Contentieux Administratif PDF - Introduction Générale

13/09/2024 Y’aura deux séries de note : 2 TD + participation Examens de n semestre (2 sujets au choix : cas pratique ou dissertation), on peut utiliser le code de justice administrative Épreuves communes des matières de procédure : cas pratique ou épreuve écrite faisant appel à...

13/09/2024 Y’aura deux séries de note : 2 TD + participation Examens de n semestre (2 sujets au choix : cas pratique ou dissertation), on peut utiliser le code de justice administrative Épreuves communes des matières de procédure : cas pratique ou épreuve écrite faisant appel à di érentes matières Bibliographie : — Contentieux administratif de Camille Broyelle, collection manuelle, 2024 — Contentieux administratif de Mathias Guyomar et Bertrand Seiller, Hypercours, Dalloz, 2024 — Contentieux administratif d’Olivier Gohin et Florian Poulet — Contentieux administratif d’Olivier Le Bot — Code de justice administrative de DALLOZ pour faire les TD — Les grands arrêts du contentieux administratif — La revue française du droit administratif Introduction générale 5 Section 1 : Les sources du droit du contentieux administratif 8 §1 Le bloc de constitutionnalité 8 §2 Les sources internationales 9 §3 les sources législatives 10 §4 Les PGD 10 §5 Les sources réglementaires 11 Section 2 : Les principes caractéristiques de la procédure administrative contentieuse 11 §1 Le caractère inquisitorial de la PCA 11 §2 La procédure essentiellement écrite 13 §3 Caractère secret partiel de la procédure 14 §4 Le caractère largement gratuit de la procédure 15 §5 Le caractère non suspensif de la procédure 15 Section 3 : Histoire de la justice administrative 17 §1 Histoire du Conseil d'Etat 17 §2 L’histoire des juridictions subordonnées 22 PARTIE 1 : LA JUSTICE ADMINISTRATIVE 24 Chapitre 1 : Les principes de la justice administrative ordinaire 24 Section 1 : La dé nition du champs d’application de ce code 24 Section 2 : La justice déléguée 25 Section 3 : la collégialité 25 1 of 111 ff fi fi §1 Le Principe de la collégialité 25 §2 Limite au principe de collégialité 25 Section 4 : L’e et non suspensif des recours 26 Section 5 : le principe du contradictoire 26 Section 6 : publicité des audience 27 Section 7 : L’existence des rapporteurs publics 27 Section 8 : le secret du délibéré 30 Section 9 : les motivations des jugements 31 Section 10 : la publicité des jugements 32 Section 11 : le caractère exécutoire des jugements 33 Chapitre 2 : L’organisation et le fonctionnement de la justice administrative ordinaire 34 Deuxième partie : le procès administratif 35 Chapitre 1 : les types de recours 35 Section 1 : les recours contentieux 36 §1 Les recours juridictionnels 36 1. Introduction 36 2. Une classi cation ancienne 36 3. Une classi cation moderne 39 Le contentieux objectif 39 Le contentieux subjectif 40 §2 Les recours contentieux 40 1. Le contentieux du contrat, un contentieux de responsabilité 45 2. D’autres matières 47 1. Le recours en appréciation de légalité 51 2. Le recours en interprétation 51 §3 Les voies de recours 52 Chapitre 2 : L’instance juridictionnelle 54 Section 1 : L’introduction de l’instance 55 §1 Les conditions de recevabilité du recours tenant à l’objet du litige 57 §2 Les conditions de recevabilité du recours tenant à l’acte lui même 58 2 of 111 fi fi ff  1. L’acte administratif unilatéral 58 2. Le droit souple 59 3. Le contrat administratif 60 4. Un comportement dé ant de l’administration 61 §3 Les conditions de recevabilité du recours tenant au requérant 62 A) Il doit avoir qualité lui donnant intérêt à agir 62 1. La capacité à agir 62 2. la qualité de non intérêt à agir 64 B) L’intérêt à agir 65 1. Les types d’intérêt 65 2. Les caractéristiques de l’intérêt 67 Section 2 : L’instruction de l’a aire 68 §1 Les règles de procédure 69 §2 Le juge chargé de l’instruction 70 A. La collégialité 70 B. Le contradictoire 70 §3 Les modalités du contradictoire 71 A. La portée de l’obligation de communiquer 72 B. Le calendrier de l’instruction 73 §4 Caractère inquisitorial de l’instruction 75 A. Les moyens de droit 75 B. Les moyens de fait 76 1. L’administration de la preuve 76 §5 Les incidents d’instruction 78 1. Les conditions de la recevabilité des demandes incidentes 78 2. La procédure 79 A. La di érence entre ces deux désistements 82 B. Les e et du désistement 82 C. La procédure de désistement peut avoir plusieurs origines 83 Section 3 : Le jugement 84 3 of 111 ff ff fi ff  §1 Le déroulement de la procédure de jugement 85 A. Dé nition 86 B. Le renvoi de l’a aire possible de l'a aire 86 1. Le renvoi facultatif 86 2. Le renvoi obligatoire 86 A. Mentions 88 B. Une audience publique 88 1. Naissance du principe et consécration 88 2. Limite à ce principe : le huit clos 89 3. Plusieurs étapes sur l’ordre des débats 90 §2 La forme du jugement 94 Chapitre 3 : Les référés 103 Chapitre 4 : Les voies de recours 103 Section 1 : L’appel 103 §1 Les questions relatives à la recevabilité de l’appel 103 A. Les conditions de recevabilité tenant aux parties 103 1. Intérêt à agir 103 2. S’agissant des délais 104 3. Les appels incidents ou provoqués 105 B. Devant le juge d’appel, le ministère d’avocat 106 C. Concernant l’aide juridictionnelle 106 §2 Les moyens pouvant être soulevés en appel 106 §3 Les pouvoirs du juge en appel 108 A. L’évocation 108 B. L’e et d’évolutif de l’appel 109 Section 2 : Le pourvoi en cassation 109 §2 Le contrôle par le juge de cassation 110 §3 Les e ets du pourvoi en cassation 111 4 of 111 ff fi ff ff ff  Contentieux administratif Introduction générale Les contentieux administratifs ou la procédure administrative contentieuse regroupent l’ensemble des règles qui régissent la conduite des procès devant les juridictions administratives. Cette dé nition appelle à des commentaires et précautions : — Elle semble cohérente mais le fait de dire qu’elle “regroupent l’ensemble des règles qui régissent la conduite des procès devant les juridictions administratives” c’est un peu faux parce que ça dépasse ce cadre. On peut faire un recours gracieux qui aura une in uence sur la suite du recours contentieux. Le fait qu’il existe des recours administratifs préalables obligatoires a une in uence sur le recours contentieux. 5 of 111 fl fi fl  Y’a des règles avant le procès. — quand on parle de procès devant les juridictions administratives, les juridictions sont prises dans leur sens organique. Il y a donc des régimes qui concernent les tribunaux, le statut des magistrats. Cette dé nition englobe un ensemble de règles plus vaste que ce qu’elle peut le laisser penser. La nécessité de ces règles ne fait cependant aucun doute : (que ce soit devant les juridictions pénales ou celles administratives) Elles permettent d’éviter l’arbitraire des juges, l’inégalité entre les parties. Ces règles existent depuis le droit romain. L’observation des règles de procédure permet d’éclairer le juge et d’encadrer ses pouvoirs et de garantir l’intérêt de l’ensemble des parties. Ces règles protègent l’ensemble des parties au procès. Des inégalités : Les juridictions judiciaires sont plus souples au niveau des règles procédurales que les juridictions administratives mais ces règles sont plus importantes devant une juridiction administrative car les parties ne sont pas dans une situation d’égalité. —> En e et, l’administration est garante de l’interêt général, il y a une inégalité de fait car l’administration a des moyens matériels et nanciers que les administrés n’ont pas. Ainsi, les frais de procédure et d’avocat sont facilement nançables pour elle. L’administration pourra faire appel à ses propres avocats ou juristes pour faire face à un recours ce qui sera rarement le cas pour un administré. —> Cette inégalité est renforcée par le droit administratif qui protège l’administration en tant que garante de l’interêt général supérieur à l’intérêt personnel. En théorie : Ces règles du contentieux administratives tentent de corriger cette inégalité. Le contentieux administratif est censé apporter une plus grande égalité car il essaye de garantir un procès équitable. En pratique : Pour des raisons historiques et sociologiques, ce n’est pas le cas car à cause de la culture, le juge administratif reste imprégné de l’interêt général par rapport aux interêts particuliers. Il faut avoir conscience que, malgré les principes, l’administration est très favorisée par rapport aux administrés. Les raisons de cette inégalité : Parmi les raisons historiques de cette inégalité, il y a l’administration juge. L’idée est que l’administration a son propre juge (ça remonte à l’Ancien régime). Autrement dit, les juges judiciaires ne doivent pas juger l’administration. Aujourd’hui, cette idée produit des e ets. Lorsqu’on parle de juge administratif, ça renvoie au juge de l’administration. Mais plus précisément, c’est le juge qui appartient à l’administration. Ainsi, ce n’est pas une situation neutre parce que l’administration a son propre juge. Il y a des raisons historiques de l’existence d’un juge administratif en France, cependant sur un plan juridique, rien n’impose un dualisme juridictionnel et que l’administration dispose de son propre juge. Plusieurs pays n’utilisent pas le dualisme et s’en sortent très bien. La raison de l’existence de ce juge est historique et se traduit sur le plan juridique. 