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M a n u a l e s D oL cA eB nOt Re As L dE eS R E L A C I O N E S módulo 2 Fuentes del Derecho módulo 2 PRESENTACIÓN DEL MÓDULO Este segundo módulo está dedicado al estudio de las fuentes del Derecho, es decir, al análisis de cuáles son los órganos capaces de producir normas jurídicas y cuál es...

M a n u a l e s D oL cA eB nOt Re As L dE eS R E L A C I O N E S módulo 2 Fuentes del Derecho módulo 2 PRESENTACIÓN DEL MÓDULO Este segundo módulo está dedicado al estudio de las fuentes del Derecho, es decir, al análisis de cuáles son los órganos capaces de producir normas jurídicas y cuál es la forma que éstas adoptan. Si en el módulo anterior se vio que la limitación del poder absoluto se basaba en dos grandes pilares –división de poderes y reconocimiento y garantía de derechos– que quedaban plasmados en un documento solemne denominado Constitución, en éste se hará hincapié en el papel que desempeñan las constituciones como marco de autodirección política de toda sociedad democrática. También es importante destacar el carácter normativo de las constituciones, pero no con el carácter de una norma que se relacione en plano de igualdad con las otras normas creadas por los poderes constituidos. La Constitución es obra del poder constituyente y es la norma suprema del ordenamiento jurídico de cada Estado. Es el referente que da validez al resto del conjunto normativo. Es norma, pero una norma especial, y esa especialidad –su supremacía– hay que garantizarla mediante los mecanismos oportunos, que también serán expuestos: el control de la constitucionalidad de las leyes y el establecimiento de un procedimiento específico de reforma de la Constitución, más gravoso que el procedimiento legislativo ordinario, de manera que el cambio del marco jurídico de una sociedad no pueda realizarse más que cuando realmente subyazca la necesidad hacerlo. El estudio de las fuentes del Derecho continúa con el análisis de las fuentes legales, sin olvidar dos matizaciones al principio básico de que la ley es el producto normativo de un parlamento: España ya no es un Estado unitario sino, por el contrario, un país marcadamente descentralizado. Las Comunidades Autónomas, como entes con capacidad de autogobierno y potestad legislativa propia, van a crear normas que se insertan en el ordenamiento jurídico equiparadas a las leyes estatales en cuanto a su rango, y sólo diferenciadas en cuanto al ámbito territorial en el que despliegan su fuerza de obligar. La segunda matización es que hay supuestos constitucionalmente previstos en los que el Gobierno de la Nación puede dictar normas con rango de ley (decretosleyes y decretos-legislativos), aunque sin que las Cortes Generales pierdan el control sobre ellas, bien a través de la autorización previa que éstas deben conceder, en el caso de los decretos-legislativos, bien a través de la fiscalización que el Congreso de los Diputados debe ejercer sobre los decretos-leyes. Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 60 Un módulo dedicado a las fuentes del Derecho no puede pasar por alto el estudio de los reglamentos, normas de origen gubernamental de rango inferior a las leyes y normalmente complementarias de éstas, ni tampoco el de las normas que tienen su origen no en la voluntad de órganos internos españoles sino en el acuerdo que España alcanza con otros Estados: los tratados internacionales. Por último, hay que tener en cuenta que la adhesión de España a la Unión Europea trajo consigo la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de normas creadas por órganos no españoles, lo que en determinados supuestos puede provocar conflictos normativos. Ello precisa del establecimiento de principios básicos que rijan la articulación del derecho comunitario (de la Unión Europea) y del derecho interno español, como son los de primacía y efecto directo. OBJETIVOS DEL MÓDULO • Comprender el concepto de fuente del Derecho en sus acepciones de origen y forma del Derecho. • Conocer cuáles son las fuentes del Derecho público y cuáles son los principios constitucionales sobre la estructura y eficacia del ordenamiento jurídico. • Comprender que la Constitución española desempeña el doble papel de ser el marco del que se dota la sociedad española para autodirigirse políticamente y la norma jurídica suprema del ordenamiento jurídico español. • Conocer cuál es el contenido básico de la Constitución española y cómo es la estructura de ésta. • Comprender la necesidad de instaurar mecanismos que garanticen la supremacía normativa de la Constitución española. • Conocer los mecanismos que garantizan la supremacía de la Constitución española. • Comprender que en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico español existe una correlación entre el sujeto productor de normas y la clase de