Improbidade Administrativa: Alteração Legislativa

Aulas Introdutórias

• O curso analisa a alteração legislativa sobre Improbidade Administrativa e seus desdobramentos.
• Apesar de ser uma alteração pontual na lei, houve impacto significativo nos processos em andamento e nos novos casos.

O Conceito de Improbidade

• O artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa busca proteger a honestidade e integridade da administração pública e o uso adequado do patrimônio público.
• O objetivo é prevenir e punir atos corruptos ou má gestão de funcionários públicos, assegurando o uso correto dos recursos estatais.

Requisitos de Caracterização

• Os parágrafos do artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa abordam os requisitos para configurar atos de improbidade administrativa.
• Atos de improbidade administrativa são comportamentos dolosos descritos nos artigos 9, 10 e 11 da lei.
• A definição não exclui outras condutas consideradas improbidade em leis especiais, ampliando o escopo das ações.
• É preciso intenção específica (dolo) de realizar um resultado ilícito pelo agente público.
• A improbidade administrativa se distingue de meros erros ou ineficiências administrativas.
• Exercer funções públicas sem dolo de obter um fim ilícito não configura improbidade administrativa.
• Não se pode acusar um agente público de improbidade por simples erros de gestão ou atos sem intenção de dano ou vantagem indevida.
• O sistema de improbidade administrativa é regido pelos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, como legalidade, proporcionalidade, razoabilidade e impessoalidade.

Sujeitos Ativos na Improbidade Administrativa

• De acordo com o Artigo 2º, atualizado pela Lei nº 14.230 de 2021, a definição de agente público é expandida, abrangendo diversas posições e funções na administração pública.
• O termo agente público se estende a qualquer pessoa que exerça função pública, seja por eleição, nomeação, designação, contratação ou vínculo com o Estado.
• A lei alcança particulares (pessoas físicas ou jurídicas) que interagem com o setor público por meio de convênios, contratos, repasse, gestão, parcerias ou outros ajustes administrativos, sujeitos às sanções da lei.
• O Artigo 3º, conforme a Lei nº 14.230 de 2021, detalha a aplicação da lei a não agentes públicos, responsabilizando qualquer pessoa que contribua para atos de improbidade.
• Sócios, cotistas, diretores e colaboradores de entidades de direito privado não são automaticamente responsabilizados, a menos que haja evidências de participação direta e benefícios obtidos.

Exceções e Sanções Duplas

• O § 2º estabelece que as sanções da lei de improbidade não se aplicam à pessoa jurídica se o ato também for considerado lesivo à administração pública sob a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção).
• O objetivo é evitar a duplicidade de sanções pelo mesmo fato, respeitando a proporcionalidade nas punições aplicadas às empresas.

Sujeito Passivo e Transmissão da Obrigação de Reparar

• O sujeito passivo do ato de improbidade administrativa é a Administração Pública integrante dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário nos âmbitos da União, Estados e Municípios, seja na administração direta ou indireta.
• Art. 7°, LIA: O Ministério Público é a autoridade competente para as providências necessárias.
• O STF reconhece que a própria pessoa jurídica tem legitimidade para defender seus interesses em juízo.
• O art. 8º da LIA estabelece que o sucessor ou herdeiro do causador do dano ao erário ou enriquecimento ilícito tem a obrigação de reparar, até o limite do valor da herança ou patrimônio transferido.
• O Art. 8°-A da LIA ressalta que em casos de incorporação ou fusão de pessoas jurídicas, a responsabilidade se restringe ao limite do patrimônio transferido.

Atos de Improbidade

• Existem três tipos de atos de improbidade administrativa: enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e atos contra os princípios da Administração Pública.
• O que define o ato é a intenção do agente: enriquecer-se ilicitamente, causar prejuízo ao erário ou violar os princípios da Adm. Pública.