6 of 111 fi ff fi fi ff  Ces règles tendent à favoriser l’administration et cette tendance est renforcée par des déformations professionnelles des magistrats eux-mêmes. L’autonomie de la procédure contentieuse administrative : Cette procédure contentieuse administrative va emprunter des idées à la procédure civile ou pénale mais au delà de ces principes communs, elle a des caractéristiques autonomes. Cette autonomie est ancienne et tient historiquement à la juridiction elle-même. En e et, c’est le Conseil d'Etat qui a crée les règles du droit administratif, donc il se l’ait imposé lui même. Aujourd’hui ces règles sont dans le code de procédure administrative. Cependant, cette inscription ne fait pas obstacle à des innovations jurisprudentielles. Exemple de cette autonomie : Les juges administratifs se le sont imposés dès l’Ancien régime. Sous le 2nd Empire y’a un exemple avec le recours pour excès de pouvoir. C’est un recours récent crée dans les années 1860 par le juge administratif lui-même. Pourquoi ? On était politiquement à un tournant du 2nd Empire. Au début de l’empire, c’était un régime politique autoritaire et puis au tournant des années 1960, l’Empire s’est libéralisé politiquement donc cela a donné lieu, sur le plan juridique, à ce que le Conseil d'Etat crée un recours pour faciliter aux administrés la saisine des juges. Ces innovations sur le plan procédural existe dans notre époque contemporain : — Arrêt Saint cassade d’été, 2020 ?? Au contraire, tend à refermer la facilité d’un REP en interdisant l’utiliser certains moyens. — Arrêt Tarn-et-Garonne, 2014, Conseil d'Etat : la couverture d’un recours contentieux au pro l des tiers contre les contrats administratifs est une idée du juge de toute pièce. — Arrêt Danthony, 2011, Conseil d'Etat : permet à l’administration de régulariser plus facilement les erreurs qu’elle a commise dans un acte. Le juge ne l’annulera pas. Le juge innove dans la façon qui lui permet d’aboutir à une décision juridictionnelle. Ces évolutions jurisprudentielles restent importent malgré le code de justice administrative. Mais ces règles restent autonomes par rapport aux règles des juridictions judiciaires. Les juridictions administratives sont nombreuses, il y a celles avec une : -> Compétence générale Les juridictions de première instance Les cours d’appel pour l’appel Le Conseil d'Etat est le juge de cassation -> Compétence d’attribution À côté de ces juridictions administratives ayant une compétence générale ou de droit commun, il y a des juridictions spécialisée avec des compétences d’attribution Ex : la Cour des comptes, les chambres territoriales des comptes, la commission de recours des réfugiés, les sections disciplinaires des ordres professionnels (lorsqu’il s’agit de sanctionner un avocat ou médecin par ex). Ex : il y a aussi des juridictions universitaires. Ces franchises universitaires ont fait que les universités avaient leurs propres domaines, règles de fonctionnement et juridictions pour juger les 7 of 111 fi ff étudiants et les professeurs. Si un étudiant commettait un acte répréhensible en dehors de l’université, il pouvait être jugé par les juridictions universitaires. Ces juridictions administratives à l’université existent toujours mais leurs compétences ont été amoindries. Les sections universitaires lorsqu’elles jugent un étudiant, elles font des actes administratifs donc on peut les contester devant les juges administratifs. Elles sont des institutions administratives. Cependant, lorsqu’elles jugent un enseignant, elles restent de vraies juridictions, donc les enseignants doivent faire appel puis peuvent faire cassation. On va se limiter aux juridictions ordinaires dans ce cours. Le code de justice administrative est applicable seulement aux juridictions ordinaires. Les juridictions spécialisées peuvent avoir des règles identiques mais ont aussi des règles propres qu’on ne développera pas. Section 1 : Les sources du droit du contentieux administratif §1 Le bloc de constitutionnalité La Constitution de 1958, notamment dans son article 34, est lacunaire en ce qui concerne la procédure contentieuse administrative mais aussi civile. En e et, on ne trouve dans le domaine de la loi que la procédure pénale. Ainsi, ils ont voulu mettre la procédure contentieuse administrative que dans le domaine réglementaire. C’est l’une des raisons pour lesquelles, ce sont des textes réglementaires qui règlent cette procédure. Loi On a quand même des textes avec valeur législative dans le code. Plusieurs raisons à l’existence de textes avec valeur législative dans le code : — parce que c’est imposé par d’autres sources du bloc de constitutionnalité — ce sont des articles qui ont une apparence législative mais qui, en réalité, n’ont juste pas encore été délégalisés avec l’article 37. Remarque : on a des articles qui ont valeur législative mais qui se trouvent dans d’autres codes. Mais cela concerne les juridictions administratives spéciales (qui ne ns intéresse pas dans ce cours). Reglement La plupart des dispositions qui dé nissent cette procédure peuvent avoir une simple valeur réglementaire. D’ailleurs plusieurs réformes ont été opérées par décret et qui ont été acceptées par le Conseil d’Etat. Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République On trouve tout de même des sources importantes en matière de procédure administrative. Comme les principes fondamentaux de la République tel que découvert par le conseil constitutionnel. En ce qui concerne le Conseil d’Etat, il est peu présent dans la Constitution mais pour autant, le conseil constitutionnel a protégé à la fois, l’indépendance, la compétence et l’existence même de la Justice administrative. 2 décisions du conseil constitutionnel : 8 of 111 fi ff  — décision de 1980 sur les lois de validation qui protège l’indépendance des juridictions et notamment du juge administratif. Pourquoi ça protège ? Indépendance par rapport au pouvoir législatif et exécutif. —> Les lois de validation sont adoptées par le parlement sur la demande de l’exécutif pour empêcher le juge administratif d’annuler un acte administratif qui est probablement illégal. C’est une atteinte à la juridiction administrative. Le Conseil constitutionnel a encadré cette pratique des lois de validation qui valide un acte administratif probablement illégal. Notamment en la soumettant à 2 conditions cumulatives : - il faut que l’objet de la loi de validation soit limitée : faut préciser que tel acte ne peut pas être annulé pour tel motif - Il faut que la loi de validation soit adoptée par le Parlement avant qu’une décision juridictionnelle ne soit intervenue Cela protège tant bien que mal la justice administrative —> Concernant l’existence de la juridiction administrative, on a la décision de 1987 sur le conseil de concurrence. Le législateur avait transféré en matière de concurrence un bloc de compétence des juridictions administratives vers les juridictions judiciaires. Le conseil constitutionnel l’admet en précisant que relève forcement du juge administratif : le contentieux de l’annulation et de la réformation des AAU pris dans l’exo de prérogatives de puissance publique. En disant cela, le conseil protège la compétence au pro t de la juridiction administrative et protège aussi l’existence du juge administratif car pour juger de telles a aires, il faut que ce juge existe. Conclusion : il y a plusieurs principes protégeant la juridiction administrative. Le Principe d’égalité : On a aussi quelques principes de procédure qu’on peut rattacher au bloc de constitutionnalité comme le principe d’égalité. Notamment devant le service public mais aussi devant la Justice. Ce Principe d’égalité devant la justice concerne la procédure et notamment le respect de l’égalité des armes, du jugement mais aussi concerne même le fonctionnement de la justice administrative. Par exemple, est ce qu’un avocat qui se présente devant un tribunal mais peut pas y avoir accès, il peut faire quelque chose contre ça ? Nous verrons que oui. §2 Les sources internationales Les sources internationales, en ce qui concerne la procédure contentieuse administrative, sont peu nombreuses mais celles qui existent produisent d’e ets importants. — Le TFUE Il présente le mécanisme des questions préjudicielles qui sont des mécanismes de procédure. C’est aussi un mécanisme qui permet d’assurer le monopole d’interprétation du droit européen au pro t de la Cour de justice. 9 of 111 fi ff fi ff Ce mécanisme des questions préjudicielles entre en concurrence avec le mécanisme de la QPC. L’ordre dans lequel le juge va commencer par statuer est le suivant : les QPC puis les questions préjudicielles. En e et, ce n’est pas neutre en ce qui concerne la hiérarchie des normes. — La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales Celle ci produit des e ets sur la procédure administrative contentieuse (PAC) notamment par son article 6 §1 qui garantit le droit à un procès équitable avec le principe de l’égalité des armes notamment. On a pu s’interroger sur la question de savoir si cet article s’appliquait y compris en matière disciplinaire. La CEDH avait statué de manière positive et le Conseil d'Etat s’est rallié à la décision de la première. L’ensemble des procédures disciplinaires est donc soumis à l’article 6 §1 de la CESDHM. — Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ou le pacte de New-York rati é par la France en 1980 Il apporte un globe de garanties fondamentales en terme d’égalité et de protection procédurale aux citoyens. §3 les sources législatives Elles sont dans la partie législative du code de justice administrative. Ce code remplace un ancien code des cours administratifs d’appel et tribunaux administratifs. Il est mieux organisé, plus complet. Cependant, son objet est plus restreint car le code de justice administrative se limite surtout aux juridictions administratives ordinaires. On y trouve des principes essentiels qui ont une valeur législative mais qui ont, pour la plupart, une valeur administrative car ils sont d’anciens PGD à qui le législateur a décidé d’accordé une valeur législative Autrement dit, on va trouver des principes concernant toute la procédure (de la requête jusqu’à l’exécution du jugement), qui avaient été consacrés par le Conseil d'Etat comme PGD. Avant, le juge administratif était encore maitre de ces principes qu’il pouvait découvrir ou modi er. Aujourd’hui, ces PGD s’imposent au juge administratif car ils ont une valeur législative. Ex : le fait que la procédure administrative est essentiellement écrite, qu’elle soit inquisitoriale (notamment dans la phase d’instruction), que les jugements sont publics. Un manquement quelconque à ces principes entraine l’annulation du, jugement rendu en premier instance ou d’un arrêt rendu par une Cour administrative d’appel, par le Conseil d’Etat en tant que juge de passation. Autrement dit, c’est dans le cadre de la PAC que soit le juge d’appel contrôle la régularité de la procédure suivi des juges de 1er instance soit le Conseil d'Etat va statuer sur la régularité de la procédure suivi des juges de la juridiction d’appel. §4 Les PGD Ils sont nombreux mais la plupart d’entre eux se sont vus promouvoir au rang de principe législatif. C’est bien le Conseil d'Etat qui est à l’origine de la plupart de ces PGD. Y compris de manière très ancienne. 