es necesariamente anterior a la parte”, es evidente el método analítico y deductivo en su razonamiento. Idea defendida en el s. XIX por Karl von Savigny y rebatida por Heinrich Ahrens ese mismo siglo, al sostener que la primera institución social fue la familia. El hombre es mucho más que un animal gregario, sostiene. Agrega que no le basta vivir en sociedad, sino que busca perfeccionar esa sociedad mediante la justicia, porque ella “es el lazo que une a los hombres en las ciudades; porque la administración de la justicia, la determinación de lo justo, es el principio del orden en toda sociedad política”. Estado “no es más que una asociación de seres iguales que buscan en común una existencia feliz y tranquila”. Analizando la soberanía, la dividió en tres elementos: “el que delibera, el que manda y el que juzga” (germen de la separación de poderes). “Las tareas mecánicas y vulgares no vuelven idóneo a un hombre para ejercer la ciudadanía” (clasista). En este aspecto, siguió en defensa de la idea platónica de “noble ilustrado” como paradigma de ciudadano y gobernante. Siguió las mismas ideas de su maestro, salvo algunas modificaciones: 3 A los efectos de una específica y concreta conceptualización de lo que es una Constitución de un Estado, en una objetiva y científica historia del Derecho constitucional, debemos precisar que la denominación de “constitución” por los griegos no corresponde ni siquiera a lo que llamamos Carta Magna en el año 1215 (Inglaterra), y, mucho menos, a la primera Constitución de los Estados modernos, correspondiéndole la originalidad a Estados Unidos de América, en 1787. Para los griegos, simplemente significa “organización de una polis o ciudad-Estado griega”. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 7 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Su filosofía y la de su maestro monopolizaron el saber y el desarrollo del conocimiento humano hasta el Renacimiento. Alejandro Magno fue discípulo de Aristóteles, la actuación política de aquel respecto a las enseñanzas políticas que recibió durante tres años de su maestro revela que ellas no fueron aceptadas plenamente por el pupilo. Propició la integración de todos los pueblos, vencedores y vencidos, reconociéndoles a estos últimos cualidades y derechos similares a los de los griegos. El proyecto político de Alejandro III Magno, consistió en integrar a los pueblos teniendo en cuenta los intereses comunes y las necesidades complementarias en un marco de profunda comunicación y realización de los pueblos. “El primer globalizador y relacionista público de la historia de la humanidad”, afirma Del Solar. En otras palabras, el primer gobernante preocupado por la interculturalidad. Se adelantó al estoicismo, filosofía y escuela filosófica creada por el pensador chipriota Zenón de Citio (335-264 a.C.). El macedónico quería una sola ciudad para todo el mundo o el universo de entonces, esto es una Cosmópolis, donde todos los hombres pertenecerían o serían miembros de un solo pueblo, bajo el mismo orden (cosmos) y viviendo bajo la misma cultura y normas (nomos). Sus leyes fueron el origen del Ius Gentium romano (un derecho de rama privada al inicio). Pero, todo esto estaba contra las ideas de Aristóteles, quien prefería a la ciudad-Estado y aborrecía los grandes imperios; quien prodigaba cualidades y virtudes a los griegos y subestimaba a los extranjeros ubicándolos en niveles bárbaros. La ambición, las envidias y los personalismos de los diádocos o herederos políticos de Alejandro III Magno, destruyeron este vasto imperio que hasta ese entonces la historia de la humanidad no había registrado. 9.2.3.3. EL ESTOICISMO: Zenón de Citio pretendió humanizar la filosofía política clasista de Aristóteles. Fue el fundador de la “Escuela Estoica” y, quizá influenciado por el universalismo o globalización que propugnó Alejandro III Magno. Propició la igualdad y amor entre todos los seres humanos, señalando que esto era por derecho natural (iusnaturalis). Recogía la concepción filosófica del filósofo presocrático Heráclito de Éfeso (540-470 a.C.), que había sido enriquecida con los aportes de Sócrates (470-399 a.C.), Platón (428-347 a.C.) y Aristóteles (384-322 a.C.). Admirador de las obras trágicas de Sófocles (495-496 a.C.), donde Antígona hace una clara diferencia entre el derecho divino o natural y el derecho de los hombres o positivo No habló de política, no sabemos exactamente qué opinaba de la democracia, pero todo parece indicar que fue uno de los más democráticos entre todos los pensadores antiguos. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 8 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Profundamente humanista, quizá la primera filosofía post-socrática que elevó al ser humano por encima de todas las categorías intelectuales, políticas, económicas, jurídicas y sociales. En verdad hacía del ser humano una proyección de la suprema divinidad que gobierna el mundo natural, dando, consecuentemente, nacimiento y forma al “derecho natural” (ius naturalis) que está más allá de la voluntad humana por lo que tiene y debe someterse a él. En otras palabras, a las leyes naturales que ya había discernido con gran claridad el filósofo presocrático Heráclito de Éfeso. Existe una dignidad no sólo de ciudadano, sino, principalmente, de hombre, y que éste tiene deberes más importantes para consigo mismo que para con la ley o con el gobierno (compara: Art. 1° de la Constitución de 1993). El estoicismo se afincó y desarrolló entre los romanos, desde el hombre común y corriente hasta los más ilustres políticos. Asimismo, no podemos dejar de lado o que el propio rabino de Nazaret, Jesús (6 a.C.-33 d.C. aproximadamente) fue un eximio practicante y difusor del estoicismo. Esta corriente filosófica sirvió de sustento doctrinario para la creación de la nueva religión cristiana que promovió ejemplarmente el apóstol Pablo de Tarso o San Pablo (¿? -m. 67 d.C.), conocido como “el apóstol de los gentiles” y, posteriormente, entró en conflicto ideológico con algunos padres forjadores del cristianismo. Toda la escuela iusnaturalista parte de aquí, esta filosofía influyó la ampliación de la representatividad política en más de un momento histórico. En general, la Antigua Grecia dejó como el legado al Derecho Público y la Filosofía Política, sin las cuales no hubieran surgido posteriormente el Derecho Constitucional ni las Ciencias Políticas. 9.2.3.4. ANTIGUA ROMA: Citando a Palomeque Torres, mencionaremos las características del Derecho Público romano: o (…) marcada influencia de las leyes griegas. o (…) distinción entre derecho público, privado y religioso. o (…) el poder del rey fue constitucional (legitimun imperium), limitado por el consejo de los patres o Senado y por el pueblo reunido en asamblea o Comicios. En el monarca se daba la autoridad judicial, pero el condenado a muerte podía apelar al pueblo. o La autoridad real en el Derecho civil era limitada. El poder del pater familias, como ya dijimos, era incontrastable, teniendo derecho absoluto de propiedad sobre todo lo de su casa: personas y cosas. o Todo este Derecho se aplicaba a los ciudadanos (patricios) y a los clientes, mas no a los plebeyos y extranjeros –agregamos– habida cuenta que los primeros tuvieron que pelear para ir conquistando derechos, mientras que a los segundos se les fue otorgando paulatinamente. En efecto, el maestro español precisa que “para los extranjeros existía ya un incipiente ius gentium. La republicana Lex XII Tabularum fue un gran aporte al Derecho Constitucional. Tal como lo sostiene André Hauriou, el aporte consistió en dos actos: Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 9 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 o Diferenciar nítidamente los conceptos de “soberanía” (autoridad absoluta, sin presión alguna) y de “imperium” (poder político soberano, unitario, originario e ilimitado. Senatus Populusque Romanus (S.P.Q.R. - República) / César (Imperio). o Protección a las libertades, máxime las políticas para el ciudadano romano y algunas libertades civiles. Se dio como un producto de la exigencia de los plebeyos. 