Enriquecimento Ilícito Detalhado

• O Artigo 9º detalha as formas de enriquecimento ilícito de agentes públicos:
• Receber vantagens econômicas por influência do cargo.
• Facilitar negócios com valor acima do mercado em troca de vantagens.
• Auxiliar na venda ou locação de bem público abaixo do valor de mercado por vantagens.
• Usar bens ou serviços públicos em benefício próprio.
• Aceitar vantagens para tolerar atividades ilícitas.
• Receber vantagens para falsificar dados técnicos em obras ou serviços públicos.
• Adquirir bens desproporcionais à renda devido ao cargo ocupado.
• Aceitar trabalhos de entidades com interesses afetados pela sua função pública.
• Intermediar a liberação de verbas públicas em troca de vantagens.
• Omitir atos obrigatórios em troca de vantagens econômicas.
• Incorporar bens de entidades públicas ao patrimônio pessoal.
• Usar bens públicos para proveito próprio.
• Estes itens visam prevenir e punir a corrupção no setor público.

Prejuízo ao Erário

• O Artigo 10 define os atos que causam prejuízo ao erário por ação ou omissão dolosa:
• Contribuir para a apropriação indevida de bens públicos.
• Permitir o uso irregular de bens, rendas ou valores públicos.
• Doar bens públicos sem seguir as formalidades legais.
• Vender, trocar ou alugar bens públicos por preços abaixo do mercado.
• Comprar, trocar ou alugar bens ou serviços por preços acima do mercado.
• Realizar operações financeiras irregulares.
• Conceder benefícios administrativos ou fiscais ilegalmente.
• Comprometer processos de licitação.
• Autorizar despesas não permitidas por lei.
• Administrar a arrecadação de tributos/patrimônio público ilicitamente.
• Liberar verbas públicas irregularmente.
• Permitir o enriquecimento ilícito de terceiros.
• Utilizar indevidamente bens públicos em obras ou serviços particulares.
• Firmar contratos de gestão associada sem formalidades legais.
• Assinar contratos de rateio sem previsão orçamentária adequada.
• Facilitar a apropriação ou uso indevido de bens, rendas, verbas ou valores públicos, principalmente em contextos de parcerias público-privadas, sem seguir as normas aplicáveis.
• Conceder benefícios financeiros ou tributários contrários à legislação específica.
• Em geral, o agente não se enriquece ilicitamente, mas prejudica o erário.
• Mera perda patrimonial resultante da atividade econômica não configura improbidade se não houver dolo com essa finalidade.
• Não há ressarcimento se a desconsideração das formalidades legais ou regulamentares não resultar em perda patrimonial efetiva, evitando o enriquecimento sem causa.

Princípios da Administração Pública

• O Artigo 11 pós Lei nº 14.230 de 2021 detalha condutas que atentam contra os princípios da administração pública, exigindo dolo (intenção) para sua caracterização.
• As condutas são:
• Divulgar segredos de cargo que deveriam ser mantidos em sigilo, beneficiando-se de informação privilegiada ou pondo em risco a segurança da sociedade e do Estado.
• Negar publicidade a atos oficiais sem justificativa plausível, violando o princípio da transparência (exceto por segurança da sociedade ou Estado).
• Prejudicar a imparcialidade de concursos públicos ou processos licitatórios para obter vantagem própria ou para terceiros.
• Não prestar contas quando obrigatório, tentando ocultar irregularidades.
• Antecipar a divulgação de medidas políticas ou econômicas que possam influenciar preços no mercado.
• Falhar no cumprimento das regras sobre celebração, fiscalização e aprovação de contas em parcerias público-privadas.
• Nomear parentes até o terceiro grau em cargos de confiança ou funções gratificadas (Nepotismo).
• Realizar atos de publicidade institucional para promover a imagem de agentes públicos, contrariando o princípio da impessoalidade.
• Improbidade administrativa ocorre quando a ação ou omissão visa obter vantagem ou benefício indevido, com comprovação de dolo.
• Mera indicação política não configura improbidade, exigindo-se a prova de intenção ilícita.