10 of 111 ff ff fi fi  En e et, au milieu des années 1860, le Conseil d'Etat crée le REP. Même si on parle pas de PGD, il a essayé de crée une nouvelle procédure qui facilite le recours et protège les droits des administrés. Ce n’est pas étonnant que l’arrêt Dame Lamotte en 1950 facilite ce recours. L’arrêt Légion de 1923 permet de faire la distinction entre ce qui est véritablement une juridiction et ce qui est une administration faisant partie de l’exécutif même si celle-ci statut de manière proche de la procédure devant une juridiction. Compte tenu de la prégnance du PGD consistant à respecter les droits de la défense et la on trouve l’arrêt Aramu de 1945. Cette distinction a une importante conséquence qui est que si c’est une décision administrative, on saisit le tribunal de première instance. Et si c’est une décision juridictionnelle, on fait appel. Exemple pour montrer que cette distinction est oue : Historiquement, les sections disciplinaires au sein des université étaient de véritable juridictions pour les universitaires ou les étudiants. Ainsi, la procédure suivie devant elles étaient très protectrice des droits de défense. Aujourd’hui, c’est toujours le cas (aussi bien pour les universitaires que les étudiants), mais le législateur a décidé que, en ce qui concerne les étudiants, cette section disciplinaire n’est pas une véritable juridiction contrairement pour les universitaires. Théoriquement ça ne s’explique pas. C’est juste que c’est pratique. En e et, quand les étudiants faisaient un appel, la juridiction était complètement encombrée par les appels. Ainsi, c’est par pratique que les section disciplinaires universitaires ne sont plus considérées comme des juridictions mais des instances administratives. Donc si les étudiants veulent se plaindre, ils doivent apporter leur demande à un tribunal administratif qui est composé de magistrats pro et qui sont bien plus nombreux. Conclusion : Le Conseil d'Etat a été pris à son propre piège car il a découvert des PGD qui protègent les justiciables puisque tous les PGD ont un objet protecteur mais à partir du moment que ces PGD se voient reconnaitre une valeur législative dans le CJA, alors ces PGD s’imposent au juge administratif. Qui contrôle ces contrôleurs, quel juge contrôle ce juge ? Le Conseil d'Etat étant la juridiction administrative, il n’y a pas beaucoup de juridictions qui peuvent contrôler le Conseil d'Etat mis à part un peu le conseil constitutionnel à travers des QPC et la CEDH. §5 Les sources réglementaires Elles sont les plus nombreuses et sont importantes qualitativement. Elles se retrouvent essentiellement dans la partie réglementaire du code de justice administrative qui pose toute une série de principes (ex : le recours doit être exo contre une décision administrative). Section 2 : Les principes caractéristiques de la procédure administrative contentieuse §1 Le caractère inquisitorial de la PCA Cela signi e que c’est au juge qu’il appartient de conduire l’instance. La direction de l’instance échappe aux parties. Dans le cadre de la procédure civile, c’est une procédure accusatoire donc ce sont les parties qui dirigent l’instance contrairement à la PCA. Cette distinction entre le contentieux administratif et civile tend à s’atténuer car on voit que sur certains aspects la procédure civile se rapproche de la PCA. Les cas où le juge peut intervenir dans la procédure civile ont eu tendance à se multiplier. Dans la procédure contentieuse administrative, ces caractères inquisitorial et traditionnel vont du début à la n de la procédure. 11 of 111 ff fi fi fl ff Lors de l’introduction par la requête : En réalité, dès l’introduction de l’instance, cette procédure inquisitorial manifeste ses e ets. En réalité, dès qu’un requérant dépose une requête, un mécanisme inquisitorial s’enclenche qui consiste pour le juge à examiner si la requête ne peut pas être rejeté par une simple ordonnance car elle est manifestement irrecevable et que cette irrecevabilité ne peut pas être réglée en procès. Ex : le délai du recours contentieux, y’a forcement forclusion. Cette dernière n’est pas régularisable donc le recours sera rejeté par une simple ordonnance sans autre forme de procès. Et l’administration qui était concernée, ne sera même pas informée qu’un recours a été dirigé contre elle ce qui est bête parce qu’elle devrait être mise au courant de ce qui ne va pas. Si y’avait eu la possibilité de régularisation, le juge va mettre en oeuvre ses pouvoirs inquisitoriaux pour régulariser la requête : Ex : une association conteste un décret autorisant des atteintes à l’environnement. Le président de l’association a déposé un recours dans le délai de 2 mois. Mais du pouvoir du juge, qu’est ce qui prouve que le président est le président, qu’il peut faire un recours ? Il va demander d’envoyer les statuts de l’association, délibération qui l’autorise à former un recours,… Ex : le cas où le juge administratif s’estimerait incompétent soit parce que c’est l’ordre judiciaire qui l’est ou lorsque c’est vraiment lui qui est compétent : — quand c’est l’ordre judiciaire qui est compétent, alors on a un risque négatif de compétence. Ainsi, si l’ordre judiciaire a rejeté la demande pour incompétence et que le juge administratif compte aussi dire qu’il est incompétent, il doit obligatoirement saisir le tribunal des con its. — le juge administratif est compétent mais le requérant n’a pas choisi le bon ordre Ex : université attaqué parce qu’un enseignant n’a pas été payé car il n’avait pas fait de dossier. Pour contester ce refus de paiement, il a saisi le tribunal administratif de Marseille alors que c’est celui de Nîmes qui est compétent territorialement parlant. La juridiction administrative saisie à tord, transmet à la juridiction administrative territorialement compétente la requête. C’est aussi un pouvoir inquisitorial du juge administratif. Dès le début de la requête, il y a bien l’exemple d’un pouvoir de direction par le juge. Lors de la phase d’instruction, le pouvoir se manifeste beaucoup : —> C’est le juge qui dirige cette phase. En e et, il analyse la requête, dégage les conclusions, les moyens soulevés par la requête, il établit un calendrier d’instruction pour organiser les demandes qui sont plus ou moins urgentes (référé liberté, droit des étrangers,…). —> Il détermine les délais pour que les parties produisent des mémoires. Concrètement, l’administration qui est en défense se laisse un délai de 2 mois pour faire ce mémoire sauf qu’elle a une place privilégiée car elle sait que son acte reste exécutoire le durée de l’instance. Ainsi, pour elle rien ne presse. Donc elle va faire exprès de prendre son temps. Si l’administration ne se défend toujours pas, elle est réputée acquiescer aux faits allégués par le requérant. Donc elle a intérêt à agir un peu. Mais c’est au juge administratif de dire à partir de quel moment il doit pousser l’administration à produire un mémoire de défense. Le juge administratif a une grande latitude dans son pouvoir de direction de l’instance et cela relève de son pouvoir inquisitorial. —> Le pouvoir inquisitorial est très fort : cela concerne les mesures d’instructions, le régime de la preuve qui peut être renversé par le juge alors qu’elle incombe au demandeur normalement. Sauf que dans l’arrêt Barel 1954 le juge n’a pas hésité à renverser la preuve en imposant à 12 of 111 ff ff fl l’administration de prouver que ce n’était pas pour des raisons politiques qu’elle a rejeté la candidature de ces gens. Ce régime de la preuve peut être complètement maitrisé par le juge administratif. —> Le juge administratif a l’obligation de soulever certains moyens d’ordre public. Ex : l’un des justiciables n’a pas pensé à soulever certains moyens comme le vice d’incompétence de l’auteur, il appartient au juge de soulever ce moyen. Cela manifeste son pouvoir de direction de d’instance. Il doit informer les parties qu’il va soulever ce moyen. Est ce qu’en tant que juge administratif, je suis obligatoirement tenue de soulever un moyen d’ordre public ? Concrètement, on fait ce qu’on veut ce qui montre ce pouvoir inquisitorial du juge administratif durant toute l’instruction. §2 La procédure essentiellement écrite Ce caractère écrit de la PAC est traditionnel. C’est un caractère qui s’impose très largement à cette procédure. —> Cela se manifeste dès l’introduction de la requête qui doit être écrite. Cette procédure passe par l’échange de mémoire entre les parties via le gre e du tribunal administratif. Ce sont uniquement des mémoires écrites qui s’échangent entre les parties. Mais grâce à son pouvoir inquisitorial, il va considérer que l’a