normas creadas. • Conocer las características formales y materiales de las distintas normas que integran el ordenamiento jurídico español. • Comprender el alcance de la inserción de España en la Unión Europea y las repercusiones que ello tiene en la confluencia de los ordenamientos jurídicos de ambos entes. módulo 2 Fuentes del Derecho ESQUEMA DE LOS CONTENIDOS EXPOSICIÓN DE LOS CONTENIDOS 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Las fuentes del Derecho Público El concepto de fuente del Derecho es ambiguo y equívoco. Las dos acepciones más utilizadas son la de fuente en sentido de origen del Derecho y la de fuente en sentido de forma 61 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 62 que adopta el Derecho. En relación con la primera de ellas, está claro que no hay una única fuente del Derecho, pues lo es tanto el Parlamento español, como el Gobierno de la Nación, pasando por las asambleas de las Comunidades Autónomas y sus gobiernos o, incluso, las propias instituciones de la Unión Europea. Todos estos entes están facultados para elaborar normas y en ese sentido son fuente del Derecho. Desde el punto de vista de la otra acepción, la de fuente en sentido de la forma que adopta el Derecho, tampoco hay una respuesta unívoca ya que las normas revisten diversas formas, que dependerá, entre otras circunstancias, del órgano que las crea. Así, vemos cómo hay leyes, decretos, órdenes, circulares, directivas... En España, las fuentes del Derecho son las que se establecen en el artículo 1 del Código Civil, que dice que Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. Las fuentes citadas lo están en orden de prelación, lo que significa que primero se aplica la ley, entendida ésta como toda norma escrita; en segundo lugar se aplica la costumbre, que, tal y como señala el artículo 1.3 del Código Civil, sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada, y en tercer lugar, a falta de ley o de costumbre, se aplicarán los principios generales del Derecho. Si éstas son las fuentes del ordenamiento jurídico español, en general, también lo serán del Derecho público, ya que es parte del ordenamiento jurídico, aunque es cierto que no todas las fuentes del Derecho tienen el mismo arraigo. De hecho, en el Derecho público hay muy pocas fuentes del Derecho que no sean normas escritas. La norma escrita y, por tanto, la fuente más importante de nuestro ordenamiento jurídico es la Constitución, porque es fruto de la voluntad del pueblo soberano, es decir, del poder constituyente, a diferencia de las leyes y demás normas escritas, que son producto de los poderes constituidos por aquél. En efecto, el pueblo, al ejercer su poder constituyente, diseña una Constitución que se adapta a sus necesidades y circunstancias, y mediante esa Constitución crea unos poderes, como un parlamento o un gobierno, que son, por tanto poderes constituidos. Es lógico que las normas que elaboren estos últimos no puedan vulnerar la norma suprema que les da vida y que es origen de las funciones y potestades que poseen. 1.2. Los principios constitucionales sobre el ordenamiento jurídico El artículo 9.3 de la CE establece cuáles son los principios básicos por los que se rige el ordenamiento jurídico: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad de los poderes públicos e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Estos principios, junto con los valores reconocidos por la Constitución –libertad, igualdad, justicia y pluralismo político– forman un núcleo material básico con validez para todo el ordenamiento jurídico español. Estos principios, al que tenemos que añadir el de competencia, que no consta en el artículo citado, podemos clasificarlos de la siguiente manera: módulo 2 Fuentes del Derecho a) Principios referidos a la estructura y características del ordenamiento jurídico y sus elementos: a. Principios sobre la estructura del ordenamiento jurídico: i. Jerarquía normativa. ii. Competencia. iii. Seguridad jurídica. b. Principios sobre la eficacia de las normas que integran el ordenamiento jurídico: i. Publicidad. ii. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos. b) Principios sobre la actuación de los poderes públicos: i. Legalidad. ii. Responsabilidad. iii. Interdicción de la arbitrariedad 1.2.1. Principio de jerarquía normativa. Una de las más elementales formas de resolver los conflictos entre normas es atribuyendo a algunos tipos de ellas una fuerza de obligar superior al de otras. Encontramos así distintas categorías de normas, cada una con un rango determinado y relacionadas entre sí de manera jerárquica. Esto nos lleva a contemplar el ordenamiento jurídico como una pirámide normativa, en cuyo vértice se encuentra la Constitución. Las normas de un mismo rango tienen la misma fuerza normativa. Las de rango inferior no pueden contradecir las