9.2.3.5. ALTA EDAD MEDIA: En la Hispania de 1188, hegemonizaba en aquel entonces por musulmanes, el rey de León, Alfonso IX (1171-1230) convocó a Cortes (Curia Regiae), las cuales de manera ejemplar y adelantándose a su tiempo, aprobaron la Carta Magna leonesa, que aseguró diversas libertades y garantías individuales como el derecho de propiedad, inviolabilidad del domicilio, garantías en el ejercicio de la justicia, etc. Anteriormente la Curia Regiae de 1017, convocada por Alfonso V de León en la ciudad del mismo nombre legisló civilmente el Fuero de León con preceptos que inician la inviolabilidad del domicilio, la libertad de comercio y primeros derechos de la mujer entre otros; y la creación del Concejo de la Ciudad de León, que legislaba todos los años sobre los pesos y medidas del Mercado, entre otros asuntos. En un escenario de “reconquista” existía la necesidad de impuestos para gasto militar. La clase ciudadana, en contrapartida, deseaba regular los gastos del monarca. La coronación de Alfonso IX tuvo una presencia del pueblo llano como nunca antes. En el año 1188, recién llegado al trono de León, convoca a la Curia Regia del Reino de León, a la que por primera vez se le suman los representantes electos de las principales ciudades con voz y voto. Esta medida ha sido considerada el primer ejemplo del parlamentarismo moderno en la historia de la Europa occidental En 2013 la UNESCO las reconoció en el Programa Memoria del Mundo como «el testimonio documental más antiguo del sistema parlamentario europeo». Empero, sería un error compararla con la Carta Magna inglesa de 1215, habida cuenta que la primera fue producto del acuerdo, no de una acción violentista y de reclamos directos de la nobleza frente al poder central del rey, que fue la característica de la segunda. 9.2.3.6. BAJA EDAD MEDIA: o PENÍNSULA IBÉRICA: Es la época de la unificación jurídica, prevaleciendo como fuente la ley sobre la costumbre. Además, los estudios realizados en Italia del derecho romano Justinianeo y del derecho canónico pontificio originarán un sistema racional y armónico llamado Derecho Común (germánico-románico-canónico), que se ‘recepciona’ en los reinos hispánicos e influye poderosamente en la legislación (Siete Partidas) y en la obra de jurisconsultos (Jacobo, Fernando Martínez). Fernando III dispuso la traducción del antiguo Liber Iudiciorum a lengua romance y la nueva versión tomó el nombre de Fuero Juzgo y se dio como fuero municipal a las ciudades de Córdoba (1241), Sevilla y Jerez de la Frontera. Con esta obra, sin duda, Fernando III pasa a la categoría de “rey jurista”. Es el primero que se preocupa por unificar el derecho castellano-leonés. Esta obra será continuada por sus descendientes. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 10 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Le sucedió su hijo Alfonso X, “El Sabio” (1221-1284), quien se caracterizó por su bondad y sapiencia, con grandes conocimientos de derecho. De ahí su afán de impulsar un sistema jurídico integral castellano acorde con los nuevos adelantos impartidos desde las principales universidades europeas, París, Bolonia, etc. Para ello, dispone la redacción de varias obras jurídicas, como: el “Fuero de las Leyes” de 1255, las “Siete Partidas”, o los “Opúsculos Reales”. “Los reyes ejercían facultad legislativa conjuntamente con las Cortes. El Consejo real siguió ejerciendo una gran influencia en la vida del Estado (…). Las Cortes intentaron servir de freno al poder del rey, pero no lo consiguieron, pues a partir de Alfonso X el Sabio, los reyes aplicaron el concepto cesarista romano con lo que aumentaron sus atribuciones que cristalizaron en un mayor centralismo y en un ideal absolutista. Sin embargo, es digno de subrayar que Castilla con sus Cortes, se convirtió hacia el 1300, en el único ejemplo de monarquía europea parlamentaria”, apunta Palomeque Torres. A lo que nosotros agregaríamos que Castilla se adelantó en casi tres siglos a Inglaterra. La historia de España –sin perjuicio de lo anteriormente anotado– deja mucho que desear en estos años, hubo una permanente vocación por destronar reyes de acuerdo con las fuerzas intestinas y luchas armadas entre los presuntos herederos y sucesores. Así llegamos al rey de Castilla y León, Alfonso XI, el Justiciero, un rey más fuerte que “El Sabio”, quien decidió concluir con la anarquía legal o confusión jurídica ante la inmensa cantidad de legislación y luchas entre la corona y las ciudades, esto es, el derecho territorial y el local. En otras palabras, quiso consolidar la obra que sagazmente inició Fernando III. De ahí que Alfonso XI dictó en 1348, un conjunto de leyes aprobadas en las Cortes de Alcalá de Henares, razón por la que ellas tomaron el nombre de Ordenamiento de Alcalá, un paso considerable en la unificación del derecho territorial castellano, puso en vigor a las Siete Partidas. Auge del “derecho legislado” (fueros) en desmedro del consuetudinario no escrito. o INGLATERRA: En 1066, la Inglaterra anglosajona fue invadida por el duque de Normandía, Guillermo el Conquistador (1028-1087), descendiente de vikingos, quien al asumir el trono de Inglaterra lo hace con el nombre de Guillermo I. instaló no sólo la dinastía normanda, sino el feudalismo a expensas de los anglosajones. Sus hijos Guillermo II el Rojo (quien muriera linchado por la Iglesia) y Enrique I, le sucedieron en el trono en Inglaterra. Este último buscó legitimar la intrusa dinastía normanda en Inglaterra, para ello contrajo nupcias con Edith de Escocia, hija del rey de Escocia, en la abadía de Westminster. No tuvieron descendencia masculina. Gobernó de 1100 a 1135, período en el que hubo paz y prosperidad. Fue un buen rey y reviste especial importancia el hecho que concedió a los ingleses la primera Carta de Libertades de 1100. Para los historiadores anglosajones fue aquí donde comienza el Common Law (s. XI con la invasión normanda). Fue un documento jurídico imperfecto, pero de singular relevancia en la historia del Derecho constitucional inglés, no sólo porque es la primera Carta de Libertades, sino, porque, fundamentalmente, es la piedra angular del origen de los futuros derechos y libertades que los nobles le exigirán al monarca. A partir de entonces, estos cuerpos jurídicos se sucederán uno tras otro, atendiendo las exigencias de los nobles, como Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 11 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 fue después de la muerte de este rey, en un largo período de 20 años de anarquía inglesa con total inestabilidad y guerra civil. El rey inglés de origen normando, Ricardo I, “Corazón de León”, de la dinastía Plantagenet de Anjou, (…) con gran apoyo de los barones y también del pueblo realizó una extraordinaria labor de integración entre sajones y normandos. Sus justas y sabias disposiciones sirvieron para fraguar y consolidar un verdadero espíritu de lucha en el pueblo inglés. Reinó desde 1189 hasta 1199, año en que falleció sitiando el castillo de Chaluz en la guerra contra Francia. Le sucedió su hermano menor, Juan Plantagenet de Anjou, más conocido en la historia como “Juan Sin tierra” y firmante de la famosa Magna Charta Libertatum (o simplemente Carta Magna) de 1215. Este documento le fue arrancado compulsivamente al monarca cuando el pueblo británico, consciente de su solidaridad y agotado de los abusos y de los conflictos feudales de su rey en Francia, se vio obligado a exigirle que cumpliera con las cartas de libertades y derechos otorgadas por los anteriores soberanos. Sin duda alguna, esos antecedentes hicieron posible la exigencia de los barones para que el rey suscribiera –por primera vez– un compromiso de obligación de cumplimiento de lo acordado entre Estamentos. En ella, qué duda cabe, se expresa un Pacto de Soberanía, que si bien es cierto no constituye el primer documento de Derecho no es menos cierto que debe considerársele como el hito histórico y político más significativo del pre-Derecho constitucional. Sin embargo, hay opiniones contrarias en cuanto a la verdadera valía de la Carta Magna de 1215 que, en verdad, sólo tuvo valor y beneficio para los nobles, y nada, absolutamente