aire est en état d’être jugée et va fermer l’instruction. —> Le jour de l’audience, si un texte le prévoit, des observations orales peuvent être présentées. C’est en principe le cas mais l’instruction est en close, et le jour de l’audience, on ne peut pas présenter de nouveaux moyens. Quelles sont les observations que l’on peut présenter ? En principe : si elles ne sont pas dans les écritures, ce n’est pas recevables et si ça l’est, cela ne sert à rien car elles sont déjà écrites. Les avocats de la partie, à qui le rapporteur public a donné raison va dire “je m’en remets à mes écritures”. Mais l’avocat à qui le rapporteur public a donné tort va expliquer à quel point il a tort et va essayer de proposer un jugement di érent. Si ce sont des moyens qui ne sont pas dans les écritures ils ne seront pas écoutés par le juge. Ces observations orales ne servent à rien. Exception : La seule vraie exception est tout ce qui concerne les référés. Le jour de l’audience l’instruction n’est pas close, c’est à l’issu de l’audience qu’elle l’est. Les parties peuvent toujours présenter des info utiles et pertinentes a n d’obtenir notamment un sursis d’exécution. Ces observations orales le jours de l’audience sont surtout sollicitées par le juge administratif quand il se sent pas assez éclairé mais c’est rare. Ex : c’est le cas en droit des étrangers, en cas d’adoption ou en droit de l’urbanisme —> Le jugement est écrit et est censé être lu pour être rendu public. Le jugement doit être noti é sous forme écrite au justiciable. 13 of 111 ff fi ff ff fi Comment il est rendu public ? Au début d’une audience, le juge va juste dire “le jugement est lu”. On va pas lire tous les jugements parce que c’est trop long. Cette phrase su t pour les rendre public. Cela montre à quel point, cette oralité obligatoire, n’est pas respectée. §3 Caractère secret partiel de la procédure Traditionnellement, la PAC était inégalitaire dans le soucis de protéger l’action publique dont l’interêt général qui est plus important que les intérêts privés. Dans la procédure civile, les parties sont sur le même pieds d’escale contrairement au PAC. Principe : Aujourd’hui, la PAC s’est amélioré mais elle reste quand même un peu secrète. Cependant, le secret, en principe, n’existe pas à l’encontre des parties entre elles. En revanche, le secret est opposable aux tiers au litige. Le public n’a pas accès au dossier d’instruction (peut pas consulter les pièces de la procédure). Il y a un secret qui s’impose à l’égard du public. En revanche, les jugements sont publics donc les tiers peuvent demander la communication du jugement. Exception : — lorsqu’une partie produit un mémoire répétant les mêmes arguments, le juge a le droit de ne pas le transmettre à la partie adverse. — en ce qui concerne les docs administratifs : Autrement dit, l’administration refuse de me communiquer les documents malgré l'avis favorable de la CADA. Je forme alors un recours devant le juge administratif. L'administration va se défendre en disant que si dans le mémoire en défense je communique les documents, vous allez les communiquer à la partie adverse et il y aura accès aux documents que je refuse de communiquer. L’administration les communique au juge. L’administration communique un mémoire dan laquelle elle donne les motifs de pourquoi les documents ne sont communicables. Puis une seconde enveloppe dans laquelle les documents sont à l'attention du juge. Une audience publique : L’audience est cependant publique. Le rôle du tribunal est a ché de manière publique. Le jour de l’audience, le public peut y assister. D’ailleurs, les portes de l’audience doivent rester ouvertes, cela caractérise le caractère public. Un délibéré secret : Le délibéré est complètement secret. Seuls les membres de la formation de jugement peuvent assister ou participer au délibéré. Cette règle est essentielle dans le PAC en France, cela correspond à la tradition française. Seuls les juges peuvent délibérer. Pourquoi cette règle est importante ? Elle garantit l’indépendance des juges. En ce qui concerne la PAC c’est importante car il ne faudrait pas que l’administration puisse faire pression sur les membres de la formation de jugement. Il n’y a donc aucun moyen pour l’administration ou les parties de savoir ce qui s’est passé pendant le jugement, s’il y a eu l’unanimité, combien de juge ont voté contre l’administration. 14 of 111 ffi ffi  Ce secret du délibéré est très stricte mais ça n’a pas toujours été le cas en France car il existait un commissaire au sein des juridictions administratives qui pouvait assister au délibéré. Mais depuis l’institution du rapporteur public, ce dernier ne peut plus y assister devant les cours et tribunaux administratifs. Cependant, devant le Conseil d’Etat, la procédure est di érente. Ainsi, les membres du Conseil d'Etat peuvent assister au délibéré de leurs collègues. Cela permet de mieux comprendre pourquoi les membres du Conseil d'Etat ont statué dans un sens plutôt qu’un autre. Ils ne participent pas au délibéré mais y assiste. Un jugement public : Il doit être lu. §4 Le caractère largement gratuit de la procédure La PAC est largement gratuite car c’est un service public o ert aux justiciables dont la majorité des dépenses est prise en charge par l’Etat. Les magistrats sont rémunérés par l’Etat car c’est un service public national. Pour autant, certains frais peuvent résulter de la PAC : Historiquement, certains ont disparus. Ex : un droit de timbre ou d’enregistrement qui a été supprimé L’exo d’un REP peut être gratuit car il est dispensé de frais d’avocat. Pour autant, certains frais peuvent tout de même résulter de l’instance voir être considéré comme des frais non compris dans les dépends : Certains frais sont compris : Ex : les expertises. Lorsqu’un requérant demande au juge une mesure d’instruction, un expert sera appelé mais il doit être rémunéré. En général, c’est celui qui demande l’expertise qui subit les coûts. Cependant, si l’expertise est utile, alors les frais peuvent être supportés par la partie adverse. Certains frais sont non compris dans les dépends : Ce sont principalement les frais d’avocat. Si j’exo un REP, je peux décider de ne pas prendre un avocat pour faire des économies, mais l’administration va prendre un avocat car elle a des moyens nanciers. Ainsi elle sera défendue par un avocat et je peux perdre mon procès. Par conséquent, je vais surement devoir payer les frais d’avocat de l’administration. S’il ne s’agit pas d’un REP, je suis obligée de passer par un avocat donc y’aura des frais non compris dans les dépends. Mais si je gagne, je peux demander à la partie adverse de payer. Je dois faire la demande au juge sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative en lui expliquant que ce n’est pas équitable de me laisser supporter ces frais et si le juge est convaincue des dommages que j’ai subis, alors j’aurais le droit à un remboursement. Conclusion : cette procédure est gratuite car même si je dois payer un avocat, l’essentiel du coup du procès relève des charges de l’Etat. §5 Le caractère non suspensif de la procédure Principe : La PAC n’a pas de caractère non suspensif en principe. Autrement dit, un recours contentieux n’entraine pas la suspension d’un acte. C’est logique avec le principe du préalable qui signi e 15 of 111 fi ff ff fi  que les actes de l’administration sont exécutoires de plein droit, dès lors qu’ils ont obéit aux règles de publicité, avant même que le juge n’ait pu en contrôler la légalité. L’acte s’impose et c’est seulement après qu’il soit devenu exécutoire, que j’ai pris connaissance de l’acte, que je pourrais exo un recours juridictionnel. Ce privilège du préalable accordée à l’administration est important dans le cadre de la PAC car elle produit des e ets à l’égard des requérants. Limites : C’est vrai que ces recours contentieux n’ont pas d’e et suspensif, mais il est possible de demander au juge de suspendre quand même l’acte. Il y a deux procédures : — le référé liberté : il peut être mis en place lorsqu’une liberté fondamentale est remise en cause. Dans ce cas, possible de demander au juge, dans l’urgence, de prononcer la suspension et donc de garantir l’exo de cette liberté. Cette urgence est extreme car le juge doit statuer dans les 48h. C’est un outil e cace pour protéger les libertés fondamentales. — référé suspension : permet à un requérant de déposer une requête au fond et, par un référé suspension, de demander au juge de prononcer la suspension de l’acte attaqué dans le cadre de la requête au fond. Di érences : -> délai Référé suspension accordé dans un délai de 15 jours et liberté en 48h. -> commission de procédure de fond Pour le référé suspension a pour but de suspendre l’acte Pour le référé de liberté, il sert à protéger les libertés fondamentales. On a pas à attendre une décision de l’administration, il n’y a pas besoin de recours non plus. En ce qui concerne le référé suspension, on doit exo un recours au fond contre une décision de l’administration et après ça, on demande par un référé suspension au juge des référés de suspendre l’acte. Certaines procédure administratives contentieuses ont un e et suspensif : C’est le cas pour le droit des étrangers. Certaines procédures protègent d’avantage les administrés contre la violation de certaines règles par l’administration. Lorsque l’administration refuse un titre de séjour, a fortiori, lorsque les forces préfectoraux prononce une obligation de quitter le territoire (une QTF), le simple fait d’exo un recours entraine la suspension de la décision de l’administration. Le simple fait pour le justiciable de demander une aide juridictionnelle aura un e et suspensif. Si malgré tout, les services préfectoraux applique la QTF, le juge peut faire une procédure de rapatriement de l’étranger en France. Compte tenu de ce recours suspensif, le juge va essayer de statuer rapidement pour éviter de prolonger les situations illégales. Ainsi, y’a un délai de 3 mois en général. 