Penas Cominadas (Artigo 12 da Lei nº 14.230 de 2021)

• As penas podem ser impostas isolada ou cumulativamente, dependendo da gravidade do fato:
• Enriquecimento ilícito (art. 9º):
  • Perda dos bens ou valores ilicitamente acrescidos ao patrimônio.
  • Perda da função pública.
  • Suspensão dos direitos políticos por até 14 anos.
  • Multa civil equivalente ao valor do enriquecimento.
  • Proibição de contratar com o poder público por até 14 anos.
• Prejuízo ao erário (art. 10):
  • Perda dos bens ou valores ilicitamente acrescidos ao patrimônio.
  • Perda da função pública.
  • Suspensão dos direitos políticos por até 12 anos.
  • Multa civil equivalente ao valor do dano.
  • Proibição de contratar com o poder público por até 12 anos.
• Atos que atentem contra os princípios da administração pública (art. 11):
  • Multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente público.
  • Proibição de contratar com o poder público por até 4 anos.
• A sanção de perda da função pública se limita aos vínculos de mesma qualidade e natureza que o agente detinha na época do ilícito.
• Outros parágrafos abordam a possibilidade de aumento da multa, considerando a situação econômica do réu, os efeitos econômicos e sociais das sanções, e a inclusão da sanção de proibição de contratação com o poder público no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS).
• As sanções só podem ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória.
• O período de suspensão dos direitos políticos conta retroativamente desde a decisão colegiada até o trânsito em julgado da sentença.

Declaração de Bens

• O Artigo 13, modificado pela Lei nº 14.230 de 2021, estabelece normas sobre a transparência e a integridade dos agentes públicos, obrigando-os a apresentar declarações de imposto de renda à administração pública.
• O objetivo é assegurar a transparência fiscal e patrimonial dos indivíduos em cargos públicos e combater a corrupção e o enriquecimento ilícito.
• A apresentação da declaração de imposto de renda reflete a preocupação com a transparência e a integridade dos servidores públicos.
• O Estado busca garantir que indivíduos em posições de poder não utilizem seus cargos para benefício próprio indevido.
• A declaração de bens deve ser atualizada anualmente e quando o agente público deixa o mandato, cargo, emprego ou função.
• Permite monitorar variações patrimoniais, identificando desvios, acúmulos de patrimônio não justificados ou outras irregularidades.
• Penalidades severas são estipuladas se agentes públicos não cumprirem a obrigação de declarar seus bens, seja por recusa ou por fornecer informações falsas.
• A pena de demissão, acompanhada de outras sanções cabíveis, reforça a seriedade com que o Estado trata a transparência fiscal e patrimonial.

Procedimento Administrativo e Judicial

• O Artigo 14 da Lei nº 14.230 de 2021 possibilita que qualquer pessoa represente à autoridade administrativa a prática de ato de improbidade.
• A representação deve ser escrita ou reduzida a termo, assinada, com identificação do representante, informações sobre o fato e provas disponíveis; representações anônimas não são aceitas.
• A autoridade administrativa rejeitará a representação que não cumprir os requisitos; a rejeição não impede a representação ao Ministério Público.
• Uma vez atendidos os requisitos, a autoridade administrativa deve iniciar a apuração dos fatos, seguindo a legislação aplicável ao processo administrativo disciplinar.
• O Artigo 15 determina que a comissão responsável por investigar atos de improbidade administrativa deve informar ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas sobre a existência do procedimento administrativo.
• O Artigo 16 prevê a solicitação de indisponibilidade de bens dos réus para garantir a restituição do erário ou do enriquecimento ilícito, independentemente da representação mencionada no Artigo 7º.
• O pedido de indisponibilidade de bens pode incluir investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras no exterior.
• A indisponibilidade de bens só é deferida se houver demonstração de perigo de dano irreparável ou risco ao resultado útil do processo.
• A decretação da indisponibilidade de bens pode ocorrer sem a oitiva prévia do réu em situações que exijam proteção liminar.
• Os parágrafos seguintes detalham limites para os valores indisponíveis, estimativa do dano na petição inicial, condições para a indisponibilidade de bens de terceiros, regime de tutela provisória de urgência, recursos cabíveis, priorização de bens e restrições (como valores em poupança e bem de família).
• O Artigo 17 estabelece que a ação para aplicação das sanções por improbidade administrativa será proposta pelo Ministério Público, seguindo o procedimento comum do Código de Processo Civil.
• A ação deve ser proposta no foro do local onde ocorreu o dano ou da pessoa jurídica prejudicada.
• A propositura da ação prevenirá a competência do juízo para outras ações posteriores com a mesma causa de pedir ou objeto.
• A petição inicial deve individualizar a conduta do réu e apresentar elementos probatórios mínimos.
• O juiz age após a contestação.
• Há possibilidade de acordo de não persecução civil, observância dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade na sentença, e impossibilidade de remessa necessária nas sentenças relacionadas à improbidade administrativa.