nada, para los hombres del pueblo, tal como lo señalan los ilustres constitucionalistas españoles Manuel García-Pelayo y Pablo Lucas Verdú. El sucesor de Juan “sin tierra”, Enrique III ratificó la Carta Magna el mismo día de su coronación. En 1261, los barones le exigieron aprobar las Provisiones de Oxford, cimientos del parlamentarismo inglés. Recién en el siglo XIV el parlamento adquirió su forma definitiva, dividido en dos cámaras: la de los Lores, integrada por nobles barones y prelados religiosos; y la de los Comunes, formada por caballeros de los condados y los burgueses más ricos de las ciudades. Finalmente, el absolutismo fue introducido en la isla por el rey Enrique VII de Inglaterra, Tudor. La Star Chamber fue creada en 1487 con la finalidad de dar más poder y eficacia a la ley dictada por el monarca, y someter rápidamente a proceso a quienes la incumplían. La Cámara fue utilizada arbitraria, injusta y vilmente para todos los caprichos del sucesor de quien la creó. Del su matrimonio con Isabel de York, nació quien sería el rey Enrique VIII. Dicho sea de paso, fue abolida recién en 1641, como prolegómeno o antecedente de la “Guerra civil” que comenzó en 1642 y concluyó en 1649 9.2.3.7. MODERNIDAD: La consagración, viabilidad y ejecución definitiva del derecho fundamental a un Parlamento se dio cuatro siglos más tarde en la Edad Moderna cuando, producto de las Revoluciones Inglesas, se promulgó el Habeas Corpus Act en 1679 y el Bill of Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 12 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Rights de 1689. Estamos hablando de derecho escrito, por lo tanto, muchas veces se parte de la equivocación de que en el Common Law no hay leyes escritas, sino sólo Derecho consuetudinario. Thomas Hobbes y John Locke desarrollarán sus propias teorías del Contrato Social uno después del otro en estas épocas. Locke fue padre del liberalismo e inspiro a la Ilustración francesa (aunque justificó la esclavitud). A pesar de todo, ese achacado elitismo burgués en el Parlamento significó un paso agigantado: clases no privilegiadas entraban en el Parlamento. 9.3. CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ (fuentes: Constitución y Reglamento del Congreso) A MODO DE INTRODUCCIÓN: EL RETORNO A LA BICAMERALIDAD - El 20 de marzo de 2024 se publicó la “Ley de Reforma Constitucional” N.º 31988 (“Ley de Reforma Constitucional”), reinstaurando la bicameralidad en el Congreso peruano a partir de las próximas elecciones generales (2026). - Históricamente, el Congreso Peruano ha sido bicameral: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores. - Desde la independencia hasta la actualidad, la unicameralidad solo ha tenido presencia en 1823, en 1867 (en ambos casos por menos de un año), y en 1992, luego de la disolución del Congreso llevada a cabo el 5 de abril hasta la fecha (s e presume que será hasta julio de 2026, cuando se lleven las nuevas elecciones generales, salvo se adelanten) - La bicameralidad fue propuesta en el 2018 y ampliamente rechazada por la ciudadanía a través de un referéndum popular. Sin embargo, la reforma constitucional se ha aprobado por el Congreso como consecuencia de dos votaciones favorables en dos legislaturas consecutivas, tal y como se regula en la propia Constitución. - Conforme a la reforma aprobada, el Senado estará compuesto por mínimo 60 senadores y la Cámara de Diputados por mínimo 130 diputados. Requisitos Diputados Senadores Ser peruano de nacimiento Ser peruano de nacimiento Haber cumplido 45 años al momento Haber cumplido 25 años al momento de la postulación o haber sido de la postulación congresista o diputado Gozar del derecho de sufragio Gozar del derecho de sufragio - El retorno a la bicameralidad trae como principal beneficio, en principio y en teoría, la presencia de nuevos filtros para una mejor labor legislativa, Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 13 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 contribuyendo a disminuir la cantidad de leyes observadas y permitirá un trabajo más efectivo. Después de todo, el Senado es visto más como una “cámara alta de reflexión” en el que no se discuten asuntos más cotidianos, que quedan en la Cámara de Diputados. - La existencia de dos cámaras brinda una mayor desconcentración del poder cuando haya que realizar acciones de interpelación, censura, elección, entre otros, a miembros de entidades importantes dentro del Estado. Y, además, la Cámara de Senadores no puede ser disuelta por el Presidente, lo cual, dados los eventos de los últimos años, reduce la inestabilidad política nacional. - La bicameralidad entrará en vigencia en las próximas elecciones generales, esto es, en principio, en el 2026. Ello podría variar en caso ocurra, por e jemplo, una vacancia presidencial, pues no hay un vicepresidente que pueda asumir funciones, con lo cual el Presidente del Congreso tendría que asumir temporalmente la Presidencia de la República y convocar elecciones generales. 9.3.1. CARACTERÍSTICAS DEL CONGRESO ACTUAL - El Congreso de la República es el órgano representativo de la Nación, encargado de realizar las funciones legislativas, de control político y las demás que establece la Constitución del Estado. Actualmente sigue siendo unicameral y está integrado por ciento treinta congresistas elegidos en forma directa, de acuerdo a ley. Sin perjuicio de ello, es menester señalar que, el 20 de marzo de 2024 se publicó la “Ley de Reforma Constitucional” N.º 31988 (“Ley de Reforma Constitucional”), la misma que reinstaura la bicameralidad en el Congreso peruano a partir de las próximas elecciones generales (2026). - Conforme al esquema actual, el Poder Legislativo tiene funciones importantísimas para el desarrollo de la democracia en nuestro país. En primer lugar, la función legislativa comprende el debate y la aprobación de reformas constitucionales, leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación, modificación y derogación, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso. La segunda, consiste en el control político que alcanza a la investidura del Consejo de Ministros, el debate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno, los actos de administración y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes y recursos públicos, el cumplimiento por el presidente de la República del mensaje anual al Congreso de la República y el antejuicio político. Asimismo, la representación nacional tiene las funciones especiales de designar al contralor general de la República, elegir al defensor del pueblo, así como a los miembros del Tribunal Constitucional, a los integrantes del Directorio del Banco Central de Reserva y ratificar al presidente del BCR y al superintendente de banca y seguros. Le corresponde también la remoción en los casos previstos en la Constitución. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 14 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 - Otra importante función del Congreso de la República es representar la opinión pluralista de la nación. Todas las sangres, credos, ideologías, profesiones y oficios están personificados por el voto democrático en la proporción que la ciudadanía decide. 9.3.2. FUNCIONES DEL CONGRESO ACTUAL 9.3.2.1. FUNCIÓN REPRESENTATIVA: Los senadores y diputados representan, a toda la nación. 9.3.2.2. FUNCIÓN LEGISLATIVA: La legiferancia es la función principal que caracteriza al Congreso de la República en su calidad de Poder Legislativo de la República. Se realiza mediante procedimientos legislativos, los cuales se analizarán en su debido momento (ver p. 19). 9.3.2.3. FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO: La constitución peruana ha incorporado, para bien y para mal, elementos de sistemas parlamentarios europeos. Expertos señalan la necesidad de debilitar esta función, sin prescindir de ella. Hay diversos procedimientos de control político: o Invitación a Ministros a dar informe individualmente. o Investidura a Ministros. o Interpelación de Ministros. o Estación de preguntas y respuestas al Consejo de Ministros. o Moción de censura a Ministros. o Cuestión de confianza a Ministros: o Investigación. o Acusación constitucional. o Control sobre decretos legislativos, tratados, decretos de urgencia y sobre el régimen de excepción. o Vigilar el respeto a la Constitución, que en realidad es tarea de todo pueblo que se haga llamar soberano. 