16 of 111 ff ff ff ff ff ffi En Principe, un recours n’a pas d’e et suspensif, tout comme le fait de se pourvoir en cassation ou d’interjeter appel, à la di érence du droit pénal. Cette absence d’e et suspensif privilégie l’administration car dès la première instance, il est exécutoire. Statistiquement, la majorité des requêtes sont rejetées donc statiquement ce sont les requérants qui interjettent appel ou se pourvoi en cassation et pendant tout ce temps l’acte est exécutoire. Si jamais en sens inverse, c’est administration qui perd en première instance et qui interjette appel et qu’elle se pourvoi en cassation, elle peut demander un sursis à exécution du jugement de première instance voir de l’arrêt de la Cour d’appel. Le but est de pouvoir dire devant le juge d’appel, demander que soit prononcé le sursis à exécution du jugement retenu en première instance et devant la cassation, on peut demander qu’il prononce le sursis à exécution de l’arrêt de la Cour d’appel. Là aussi, statistiquement, lorsque c’est l’administration qui demande ça devant la Cour d’appel et le Conseil d'Etat elle obtient plus facilement que si elle avait été un administré. Tout cela fait que le privilège du préalable privilégié vraiment l’administration en première instance. Section 3 : Histoire de la justice administrative §1 Histoire du Conseil d'Etat Au MA, la Curia Regis était l’ancêtre du Conseil d’Etat. Elle rassemblait de nombreux personnages du royaume. Ce n’est que progressivement, sous l’Ancien régime, que cette Curia Regis verra sa composition se formaliser. En e et, elle va se diviser en plusieurs instances avec un Parlement, la chambre des comptes mais aussi le Conseil du roi qui est le véritable ancêtre du Conseil d’Etat. Le conseil du roi est l’instance où le roi prenait son conseil dans di érents domaines et notamment dans le domaine de la justice administrative dans le royaume. Et c’est en partie ça l’origine entre la Justice retenue et la Justice déléguée : Le Parlement exerçait la justice ordinaire dans les a aires ordinaires donc le roi acceptait que la justice soit déléguée. Mais lorsqu’il s’agissait de juger la couronne, il n’était pas d’accord que ce soit le Parlement qui juge. Ainsi, le conseil du roi donnait des conseils au roi notamment en matière de la Justice et c’est le roi qui continuait à juger sa propre administration. C’est la Justice retenue. Ce n’est que tardivement que la justice administrative sera déléguée à des juges indépendants : — y’a eu une première tentative en 1848 mais avec Napoléon III, la justice sera de nouveau retenue dans les mains de l’empereur — c’est sous la III République, le 24 mai 1872, que la Justice déléguée y compris en matière administrative devient le principe. Le terme de “Conseil d’Etat” : —> Sous l’Ancien régime, le conseil du roi a pris di érents noms. Il semblerait que le terme “Conseil d’Etat” est apparu en 1578 avec Henri III. Cette expression de “Conseil d’Etat” désignait une partie du Conseil du roi qui était chargé du gouvernement intérieur du royaume et du contentieux administratif. Ce terme était maniable. 17 of 111 ff ff ff ff ff ff ff —> À partir de Louis 14, l’organisation du Conseil du roi commence à être vraiment stabilisée. On a un Conseil d'Etat qui est institué de manière stable mais qui est plutôt une instance privée et qui va concerner des problèmes administratifs dont les contentieux administratifs. On dit souvent que Napoléon Ier a crée l’administration française, mais il semble que Napoléon a recyclé les institutions qui existaient sous l’Ancien régime car elles fonctionnaient très bien. —> Entre temps, y’a eu la révolution française où les révolutionnaires se sont posés la question de s’ils maintiendraient les institutions de l’Ancien régime et notamment du Conseil d’Etat. Dès 1790, en vertu de la séparation des pouvoirs, la justice administrative, distincte des juridictions judiciaires, est maintenue. 2 raisons à cela : Une raison théorique Cela pourrait paraitre illogique par rapport au principe de la séparation des pouvoirs mais ce n’est pas le cas car à l’époque, le principe domine est celui selon lequel juger l’administration c’était administrer. Ça devait faire partie de la fonction exécutif et pas judiciaire. Pour la fonction judiciaire, y’a séparation des pouvoirs. Mais comme juger l’administrer, c’est administré, ça fait partie de l’exécutif donc la justice administrative reste au pouvoir exécutif. Donc la puissance publique devait être jugée par une juridiction particulière de la juridiction ordinaire. Une raison politique La justice ordinaire était jugée par les parlements c'est-à-dire des nobles et bourgeois envers lesquels les révolutionnaires se mé aient. C’est une raison supplémentaire pour que la justice administrative soit assurée par des juridictions spéciales et pas ordinaires. Pour autant, il n’y avait pas eu de création d’institution pour juger l’administration qui va se juger elle-même. Elle était juge et partie. Il faut attendre la Constitution du consulat napoléonien de 1799 pour qu’une juridiction soit crée et puisse juger l’administration : le Conseil d’Etat. L’article 52 de la Constitution du 13 décembre 1799 con e : - une mission administrative au Conseil d'Etat (comme participer à la rédaction de textes importants). Ex : la loi du 28 pluviôse de l’an 8 qui crée les départements. - Une mission contentieuse : régler les litiges liés à administration. Le Conseil d’Etat, dans le cadre de sa mission administrative, a une activité moins importante. —> Après la chute du premier Empire, y’a eu la restauration monarchique est le rôle du Conseil d'Etat va diminué car il est perçu par les monarchistes comme une création napoléonienne donc horrible. Sauf qu’ils se rendent compte que c’est pratique pour plusieurs raisons : — il existait déjà sous l’Ancien régime et le fait que Napoléon l’ait gardé montre que ça marche bien 18 of 111 fi fi  — faire une synthèse, trouver un lieu pour rassembler di érents élites politiques et administratives à l’époque — Le Conseil d'Etat sert à faire plaisir à la noblesse car elle reprend le pouvoir mais aussi parce qu’on ne peut pas se passer de l’expérience acquise des cadres des hauts fonctionnaires napoléoniens. Ainsi, le Conseil d'Etat va conserver des éléments de la noblesse d’Empire nommés par Napoléon (qui assure une certaine continuité d’institution de l’administration), qui sont méprisées par la vieille noblesse monarchique. Cela permet de faire travailler ensemble ce monde et de faire en sorte que le restauration monarchique se passe bien. Conclusion : les insitutions sont stables, souples et demeures pourvues que politiquement chacun y trouve son compte. —> Après la restauration monarchique, le Conseil d'Etat va, dans un premier temps, se contenter d’assurer une fonction contentieuse toujours dans le cadre de la justice retenue donc doit pas faire de mal à la couronne. Et ce n’est qu’après, dans un second temps, que le Conseil d'Etat va retrouver sa fonction de conseil importante auprès du pouvoir à l’époque. C’est une raison pour lesquelles les membres du Conseil d'Etat sont très attachés à cette double fonction de : - Conseil - Contentieux Historiquement, la fonction qui a été la plus importante pour eux à l’époque, est la fonction de conseil et c’est toujours le cas, en grande partie aujourd’hui. C’est la raison pour laquelle les membres du Conseil d'Etat ne veulent pas être recruté par l’ENM parce que c’est moins honori que. Ils veulent pas être considéré comme des magistrats. Cette di érence de culture, entre les magistrats administratifs et judiciaires, remonte de loins dans l’histoire. Une fois que le Conseil d'Etat a réussi à redorer son blason sous la restauration monarchique, qu’il retrouve la fonction de conseiller d’Etat, du roi. —> révolution de 1848 et instauration de la seconde République C’est à cette époque que le Conseil d'Etat va rendre la justice déléguée. —> En 1851, Napoléon III fait son coup d’Etat et on revient au système de la justice retenue entre les mains de l’empereur cette fois. La 2nd République aura un rôle important : — la justice déléguée n’a pas marché — abolition de l’esclavage en France Sous le 2nd empire : Conseil d'Etat aura encore une double fonction de conseiller de l’empereur et de contentieux dans le cadre de la Justice retenue. Cela ne veut pas dire qu’il ne va rien faire ou que le contentieux administratif est réduit. En e et, dans les années 1860, le Conseil d'Etat crée le REP. Même si le contentieux administratif était réduit, le Conseil d'Etat était déjà la juridiction suprême de l’ordre administratif, de degré et de cassation en même temps. 