Tema 4. La Implementación de Políticas Públicas PDF

POLÍTICAS PÚBLICAS CURSO 2024-2025 Tema 4. La implementación de políticas públicas María Bustelo Universidad Complutense  Tema 4: La implementación de las políticas públicas Definición y problemas de implementación La...

POLÍTICAS PÚBLICAS CURSO 2024-2025 Tema 4. La implementación de políticas públicas María Bustelo Universidad Complutense  Tema 4: La implementación de las políticas públicas Definición y problemas de implementación La implementación de políticas públicas: estudio de Pressman y Wildavsky La implementación como proceso ‘político’ de ensamblaje (Bardach) Implementación top-down y bottom-up 2  ¿Qué es la implementación? Puesta en marcha de decisiones políticas adoptadas Proceso de interacción entre establecimiento de objetivos y acciones para alcanzarlos Interdependencia entre formulación e implementación: en la primera debe tenerse en cuenta la segunda, para reducir efectos de la complejidad de la gestión conjunta Toda planificación de intervención a través de un programa de una política pública se fundamenta en una hipótesis. 3 ¿Qué es la implementación? 4  La implementación de políticas públicas Década sesenta: Importantes programas gubernamentales en EEUU “Gran Sociedad” y “Guerra contra la pobreza” Participación amplia de académicos e intelectuales: desarrollo de métodos de conocimiento, diagnósticos, datos, explicaciones… y en diseño, planificación y evaluación de programas Investigaciones y análisis que se realizan muestran retrasos, incumplimientos, … efectos lejos de los esperados 5  La implementación de políticas públicas: Contexto Hasta mitad de años 70 se consideraba que la calidad de decisión era factor clave de éxito de la política pública, para conseguir objetivos: modelo ‘racional’ de adopción de decisiones Interés por implementación empieza en EEUU con fracasos de sus programas de bienestar social: gobierno más hábil en diseñar planes que administraciones implementándolos Se habla de ‘brecha de implementación’ y fracaso en la implementación de políticas 6  ¿Qué se entiende por fracaso de política? No implementación – Política no se pone en marcha Implementación no exitosa – Política se pone en marcha pero no consigue los resultados esperados ¿Mal diseño? ¿Mala ejecución? ¿Mala suerte? 7 1. ¿Por qué es tan difícil la implementación? La gestión conjunta (Pressman y Wildavsky) Complejidad de acción conjunta: elementos (recursos financieros, humanos, legales y organizativos) de los que depende la implementación de un programa están en manos de distintos actores con sus objetivos e intereses: esto complica la puesta en marcha E implica: en diseño de la implementación tener en cuenta que cuanto mayor es el número de actores implicados, menores son posibilidades de éxito; y sin la participación de otros el programa no es viable 8  2. ¿Qué condiciones para una ‘implementación perfecta’? (Hogwood y Gunn) 1. Circunstancias externas al control de la Adm. son favorables (ej. físicas: no hay sequías para implementar política agrícola; políticas: no hay veto de actores relevantes a una política) 2. Hay suficiente tiempo y recursos para el programa (ej. recortes pueden limitar un programa; recursos deben gastarse en plazo excesivamente breve) 3. Hay recursos (económicos, humanos, capacidad) disponibles en cada fase del proceso 9 ¿Qué condiciones para ‘implementación perfecta’? 4. Las políticas están bien formuladas (buen diagnóstico del problema; teoría causa-efecto ej. Pressman y Wildavsky: programa fracasó por mala teoría de creación de empleo) 5. Relación causa-efecto más directa en un programa y sin tantos enlaces (dar fondos para contratar parados más directa que dar fondos para que empresas den préstamos…) 6. Hay una única agencia de implementación autónoma (pocos ‘puntos de decisión’) 10 ¿Qué condiciones para ‘implementación perfecta’? 7. Hay entendimiento y acuerdo sobre los objetivos a conseguir (problemas en formulación: objetivos vagos, múltiples…) 8. Tareas/responsabilidades de cada participante se especifican para planificar y controlar implementación y cuándo hacer qué 9. Hay perfecta comunicación y coordinación de elementos y agencias del programa (sistema administrativo unitario, que en realidad está compartimentado y descoordinado) 11 ¿Qué condiciones para ‘implementación perfecta’? 