Improbidade Administrativa: análise e requisitos

Improbidade Administrativa

• O curso se concentra na análise da alteração legislativa sobre Improbidade Administrativa, explorando as disposições legais existentes e seus desdobramentos, afetando processos novos e em andamento.

• O artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa visa proteger a honestidade e integridade na administração pública e no uso do patrimônio, prevenindo e punindo atos corruptos ou má gestão de funcionários públicos, garantindo o uso dos recursos do Estado em benefício da sociedade.

Requisitos para Caracterização

• Os parágrafos do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa abordam os requisitos para configuração dos atos de improbidade administrativa.
• Atos de improbidade administrativa são comportamentos dolosos descritos nos artigos 9, 10 e 11 da lei, não excluindo outras condutas em leis especiais.

Conceito de Dolo na Improbidade Administrativa

• A ação é de improbidade administrativa, e é necessário ter a intenção específica (dolo) de realizar um resultado ilícito.
• O agente deve ter vontade consciente de cometer o ato improbo, diferenciando-se de meros erros administrativos ou ineficiências.

Exclusão de Responsabilidade na Ausência de Dolo

• Exercer uma função pública sem dolo visando a um fim ilícito não constitui improbidade administrativa.
• Não se pode acusar um agente público de improbidade por simples erros de gestão ou atos cometidos sem intenção de causar dano ou obter vantagem indevida.

Princípios Constitucionais Aplicáveis

• O sistema de improbidade administrativa é regido pelos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.
• Inclui legalidade, proporcionalidade, razoabilidade, impessoalidade, assegurando um processo justo e sanções adequadas à gravidade do ato.

Sujeito Ativo

• O Artigo 2º da Lei nº 14.230/2021 expande a definição de agente público sob a lei de improbidade administrativa, incluindo diversas posições e funções.
• O termo “agente público” engloba qualquer pessoa que exerça uma função pública por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer vínculo com o Estado.
• Particulares que interajam com o setor público por convênios, contratos, gestão ou parcerias estão sujeitos às sanções da lei de improbidade administrativa.
• O Artigo 3º da Lei nº 14.230/2021 detalha a aplicabilidade da lei de improbidade administrativa, estendendo-se para além dos agentes públicos tradicionais.
• A lei assegura que qualquer pessoa que contribua para atos de improbidade seja responsabilizada, como consultores ou empresas privadas em conluio com agentes públicos.
• Sócio, cotista, diretor ou colaborador de entidade de direito privado não será automaticamente responsabilizado por atos de improbidade cometidos pela pessoa jurídica, salvo evidências de participação direta e benefícios obtidos.

Exceções Relacionadas a Sanções Duplas

• Uma exceção é estabelecida quando um ato de improbidade também for considerado lesivo à administração pública sob a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013).
• As sanções previstas na lei de improbidade não se aplicarão à pessoa jurídica, evitando duplicidade de sanções e respeitando a proporcionalidade e razoabilidade nas punições.

Sujeito Passivo

• O sujeito passivo do ato de improbidade administrativa é a Administração Pública integrante do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário da União, Estados e Municípios, seja direta ou indireta.
• Art. 7º, LIA: O Ministério Público é a autoridade competente para providências necessárias.
• STF: Pessoa jurídica também possui legitimidade para defender seus interesses em juízo.

A Obrigação de Reparar Transmite ao Sucessor?

• O art. 8º da LIA estabelece que o sucessor ou herdeiro de quem causou dano ou enriqueceu ilicitamente deve reparar até o limite da herança ou patrimônio transferido.
• O Art. 8º-A da LIA restringe a responsabilidade nos casos de incorporação ou fusão de pessoas jurídicas ao limite do patrimônio transferido.

Atos de Improbidade

• Existem três gêneros de atos de improbidade administrativa: enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e atos que atuam contra os princípios da Administração Pública.
• O foco da análise é a intenção do agente ímprobo de se enriquecer ilicitamente, causar prejuízo ao erário ou violar os princípios da Adm. Pública.