19 of 111 ff ff fi ff Il était tantôt juge de première instance et de cassation en même temps, et tantôt juge d’appel et de cassation en même temps. Cela tient à l’organisation mauvaise de la justice administrative de l’époque. Points à savoir : — la loi du 28 pluviôse de l’an 8 dans son article 4 avait donné aux conseils de préfecture une compétence d’attribution pour juger seulement les litiges en matière de travaux publics. Ex : un accident, un préjudice lié à un marché public Dans ce cas, l’appel et la cassation était possible devant le Conseil d'Etat — il y avait la théorie du ministre juge qui prend n avec l’arrêt Cadot en 1889 : en première instance, le ministre concerné par l’administration qui était concernée par le litige, qui était compétent. Cette théorie n’était pas satisfaisante car c’est toujours lié à la citation “juger l’administration, c’est toujours l’administration”. Un ministre peut juger sa propre administration. Ainsi, s’il ne s’agissait pas d’un marché public, en principe, on appliquait la théorie du ministre juge. Mais exceptionnel, il était possible de saisir le Conseil d'Etat en première instance. —> Cette organisation mauvaise va rester comme ça jusqu’à la n du 2nd Empire mais à partir de ce moment là, Napoléon III se fait prisonnier et le personnel politique de l’époque hésite entre l’institution d’une République et la restauration de la monarchie. Après la chute du 2nd Empire, il paraissait évidant qu’il y aurait une restauration monarchique car la France faisait con ance à ce type de régime. Le problème est que le premier prétendant de la couronne était un réactionnaire, Chambord, qui refusait la monarchie constitutionnelle. On va désigner quelqu'un qui est dèle à la couronne pendant 7 ans, Mac mahon, en attendant que Chambord meurt. L’Angleterre a été prise comme un modèle politique car elle fonctionnait plutôt bien. Ainsi, Mac mahon a été nommé Président en attendant la mort de Mac Mahon. Mais Mac mahon a été tellement lamentable que ça a raté. Il était un des pires hommes politiques qu’a connu la France. Il a eu l’idée de dissoudre la chambre des députés alors qu’il avait une majorité relative monarchiste. Par manque de chance, y’a eu une majorité républicaine qui s’est dégagée donc il a du nommer un conseil républicain ce qu’il ne fait pas. Ainsi y’a un gouvernement monarchiste. Donc les républicains ne sont pas contents et le force à ce soumettre. Mais au nal il se casse parce qu’il ne pouvait plus supporter. Ces pendants ces premières années de transitions que la loi du 24 aout 1872 a été adopté concernant la justice déléguée du Conseil d’Etat. Mais c’est également à cette époque que le Conseil d'Etat a mis n à la théorie du ministre juge avec l’arrêt Cadot de 1889 qui n’est pas motivé. Le Conseil d'Etat ns dit juste qu’il ne s’agit pas un problème de travaux public et que toutes les juridictions ont été saisi, donc le Conseil d'Etat dit qu’il est compétent en tant que juge administratif alors même que le ministre juge n’a pas été saisi. Ainsi, le Conseil d'Etat est compétent en première instance. —> La 3e République voit plusieurs évolutions : — loi 28 pluviôse de l’an 8 : justice déléguée — la loi 1872 : justice déléguée — arrêt Cadot : n théorie de ministre juge 20 of 111 fi fi fi fi fi fi fi  — arrêt Blanco, 1873, TC qui est le big bang du tribunal administratif et du droit administratif, les juridictions administratives ont plus de travail On se retrouve au début de la IIIe République. Le Conseil d'Etat va, tout au long de la IIIe République, rester comme il l’était. En 1875, il s’installera au palais royal à Paris. Il occupe toujours ces locaux avec le conseil constitutionnel. —> le gouvernement de Vichy : La IIIe République prend n avec l’occupation allemande. Le Conseil d’Etat va suivre le gouvernement de Vichy en 1940 en s’installant à Royan et ce n’est qu’en 1942 qu’il retournera à Paris. Les membres du Conseil d'Etat qui sont restés avec Vichy vont se compromettre dans ce gouvernement en votant des lois antisémites et racistes. Du côté de la France libre, un décret a été pris à Londres créant un comité du contentieux. Pendant, cette période, le Conseil d'Etat aura une activité contentieuse et législative déplorable. Le Conseil d'Etat s’étant compromis avec le maréchal Pétain, sa survie a été posée à la Libération. Ainsi, il fallait vraiment un signe fort pour montrer que le Conseil d'Etat allait vraiment changer. Ce signal fort va venir de la vice présidente du conseil d’Etat qui est René Cassin. Ce dernier était un compagnon de la libération et il n’était pas possible de l’assimiler aux membres du Conseil d’Etat. Il était prof de droit civil ce qui était une façon de montrer aux membres du Conseil d'Etat qu’il fallait une rupture forte (un prof de droit privé et pas un magistrat en droit public). René était aussi un démocrate dans l’âme, attaché aux droits et libertés fondamentaux. Il est le père de la Déclaration universelle des droits de l’Homme adopté en 1948. Cela montre l’encrage démocratique et républicain qu’il fallait donner au Conseil d'Etat Cette rupture a bien fonctionné. En e et, le Conseil d’Etat, au début de la IVe République, adopté une jurisprudence qui montrera son attachement à ces principes. Dès 1945, on aura la création des PGD. —> Sous la Ve République, le Conseil d'Etat va recevoir une reconnaissance, y compris dans des articles de la Constitution. Compte tenu de cette indépendance retrouvée par rapport au pouvoir exécutif, le Conseil d'Etat n’hésitera pas à s’opposer au général De Gaulle. Il rentrera en con it au moins 2 fois avec le général De Gaulle : — 1962 : il va se poser au général De Gaulle la question de la soumission au référendum de la modi cation de la Constitution pour que la présidence soit tenue au su rage universel direct. Avant 1962 : su rage universel indirect Après 1962 : su rage universel direct ce qui lui confère une légitimité de premier plan. Cependant, la question était de savoir si cette question pouvait être posée dans le cadre d’un référendum prévu par l’article 11 de la Constitution. La plupart des juristes étaient contre et le Conseil d'Etat aussi mais l’exécutif s’est obstiné à passer outre malgré ça. — pendant la guerre d’Algérie il y avait des juridictions co-militaires qui avaient été créées par la voie d’une ordonnance. Cette cours militaire de justice avait été crée pour juger les militaires contre la décision du général De Gaulle sur la question de la décolonisation de l’Algérie. Par conséquent, on peut douter de son impartialité. Le Conseil d'Etat va annuler l’ordonnance qui avait crée cette juridiction puisqu’elle avait condamné à mort une personne. 21 of 111 fi ff ff fl ff fi ff => arrêt Canal : l’absence de faire appel est contraire au PGD. A VERIFIER Compte tenu de cette opposition au général De Gaulle, ce dernier a souhaité supprimer le Conseil d’Etat. Mais nalement, il a profondément réformé le Conseil d'Etat sans jusqu’à aller remettre en cause son indépendance. En 1963, plusieurs décrets ont réformé le Conseil d'Etat en renforçant son rôle consultatif et pour et pour instituer la double a ectation des membres du Conseil d'Etat c'est-à-dire que chaque membre du Conseil d'Etat est à la fois membre de la section du contentieux et de l’une des sections administratives. Cela permet de rappeler que le Conseil d'Etat est à la fois le conseiller du gouvernement et en même temps le juge de l’administration. Cette double a ectation n’a jamais été remise en cause. On peut s’interroger sur son rôle. Le général De Gaulle en rapprochant les membres du Conseil d'Etat du pouvoir exécutif; voulait rapprocher le Conseil d'Etat de l’administration. Mais cela a rendu Conseil d'Etat un pouvoir important sur la haute administration et sur l’exécutif. Cela a permis aux membres du Conseil d'Etat de faire des allers retours entre le Conseil d'Etat et des cabinets ministériels, ce qui leur confère des pouvoirs §2 L’histoire des juridictions subordonnées Ce qui est le facteur déterminant de cette évolution historique, est l’encombrement des juridictions administratives dont le Conseil d’Etat. Cet encombrement commence à partir du moment où la France connait un régime démocratique sur une période démocratique c'est-à-dire à la IIIe République. Le Conseil d'Etat se trouvait encombré car cela tenait à la structure même de la compétence juridictionnel à l’intérieur de l’ordre juridictionnel administrative et notamment avec la théorie du ministre juge. Depuis l’arrêt CADOT, il n’y a plus de ministre juge. Ainsi, on avait : - au sommet le Conseil d’Etat, - en première instance les conseils de préfectures institués par la vieille loi du 28 pluviôse de l’an 8. Les conseil de préfecture avaient une compétence exceptionnel de première instance dans les litiges de travaux publics. Si cela ne concernait pas les travaux public, il fallait saisir le Conseil d’Etat, il avait une compétence direct et de principe. Cependant, il ne pouvait faire face à un nombre a uent de contentieux. Le système a craqué et la réforme de 1953 a supprimé les conseils de préfecture et à leur place, la réforme a mis en place des tribunaux administratifs qui sont désormais devenus des juridictions disposant d’une compétence de principe en première instance. Le Conseil d'Etat conservait une compétence d’attribution dans certaines matières, notamment pour : - les décret du président de la république et du premier ministre (article 15 et 13 de la Constitution) - ainsi que juger les actes règlementaires des ministres. Pourquoi conservait cette compétence des actes réglementaires des ministres ? 