10. No hay ‘resistencia’ a cumplir con decisión por parte de administradores públicos Pero todas estas condiciones NUNCA se cumplen (todas) Un obstáculo es la resistencia/oposición al cambio dentro de organizaciones por individuos y grupos (por falta de tiempo, recursos, capacitación…) 12  Estudio pionero de Derthick: ¿por qué fallan los programas federales? Programa New towns-in town 1967: incentivos viviendas pobres y minorías en 7 ciudades US Martha Derthick (1972): fracaso de programas federales urbanos se debió a limitada capacidad del gobierno federal para influir en acciones de gobiernos locales y tendencia a proyectar metas ideales, sin tener en cuenta resistencias de autoridades y grupos locales Según Derthick fracasa por no aportar: incentivos idóneos, suficientes y canalizados 13 Estudio pionero de Derthick: ¿por qué fallan los programas federales? Otro problema del Programa New towns-in town: objetivos inflados del gobierno federal que busca ‘efecto demostración’; lejanía del nivel federal de la ejecución local de progr. Problema: estructura de relaciones intergubernamentales federal-local Derthick propone adaptación recíproca de perspectivas federal y local: programas federales se ajustarán a intereses locales y el resultado será mezcla enriquecedora fed-loc 14  La implementación de políticas públicas (Pressman y Wildavsky) Estudio de Pressman y Wildavsky (1984) de implantación de un programa federal para generar empleo para minorías en Oakland Fracasos de programas hacen reflexionar: la decisión no es el único factor de éxito para que políticas consigan sus objetivos: implementación es clave para éxito/fracaso Implantación es proceso de interacción entre condiciones iniciales y resultados esperados 15  La implementación de políticas públicas (Pressman y Wildavsky) Pressman y Wildavsky definen implementación no como simple puesta en marcha sino como proceso de interacción entre objetivos y resultados, que es difícil distinguir de decisión (en él se adoptan muchas decisiones) Después de 4 de 6 años de programa, cuando se han gastado 6 de 23 millones de $ disponibles y creado 60 puestos de trabajo: ¿por qué este fracaso? Decisión contaba con consenso, recursos, objetivos claros…. 16  La implementación de políticas públicas (Pressman y Wildavsky) Respuesta: complejidad de la acción conjunta – El diseño del Programa no tuvo en cuenta gran cantidad de actores que se incorporaron al proyecto en implementación, adaptación al contexto local, e intereses de diferentes actores – Interdependencia de muchos factores no previstos – Dificultad de que ‘otros actores’ a los que diseñaron el programa lo implementen – Implementación como campo de negociación entre actores que deben llegar a acuerdos – Mala teoría causa-efecto 17  La implementación de políticas públicas (Pressman y Wildavsky) ¿Qué son los problemas de implementación? Hay dos casos de políticas fallidas: 1) las políticas que no se implementan y 2) las políticas que dan lugar a una implementación defectuosa Causas de la 2): defecto de formulación (en diagnóstico, relación D/P, teoría causal); o bien buena formulación, pero complejidad de acción conjunta y programa dificultan implementación (muchos actores, decisiones) 18  La implementación de políticas públicas (Pressman y Wildavsky) Cada programa que se implemente tiene puntos de decisión (acuerdo de todos actores) y puntos de veto (consentimiento de un actor) que dificultan implementación Concluyen: implementación debe tenerse en cuenta en fase de formulación (para evitar problemas de gestión conjunta y reducir complejidad) 19  La implementación como proceso ‘político’ de ensamblaje (Bardach) Implementación incluye actividades para ensamblar elementos de un programa (recursos económicos, humanos, leyes, provisión de servicios públicos…) que están en mano de actores con diferentes intereses La decisión de crear un programa inicia el juego político (no técnico; hay poder y negociación) en el que jugadores intentan que la política a implantar maximice sus intereses (cada actor controla un aspecto) 20  La implementación como proceso ‘político’ de ensamblaje (Bardach) Éxito de implementación depende de acción de cada actor y efectos en el conjunto Juegos con efectos negativos sobre implementación: – Disipar recursos – Cambiar objetivos – Resistencias a actuar y responsabilizarse – Esto implica pérdidas de energía y de tiempo Hay que tener en cuenta estas estrategias de juegos en diseño de políticas: imaginar escenarios de implementación y puntos de resistencia 21 Juegos/problemas de implementación (Bardach) Las tácticas de actores para controlar los elementos clave para la implementación y que están en manos de otros actores se traducen en juegos/problemas: – Disipación de recursos: ‘dinero fácil’: dinero público y negocios privados (ej grandes obras públicas y empresas privadas con relaciones de clientelismo político; presupuesto canalizado a favor de clientelas electorales); ‘barril sin fondo’ (muchas promesas populistas con electores y clientelas, añaden con demasiada facilidad problemas públicos a la agenda) 22 Juegos/problemas de implementación (Bardach) – Cambiar de objetivos: intereses opuestos que se han callado en fase de adopción de política emergen en fase de implementación pidiendo renegociación de objetivos ‘inflación de objetivos’ de Derthick (ej programa de alfabetización de adultos acaba por incluir trabajo, salud…haciendo imposible su implementación) ‘al mejor postor’: actores desean que objetivos sean ambiguos para sacar provecho de indefinición para intereses personales (ej objetivos