Enriquecimento Ilícito

• O Artigo 9º da lei de improbidade administrativa aborda o enriquecimento ilícito de agentes públicos, detalhando diversas formas:
• Receber vantagens econômicas por influência do cargo.
• Facilitar negócios acima do valor de mercado em troca de vantagens.
• Auxiliar na venda ou locação de bem público abaixo do valor de mercado por vantagens.
• Usar bens ou serviços públicos em benefício próprio.
• Aceitar vantagens para tolerar atividades ilícitas.
• Receber vantagens para falsificar dados técnicos em obras ou serviços públicos.
• Adquirir bens desproporcionais à renda, relacionados ao cargo ocupado.
• Aceitar trabalhos de entidades com interesses afetados pela sua função pública.
• Intermediar a liberação de verbas públicas em troca de vantagens.
• Omitir atos obrigatórios em troca de vantagens econômicas.
• Incorporar ao patrimônio pessoal bens das entidades públicas.
• Usar bens públicos para proveito próprio.
• Esses incisos visam prevenir e punir a corrupção no setor público, ilustrando a amplitude das ações consideradas como enriquecimento ilícito sob a legislação.

Prejuízo ao Erário

• O Artigo 10 da lei de improbidade administrativa define os atos que causam prejuízo ao erário por ação ou omissão dolosa:
• Contribuir para a apropriação indevida de bens públicos.
• Permitir o uso irregular de bens, rendas ou valores públicos.
• Doar bens públicos sem seguir as formalidades legais.
• Vender, trocar, ou alugar bens públicos por preços abaixo do mercado.
• Comprar, trocar, ou alugar bens ou serviços por preços acima do mercado.
• Realizar operações financeiras irregulares.
• Conceder benefícios administrativos ou fiscais ilegalmente.
• Comprometer a lisura de licitações ou processos seletivos.
• Autorizar despesas não permitidas por lei.
• Administrar de forma ilícita a arrecadação de tributos ou a conservação do patrimônio público.
• Liberar verbas públicas irregularmente.
• Permitir o enriquecimento ilícito de terceiros.
• Utilizar indevidamente veículos, máquinas, equipamentos públicos em obras ou serviços particulares.
• Firmar contratos de gestão associada sem cumprir as formalidades legais.
• Assinar contratos de rateio em consórcios públicos sem previsão orçamentária adequada.
• Diversas formas de facilitar a apropriação ou uso indevido de bens, rendas, verbas ou valores públicos entre setor público e privado sem seguir as normas.
• Conceder benefícios financeiros ou tributários de forma contrária à legislação específica.
• Em regra, o agente não ganha nada (não se enriquece ilicitamente), mas prejudica o erário.
• A mera perda patrimonial resultante da atividade econômica não configura improbidade, desde que não haja dolo com essa finalidade.
• Não haverá obrigação de ressarcimento se a desconsideração das formalidades legais ou regulamentares não resultar em perda patrimonial efetiva, evitando enriquecimento sem causa.

Princípios da Administração Pública

• Atos que atuam contra os princípios da Administração Pública.
• O Artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após as alterações da Lei nº 14.230/2021, detalha condutas que atentam contra os princípios da administração pública, exigindo dolo (intenção) para sua caracterização.
• São condutas:
• Divulgar segredos que deveriam permanecer reservados, beneficiando-se ou pondo em risco a segurança da sociedade e do Estado.
• Negar publicidade a atos oficiais sem justificativa plausível, violando a transparência, exceto em casos de segurança da sociedade e do Estado.
• Prejudicar a imparcialidade de concursos públicos ou processos licitatórios, buscando vantagem própria ou para terceiros.
• Não prestar contas quando obrigatório, tentando ocultar irregularidades.
• Antecipar a divulgação de medidas políticas ou econômicas que possam influenciar preços no mercado, beneficiando-se ou beneficiando terceiros.
• Falhar na observância das regras sobre celebração, fiscalização e aprovação de contas em parcerias público-privadas.
• Nomear parentes até o terceiro grau em cargos de confiança ou funções gratificadas, prática conhecida como nepotismo.
• Realizar atos de publicidade institucional que promovam a imagem de agentes públicos, contrariando a impessoalidade.
• A lei enfatiza que há improbidade administrativa quando a ação ou omissão do agente público visa a obtenção de vantagem indevida com comprovação de dolo. A mera indicação política não configura improbidade, exigindo prova de intenção ilícita.