2 raisons : 22 of 111 fi ff ff ffl  —> Pour éviter les con its de jurisprudence au niveau de chaque tribunal administratif (le tribunal de Nîmes ne va pas rendre la même décision sur un acte d’un ministre que celui de Marseille) —> mais aussi pour connaitre des actes réglementaires des ministres qui ont une portée réglementaire et sont appliquées sur tout le territoire national. Ils ont des conséquences importantes. Cependant, les décisions individuelles des ministres peuvent être jugées par les tribunaux administratifs. Cette création de tribunaux, a fonctionné mais au début des années 1980, le Conseil d'Etat était encombré par les appels formés en première instance. Il prenait 10 ans pour juger une a aire. Cette lenteur de la justice administrative nissait par remettre en cause sa qualité et son e cacité. Qu’est ce qu’un requérant attend d’un juge ? Qu’il tranche son litige de manière utile et si possible tant qu’il est en vie mais avec des délais de jugement pouvant dépasser 10 ans, cet objectif risquait de ne pas être atteint. La France a été condamnée donc le législateur s’est remis à l’ouvrage. En e et, il a crée un deuxième ltre avec une loi du 31 décembre 1987, ce sont les cours administratives d’appel. Cette réforme ressemble à celle des tribunaux administratifs. Aujourd’hui, ces cours montrent à leur tour leur limite. Et pire, elles ont plutôt été une source potentielle de ralentissement de procédure. Pourquoi elles sont limitées? — Cette création institue un degré de juridiction qui a besoin à lui seul de 2 ans pour rendre un avis ce qui ralentit la possibilité d’avoir une décision dé nitive par le Conseil d’Etat. C’est encore plus compliqué lorsque le Conseil d'Etat renvoie un litige vers une CAA pour rejuger au fond. — Ce qui montre que les CAA ralentissent le dénouement d’un litige, c’est aussi que lorsqu’il faut aller vite, ça passe du tribunal administratif au Conseil d’Etat. On ne passe plus par le CAA. Ex : référé d’urgence (liberté et suspension) : les tribunaux premières instances sont compétents puis en cas d’appel, c’est le Conseil d'Etat qui l’est. Ex : en matière électorale. C’est important donc on a besoin d’une décision rapidement. Dès lors qu’il y a des questions qu’il faut régler rapidement, les CAA ne sont plus compétentes. Qu’est ce qui pourrait régler ce problème ? — les CAA crée en 1987 étaient insu santes, il a fallu se rendre à l’évidence que l’utilité, qualité de la justice administrative n’est pas une question de réforme mais de moyens. Faut plus de moyens pour qu’elles puissent assurer leur fonction convenablement. — la multiplication des procédures qui permettent d’éviter que le juge ne soit saisi. Cette évolution vaut aussi devant les juridictions judiciaires, y compris pénale. Quelle type de procédure on vise ? -> Les RAPO : il s’agit d’obliger les administrés d’exercer des recours administratifs avant même d’exercer un recours contentieux en saisissant le juge administratif. Principe : 23 of 111 fi fl ffi fi fi ff ff ffi  Obligé le requérant à passer par cette case, est une façon de permettre à l’administration de corriger une erreur qu’elle aurait pu commettre. Limite : Cependant, en réalité, l’objectif de ces reformes ont pour but de décourager les requérants à ne pas faire de recours contentieux puisque l’administration a tendance à ne pas modi er sa décision. Mais aussi pour faire perdre du temps à l’administré pour que les délais passent et qu’il ne puisse plus rien faire. Ces RAPO ont tendance à se multiplier mais sont anciens. Ex : recours administratifs consistant à demander l’avis de la CADA avant d’initier un recours administratifs contentieux. D’expérimentations en réformes, d’ajout de recours en ajout de recours ils se multiplient. Ces recours ressuscitent le ministre juge puisqu’il pousse le requérant à passer par une case chez l’administration avant de faire un recours contentieux. -> Il y a aussi les MARL : les juridictions administratives ne sont pas épargnées. En e et, dans un grand nombre d’a aire, le tribunal administratif propose une médiation entre les justiciables. La médiation va être déléguée aux médiateurs, aux conciliateurs qui ne sont pas des membres des juridictions administratives. Cela peut être des avocats ou magistrats à la retraite qui exercent cette profession. C’est une évolution potentiellement dangereuse car cela tend à une privatisions de la justice, alors que c’est un services public national. Si les requérants acceptent de s’engager dans une telle médiation, nalement, cela conduit à un compromis, on ne saura jamais qui a tort ou raison. Lorsqu’il s’agit de défendre des droits subjectifs, cela ne change pas. En revanche, en cas de contentieux de l’annulation, si un acte est légal ou non, il n’y a pas de compromis. Il serait regrettable que grâce à ça l’administration maintienne des actes illégaux. En général, cela ne permet pas de régler le litige. Conclusion : ces évolutions contemporaines peuvent être dangereuses et elles manifestent le refus de l’exécutif de donner les moyens pour que la justice fonctionne correctement. PARTIE 1 : LA JUSTICE ADMINISTRATIVE Chapitre 1 : Les principes de la justice administrative ordinaire Le code de justice administrative comprend une partie liminaire (qui a une valeur législative) où il est inscrit tous les principes de la justice administrative qui sont applicables à toutes les juridictions ordinaires. Quels sont ces principes ? Section 1 : La dé nition du champs d’application de ce code Article L.1 : énonce que le présent code s’applique aux juridictions administratives ordinaires ce qui exclu certaines juridictions administratives spéciales comme la Cour des comptes, les juridictions universitaires, ordinales (ex : le conseil de l’ordre des avocats) ou le tribunal des con its (même s’il est composé de magistrats du Conseil d’Etat). 24 of 111 fl ff fi fi ff fi  Pourquoi avoir exclu les juridictions administratives spéciales du code de justice administrative ? Elles sont trop nombreuses et hétéroclites ce qui est aurait conduit à un alourdissement du code donc cela n’est pas apparu opportun. C’est aussi une rupture à l’ancien code des tribunaux et cours administratifs car ça inclus le Conseil d’Etat. Section 2 : La justice déléguée Article L.2 du code de justice administrative : dispose que les jugements sont rendus au nom du peuple français. Cela vaut pour l’ensemble des décisions juridictionnelles. Dire cela, c’est l’expression de la justice déléguée car la Justice n’est pas rendue au nom du chef d’Etat ou roi mais du peuple français souverain. On a la traduction de l’ancienne loi du 24 mai 1872. Section 3 : la collégialité C’est un processus important de la procédure contentieuse administrative. Article L.3 du CJA : dispose que les jugements sont rendus en formation collégiale sauf s’il en est di éremment disposé par la loi. Cet article est interessant même s’il est bref : — En e et, c’est une innovation. Il ne reprend pas un texte réglementaire ou législative antérieur. Il n’a pas été codi é à droit constant. C’est une innovation qui a été introduit dans ce code. — Ensuite, parce que poser la collégialité des jugements ou dans la façon dont la justice administrative doit être rendue, c’est reconnaitre un principe comme étant essentiel, à tel point que son exception doit être prévue par la loi. §1 Le Principe de la collégialité Ce Principe correspond assez bien au pays de tradition de droit Romano-germanique donc d’Europe continentale. C’est une des grosses di érences avec le Royaume-unis et aux USA. En e et, aux USA, il se peut qu’un seul juge statut sur une a aire. Ce Principe est traditionnel dans la plus part des pays d’Europe continental où les jugements ne sont pas rendus par un juge unique mais un collège de juges qui devront se mettre d’accord sur la solution juridique qu’il faut apporter à un litige. Ce collège de juges trouveront cet accord en votant, au terme du délibéré, sur la solution qui parait la meilleure. Il vont voter à la majorité. 2 avantages de cette collégialité : — Ce collège de juge est toujours composé en nombre impaire et les juges ne peuvent pas s’abstenir. Donc y’aura toujours une solution à la n. — La collégialité a un avantage supplémentaire qui est la garantie de l’indépendance des juges. C’est important dans certaines juridictions, en matière pénale notamment, mais en matière administratif, le juge est chargé de juger l’administration donc important de protéger son indépendance. §2 Limite au principe de collégialité 25 of 111 ff ff ff fi ff fi ff  Ce Principe qui était très fort jusqu’à la n des années 70 a eu souvent tendance à être écorné à partir des années 80 de sorte qu’il existe de nombreuses atténuations : Cette possibilité de juger à juge unique a commencé à exploser avec des réformes dans les années 80 et 90. Cela rappelle, le fait que la justice administrative est un peu débordée. Donc pour éviter de mettre les moyens nécessaires, que les juges puissent se prononcer de manière collégiale, le législateur préfère la faciliter car il multiplie les cas où le juge peut statuer seul. — Le législateur a fait une justice du pauvre en instaurant cette possibilité de statuer à juge unique à l’égard de personnes en situations de précarité avec la loi du 10 janvier 1990. En e et, cette loi porte sur les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière. Cette loi a permis que pour ses arrêtés, on statut à juge unique. — décret du 30 janvier 1992 concernant la possibilité de statuer à juge unique sur des litiges concernant la passation de contrat (commande publique et marché public). C’est un contentieux abondant mais compte tenu des enjeux économiques derrières, il aurait été important que cette procédure de référé contractuelle ou pré contractuelle face l’objet de garantie procédurale forte. — la loi du 8 février 1995 qui a réformé des procédures de référés (suspension et liberté) pour lesquels le juge unique statut sur les demandes de suspension dans ces cadres de procédure unique. On comprend parce que pour statuer de manière collégiale en 48h pour les référés liberté notamment, c’est compliqué. Compte tenu de toutes ces évolutions qui avaient déjà eu lieu, ce n’est pas étonnant que le code de justice administrative, dans son article L.3, précise que la loi peut créer des procédures dans lesquelles un juge unique statuera et que la loi ne peut pas remettre en cause le principe de collégialité. Dans la pratique, la collégialité reste statistiquement la façon dont le juge statut dans la majeure partie des cas. Section 4 : L’e et non suspensif des recours Article L.4 du code de justice administrative : sauf dispositions spéciales, les requêtes n’ont pas d’e et suspensif sauf s’il en est ordonné autrement par la juridiction On a deux cas de gure : La loi peut prévoit que la requête aura un e et suspensif mais même lorsque le principe s’applique, la juridiction, à la demande des requérants, peut ordonner la suspension de l’acte contesté. 