normas de rango superior; hay que tener en cuenta los distintos subsistemas normativos, relacionados entre sí por el principio de competencia. La aparición histórica del principio de jerarquía normativa se encuentra vinculada a la aparición del Estado Liberal, de modo que la jerarquización que éste establece entre los distintos poderes productores de normas se refleja en las normas efectivamente producidas por ellos. Por tanto, la jerarquización de las normas es una consecuencia de la diferente supremacía o superioridad orgánica de quienes emiten los distintos tipos de normas. En nuestro ordenamiento jurídico el principio de jerarquía se incorporó al Código Civil en 1974. En el artículo 1.2 dice que Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. El respeto al principio de jerarquía es clave para determinar la validez de una norma. Si una norma de rango inferior contradice a otra norma de rango superior no sólo no tiene fuerza normativa para derogarla sino que es en sí misma una norma nula, aunque dicha nulidad deberá ser decretada por los órganos competentes para ello. El principio de jerarquía normativa también es importante para determinar la vigencia temporal de las normas pues matiza el principio de que la norma posterior deroga a la norma anterior, ya que sólo deroga a las del mismo o inferior rango, pero nunca a las de rango superior. 63 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 64 Existe una correlación entre el órgano productor de normas jurídicas, la forma que estas adoptan y la fuerza normativa que poseen. Por ejemplo, el Parlamento hace leyes, que son superiores a los reglamentos; el Consejo de Ministros elabora reales decretos, que son inferiores a las leyes pero superiores a las órdenes ministeriales, que son elaboradas por los Ministros. Esto nos permite, conociendo cuál es la forma de una norma, situarla debidamente en la pirámide normativa y conocer cuál es su fuerza normativa. Aunque aparentemente el principio de jerarquía normativa diseña una estructura piramidal sencilla, se complica cuando hacemos mención al principio de competencia, y ello por dos razones: 1. Porque dentro de algunos niveles jerárquicos coexisten normas procedentes de distintas fuentes. 2. Porque la estructura interna de la pirámide no es simple, sino que a su vez contiene subsistemas, los ordenamientos jurídicos propios de las Comunidades Autónomas, dentro de los cuales también opera el principio de jerarquía pero que se relacionan con los ordenamientos jurídicos de las demás Comunidades Autónomas y con el ordenamiento jurídico general por medio del principio de competencia. 1.2.2. Principio de competencia Este principio no está mencionado en el artículo 9.3 de la Constitución pero es muy importante. Supone la necesidad de que cada norma, para ser válida, debe ser creada por el órgano que posea la correspondiente potestad normativa, o sea, por el órgano competente para ello. El principio de competencia se manifiesta básicamente en tres vertientes: 1. Orgánica. Se da entre los distintos entes del Estado central o de cada una de las Comunidades Autónomas, es decir, en el interior de cada entidad territorial dotada de organización política. 2. Territorial. Opera entre distintas entidades territoriales dotadas de autonomía política y administrativa. Dada la estructura autonómica de España, existen distintas entidades territoriales capaces de crear normas. El principio de competencia opera en este sentido de la siguiente forma: sólo son válidas las normas jurídicas dictadas dentro de la competencia de cada ente territorial. 3. Normativa. Supone que determinadas categorías de normas tienen un ámbito material determinado por la propia Constitución, de tal manera que cada una de ellas sólo podrá proyectar su fuerza normativa dentro de ese ámbito material, al cual queda limitada su competencia. La Doctrina utiliza mayoritariamente este argumento para explicar que dentro de un mismo nivel normativo de un mismo ente territorial (el Estado) exista normas competencialmente distintas (leyes orgánicas y leyes ordinarias). 1.2.3. Principio de seguridad jurídica Supone la regularidad y previsibilidad de la actuación de los poderes públicos, que no pueden modificar arbitrariamente situaciones jurídicas preexistentes, y, sobre todo, de la interpretación módulo 2 Fuentes del Derecho y aplicación del derecho por parte de las Administraciones públicas y los Jueces y Tribunales. Así se conocen tanto las normas que integran el ordenamiento jurídico como los actos de aplicación del mismo y los ciudadanos pueden defender adecuadamente sus intereses y derechos. 