9.3.2.4. FUNCIONES ESPECIALES: Se refiere a la designación, ratificación, remoción y destitución de los titulares de las principales instituciones del Estado. Designa o remueve a los siguientes Altos Funcionarios: o Contralor General de la República. o Defensor del Pueblo. o Miembros del Tribunal Constitucional. o Directorio del Banco Central de Reserva. Ratifica o destituye a los siguientes Altos Funcionarios: Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 15 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 o Presidente del Banco Central de Reserva. o Superintendente de Banca, Seguros y AFP’s. 9.3.3. AUTONOMÍAS No son privilegios ni hace del Congreso un ente aislado. Distingue su actividad de aquellas propias de otros poderes u organismos constitucionales. - AUTONOMÍA POLÍTICA: Es soberano, no hay mandato imperativo sobre sus decisiones salvo la Constitución. - AUTONOMÍA NORMATIVA: Instancia para darnos una Constitución Política o reformarla (Poder Constituyente Originario y Derivado). También se refiere a la facultad de auto normarse de manera más específica mediante Reglamento del Congreso (una suerte de Ley Orgánica del Congreso aprobada por éste mediante Resolución Legislativa). Esta autonomía no debe afectar competencias ni autonomías ajenas. - AUTONOMÍA ECONÓMICA: Fija su propio presupuesto. La Mesa Directiva establece políticas económicas para el funcionamiento del Congreso. - AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA: El Pleno del Congreso y el Consejo Directivo adoptan lineamientos. La Mesa Directiva establece políticas y supervisa la administración institucional. 9.3.4. FUNCIONAMIENTO ACTUAL 9.3.4.1. PERIODOS: o Periodo Parlamentario: 5 años compuesto de cinco (05) Periodos Anuales de Sesiones. o Periodo Anual de Sesiones: dura un (01) año, del 27 de julio al 26 de julio del año siguiente. Un Periodo Anual de Sesiones tiene 2 legislaturas ordinarias. o Periodo Ordinario de Sesiones (legislaturas ordinarias): ▪ 1era legislatura ordinaria: del 27 de julio al 15 de diciembre. (Receso Parlamentario: del 16/12 al último día de febrero.) ▪ 2da legislatura ordinaria: del 1 de marzo al 15 de junio. 9.3.4.2. SESIONES: El Reglamento del Congreso ofrece la siguiente clasificación: o ORDINARIAS: Celebradas ordinariamente durante el horario regular del Congreso. o EXTRAORDINARIAS: Celebradas en tiempos no previstos que no sean fines de semana. o SOLEMNES, PROTOCOLARES O DE INSTALACIÓN: ▪ Solemne como días conmemorativos a la patria o al Congreso. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 16 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 ▪ Protocolares como visitas de altas personalidades. ▪ De instalación, cuando es la apertura de las legislaturas. o ESPECIALES: Propósito específico. No cabe el despacho de cualquier asunto distinto al de la convocatoria. o RESERVADAS: Deliberación secreta, conclusiones públicas. o SECRETAS: Deliberación secreta, conclusión secreta. Aspectos sobre la seguridad interna, externa o la integridad del territorio. o PERMANENTES: Abordan un tema sin otra interrupción que la del vencimiento diario del horario congresal. 9.3.5. ESTATUTO DE CONGRESISTA DE LA REPÚBLICA EN LA ACTUALIDAD 9.3.5.1. DERECHOS o Participar con voz y voto en las sesiones del Pleno y en las Comisiones. o Presentar Proyectos de Ley. o Pedir informes de gestión del gobierno y la administración pública. o Presentar pedidos de atención a necesidades de la población. 9.3.5.2. OBLIGACIONES o Asistir y participar en las sesiones plenarias y de las Comisiones. o Todo congresista debe ser miembro de al menos una (01) Comisión y máximo de cinco (05). Por eso el seguimiento de los dictámenes e informes están publicados en el Congreso. o Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes. o Formular Proyectos de Leyes bien sustentados. o Tener contacto permanente con la ciudadanía. o Cuidar los bienes públicos que utiliza en su labor. o Mantener una conducta ejemplar. 9.3.5.3. INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES: o Ejercer cualquier otra función pública, excepto la de docente o Ministro de Estado. o Ser gerente, apoderado o accionista de empresas que contraten con el Estado. o Recomendar para puestos públicos. o Recibir dádivas o regalos. o Ofrecer puestos de trabajo. o Hacer obras públicas (no tienen capacidad de gasto). Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 17 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 o Interferir en procesos judiciales en curso. o Ejercer cualquier profesión u oficio dentro del horario de trabajo del Congreso. 9.3.5.4. PRERROGATIVAS: Derechos y garantías para actuar con independencia y de acuerdo a sus funciones corrientes. Son tres (03): o NO IMPERATIVIDAD DE SU MANDATO: Desde que es elegido, el voto se independiza de quienes lo eligieron. Se vincula a toda la nación. o INMUNIDAD DE PROCESO Y ARRESTO: Protegido de denuncias que pretendan impedir sus funciones. o INVIOLABILIDAD DE OPINIÓN: Garantía sobre los votos y opiniones que los emiten en el ejercicio de sus funciones. 9.3.6. PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS Las funciones del Poder Legislativo se realizan mediante procedimientos parlamentarios, que son procesos de decisión realizados por la representación parlamentaria en los órganos del Poder Legislativo (Presidencia, Pleno, Comisiones, etc.) dentro del marco constitucional y legal. Las sesiones comprenden pedidos, debates, acuerdos, votos y otras formas de decisión. 9.3.6.1. PROCESO DE TOMA DE DECISIONES: Comprenden distintos ámbitos en donde se deben respetar reglas y principios parlamentarios. Ante el vacío de alguna regla, el Consejo Directivo la subsana. Por impedimento del Consejo Directivo, lo hará la Junta de Portavoces. o SESIONES: ▪ Notificación del Acta de Sesión anterior el día anterior a la Sesión siguiente. ▪ Verificación de quorum. De no haber, se suspende la sesión y se hace lista de ausentes (menos los justificados). ▪ Anuncio de inicio de sesión (siempre). ▪ Lectura de Acta de la Sesión precedente y firmas de aprobación y observaciones. ▪ Ejecución de Agenda aprobada. Prioridad 1: Guerra, paz, prórroga de Estado de Sitio. Prioridad 2: Congresistas en flagrante delito. Prioridad 3: Solicitud presidencial para dar mensaje al Pleno. Prioridad 4: Solicitud presidencial de viaje al extranjero. ▪ Apertura de la orden del día con mención de los asuntos. ▪ Ocasionalmente, invitación a un Alto Funcionario del Estado a dar informe, rendir cuentas, etc. para luego ser interrogado con los congresistas. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 18 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 ▪ Ocasionalmente, atención a las acusaciones constitucionales de altos funcionarios. o DEBATES: ▪ Lecturas. ▪ Sustentos. ▪ Petición de palabra. ▪ Los tiempos se miden, se controlan, se piden, se conceden y hasta se ceden. ▪ Petición de interrupción una por vez, excepto: interpelación, sustento de presupuesto, etc. o GRADOS DE CONSENSO O ACUERDO: ▪ MAYORÍA: Absoluta (mitad + 1). Relativa o simple (grupo más votado). Calificada (2/3, 3/5…). ▪ UNANIMIDAD: Todos a favor. Todos en contra. o SISTEMAS DE VOTACIÓN: ▪ PÚBLICO: Cada supuesto es preestablecido en la misma norma: Tablero electrónico: Huella digital en el sistema marca la asistencia y habilita la votación. Nominal: Relator anuncia al congresista para sustentar voto. A mano alzada: Aprobaciones de acta, mociones de salud, etc. ▪ SECRETO: Elección anual de Mesa Directiva, y otros. 9.3.6.2. INSTRUMENTOS PARLAMENTARIOS: “Instrumento” es todo documento escrito que puede ser usado como evidencia jurídica. Los parlamentarios, en sus procedimientos, utilizan: o Proposición de Ley: Proyecto de Ley, materialización de la iniciativa legislativa. o Proposición de Resolución Legislativa: O proyecto de Res. Legislativas. o Moción de orden del día: Petición de congresistas de acordar un asunto. Se presentan ante la Oficialía Mayor, proceden en los siguientes casos: ▪ Conformación de Comisiones de Investigación. ▪ Censura o negación de confianza a Ministros. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 19 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 ▪ Censura o confianza de miembros de la Mesa Directiva. ▪ Cualquier otro asunto de interés nacional. o Pedido de Información: Seguimiento a cualquier funcionario público (Ministros, titulares de pliegos autónomos, Alcaldes Provinciales, Etc.). o Dictamen: Estudio final de un Proyecto de Ley, Recomendación… emitido por las Comisiones. o Informe: Hechas por las Comisiones Investigadoras, también se aprueban ppr Dictamen. 9.3.6.3. TIPOS DE PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS: o PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO: Llamado también “iter legislativo”, es el proceso mediante el cual los congresistas crean una nueva ley ordinaria, la forma legislativa más básica de un Estado. Es como sigue: ▪ Iniciativa legislativa: El Reglamento del Congreso especifica quiénes tienen el derecho de iniciativa legislativa: Presidente de la República: El único con iniciativa de gasto. Congresistas: Nunca a título personal, sino a través de su Grupos Parlamentarios (firma el Jefe de Bancada). Otros Poderes Constituidos en sus competencias: Poder Judicial, Poder Legislativo… Entidades Públicas Autónomas: Ministerio Público, Banco Central de Reserva, Tribunal Constitucional, Etc.… Gobiernos Regionales en sus competencias: Aprobadas por el Consejo Regional. Municipalidades en sus competencias: Aprobadas por el Consejo Municipal. Colegios Profesionales: Aprobado por la Junta Directiva. Ciudadanos (Ley 26300): Firmas del 0.3% de la población nacional (60 mil ±). ▪ 1er paso: presentación de iniciativa: Máximo a dos Comisiones. ▪ Dictamen de Comisión (30 días útiles plazo máximo): Consulta al sector del Ejecutivo, al Ministerio de Economía para ver si genera gasto, a entidades y agencias especializadas, Universidades, Colegios Profesionales, ciudadanos (obligatoriamente), puede haber sugerencias ciudadanas. Publicación al portal del Congreso del Dictamen. ▪ Sustento y votación en Pleno o en Comisión Permanente: A veces doble para temas de especial relevancia. La idea es que el voto doble sea reflexivo. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 20 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Aprobación por mayoría simple (entre “Aprueba”, “Desaprueba” o “Se abstiene”, quien tenga más votos). Si no se aprueba se archiva. A veces, en receso o en casos excepcionales, es la Comisión Permanente quien aprueba leyes ordinarias. ▪ Autógrafa de la Ley: Texto final con modificatorias incluidas. Firman el Presidente del Congreso, el Vicepresidente del Congreso y el Presidente de la República. ▪ Promulgación (plazo de 15 días hábiles): Se le pone el número a la Ley para su publicación. Lo hace el Presidente de la República o, en su defecto (por veto o inhibición), por el Presidente del Congreso. Si el Presidente de la República observa el proyecto de ley, se remite el proyecto a las Comisiones de origen para que emitan un: Dictamen favorable: o Insistencia al Presidente, aprobada en Pleno por mayoría calificada y en una sola votación. o Allanamiento, se aceptan las observaciones, se eleva al Pleno o a la Comisión Permanente con modificaciones. o Texto nuevo va al Pleno, se vota dos veces, regresa al Ejecutivo. Dictamen desfavorable (archivamiento). ▪ Publicación de la ley en el Diario Oficial (“El Peruano”), o en cualquier medio masivo idóneo. ▪ Entrada en vigor, al día siguiente de la publicación o cuando la norma lo señale. o PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES: En casos especiales, concebidos por necesidades imperiosas propias del funcionamiento estatal, el iter legislativo puede variar en sus reglas de formación. El Reglamento menciona los siguientes casos: ▪ LEYES DE REFORMA CONSTITUCIONAL: Sólo se aprueba en el Pleno. Hay dos vías de aprobación: → Mayoría absoluta o mitad más uno (66 votos) seguido de un Referéndum o consulta popular. →Mayoría calificada de 2/3 (87 votos) en dos (02) legislaturas ordinarias consecutivas. ▪ LEYES ORGÁNICAS. Solo se aprueban en el Pleno del Congreso, son leyes que regulan el funcionamiento de un organismo, por lo general mencionado en la Constitución. Estas reglas se aplican también para sus modificatorias. Aprobación por mayoría absoluta (la mitad más uno del nro. legal de congresistas). Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 21 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 ▪ LEYES DE DELEGACIÓN LEGISLATIVA: El Legislativo puede delegar temporalmente sus potestades legislativas al Ejecutivo solo en materias concretas: Decretos Legislativos. Decretos de Urgencia (económica o financiera, nunca tributaria). Tratados Ejecutivos. El Legislativo ejerce control sobre la delegación, incluso puede modificarlos. ▪ LEYES DE AMNISTÍA: Perdón de ciertos delitos a un grupo de personas… ¿impunidad? La Comisión pertinente investiga cada caso. ▪ LEYES DEMARCATORIAS: Presentadas por el Ejecutivo para modificar o crear demarcaciones entre regiones o distritos. ▪ RESOLUCIONES LEGISLATIVAS REGLAMENTARIAS: Autorizan viajes al exterior del Presidente de la Republica. Autorizan ingreso de tropas extranjeras armadas. Modifican el Reglamento del Congreso. Nombran altos funcionarios. Aprobación o ratificación de Tratados. Otros que señale la ley. ▪ LEYES PRESUPUESTARIAS Y FINANCIERAS: Solo se aprueban en el Pleno del Congreso. Siguen el siguiente procedimiento: Proyectos de Presupuesto, Equilibrio y Endeudamiento Financiero es presentada por el Poder Ejecutivo a más tardar el 30 de agosto. Corre plazo de 48 horas para que se convoque Sesión Especial o Sesión Extraordinaria en el Pleno. Sesión Extraordinaria: El Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía exponen el proyecto. Cada vocero de cada Grupo Parlamentario tiene 20 minutos para hablar en debate general. Comisión de Presupuesto: Se deriva el proyecto a la Comisión de Presupuesto. Debates en sesiones descentralizadas alrededor del país entre setiembre y mediados de noviembre. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 22 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 El 15 de noviembre la Comisión de Presupuesto presenta su Dictamen en el Pleno (puede haber dictámenes en minoría). Pleno del Congreso: Esta fase se divide a su vez en distintos momentos: o Sustento del Dictamen en mayoría y el de minoría por parte de la Comisión de Presupuesto. o Sustento de los Titulares de Pliego de las entidades autónomas (30 minutos cada uso de la palabra): ▪ 1ro el Presidente del Consejo de Ministros. ▪ 2do el Ministro de Economía, quien expone sobre los pliegos de ingresos. ▪ Todos los demás ministros y altos funcionarios sustentan sus pliegos de egresos. o Debate general, puede demorar días. Al finalizar el debate el Presidente del Consejo de Ministros da su conformidad o disconformidad al Dictamen. o Se vota el Dictamen en Pleno: ▪ Si se aprueba se debe presentar la autógrafa del Dictamen de Proyecto de Ley a más tardar el 30 de noviembre. ▪ Si no se presenta la autógrafa a esa fecha, la Ley de presupuesto entra en vigencia de forma automática. El Presidente de la República promulga la Ley de Presupuesto vía Decreto Legislativo. o PROCEDIMIENTOS DE CONTROL POLÍTICO: Es una forma de control constitucional (Blume). Producen legitimidad, transparencia, eficiencia y eficacia en el ejercicio del poder político y en la administración de los recursos públicos. Contrapeso político del Legislativo hacia el Ejecutivo mediante la fiscalización. Los principales, pero no únicos, productos de control legislativo son: ▪ Invitación a Ministros a dar informe individualmente: Sobre temas de relevancia nacional, usualmente vinculados a proyectos de ley del Ejecutivo o sus proyectos o cualquier plan que involucre a los fondos públicos. La invitación se hace mediante los órganos deliberativos. Utilizada como un instrumento que permite intercambio entre la mayoría y minoría parlamentaria a efectos de evitar la interpelación