종합계획과 토지이용계획 PDF

 종합계획과 부문별 계획의 관계 「2020년 서울도시기본계획」 (2006) 「2030 서울도시기본계획」 (2014) 「2040 서울도시기본계획」 (2023) 2  목 차 종합계획의 과정 토지이용계획의 수단 ✓...

 종합계획과 부문별 계획의 관계 「2020년 서울도시기본계획」 (2006) 「2030 서울도시기본계획」 (2014) 「2040 서울도시기본계획」 (2023) 2  목 차 종합계획의 과정 토지이용계획의 수단 ✓ 공공자본투자 ✓ 토지이용규제 3  종합계획(comprehensive plan)이란? 지역사회의 발전을 유도하기 위해 준비하는 가장 기본적인 계획안 기본계획(master plan) 혹은 일반계획(general plan)이라고도 지칭 물리적으로는 지역사회 전체를 대상으로 하며, 시간적 범위가 장기적(ex. 20년) 종합계획의 목표 ✓ 기능적 목표: 공중보건 및 공공안전 확보, 적정한 수준의 서비스·시설 및 순환체계 공급 ✓ 경제적 목표: 도시 경제활동의 효율성 제고, 지역주민에게 고용기회 제공, 지역사회의 재정적 안전성 확보 ✓ 미적 목표: 도시경관 등 물리적 환경 개선 ✓ 사회적 목표: 경제적 부의 재분배, 다양한 문화적 경험 제공, 도시민들의 지역사회 및 공공생활 참여 촉진 ✓ 환경적 목표: 환경 보전, 생활환경 오염 방지, 쾌적한 생활 환경 제공 5  종합계획의 주요 단계 전통적인 종합계획 수립 과정은 합리적 계획의 철학을 기반으로 하나, 점진적이고 참여적 요소가 점차 강화 되는 추세 ✓ ① 계획 조사 ✓ ② 지역사회의 목표 설정 ✓ ③ 계획 수립 ✓ ④ 계획 실행 ✓ ⑤ 재검토와 수정 현실 계획 과정에서 개별 단계는 순차적이기보다는 중복·반복되거나 동시 진행되며 환류(feedback)를 통해 순환·조정 ✓ Ex. 계획 조사와 목표 수립 과정은 대체로 동시에 진행되며, 계획 수립 단계에서도 목표는 조정하는 경향 6  ① 계획 조사 인구 현황 조사 및 예측 ✓ 총 인구수 뿐만 아니라 인구 구조의 파악이 중요 ⇒ 성별·연 령에 따라 행태나 수요 상이 ✓ 집단 생잔법(cohort survival method): 연령·성별에 따라 구 분한 집단(코호트)별로 생잔율(=1-사망률)과 출산율(≠출생률) 을 적용하여 자연적 인구증가를 예측하고, 순이동(=전입-전출) 을 고려한 사회적 인구증가 전망 ✓ 시·군 혹은 소도시 수준에서 인구 성장률의 차이는 주로 순이 동의 차이에서 기인하지만, 순이동 인구를 정확하게 예측하 기 어려운 한계 ✓ 미래의 계획이 인구 순이동에 영향을 미칠 수 있으나, 계획 한국의 인구 피라미드 (2020년) 수립과 인구추정 간의 조화롭게 연관시키기 어려운 한계 7 http://imagedata.cafe24.com/kor_3_2021/kor3_2021_98-1.jpg  ① 계획 조사 (계속) 토지이용 조사 ✓ 토지의 용도(ex. 주거, 상업, 공업), 소유(ex. 공공, 민간), 토양(ex. 지형, 비옥도, 침수지), 적용 규제(ex. 지역지구) 등을 조사하여 지도화와 같은 방법으로 정리·분석 ✓ 지리정보시스템(GIS, geographical information system)의 발달로 토지 정보의 전자화 발전 인구·토지 이외에도 지역의 경제, 순환체계(교통), 기반시설, 재정 등을 조사하고, 예상 인구를 고려하여 각 부문별로 추가적인 수요를 전망 국내 토지정보시스템 구축 사례 (씨:리얼, https://seereal.lh.or.kr) 8  ② 계획 목표 설정 계획 목표는 지역사회의 현황과 지방정부의 역량을 토대로 현실적으로 설정 목표들은 서로 상충하지 않는 제한된 수를 설정 ③ 계획 수립 큰 규모의 지방자치단체에서는 해당 도시정부의 계획기구에서 계획안을 작성하지만, 소규모 지자체에서는 계획 용역회사(planning consultant)에서 계획안을 작성하고 이를 지역사회가 승인하는 경우 다수 계획 수립은 구상 가능한 모든 대안들을 열거하고 대안별 비용과 장점을 고려하는 영향 분석·평가 과정 ✓ 평가 기준(ex. 