1.2.4. Principio de publicidad de las normas Para que el cumplimiento de una norma sea exigible con carácter general hay que ofrecer mecanismos para que los destinatarios de la norma puedan conocerla. Uno de ellos es el de la publicación. No es que los ciudadanos tengan que conocer las normas para que se les pueda aplicar, sino que puedan conocerla. El artículo 6.1 del Código civil señala que El desconocimiento de la norma no exime de su cumplimiento. No todas las normas se publican en el mismo medio, sino que dependerá del órgano del que emana la norma y el ámbito territorial en el que dicha norma proyecta su fuerza normativa. Entre los medios de publicación más conocidos están el Boletín Oficial del Estado (BOE), los boletines oficiales de cada Comunidad Autónoma (BOC), el boletín oficial de la provincia (BOP) y el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE). Diferente de la fecha de publicación es la de entrada en vigor de las normas, que no siempre coincide con aquélla. Hay normas que entran en vigor en el mismo momento de su publicación; otras señalan una fecha diferente. Salvo que se establezca otra cosa, la vacatio legis suele ser de veinte días desde la publicación de la norma. 1.2.5. Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de las restrictivas de derechos individuales Las normas nacen pro futuro, es decir, para regular situaciones que aún no han acontecido. Sin embargo, en algunas ocasiones las normas pueden tener carácter retroactivo, es decir, que se aplican a situaciones que ya habían acaecido cuando la norma aún no había sido creada. Como cautela, la Constitución garantiza que esta ficción jurídica de la retroactividad nunca puede aplicarse a las normas sancionadoras, entendiendo por tales tanto las penales como las administrativas. Tampoco es posible aplicar la retroactividad a las normas restrictivas de derechos, que son las relativas a los derechos del Título I de la Constitución. Este principio de la irretroactividad no es de aplicación sobre los derechos adquiridos. En consecuencia con este principio, el Tribunal Constitucional ha declarado que las normas sancionadoras más favorables, tanto penales como administrativas, sí que tienen carácter retroactivo. 1.2.6. Principio de legalidad Todos los poderes públicos se encuentran sometidos a la ley, aunque es cierto que con distinta intensidad: • El Poder Legislativo está sometido más bien a la Constitución, ya que si se ve constreñido por la ley puede modificarla. 65 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 66 • El Poder Ejecutivo sí que está sometido, tal y como se puede comprobar en los artículos 97, 103.1 y 106.1 de la Constitución. • El Poder Judicial también está sujeto al principio de legalidad (art. 117.1 CE). Si un miembro del Poder judicial cree que una ley es contraria a la Constitución no puede inaplicarla sino que deberá plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 163 CE). 1.2.7. Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos Los poderes públicos tienen que actuar dentro de un marco, que viene delimitado por el interés general, de acuerdo con los procedimientos legales establecidos y respetando los principios y valores constitucionales. En caso de quebrar alguno de estos presupuestos, el comportamiento sería arbitrario. 1.2.8. Principio de responsabilidad de los poderes públicos Los poderes públicos tienen que actuar de acuerdo con la Constitución y las leyes, tal y como señala el artículo 9.1 CE, y son responsables por sus actuaciones contrarias al Derecho, generando medidas sancionatorias para los poderes públicos responsables e indemnizatorias para los ciudadano lesionados. Sin embargo, esta responsabilidad es de distinto alcance dependiendo de los poderes a los que nos refiramos: • Poder Legislativo. Las Cortes Generales son inviolables, y también los parlamentarios individualmente considerados. Esta prerrogativa supone que los actos cometidos en el ejercicio de sus funciones no les pueden acarrear consecuencias negativas. • Poder Ejecutivo. De acuerdo con el artículo 106.2 CE Los particulares, en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. • Poder Judicial. Los jueces son responsables, de acuerdo con el artículo 117 CE, y los particulares tienen derecho a ser indemnizados en caso de error judicial: Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley (art. 121 CE). 2. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO 2.1. Concepto de Constitución Cada autor ensaya un concepto de Constitución, pero baste con decir que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico de un Estado. La Constitución es la norma suprema de la que se dota una sociedad para autodirigirse políticamente, y como es la norma suprema, ninguna otra norma puede ser contraria a ella. módulo 2 Fuentes del Derecho 2.2. Características de la Constitución española Algunas de las características de la Constitución española de 1978 son las siguientes (De Esteban 1994): 1. Es poco original, pues se basó en otros textos constitucionales, lo cual es lógico si tenemos en cuenta que cuando fue aprobada todos los países de nuestro entorno ya disfrutaban de un régimen constitucional. 