de algún ministro. No necesariamente tienen que ser Ministros los llamados a informar, también se controla a la Administración Pública (directores Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 23 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 generales, directores, secretarios, etc.). Se acuerda mediante Moción de Orden del Día y se hace efectiva mediante oficio de invitación dirigida al ministro respectivo. También pueden ser invitados para informar en las Comisiones, en este caso la invitación se aprueba en el seno de la Comisión y se hace efectiva a través de un oficio del presidente de la misma. ▪ Investidura del Consejo de Ministros: Dentro de los 30 días naturales luego de haber asumido funciones, el Presidente del Consejo de Ministros debe acudir ante el Pleno del Congreso, acompañado del resto de ministros, para exponer y debatir la Política General de Gobierno, las principales medidas que requiere su gestión y solicitar, finalmente, el respaldo del Parlamento a través de una “cuestión de confianza” forzada4. Pueden suceder dos cosas: Otorga el voto de confianza, con lo cual comparten responsabilidad. Niega el voto de confianza, lo que implica la censura del gabinete. Dentro de las 72 horas, los miembros del Consejo de Ministros deben renunciar y el Presidente de la República debe aceptar las dimisiones. Como advertencia, si el Congreso censurase dentro de los 4 primeros años de gobierno a 2 gabinetes, el Presidente puede disolver el Congreso. ▪ Interpelación de Ministros: Cuando ocurre un hecho de trascendencia nacional por la actuación de uno o más Ministerios, el Congreso puede convocarlos a responder, es típico que termine en una censura de uno o más Ministros de Estado. El procedimiento es como sigue: Como mínimo el 15% del número legal de congresistas presentan a uno o más Ministros de Estado el pliego interpelatorio (cuestionario), esto último con la finalidad de que estos puedan prepararse adecuadamente para poder responder a los cuestionamientos de los Parlamentarios. Para que proceda el pedido de interpelación se requiere del voto favorable de por lo menos 1/3 de congresistas en el Pleno del Congreso, si el mismo procediera, el o los ministros interpelados deberán acudir al Pleno a responder los cuestionamientos del pliego interpelatorio. Si el o los 4 Situación que desequilibra la distribución de poderes estatales, según Fernando Tuesta en el Informe Final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política presidida por aquel. Propone que esta cuestión de confianza forzada sea eliminada. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 24 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 ministros se niegan a asistir, el Congreso puede censurarlo de inmediato. Si el Congreso no está satisfecho con las respuestas, se plantea una solicitud o moción de censura, si esta prospera aquel debe renunciar al cargo. ▪ Moción de censura a Ministros: Instrumento complementario a las figuras de interpelación, invitación para informar y la investidura, y son utilizadas para hacer efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los ministros por separado. Lo plantea el Poder Legislativo. La pueden plantear no menos del 25% del número legal de Congresistas luego de la interpelación o de la concurrencia de los ministros a informar, por la resistencia de estos para asistir a informar, o, también luego del debate en el Pleno en el que intervenga voluntariamente un ministro. La referida moción se aprueba por mayoría absoluta o mitad más uno (66 votos), si ello ocurre el o los ministros censurados deben renunciar al cargo y el Presidente de la República queda obligado a aceptar la renuncia. ▪ Cuestión de confianza a Ministros: También es un instrumento complementario a las figuras de interpelación, invitación para informar y la investidura, y son utilizadas para hacer efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los ministros por separado. Lo plantea el Poder Ejecutivo. Se plantea por iniciativa ministerial y en sesión del Pleno del Congreso, puede presentarla el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del mismo o también cualquier ministro. Si ocurre lo primero y el Parlamento rechaza la Cuestión de Confianza (para ello se requiere mayoría absoluta) se produce la llamada “Crisis total del Gabinete” por lo que todos los ministros deben renunciar y el Presidente de la República aceptar sus renuncias y formar un nuevo Consejo de Ministros. Se debe tener en cuenta que la Constitución habilita al Presidente de la República para disolver el Congreso si éste censura o niega su confianza a dos gabinetes ministeriales. ▪ Estación de preguntas y respuestas: Cada parlamentario hace una pregunta al Ejecutivo. Se fija una fecha para que los miembros del Ejecutivo involucrados respondan en el Pleno o Comisión Permanente. Las respuestas pueden ser orales o escritas. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 25 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 ▪ Comisión de Investigación: Ante hechos de trascendencia nacional, el Congreso puede, vía orden del día, formar una Comisión de Investigación para hechos concretos. A veces se les llama “mega- comisiones”. Se basa en indicios, no en pruebas. Tienen prerrogativas como el requerir investigados y testigos, además de poder ejercer el uso de fuerza pública. ▪ Acusación constitucional: Tema desarrollado posteriormente (p. 31). ▪ Control leyes delegadas al Ejecutivo: Sobre legislación delegada. Sobre decretos de urgencia. Sobre tratados internacionales. o PROCEDIMIENTOS ESPECIALES: Suelen estar vinculado a la investidura de Altos Funcionarios, los órganos encargados para ello son el Pleno o la Comisión Permanente. Producen representación política legitimada, renovaciones y actos de vigilancia: ▪ Designación (Comisión Permanente): Contralor General de la República propuesto por el Presidente de la República. ▪ Elección (Pleno del Congreso): Defensor del Pueblo (+ 2/3 del n° legal de congresista; 87 votos). Magistrados del Tribunal Constitucional (+ 2/3 del n° legal de congresistas; 87 votos). 3 Directores (de 7) del Banco Central de Reserva (mayoría calificada; 66 votos). ▪ Ratificación (Comisión Permanente): Presidente del BCR, elegido por el Presidente de la República junto a los otros 3 Directores. Superintendente de la SBS. ▪ Remoción (Comisión Permanente): Contralor General de la República. Presidente del BCR. ▪ Presentación de informe anual: o Defensor del Pueblo en el Pleno. o Otros que señalen las leyes orgánicas. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 26 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 ▪ Presentación de informes extraordinarios: o Defensor del Pueblo en el Pleno. o Otros que señalen las leyes orgánicas. 9.3.7. ESTRUCTURA DEL CONGRESO 9.3.7.1. ORGANIZACIÓN PARLAMENTARIA: En estas instancias actúan los Congresistas de la República, llamados “madres y los padres de la Nación”. Se compone de los siguientes órganos: o PLENO DEL CONGRESO: Máxima asamblea deliberativa del congreso, no es la única. Hemiciclo donde asisten los 130 legisladores para cumplir sus funciones. Cada legislador puede tomar la palabra de manera individual, en nombre de su Grupo Parlamentario o en nombre de su Comisión para sustentar algún Dictamen. o COMISIÓN PERMANENTE: Reemplaza al Pleno en receso parlamentario. El receso parlamentario no son vacaciones, es la suspensión de las actividades del Pleno. En el inter regno (disolución constitucional del congreso) también asume las funciones del Pleno. Compuesto por no más de 30 congresistas elegidos en el Pleno, de forma proporcional a la presencia de grupos parlamentarios que lo conforman. o CONSEJO DIRECTIVO: Su misión es coordinar y enlazar las tareas sobre políticas institucionales que inciden en el debate parlamentario y en la gestión interna del Congreso. Lo integran: ▪ Los miembros de la Mesa Directiva del Congreso, que lo conducen. ▪ Los Directivos Portavoces de cada uno de los Grupos Parlamentarios. o PRESIDENCIA DEL CONGRESO: Representante del Poder Legislativo peruano. El cargo no da jerarquía ni poder superior respecto a los demás