Penas Cominadas

• O Artigo 12 da Lei nº 14.230/2021 estabelece as penas aplicáveis aos responsáveis por atos de improbidade administrativa, que podem ser impostas isolada ou cumulativamente, dependendo da gravidade do fato:
• Em casos de enriquecimento ilícito (art. 9º): perda dos bens ou valores ilícitos, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por até 14 anos, multa civil equivalente ao valor do enriquecimento e proibição de contratar com o poder público por até 14 anos.
• Em casos de prejuízo ao erário (art. 10): perda dos bens ou valores ilicitamente acrescidos, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por até 12 anos, multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público por até 12 anos.
• Para condutas que atentem contra os princípios da administração pública (art. 11): multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente público e proibição de contratar com o poder público por até 4 anos.
• O parágrafo único limita a sanção de perda da função pública aos vínculos de mesma qualidade e natureza que o agente detinha na época do ilícito, permitindo, excepcionalmente, a extensão dessa sanção a outros vínculos.
• Outros parágrafos abordam o aumento da multa conforme a situação econômica do réu e os efeitos das sanções para pessoas jurídicas, incluindo a proibição de contratação no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS).
• As sanções só podem ser executadas após o trânsito em julgado, e a suspensão dos direitos políticos conta retroativamente desde a decisão colegiada.

Declaração de Bens

• O Artigo 13 da Lei nº 14.230/2021 estabelece normas sobre transparência e integridade dos agentes públicos, focalizando na apresentação das declarações de imposto de renda para a administração pública como condição para posse e exercício das funções.
• A transparência fiscal e patrimonial visa combater a corrupção e o enriquecimento ilícito no setor público.
• A exigência de apresentação da declaração de imposto de renda reflete uma preocupação com a transparência e a integridade dos servidores públicos.
• O Estado busca garantir que indivíduos em posições de poder não utilizem seus cargos para benefício próprio indevido.
• O parágrafo segundo reforça a necessidade da atualização anual da declaração de bens e ao deixar o mandato, cargo, emprego ou função.
• Essa atualização constante é crucial para monitorar as variações patrimoniais, identificando desvios ou irregularidades que possam indicar práticas corruptas.
• Agentes públicos que não cumprirem a obrigação de declarar seus bens ou fornecerem informações falsas estão sujeitos a penalidades severas, como demissão e outras sanções cabíveis.

Procedimento Administrativo e Judicial

• O Artigo 14 da Lei nº 14.230/2021 estabelece que qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa competente sobre ato de improbidade.
• A representação deve ser escrita, assinada e conter a identificação do representante, informações sobre o fato/autoria e indicação das provas existentes, não sendo possível representação anônima.
• A autoridade administrativa rejeitará a representação se não atender aos requisitos do parágrafo 1º, sem impedir que seja feita ao Ministério Público.
• Uma vez atendidos os requisitos da representação, a autoridade administrativa deve iniciar imediatamente a apuração dos fatos, seguindo a legislação aplicável.
• O Artigo 15 da Lei nº 14.230/2021 estabelece que a comissão responsável por investigar atos de improbidade administrativa deve informar ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas sobre o procedimento administrativo.
• O Ministério Público, Tribunal ou Conselho de Contas podem designar um representante para acompanhar o procedimento administrativo.
• O Artigo 16 prevê a possibilidade de solicitar a indisponibilidade de bens dos réus, como forma de garantir a restituição do erário ou do enriquecimento ilícito.
• O Artigo 16 estipula os procedimentos e condições para a decretação dessa indisponibilidade de bens, inclusive com concessão liminar em casos de urgência, cabendo agravo de instrumento.
• O pedido de indisponibilidade de bens pode ser feito independentemente da representação mencionada no Artigo 7º.
• Esse pedido pode incluir investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras no exterior.
• A indisponibilidade de bens só será deferida se houver demonstração do perigo de dano irreparável ou risco ao resultado útil do processo.
• A decretação da indisponibilidade de bens pode ocorrer sem a oitiva prévia do réu em situações que exijam proteção liminar.
• Os parágrafos 5º a 14º detalham questões como limites para a somatória dos valores indisponíveis, estimativa do dano, condições para a indisponibilidade de bens de terceiros, regime de tutela provisória de urgência, recursos cabíveis, priorização de bens e restrições à decretação de indisponibilidade para certos tipos de bens.
• O Artigo 17 da Lei nº 14.230/2021 estabelece que a ação para aplicação das sanções por improbidade administrativa será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum, salvo o disposto na própria Lei.
• A ação deve ser proposta no foro do local onde ocorreu o dano ou da pessoa jurídica prejudicada.
• A propositura da ação prevenirá a competência do juízo para outras ações posteriores com a mesma causa de pedir ou objeto.
• A petição inicial deve individualizar a conduta do réu e apresentar elementos probatórios mínimos.
• O parágrafo 6º-B estabelece os casos em que a petição inicial será rejeitada.
• O parágrafo 7º descreve o procedimento após a apresentação da petição inicial, incluindo a citação dos requeridos para contestar.
• O parágrafo 10-B determina as ações do juiz após a contestação.
• Os parágrafos subsequentes tratam de diversos aspectos do processo, incluindo acordo de não persecução civil, observância da proporcionalidade e razoabilidade na sentença e impossibilidade de remessa necessária nas sentenças relacionadas à improbidade administrativa.