2. Es excesivamente larga; consta de 169 artículos. 3. Es imprecisa, ya que es ambigua, tiene insuficiencias y principios contrapuestos. Por ejemplo, prohíbe la discriminación por razón de sexo (art. 14 CE) pero al mismo tiempo en el orden sucesorio en la Corona tiene preferencia el varón sobre la mujer (art. 57.1). 4. Es superrígida, puesto que es difícil de reformar. 5. Es adecuada, pues se corresponde con la realidad de España. Resuelve o se pronuncia sobre temas como forma de gobierno, titularidad de la monarquía, la cuestión religiosa, el regionalismo, entre otros. 6. Es potencialmente transformadora. Aplicándola se puede conseguir, si hay voluntad política progresista, la transformación de la sociedad española. 7. Está inacabada. El proceso descentralizador no se definió y aún hoy tampoco está acabado. 2.3. El valor normativo de la Constitución española La Constitución española tiene naturaleza normativa. Eso significa que es una auténtica norma jurídica, y, por ello, susceptible de ser aplicada por los poderes públicos, especialmente por los Tribunales. El carácter normativo de la Constitución española podemos argumentarlo de la siguiente manera: 1. El artículo 9.1 CE señala que Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Nótese que no se dice ...a la Constitución y al ordenamiento jurídico, en cuyo caso la Constitución no estaría integrada en el ordenamiento jurídico, sino que dice ... a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, lo que significa que la Constitución es parte del ordenamiento jurídico, que la Constitución es una parte del todo, siendo el todo el ordenamiento jurídico. Si eso es así, y teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico es un conjunto de normas, la Constitución, al formar parte de él, es también una norma. 2. La Disposición derogatoria de la Constitución, en su apartado 3º, señala que ... quedan derogadas cuantas disposiciones se oponen a lo establecido en esta Constitución. Si tenemos en cuenta que para que una norma derogue a otra tiene que ser o una norma superior o una norma de igual rango pero posterior, y dado que la Constitución deroga a todas las normas que se opongan a ella, es porque es norma, y porque es superior a todas las demás. 3. El artículo 53.2 CE establece que Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y en la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios... Los derechos fundamentales son directamente aplicables sin necesidad de ser desarrollados por una ley, y si se pueden alegar directamente ante los tribunales, y éstos imparten 67 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 68 justicia mediante la aplicación del derecho, es lógico que concluyamos que las previsiones relativas a los derechos fundamentales y libertades públicas contenidas en la Constitución tienen valor normativo. La Constitución no sólo es norma, sino que es la norma suprema. La supremacía normativa de la Constitución implica que toda norma inferior debe ser interpretada de acuerdo con ella. Por tanto, antes de considerar que una norma es “incompatible” con la Constitución hay que buscar, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con ella. La jerarquía existente entre las distintas normas permite representar el ordenamiento jurídico como una pirámide normativa (Kelsen, 1994), en cuyo vértice se encuentra la Constitución. Todas las demás normas están por debajo de ella, y la validez de las normas inferiores radica en no contradecir lo estipulado en las normas de rango superior. 2.4. Contenido y estructura de la Constitución española De la misma forma que no todas las sociedades son iguales tampoco todas las Constituciones son iguales, pero sí se puede hablar de un contenido y una estructura habituales. Por lo general, la Constitución es un texto escrito y sistematizado, que tiene una naturaleza y unas funciones que cumplir. El contenido de la Constitución ha sido análogo desde el siglo XVIII, ha sido un sistema de normas jurídicas que organiza el poder político estatal y define la relación entre la esfera de la libertad y la de ese poder político (Torres del Moral 1991). Recordemos el artículo 16 de la Declaración de los Derecho del Hombre y del Ciudadano (1789) pues en él queda patente cuál es el concepto material de Constitución, es decir, cuál es su contenido básico: Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución. En cuanto al contenido, teniendo en cuenta que la Constitución es la norma por excelencia del Derecho público, y en particular del Derecho constitucional, podemos concluir que las materias propias de ese Derecho pueden identificarse con el contenido de la Constitución. Por eso casi todos los