지역의 도시경관이나 부동산 시장 및 교통체계, 도시정부의 재무 구조에 미치는 영향)을 설정·검토하여 대안 선택 ⇒ 계획의 목표 설정 및 수립 과정에서는 계획에 이해관계를 가진 집단들이 배제되지 않도록 논의를 개방할 필요성 (∵ 시민 참여는 공정성의 확대 뿐만 아니라, 계획에 대한 시민들의 지지와 기여도를 증진시켜 실행 가능성을 높임) 9  ④ 계획 실행 종합계획과 계획 실행 수단, 실행 수단 간의 조화 필요 계획의 물리적 측면을 실행하는 데 가장 효과적인 수단은 공공자본투자(도로, 공공시설, 공익 설비 등의 건설)와 토지이용규제 ⑤ 재검토 및 수정 주기적으로 상황의 변화를 확인하여 계획을 재검토 및 조정(혹은 재계획) ✓ 계획 초기에 예측했던 주요 요소(인구, 수입·지출, 고용 등)들의 데이터베이스를 갱신하고, 이를 토대로 목표 ·전략을 변경하여 계획의 적실성 유지 10  시민 참여와 기술 발전 과거의 계획 과정에서 시민 참여 수단은 주로 공청회에 한정되었지만, 오늘날 시민 참여는 급속하게 확대 ✓ 특히, 정보통신기술의 발달과 개인 이동통신기기의 보급, 소셜미디어의 확대 등 기술의 획기적인 발전은 시민 참여를 더욱 촉진할 전망 ✓ 지리정보시스템(GIS), 증강현실(AR, augmented reality) 및 가상현실(VR, virtual reality) 기술 등의 발달로 계획 실현 시의 모의실험(시뮬레이션) 결과를 손쉽게 확인 가능 서울 도시기본계획 수립 과정에서 시민 참여 사례 https://mediahub.seoul.go.kr/wp-content/uploads/2019/08/ad75a59939cf32efecb8c331e5fb4a67.jpg 11 https://www.si.re.kr/sites/default/files/20220610.jpg  시민 참여와 기술 발전 (계속) 3D 및 VR 기술을 이용한 도시설계 시뮬레이션 사례 12 https://www.esrikr.com/blog/gis-3d-ar-and-vr  도시정부가 토지이용 형태를 결정할 수 있는 방식들 공공자본투자 토지이용규제 (public capital (land-use investment) control) 14  공공자본투자의 중요성 각종 기반시설에 대한 공공의 투자는 토지이용의 개발 형태를 장기적으로 결정하는 주요 요소 ✓ Ex1. 도로, 지하철, 주차장 등의 교통시설에 대한 투자는 토지의 접근성(accessibility)을 변화시킴으로써 토지가치를 결정 ✓ Ex2. 상·하수도의 용량이 한정적인 지역에서도 개발 밀도는 제약 ✓ Ex3. 공원용지의 지정은 해당 지역의 개발을 유보시켜 토지가치를 저하시키지만, 주변 지역의 토지가치 상승 야기 ✓ 학교, 공장, 항만, 공원 등의 시설에 대한 공공투자도 토지이용 결정의 주요 요인으로 작용 15  자본투자를 위한 재원 조달 ⓐ 세입 ⓑ 채권 ✓ 국가, 지방자치단체, 회사 등이 자금을 마련하기 위해 발행하는 증권 (≒ 빚 문서) ⇒ 보유기간 동안 지급되 는 이자와 만기 시에 지급되는 원금의 금액이 처음부터 확정되나, 채권의 시장가치는 지속적으로 변동 ✓ 지방자치단체는 지방채 발행을 통해 공공사업을 위한 재원 조달 가능 (ex. 지역개발채권, 지하철공채, 도로공 채, 상수도공채) ✓ 지자체는 현재 재정의 운영 부담을 회피하기 위해 장기채권 발행을 통해 미래 납세자에게 전가할 수 있으 며, 이는 지자체의 파산으로 이어질 수 있으므로 상위정부에서 채권 발행 요건을 규제·심사 가능 ⓒ 교부금(보조금) ✓ 사업에 소요되는 재원 중 일정비율만을 중앙정부가 지급하고 교부금의 지급 상한이 정해져 있는 폐쇄형 정률(대응) 보조금(closed-end matching grant)이 가장 일반적 16  자본투자를 위한 재원 조달 (계속) 17  ⓐ 획지분할규제 (subdivision regulation) 일정 규모의 토지를 개별 필지로 분할할 때 그 분할 방식을 규제 ✓ 도로·배수시설과 같은 기반시설, 획지분할선, 공공서비스 시설 개발용 기부금 등을 일정 기준 이상으로 포 함시킴으로써, 기존 도시기본계획 및 지역지구제에 합당하거나 이를 보강하도록 의무 부과 ✓ 분할되는 필지의 최소 규모를 설정하여 난개발 방지 토지 분할 및 건축물 건설에 높은 