congresistas. Garante del respeto en el fuero parlamentario o MESA DIRECTIVA: Integrado por el Presidente del Congreso y tres Vicepresidentes. Tienen el encargo de conducir la administración del Congreso. Conducen los debates en los principales órganos parlamentarios. Representan al Congreso en los actos protocolares. o JUNTA DE PORTAVOCES: Con competencias relacionadas directamente con las del Consejo Directivo. Compuesto por: ▪ Miembros de la Mesa Directiva. ▪ Un portavoz de cada Grupo Parlamentario. o GRUPOS PARLAMENTARIOS: Surgen con la idea de fortalecer las Organizaciones Políticas representadas en el Congreso. Buscan frenar la lógica individualista, caudillesca o personalista, pero ya se sabe que el Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 27 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 problema en realidad subyace en el Sistema de Partidos. Los escaños pertenecen a los Partidos Políticos y Alianzas, no a los Congresistas de la República. o COMISIONES: Aquí se concentra todo el trabajo parlamentario. Diseñado pluralmente por trabajo de la Mesa Directiva (Presidente, Vicepresidente y Secretario) y la Junta de Portavoces. Se encargan de las iniciativas legislativas de manera temática y de otros asuntos de interés público (investigaciones, amnistías, etc.). Emiten tres tipos de instrumentos parlamentarios: Dictámenes, Informes y Recomendaciones; para luego ser considerados en el Pleno del Congreso o en otros órganos parlamentarios. Hay 4 tipos básicos de comisiones: ▪ Comisiones Ordinarias: Encargadas del estudio y dictamen de cualquier proyecto de Ley. En la actualidad el Congreso cuenta con las siguientes Comisiones: Agraria. Ciencia, Innovación y Tecnología. Comercio Exterior y Turismo. Constitución y Reglamento. Cultura y Patrimonio Cultural. Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos. Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra Las Drogas. Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado. Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera. Educación, Juventud y Deporte. Energía y Minas. Fiscalización y Contraloría. Inclusión Social y Personas con Discapacidad. Inteligencia. Justicia y Derechos Humanos. Mujer y Familia. Presupuesto y Cuenta General de la República. Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 28 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología. Relaciones Exteriores. Salud y Población. Trabajo y Seguridad Social. Transportes y Comunicaciones. Vivienda y Construcción. ▪ Comisiones de Investigación: Encargadas del estudio, investigación e informe de asuntos puestos a su conocimiento (no hay norma de desclasificación). Tienen apremios, pueden citar de grado fuerza como los fiscales o jueces. Pueden levantar el secreto tributario (pueden notificar a la SUNAT para pedir información) o bancario (notificando a entes financieros para solicitar información). Para seguimientos telefónicos si necesitan permiso del juez. Luego se publica un informe votado por los miembros de la comisión (representante de todas las bancadas), podrían informar anticipadamente a sus propias bancadas. Se votan las conclusiones y recomendaciones. No acusan, quien acusa es el fiscal (Ministerio Público) a quien se le remite el informe. Puede haber informes en minoría. Los anexos no se votan (información de cuentas, deudas, etc.). Pueden ser miles de páginas. ▪ Comisiones Especiales: Constituidas con fines protocolares o ceremoniales o para la realización de cualquier estudio con comisiones desde el Gobierno. ▪ Comisión de Ética Parlamentaria: Encargada de promover la ética y el buen comportamiento de los congresistas. o CONGRESISTAS POR DISTRITO ELECTORAL: Cada circunscripción territorial tiene un número predeterminado de escaños, como ya hemos visto. o LIGAS PARLAMENTARIAS: Son asociaciones de Congresistas que propugnan el acercamiento de las relaciones entre el Congreso del Perú y los Parlamentos de otros países. El número mínimo de Congresistas para constituir una Liga o Grupo Parlamentario es de cinco, los cuales se encuentran en calidad de miembros activos. Los ex-Congresistas también pueden conformar una Liga cuando han tenido relación alguna con los países cuyas asociaciones deseen integrar. Toda Liga o Grupo Parlamentario tiene los siguientes órganos: ▪ Asamblea General ▪ Comité Ejecutivo. Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 29 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 9.3.7.2. SERVICIO PARLAMENTARIO: Profesionales de apoyo, preparación y asistencia al congresista. Administración de los recursos y bienes del Congreso. o OFICIALÍA MAYOR: Alta Dirección. Cabeza del personal, Fondo Editorial, cabeza de comunicaciones, de cooperación internacional, de participación ciudadana, del Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios. Se rige por el Estatuto del Servicio Parlamentario, aprobado por esta instancia. o DIRECCIÓN GENERAL PARLAMENTARIA: Investigación, documentación, seguimiento presupuestal, organización de la Agenda y del Diario de Debates, asistencia y asesoramiento a los Congresistas. Represente al “sistema funcional” de la entidad de la Administración Pública llamada “Poder Legislativo”. o DIRECCIÓN GENERAL DE ADMINISTRACIÓN: Recursos humanos, físicos y tecnológicos, control patrimonial, contabilidad, presupuesto, contrataciones, etc., representa al “sistema administrativo” de la entidad llamada “Poder Legislativo”. 9.3.8. LA ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL Los Congresistas, el Fiscal de la Nación o cualquier persona que se considere directamente agraviada pueden presentar denuncia constitucional contra los Altos Funcionarios del Estado comprendidos dentro de los alcances del artículo 99° de la Constitución Política: - Presidente de la República. - Congresistas. - Ministros de Estado. - Fiscal de la Nación. - Magistrados del Tribunal Constitucional. - Defensor del Pueblo. - Contralor General de la República. - Magistrados Supremos. - Fiscales Supremos. ¿Presidentes o Gobernadores Regionales, Alcaldes? No, la ley señala que a estos funcionarios se les destituye mediante revocatoria. ¿Otros funcionarios públicos? Solo si no existe una vía de destitución o remoción señalada en la ley (principio de legalidad). Toda acusación puede ser hecha hasta cinco (05) años después de haber dejado el cargo. La Comisión Permanente (Sub-Comisión de Acusaciones Constitucionales) investiga y aprueba acusación vía Dictamen, la cual eleva al Pleno del Congreso para que éste imponga una sanción política: suspensión, inhabilitación política o destitución; Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 30 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 La sanción política dependerá de la causa o motivo, que de ordinario son dos (02): delitos e infracciones constitucionales, ambos casos deben haber sido cometidos en el ejercicio de las funciones públicas investidas. - DELITOS COMETIDOS DURANTE SU FUNCIÓN, en cuyo caso corresponde iniciar un procedimiento de antejuicio, cuyo objetivo es una sanción temporal, suspensión o inhabilitación (10 años máximo) al Alto Funcionario con el fin de que los Poderes Constituidos jurisdiccionales correspondientes inicien una investigación: el Ministerio Público y el Poder Judicial. Sobre el antejuicio, Valentín Paniagua Corazao señaló lo siguiente: “(…) el Antejuicio que, incorporado en la Constitución de 1823, adquirió sus rasgos sustantivos en la de 1828 y luego de una prolongada evolución parecía definitivamente consolidada en la Carta de 1979. En el curso de ese proceso se independizó de otras instituciones procesales (desafuero, dilación procesal) y dejó de ser sucedáneo de ciertas instituciones de fiscalización (juicio de residencia, voto de censura). Se convirtió, así, en un procedimiento político-jurisdiccional destinado a hacer efectiva la responsabilidad exclusivamente Penal de ciertos altos funcionarios, por delitos de función y por infracciones de la Constitución. Adquirió ese carácter merced a una paralela definición de algunos conceptos fundamentales inherentes a la institución: reconocimiento de una prerrogativa funcional que implica una