1. La requête n’a pas d’e et suspensif mais ça n’empêche pas que, dans le cadre d’un recours en référé suspension ou liberté, que cet acte soit suspendu 2. Le législateur peut imposer que certains recours auront un e et suspensif Ex : le droit des étrangers Section 5 : le principe du contradictoire Article L.5 du code de justice administrative : dispose que l’instruction des a aires est contradictoire (seule l’instruction est contradictoire sauf exception). Les exigences de la contradiction sont adaptées à celle de l’urgence. Dans le cadre des référés suspension et liberté (des procédures d’urgence), on a des règles d’instruction particulières qui vont s’appliquer. 26 of 111 ff ff fi ff fi ff ff ff ff  L’instruction, en ce qui concerne les procédures de référé, dure jusqu’à la n de l’audience. Dans les procédures ordinaires, l’instruction se clôt au moins 3 jours avant l’audience. Dire que l’instruction est contradictoire, c’est dire d’abord que c’est pas toute la procédure qui l’est mais que l’instruction. Le jugement n’est pas contradictoire, il devra être élaboré après une procédure contradictoire. Ce Principe est souvent mal compris car il laisse penser qu’il faut que ça soit toujours possible de contredire les autres. Il ne donne pas des droits aux justiciables mais imposent des obligations au juge, voir crée des interdictions au juge. En e et, du point de vue de ses modalités, le contradictoire est limité à l’instruction, or on est dans une procédure inquisitoriale donc c’est le juge qui dirige l’instruction. Cela est un premier indice que le principe du contradictoire, d’un point de vue de l’instruction, va imposer des choses au juge. Ce qui est imposé au juge ce sont des règles en matière de communication des écritures entre les parties. Ce Principe est destiné à une égalité des armes entre les parties mais le garant de cette égalité est le juge lui-même. Il impose à ce que le juge envoie les écritures d’une partie à l’autre. Sauf si la requête est irrecevable et insusceptible à la régularisation. Le juge a aussi une interdiction qui est celle de prendre un compte un moyen soulevé par une partie si ce moyen change la solution du litige et s’il n’a pas été discuté par la partie adverse. Autrement dit, c’est bien une interdiction pour le juge de statuer à partir d’un moyen qui n’a pas été discutée avec l’autre partie. Si c’est un moyen qui change la solution du litige et qui a été discuté avec la partie adverse, le principe du contradictoire doit être respecté. Si c’est un moyen qui n’a pas été discuté par la partie adverse mais qui ne change pas la solution du litige, alors c’est indi érent. Si c’est un moyen qui n’a pas été discuté par la partie adverse mais qui change le litige, alors le juge ne peut pas se fonder sur ce moyen. C’est un principe qu’il s’impose à lui-même lorsqu’il soulève un moyen d’o ce d’ordre public. Donc il demande aux parties quelles sont leurs observations sur ce moyen qu’il entend soulever d’o ce. Section 6 : publicité des audience Article L.6 du code de justice administrative : dispose que les débats ont lieu en audience publique. Ce principe selon lequel les audiences sont publiques est ancien mais l’article 6 lui donne une valeur législative. Cet article L.6 s’applique aux 3 juridictions ordinaires. Mais pour certaines juridictions spécialisées comme les sanctions disciplinaires, elles ne sont pas publiques. Devant le Conseil d'Etat cette publication des audiences est essentielle et ancienne (remonte à 1831). La publicité d’audience veut dire que la porte de la salle d’audience doit rester ouverte. Cela suppose que le public soit discipliné et s’il ne l’est pas alors le président de la formation de jugement a tout pouvoir de faire évacuer la salle ou quiconque montrerait son approbation ou son inapprobation. Section 7 : L’existence des rapporteurs publics 27 of 111 ffi ff ff fi ffi  Article L.7 du code de justice administrative : dispose “Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent”. Ce rapporteur public a une longue histoire derrière lui. C’est l’une des spéci cités marquantes de la procédure administrative contentieuse selon René Chapus. À l’époque de Chapu d’ailleurs, le rapporteur public s’appelait le commissaire du gouvernement et celui-ci a changé de nom mais a aussi changé en partie de rôle à la suite de plusieurs arrêts Kresse rendu par la CEDH le 7 juin 2001 qui a ni par rejeté la requête de Madame Kresse. Pour autant, ce qui pouvait être reproché à la justice administrative française, c’est son apparence de partialité. Il faut reconnaitre que l’ancien commissaire du gouvernement pouvait prêter à certaines critiques : — tenant au fait qu’il exposait ses conclusions publiquement et oralement en dernier lieu le jour de l’audience C'est-à-dire que les parties ne pouvaient pas prendre la parole après le commissaire du gouvernement. — il participait au délibéré. Du point de vue des justiciables, cela était problématique car le rapporteur public donnait raison à l’un et tord à l’autre publiquement. Ainsi, celui qui avait tord voulait prendre la parole mais pouvait pas et il voyait que le commissaire allait délibéré avec les autres juges. Il était di cile de le distinguer des autres membres de la juridiction qui sont des véritables juges. Notamment par le fait que les juges administratifs ne portent pas de robe mais siègent en civil donc y’a vraiment aucune di érence entre eux. On avait l’impression que le jeu a été fait parce qu’il s’est déjà prononcé à la n de l’audience. Il n’y avait pas de réel problème de fond car, en principe, ce commissaire de gouvernement est indépendant. Il porte mal son nom parce que son nom semble dire “l’envoyé du gouvernement”. En réalité, c’était un magistrat administratif qui avait son indépendance. Il participait au délibéré sans voter. En e et, seuls les juges membres de la formation de jugement s’exprime par la voie d’un vote. Dans les juridictions administratives, il y a des magistrats qui ont une formation administrative et d’autres non. Parmi ceux qui sont magistrats, ils ont le statut de magistrat administratif, mais tous ne sont pas juges. Il n’était pas juge au sens qu’il n’exerçait pas une fonction juridictionnelle. Pourtant il délibérait avec les juges sans pour autant voter. Et les autres magistrats pouvaient lui poser des questions et lui y répondre. L’évolution du changement : — D’où, après l’arrêt Kresse, cette transformation de ce commissaire du gouvernement en rapporteur public qui, au sein des tribunaux administratifs et Cours administratives d’appel, ne participe plus du tout au délibéré. Il en va di éremment au Conseil d'Etat puisque l’ensemble des membres du Conseil d'Etat peuvent assister au délibéré. C’est une question de formation continue sur des grands arrêts entrainant des revirements. Mais cela ne veut pas dire qu’il participe, il se contente d’y être. 28 of 111 ff ff ffi fi ff fi fi  — Aujourd’hui, lors de l’audience, le rapporteur public ne s’exprime pas en dernier. Il prononce ses conclusions en indépendance. Ces conclusions lui permettent d’identi er les questions de droit à trancher et de proposer des solutions. Il a toujours le même rôle de proposer une solution question par question. Mais depuis l’institution du rapporteur public, les parties prennent la parole après que le rapporteur public a prononcé ses conclusions. C’est-à-dire une fois qu’il a tranché dans un sens ou dans un autre, le président de la formation de jugement donne la parole aux justiciables, d’abord au requérant et ensuite à la défense. Ainsi chacune des parties peut prendre rapidement la parole pour parler des points des droits questionnable. Pour les parties à qui le rapporteur a donné tord, c’est compliqué car il faut contrer directement sur le moment. Le rapporteur public ne va pas soulever à ce stade un moyen d’ordre public. Si cela avait dû être fait, les parties en auraient été informé avant l’audience pour qu’elle fasse valoir leurs observations. Il n’y a pas de nouveauté du côté du rapporteur public. Mais les parties ne peuvent pas répondre non plus au rapporteur public en soulevant des moyens nouveaux. Le rapporteur ne soulève pas un moyen d’ordre public mais peut voir qu’il y a une jurisprudence non soulevée par une des parties, et donc l’ajouter à l’argumentation à l’une des parties pour conclure dans un sens favorable par l’une des parties. Le moyen juridique n’est pas nouveau, mais le rapporteur public ajoute ses analyses et ses connaissances dans un sens ou dans l’autre. Le sens des conclusions du rapporteur public doit être indiqué 48 heures à l’avance. C’est une indication sommaire et synthétique. Ex : Les seules indications sont par ex rejet de la requête ou indemnisation partielle. Cependant, en pratique, le rapporteur public n’assure pas toujours son rôle avec la vigilance qu’il devrait. L’article L.7 dit des choses importantes : - En e et, il parle d’un membre de la juridiction ce qui veut dire que ce rapporteur est l’un des personnels qui fait partie de la juridiction. - Il est chargé de la fonction de rapporteur public c'est-à-dire qu’il n’est pas juge mais il est juste chargé d’examiner l’a aire un peu en avance point par point et proposer de solutions. - Il expose publiquement c'est-à-dire que l’audience est publique. - Il est indépendant. - Il expose son opinion donc il n’y a pas de collégialité. “Son opinion” : c’est un possessif parce que les conclusions du rapporteur public lui appartienne en propre. Les conclusions appartiennent bien à leur auteur qui conservent leur droit dessus. Ainsi, quand ses conclusio