비용이 소요되도록 규제를 설정하여 저가의 주택 및 저소득층의 유입을 방 지하는데 남용될 우려 18  ⓑ 지역지구제 (zoning) 일반적으로 지역사회의 계획기구나 계획 용역회사에 의해 수립되며, 계획안이 지방정부에서 통과되면 법적 구속력을 획득 ⇒ 국내의 경우, ‘도시기본계획’을 통해 수립된 지역지구제가 ‘도시관리계획’으로 지정되면 법 적 구속력 획득 지역사회를 여러 개의 지구로 구획한 지도(map)와 지구별 용도 및 규제 사항을 명시한 기술(text)로 구분 지역지구제가 규정하는 항목들의 사례 (특히, 미국의 경우) ✓ 배치 조건: 최소 대지 면적, 대지의 전면 길이와 폭, 건축물 후퇴선, 최대 건폐율, 차도와 인도의 배치, 주 차장 조건, 간판의 위치와 크기 제한 등 ✓ 건축물 조건: 건축물의 최대 높이·층수, 최대 용적률 등 ✓ 건축물 용도: 지구별 허용되는 혹은 허용되지 않는 용도 ✓ 절차사항: 심의, 허가, 이의신청 등의 절차 19  ⓑ 지역지구제 (계속) 국내의 지역지구제 ✓ 모든 토지에 대해 중복없이 지정(MECE, mutually exclusive collectively exhaustive)되어야 하는 ‘용도지 역’과 용도지역을 보완하기 위하여 특정 토지에 중복 지정될 수 있는 ‘용도지구’ 및 ‘용도구역’으로 구분 ✓ 용도지역은 크게 도시지역과 비도시지역(관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역)의 용도로 구분 한국의 지역지구제 체계 20 https://urban.seoul.go.kr/static/image/sub/figure1-3-1.png  ⓑ 지역지구제 (계속) 국내의 지역지구제 (계속) ✓ 용도지역 중 도시지역은 주거·상업·공업·녹지지역으로 분류되고, 용도의 강도와 전용도에 따라 세분 용도지역 중 도시지역의 주요 분류 https://urban.seoul.go.kr/static/image/sub/figure1-4-1.png https://urban.seoul.go.kr/static/image/sub/figure1-5-1.png https://urban.seoul.go.kr/static/image/sub/figure1-6-1.png 21 https://urban.seoul.go.kr/static/image/sub/figure1-7-1.png  ⓑ 지역지구제 (계속) 국내의 지역지구제 (계속) 용도지역의 분류와 유형별 건폐율·용적률 https://img1.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202105/25/ktestate/20210525045248919plog.jpg 22 https://img4.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202105/25/ktestate/20210525045250149scyt.jpg  ⓑ 지역지구제 (계속) 국내의 지역지구제 (계속) 용도지구의 분류 용도구역의 분류 https://img1.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202105/25/ktestate/20210525045252617begq.jpg 23 https://img3.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202105/25/ktestate/20210525045253875jbar.jpg  ⓑ 지역지구제 (계속) 지역지구제의 효과 ✓ 도시정부가 비용을 투입하지 않고도 토지이용을 효과적으로 규제할 수 있기 때문에 가장 보편적인 토지이 용 규제 수단으로 확산 ⇒ 도시정부가 토지수용권(eminent domain)을 행사하거나 토지소유자에게 보상금 을 지불함으로써 토지이용을 제한할 수 있는 지역권(easement)을 구매하는 방식은 재정적 비용이 소요 ✓ 토지이용 형태가 아직 결정되지 않은 성장지역이나, 기개발지이지만 토지이용을 변화시키려는 힘이 강한 지역에서 지역지구제는 더 효과적 지역지구제에 대한 제약 요소 ✓ 지역지구제로 지가가 제한될 경우, 토지소유자와 개발업자들은 지역지구제의 변경을 위해 도시정부에 로 비, 설득, 위협, 투쟁할 가능성 ✓ 한편, 도시정부도 지역지구제의 변경을 조건으로 토지소유자와 개발업자들에게 도시계획 기조에 부합하 는 조건을 요구하거나 협상하는 것이 가능 ⇒ 게임(game)으로서의 토지이용계획! 