Questões Importantes

• O Artigo 17-D acrescenta características importantes à ação por improbidade administrativa, enquanto o Artigo 18, § 4º, introduz a possibilidade de parcelamento do débito.
• O Artigo 17-D esclarece a natureza repressiva e sancionatória da ação por improbidade administrativa, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal e coibir condutas irregulares.
• A ação não se confunde com uma ação civil ordinária, visando responsabilizar agentes públicos por condutas ímprobas.
• O Artigo 17-D veda o ajuizamento da ação por improbidade para o controle de legalidade de políticas públicas ou para a proteção de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
• Não pode ser utilizada para questionar a legalidade/eficácia de políticas públicas ou tutelar interesses coletivos/difusos.
• O Artigo 18, § 4º, introduz o parcelamento do débito em até 48 parcelas mensais, corrigidas monetariamente, se o réu demonstrar incapacidade financeira de saldá-lo imediatamente.
• O Artigo 18-A permite que o juiz unifique sanções impostas em outros processos durante a fase de cumprimento da sentença, caso haja continuidade de ilícito ou a prática de múltiplos atos ilícitos.
• Em caso de continuidade do ilícito, a maior sanção aplicada será aumentada em 1/3, ou soma das penas, se mais benéfico ao réu, sendo limitado a sanção de suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o poder público a um máximo de 20 anos.
• O Artigo 20 estabelece que a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam após o trânsito em julgado.
• O juiz pode afastar o agente público das funções durante o processo, sem prejuízo da remuneração, por até 90 dias, prorrogáveis por igual período.
• O Artigo 21 esclarece que a aplicação das sanções independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público e não está sujeita à aprovação ou rejeição das contas pelos órgãos de controle.
• Decisões e provas produzidas pelos órgãos de controle devem ser consideradas na ação de improbidade, assim como as implicações das sentenças civis e penais relacionadas aos mesmos fatos.
• Sanções aplicadas em outras esferas devem ser compensadas com as previstas nesta lei.

Análise do STF sobre Improbidade

• A punição por atos de improbidade deve se basear na comprovação da intenção do agente em violar a lei, ou seja, no dolo.
• A nova lei só responsabiliza os agentes que agem de forma intencional, diferentemente da legislação anterior, que também punia atos culposos, sem intenção deliberada.
• A revogação da modalidade de atos de improbidade praticados de maneira culposa não interferirá nos casos que já foram decididos.
• A lei posterior mais benéfica não permite a retroatividade em casos já decididos, resguardados pela coisa julgada, previsto na CF/88.
• Em julgamentos de atos de improbidade praticados antes da nova lei, condutas de improbidade dolosas serão responsabilizadas, pois os juízes não podem basear suas sentenças em normas que não estão em vigor.
• Os prazos novos não se aplicam em casos já decididos em definitivo, sendo irretroativos.
• Os prazos de prescrição devem ser observados a partir da publicação da nova lei, para casos ainda não julgados em definitivo.
• ADI 7042 e 7043: As Fazendas Públicas detêm competência para defender o patrimônio dos entes a que se vinculam.