constitucionalistas suelen hacer mención a una parte dogmática y a una parte orgánica: • Como parte dogmática se suele identificar los preceptos que formulan los valores, los principios básicos del régimen y los derechos y libertades de los ciudadanos. No hay que olvidar que históricamente el constitucionalismo parte de la idea de la libertad y de la garantía de los derechos de los individuos, por lo que esa idea de libertad suele plasmarse como elemento inspirador y unificador del ordenamiento constitucional. • En la parte orgánica se consideran incluidos los preceptos relativos a la organización, competencias y funciones de los poderes públicos. Esta organización de los poderes del Estado se suele basar en el principio de la división de poderes, principio que funciona como mecanismo de protección de la libertad de los individuos al distribuir el poder entre varios sujetos y limitar las competencias de cada uno. En cuanto a la estructura, la Constitución es un texto articulado pero al mismo tiempo sistematizado, por lo que está dividido en títulos, que suelen ir precedidos de un preámbulo, módulo 2 Fuentes del Derecho a modo de declaración de intenciones. A su vez, los títulos pueden ir divididos en capítulos, y éstos, en secciones. Al final del texto articulado suele haber otras disposiciones: adicionales, transitorias, derogatorias y final. 2.5. Las garantías de la Constitución La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico por lo que es preciso establecer mecanismos para garantizar y asegurar su supremacía. Los dos mecanismos de garantía que incorpora nuestra Constitución son los siguientes: • El control de la constitucionalidad de la ley. • El establecimiento de un procedimiento específico y difícil de reformar la Constitución. 2.5.1. El control de constitucionalidad de la ley La Constitución es la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico y para garantizar esa supremacía hay que articular algún mecanismo que nos permita eliminar del ordenamiento jurídico cualquier norma que esté en contradicción con ella. El órgano encargado de controlar la adecuación de las normas a la Constitución, es decir, de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las mismas, es el Tribunal Constitucional. Las normas que pueden ser controladas por el Tribunal Constitucional son las de rango de ley, es decir, las leyes de las Cortes Generales, las leyes autonómicas, los decretos-leyes y los decretos legislativos dictados por el Gobierno de la Nación y las normas con rango de ley dictadas por los gobiernos de las Comunidades Autónomas. También son susceptibles de control de constitucionalidad los reglamentos de las Cortes Generales, los reglamentos de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y los tratados internacionales de los que España vaya a ser parte. Las vías de control constitucional son dos: el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambas está en los sujetos legitimados para actuar ante el Tribunal Constitucional y las circunstancias en que se puede acudir ante él pero las consecuencias son las mismas: la norma declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional deja de ser una norma válida y queda eliminada del ordenamiento jurídico. Están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, de acuerdo con el artículo 161 de la Constitución, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los gobiernos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas. En cambio, están legitimados para plantear una cuestión de inconstitucionalidad los órganos judiciales, pero no en cualquier circunstancia, sino que, de acuerdo con el artículo 163 de la Constitución, sólo puede ser Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional... 69 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 70 2.5.2. La reforma de la Constitución La Constitución es la norma suprema de la que se dota una sociedad para autodirigirse políticamente. Por eso es preciso que responda a las necesidades reales de dicha sociedad, pero ello no significa que sea inmutable, pues una cosa es su vocación de permanencia y otra bien distinta que se pretenda su perpetuación aun cuando exista un desfase entre la nueva realidad social y la forma en que la Constitución atiende y regula esa realidad. El establecimiento de un procedimiento para reformar la Constitución distinto al que se utiliza para reformar una ley ordinaria es uno de los dos mecanismos que garantizan la supremacía de la Constitución, puesto que si no existiese un procedimiento especial de reforma de la Constitución, ésta quedaría en manos del legislador ordinario, que podría modificarla con la misma facilidad con que se modifica una ley ordinaria. Con la exigencia de unas mayorías cualificadas en las Cortes Generales, acompañada, en determinados supuestos, de la