24  유연한 지역지구제 기법들의 등장 전통적(유클리드식) 지역지구제의 한계 ✓ 거시적이고 경직적인 규제: 일부 지역을 제외하고는 지역지구제가 허용하는 기준의 최대치를 가득 채우는 개발(zoning saturation)은 잘 일어나지 않음 ⇒ 도시의 미시적 형태까지 결정하기 어려우므로 도시설계의 질 저하 ✓ 제인 제이콥스(Jane Jacobs)는 과도한 용도의 분리가 도시의 다양성과 활력을 저하시키고 도시의 범죄를 증가시킬 수 있다고 비판 ⇒ 작고 불규칙한 도시조직과 혼합된 토지용도가 근린환경을 더 활력있고 매력 적이며 안전하게 만든다고 주장 ✓ 뉴욕 시의 사례: 1970년대 제조업 일자리가 감소하자 뉴욕 시는 제조업 이외의 토지이용을 불허하는 규 제를 강화했고 이는 뉴욕의 성장 역량 저하 야기 ⇒ 지역지구제의 경직성을 완화시키면서 경쟁력 회복 ⇒ 토지이용규제를 융통성 있고 협상 가능하게 함으로써 거래의 이익(gains from trade) 발생 가능 25  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) ㉠ 인센티브 혹은 보너스 지역지구제 (incentive or bonus zoning) ✓ 공익에 기여하는 개발 사업에 대하여 토지이용 규제를 완화 ✓ Ex1. 주택개발 사업에서 중·저소득층용 주택을 일정 비율 이상 건설하는 경우 용적률을 상향 조정 ⇒ 지 역의 저렴주택(affordable housing) 공급 문제를 해소하고 개발업자는 고밀 개발에 따른 규모의 경제 획득 ✓ Ex2. 지상부에 공개공지(광장, 휴식공간, 소규모 공원 등)를 건설하여 어메니티(amenity)를 제공하는 오피스 건물에 더 높은 층수·높이 허용 ㉡ 포용적 지역지구제 (inclusionary zoning) ✓ 개발사업에서 일정 비율 이상의 저렴주택 공급을 의무화 ✓ 인센티브 지역지구제와 달리 강제성이 부과되지만, 개발업자에게 저렴주택 공급 비용 일부를 전가한다는 점은 동일 26  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) 용적률 인센티브를 통해 확보한 공개공지를 용적률 인센티브를 통해 청년거주용 임대주택을 이용하여 공유정원을 조성한 서울시 성수동 확보하는 서울시의 ‘역세권 청년주택’ ttps://imgnews.pstatic.net/image/144/2024/05/27/0000964260_001_20240527211719152.jpg?type=w860 27 https://mediahub.seoul.go.kr/archives/1305506  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) ㉢ 개발권 양도제 (TDR, transfer of development rights) ✓ 법적으로 허용된 수준만큼 개발하지 않은 토지(양도지역)의 개발권을 다른 지역(양수지역)의 토지소유자에 게 양도 허용 ⇒ 자연 및 역사 보존을 위해 개발을 억제하려는 지역에 적용 ✓ 전통적인 지역지구제에서는 개발이 제한되는 토지소유주의 재산권 손해가 보상되지 않음 28 개발권 양도제의 개념 https://blog.naver.com/dolison/221994044550  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) ㉢ 개발권 양도제 (계속) ✓ 시장의 원리에 따라 개발권이 판매·구매되기 때문에, 도시정부에서는 재정적인 비용을 투입하지 않고도 개발을 제한 받는 토지소유자들에 대한 보상이 지불 ✓ 폐선 고가철도를 공원으로 조성한 뉴욕의 하이라인 공원(High Line)이 개발권 양도제를 통해 건설된 대표 사례 (cf. 