Questões Importantes

• O Artigo 17-D da Lei nº 14.230/2021 estabelece características da ação por improbidade administrativa, e o Artigo 18, § 4º, introduz o parcelamento do débito de condenação.
• Objetivam garantir a eficácia das medidas de combate à improbidade e mitigar os impactos financeiros sobre os réus.
• O Artigo 17-D esclarece que a ação por improbidade administrativa é repressiva e sancionatória, visando punir atos de improbidade, coibir condutas irregulares e preservar a integridade e moralidade na função pública.
• Essa ação não é uma ação civil ordinária, mas visa responsabilizar agentes públicos por condutas ímprobas.
• Não se pode usar a ação por improbidade administrativa para controle de legalidade de políticas públicas ou para a proteção de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
• O Artigo 18, § 4º permite que o juiz autorize o parcelamento do débito resultante de condenação por improbidade administrativa em até 48 parcelas mensais, se o réu demonstrar incapacidade financeira de saldá-lo de imediato.
• O Artigo 18-A permite que o juiz unifique sanções impostas em outros processos, quando houver continuidade de ilícito ou a prática de múltiplos atos ilícitos, a pedido do réu durante a fase de cumprimento da sentença.
• Em caso de continuidade do ilícito, a maior sanção será aumentada em 1/3, ou a soma das penas, se mais benéfico ao réu.
• A suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o poder público é limitada a 20 anos.
• A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam após o trânsito em julgado da sentença condenatória.
• O juiz pode afastar o agente público de suas funções durante o processo por até 90 dias, sem prejuízo da remuneração, se necessário para a instrução do processo ou para evitar novos ilícitos.
• A aplicação das sanções independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público e não está sujeita à aprovação ou rejeição das contas pelos órgãos de controle.
• As decisões e provas produzidas pelos órgãos de controle devem ser consideradas na ação de improbidade, e sanções aplicadas em outras esferas devem ser compensadas com as previstas nesta lei.

Análise do STF

• A punição por atos de improbidade deve se basear na comprovação do dolo do agente em violar a lei.
• A nova lei de improbidade só responsabiliza os agentes que agem de forma intencional.
• É essencial avaliar a intenção do agente nas condutas investigadas para aplicar a punição.
• A revogação da modalidade de atos de improbidade praticados de maneira culposa não interfere nos casos já decididos.
• A lei posterior mais benéfica não permite a retroatividade, abrangendo casos anteriores e já decididos, uma vez que estes estão respaldados pela coisa julgada, previsto na CF/88.
• A nova lei deverá ser considerada pelos juízes ao julgarem atos de improbidade praticados antes da entrada em vigor da nova lei, responsabilizando somente condutas de improbidade dolosas.
• Os prazos prescricionais novos não se aplicam a casos já decididos em definitivo, sendo irretroativos.
• Os marcos temporais de prescrição devem ser observados a partir da publicação da nova lei para casos ainda não julgados em definitivo.
• Fazendas Públicas detêm competência para defender o patrimônio, e a lei de improbidade administrativa se enquadra nesse âmbito, conforme ADI 7042 e 7043.