vagos en cumbres internacionales) 23 Juegos/problemas de implementación (Bardach) – Dilemas de administración: ‘Simulación’ retórica de adhesión al programa, pero de hecho se hacen concesiones simbólicas (obstruccionismo de actor clave puede bloquear) ‘Resistencias’: boicot, evadir responsabilidades ‘Entropía social’: incompetencia, descoordinación y alta discrecionalidad en la organización (genera retrasos y deficiencias) ‘Tozudez’ (poner condiciones inamovibles para cooperar, en personas, estilos, etc) 24 Juegos/problemas de implementación (Bardach) – Dilemas de administración: ‘Territorio’: defensa del propio ámbito de jurisdicción y competencia (guerrillas internas) ‘No es nuestro problema’: esquivar responsabilidades, habilidad para no implementar (puede derivar en imputar errores a los demás) 25 Estrategias contras juegos dañinos de implementación (Bardach) Para evitar obstrucciones por parte de actores ‘dañinos’ que tengan monopolio en partes del programa Bardach propone: - Prescindir de ellos en formular el programa - Crear un nuevo monopolio aliado o controlable - Promover organizaciones de ‘contrapeso’ para presionar y vigilar a monopolizadores de la arena económico-política (ej incluir ONGs y grupos de la sociedad civil en la implementación de un programa) 26  Estrategias contras juegos dañinos de implementación (Bardach) Para evitar obstrucciones que vienen de ‘resistencias’ de actores al programa Bardach propone: - Órdenes claras ejercidas por autoridad legítima - Dar recursos a un actor clave que no los tiene para inducir a que contribuya al programa común (ceder algo para ganarse un aliado) - Incentivos (ej formación, tiempo, dinero…) - Disuasión (ej sanciones, falta de incentivos) 27 Estrategias para promover ‘ensamblaje’ de elementos en implementación (Bardach) ‘Asignar prioridades’ en diseño y puesta en marcha de políticas Promover capacidad de actores de encontrar soluciones de problemas sobre la marcha Promover ‘gestión por proyectos’ ‘Usar intermediarios’ para favorecer las negociaciones Diseñar programas simples que requieran la menor gestión 28  Implementación top-down o descendente Concepción jerárquica de las políticas públicas; lo importante es la decisión: si la decisión es correcta, la política alcanzará sus objetivos Implementación es un problema técnico y los administradores públicos son meros ejecutores ‘Implantación programada’ (Berman): modelo racional de adopción de decisiones (programar las decisiones en la rutina administrativa: plazos, presupuestos, convenios de colaboración; monitorear y recompensar/sancionar implantadores) 29  Implementación bottom-up o ascendente ‘Implantación adaptativa’ (Berman): formar decisión partiendo del contexto local (ver ej de los problemas de la ley de dependencia) Atención a demandas ciudadanas es objetivo: ciudadano entra en contacto con funcionario de ventanilla en políticas concretas Papel de funcionario de ventanilla en interpretar y adaptar decisión al contexto local clave para calidad de implementación (Lipsky 1980) Participación ciudadana en los programas 30 Estudios de implementación bottom-up Derthick (1972) pone énfasis en necesidad de descentralización y ‘ajuste entre el programa federal y los intereses locales’ Berman: implementación que es resultado de ‘adaptación mutua’es más exitosa (cambio en actitudes, conductas; reajuste mutuo central- local en objetivos y métodos del programa) 31 Estudios de implementación bottom-up Williams (1975): importancia de contexto local y administradores que dan servicio de ventanilla lidiando con demandas singulares – performance not conformance, rendimientos no subordinación (adaptar idea del programa a contexto local específico) Lipsky: los verdaderos policymakers son los ‘burócratas al nivel de la calle’ (1976): con discrecionalidad resuelven casos singulares – sin indicaciones precisas, ni recursos, inventan esquemas de conducta rutinaria para solucionar gran cantidad de demandas y problemas 32 Estudios de implementación bottom-up Hanf, Hjern, Porter (1978): redes de actores – Alianzas temporales de actores alrededor de intereses comunes en programas públicos; entrevistas para mapeo de implementación Linda y Peter Deleon (2002): co-construir la acción pública junto con población a quién va dirigida para ganar eficacia y legitimidad – Democracia participativa en programa gubernamentales para recoger demandas y quejas (referéndums, jurados populares, peticiones, asambleas, e-administración); papel de ONGs en la implementación de programas sociales 33  Red de políticas públicas (policy network) Laura Chaqués la define: ‘un conjunto de relaciones relativamente estables entre actores públicos y privados que interactúan a través de una estructura no jerárquica e interdependiente, para alcanzar objetivos comunes respecto a la política’ (2004: 36). Interdependencia entre niveles de gobierno y entre actores públicos y privados Influencia la implementación; Desafía modelo top- down 34