서울역 고가도로를 보행공간으로 조성한 ‘서울로 7017’이 하이라인 공원을 벤치마킹 [국내는 TDR 미시행]) 개발권 양도제를 통해 개발된 뉴욕 하이라인 공원 29 https://www.leekuanyewworldcityprize.gov.sg/images/features/2019/floor-area-transfer-mechanism.png  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) ㉣ 계획단위개발 (PUD, planned unit development) ✓ 일단의 지구를 하나의 계획단위로 설정하여 지구 특성에 맞는 설계와 개발을 추구하는 개발 방식 ✓ 미국에서는 토지소유주가 일정 규모 이상의 땅을 가지고 있다면, 자신의 토지에 계획단위개발 적용 여부 를 선택 가능 30 계획단위개발의 개념 https://goldenpark.tistory.com/289  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) ㉣ 계획단위개발 (계속) ✓ 계획단위의 부지를 통일된 관점에서, 전통적 지역지구제에 얽매이지 않은 창의적이고 혁신적인 설계 가능 ✓ 계획단위개발 지역들은 용도의 혼합도가 높은 경향이 있으며, 계획부지를 전체적인 관점에서 검토하기 때 문에 용도 혼합에 따른 손실을 최소화하고 이익은 확대 가능 (cf. 용도혼합에 대한 제인 제이콥스의 관점) ✓ 다만, 계획단위개발이 지역 내적으로는 조화로운 개발을 달성하더라도, 인근 지역이나 도시 전체의 관점 에서는 통일성과 조화를 저하시키고 부정적인 외부효과를 유발할 여지 ✓ 국내에서는 지구단위계획이 일정한 지구를 설정하여 설계한다는 점에서 계획단위개발과 유사 31  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) ㉤ 성능주의 지역지구제 (performance zoning) ✓ 물리적으로 상세한 규제를 통해 개발 형태를 구체적으로 규정하는 대신, 목표·결과적 측면에서 개발형태 의 허용·불허를 결정하는 방식 ✓ 플로리다 주 라르고(Largo)의 사례: 건폐율·용적률 기준만 남겨두고 여타 물리적 규제는 제한 폐지 ㉥ 형태기반 지역지구제 (form-based zoning) ✓ 개발의 물리적 형태에 중점을 두는 대신, 허가되는 건물의 용도는 전통적인 지역지구제보다 훨씬 유연하 고 광범위하게 적용 ✓ 뉴어바니즘 도시설계가 앙드레 듀아니(Andres Duany)가 개념의 창시자로서, 형태기반의 개발을 설명하기 위하여 ‘트랜섹트(transect)’라는 설계적 개념을 제시 32  유연한 지역지구제 기법들의 등장 (계속) ㉥ 형태기반 지역지구제 (계속) ✓ 듀아니는 트랜섹트를 통해 도시외곽에서 도시 중심부에 이르기까지 여러 특징적인 구역(자연, 농지, 교외, 도시일반, 도시중심, 도시중심핵, 특별구역)들이 있으며, 각 구역마다 가장 바람직한 개발 형태가 존재하므로 토지이용규제는 그 형태에 맞춘 개발하는 것이 중요함을 시사 앙드레 듀아니가 제시한 7개 구역의 트랜섹트 33 https://www.cnu.org/sites/default/files/urban_rural_hi_0.jpg  앞으로의 지역지구제, 활동·기능 혹은 형태 중 어디에 착안할 것인가? ( 성능주의 [performance standard] vs 형태주의 [form standard] ) “형태는 기능을 따른다” ?! (“Form follows function”) 모더니즘 건축가 루이스 설리번 (Louis Sullivan, 1856~1924) 34 https://en.wikipedia.org/wiki/Louis_Sullivan#/media/File:Louis_Sullivan_circa_1895.jpg  토지이용계획, 도시정부의 전유물 ? 도시의 종합계획을 수립하고 토지이용을 계획·규제하는 1차적인 주체는 도시정부이지만, 그 외에도 다양한 주체들이 그 과정에 관여 ✓ 기업 ✓ 개인 (ex. 주민, 토지소유주) ✓ 민간단체 ✓ 연구기관 및 대학 ✓ 상위정부 (ex. 중앙정부, 주정부) 토지이용계획의 수립과 그 집행 과정은 각종 집단 간의 협력·경쟁·대립의 영향을 받음 ⇒ 토지이용계획은 ‘게임(game)’이다! 35  다음 강의에서는 … 도시설계 (주교재 10장) 36