inmunidad, necesidad de un procedimiento específico de desafuero, aceptación de una jurisdicción privilegiada y de un procedimiento penal sujeto a normas específicas. La Constitución de 1993 no solo ha quebrado ese proceso. Ha distorsionado -como se ha dicho- el antejuicio tradicional”. Cabe señalar, que si se quiere destituir al Presidente de la República primero hay que lograr su suspensión (art. 114° de la Constitución) para que éste pueda ser investigado por el Ministerio Público y el Poder Judicial el cual determinara responsabilidad si haya al Presidente culpable por los siguientes delitos (otros delitos no entran en este supuesto jurídico): ▪ Traición a la Patria. ▪ Impedir elecciones. ▪ Disolver el Congreso inconstitucionalmente. ▪ Impedir reunión o funcionamiento de organismos electorales (JNE, ONPE, RENIEC). - INFRACCIONES CONSTITUCIONALES DURANTE SU FUNCIÓN, en cuyo caso corresponde destituir directamente al funcionario público luego de un Juicio Político. El Tribunal Constitucional ha denominado political cuestions a las razones que activan este procedimiento de control, en tanto no son motivos jurídicos, sino meramente políticos. Señala Domingo García Belaunde que “el concepto de infracción constitucional aparece en el mundo hispánico, en la Constitución de Cádiz de 1812 (…) en algunos casos significaba denuncia ante el Congreso, en algunos casos coincidía con delitos, en otro no (…) La Constitución de Cádiz duró hasta 1814, Fernando VII la derogó, luego se restauró entre el Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 31 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 año 1820 y 1823 (…) desde ese documento ha pasado a nuestras Constituciones. (…) Es un concepto complicado. En el siglo XIX existió solo una ley que hablaba de esta institución (1834), luego hubo una ley de responsabilidad política de 1860 (…) en todos esos casos ha habido imprecisiones: para unos casos era una mera falta político, en otros casos podía rozar con un delito – y así se ha manejado muchas veces – pero, hoy está claro que se refiere a una falta política. Así es el EEUU, donde la acusación constitucional tiene un abanico muy grande desde faltas a delitos muy graves”. No existe, por cierto, norma legal alguna que describa las conductas que configuran infracciones constitucionales, dicho vacío fue cubierto por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional5, pero es insuficiente y en más de una ocasión sea sacado ventaja de este vacío. Al respecto, César Landa señala: “En la base de los inconvenientes que genera el juicio político por infracción de la Constitución está el que las infracciones carecen de una tipificación. Así, las sanciones que impone el Congreso por esta causal, aunque cueste creerlo, se asemejan al bill of attainder del Parlamento inglés del siglo XV, por el cual el Parlamento, ante la imposibilidad de probar el delito, creaba el delito, el delincuente y la pena. En este sentido, Armagnague, señala que ‘el impeachment se diferencia del bill of attainder en que este castiga aquellos delitos para los cuales las leyes no han señalado penalidad alguna, que no están tipificados, en tanto que el juicio político es aplicado a una violación de principios ya reconocidos en el derecho’. En efecto, esto abre la posibilidad de que determinados funcionarios puedan ser encausados por infracción de la Constitución, aún cuando sabemos que la misma no tiene desarrollo constitucional, legal ni reglamentario, afectando así el principio de legalidad. Más aún, en 5 Véase: Exp. N° 358-98-AA/TC, “Caso destitución del Magistrado del TC Manuel Aguirre Roca” (Límites de la potestad sancionadora del Congreso→ Razonabilidad y proporcionalidad). Exp. N° 340-98-AA/TC, “Caso destitución de los Magistrados del TC Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo” (Límites de la potestad sancionadora del Congreso). Exp. N° 1005-96-AI/TC, “Caso investigación del ex-Presidente del Banco Industrial” (El proceso de amparo, proceso urgente, no puede usarse para entorpecer la labor congresal). Exp. N° 0006-2003-AI/TC, “Caso art. 89° del Reglamento del Congreso” (Vacancia presidencial por causal de permanente incapacidad moral o física… Consenso necesario para acusaciones constitucionales)→ Mayoría absoluta. Exp. N° 3593-2006-AA/TC, “Caso destitución de funcionarios por manipulación de organismos en cooperación con Vladimiro Montesinos” (Conductas generadoras de infracción constitucional). Exp. N° 3760-2004-AA/TC, “Caso inhabilitación de Alberto Fujimori” (Precedente vinculante: alcances de la inhabilitación política→ Ejercicio de Derechos Políticos y de función pública). Exp. N° 2791-2005-PA/TC, “Caso indefensión ante la inhabilitación política de Alberto Fujimori” (Precedente: La inhabilitación política no impide la libertad de expresión… Presunción de inocencia…Partidos no pueden usar medios para apología de delitos). Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 32 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 reciente sentencia del Tribunal Constitucional tan sólo se ha señalado infracción constitucional es ‘toda falta política en que incurran los funcionarios que componen la estructura orgánica prevista en la Carta Política, [que] compromete peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato. En estos casos, la razón del despojo del caso no tiene origen en la comisión de un delito sino en la comisión de faltas que aminoran, en grado sumo, la confianza depositada en el funcionario, la que debe ir indefectiblemente ligada al cargo que ostenta’. Por ello, no coincidimos con quienes afirman que la infracción de la Constitución no tiene por qué estar necesariamente catalogada también como un delito o ilícito penal y no ser susceptible de merecer una sanción impuesta por el órgano jurisdiccional. Con ello se deja un amplio margen de interpretación política para procesar o no a una alta autoridad sin la garantía del debido proceso, ya que todo ejercicio de la potestad sancionadora del Estado debe estar premunido del principio de legalidad, según el cual no hay sanción ni infracción sin ley previa; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2-24-d de la Constitución de 1993″. Entonces, y dependiendo del cargo, las infracciones constitucionales posibilitan: o Moción de censura a Ministros de Estado y Congresistas cuyo desafuero se busca. o Cuestión o voto de confianza a Ministros de Estado, cuya negación implica la destitución del cargo. o Juicio Político (impeachment) y subsecuente destitución al resto de funcionarios públicos de los mencionados en el artículo 99° de la Constitución. 9.3.9. DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Entre el artículo 134° y el 136° de la Constitución se regula esta potestad, privativa del Poder Ejecutivo, de disolver constitucionalmente el Congreso de la República cuando éste ha censurado o negado la confianza a dos (02) Consejos de Ministros. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para una nueva Cámara de Diputados. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. La Cámara de Diputados extraordinariamente así elegida sustituye a la anterior y completa el período constitucional de la Cámara de Diputados disuelta. No puede disolverse la Cámara de Diputados en el último año de su mandato. Disuelta la cámara, se mantiene en funciones el Senado, el cual no puede ser disuelto. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, la Cámara de Diputados no puede ser disuelta. 9.3.10. RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN Teoría General del Derecho – Fundación Academia Diplomática del Perú Página 33 de 39  Fundación Academia Diplomática del Perú Curso de Preparación Virtual en vivo - 2023 Decía García-Pelayo que “…el Estado de Derecho lleva en su propia dialéctica la necesidad de un derecho excepcional, es decir, de prever la excepción y de normativizarla”. La excepción consiste en centralizar la fuerza en el Poder Ejecutivo, al modo de una dictadura, para que éste pueda resolver una situación excepcional de perturbación del orden. Sobre lo anterior siempre es necesario recordar que debe hacerse en consonancia con la Constitu