obligación de que se celebre un referéndum, que tiene carácter vinculante, se pretende que la reforma de la Constitución sea fruto de la voluntad de casi todo el electorado, lo que normalmente ocurrirá cuando exista una necesidad real de reformarla. a) Iniciativa de la reforma: De acuerdo con el artículo 166 de la Constitución, la iniciativa para reformar la Constitución corresponde a los mismos sujetos legitimados para poner en marcha el mecanismo de elaboración de las leyes, que, según el artículo 87 de la Constitución, son el Gobierno, el Senado y el Congreso de los Diputados. También cabe la posibilidad de que la iniciativa parta de las Asambleas de las Comunidades Autónomas, aunque de manera muy limitada. No cabe, por el contrario, la iniciativa legislativa popular para reformar la Constitución. b) Procedimientos de reforma: Los procedimientos de reforma constitucional previstos en nuestro ordenamiento son dos: 1. Procedimiento ordinario El procedimiento ordinario de reforma constitucional está regulado en el artículo 167 de la Constitución y es el que tiene que seguirse para las reformas que no afecten al Título Preliminar, a la Sección Primera del Capítulo II del Título I, es decir, a los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas, y al Título II, relativo a la Corona. El proyecto de reforma debe aprobarse por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras legislativas. Primero se vota en el Congreso de los Diputados y luego pasa al Senado. Si no hay acuerdo entre los textos aprobado por ambas Cámaras, se forma una Comisión mixta paritaria, es decir, integrada por un número igual de diputados y senadores, que presentará un nuevo texto, que será votado por el Congreso y por el Senado. Para que el proyecto salga adelante necesita ser aprobado por mayoría de tres quintos de cada Cámara. Si en este segundo módulo 2 Fuentes del Derecho intento no se logra aprobar el texto reformado, bastará con que el Senado lo apruebe con mayoría absoluta, siempre que el Congreso lo apruebe con mayoría de dos tercios de sus miembros. Una vez que las Cortes Generales han aprobado la reforma, puede ser sometida a referéndum para su ratificación, aunque ello no es obligatorio. Sólo se convocará la consulta popular si es solicitada por al menos un diez por ciento de cualquiera de las Cámaras en el plazo máximo de quince días después de haber sido aprobada por ellas. El efecto del referéndum es vinculante, es decir, si el resultado es afirmativo, la reforma entrará en vigor pero, por el contrario, si el resultado es negativo, la reforma no saldrá adelante. 2. Procedimiento extraordinario o de revisión constitucional El procedimiento extraordinario o agravado de reforma constitucional también se denomina revisión constitucional. Está regulado en el artículo 168 de la Constitución y queda reservado para la reforma total de la Constitución o para una parcial que afecte al Título Preliminar, a la Sección Primera del Capítulo II del Título I (Derechos fundamentales y Libertades públicas) o al Título II (De la Corona). La propuesta de reforma debe ser aprobada por mayoría de dos tercios de cada Cámara, tras lo cual se procede a la disolución inmediata de las Cortes Generales y a la convocatoria de elecciones generales. Las nuevas Cámaras deberán pronunciarse sobre si ratifican o no la propuesta de reforma. Para ello, aunque no lo dice la propia Constitución pero sí los Reglamentos de cada una de las Cámaras, en el Congreso basta con que se ratifique la propuesta por mayoría simple, mientras que el Reglamento del Senado exige que se ratifique por mayoría absoluta. Una vez ratificada la propuesta de reforma por ambas Cámaras, se procede al estudio del nuevo texto, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios del Congreso de los Diputados y por dos tercios del Senado. Una vez aprobada, la reforma se somete obligatoriamente a referéndum, que tendrá carácter vinculante. c) Límites de la reforma Hay países cuyas constituciones establecen límites materiales a la reforma, es decir, determinados aspectos de las mismas que no pueden ser modificados ni siquiera por la propia voluntad del poder constituyente ejercido por el pueblo soberano, como por ejemplo, la forma de Estado federal en Alemania o la forma política republicana en Francia y en Italia. En el caso de la Constitución española de 1978 no hay límites materiales a la reforma, pero sí existen límites temporales, establecidos en el artículo 169, que establece que no se podrá iniciar la reforma en tiempo de guerra o de vigencia de algunos de los denominados estados excepcionales, que son el estado de alarma, de excepción y de sitio, regulados en el artículo 116 del texto constitucional. Con esta limitación se pretende que el propósito de reformar la Constitución sea producto de una decisión meditada, tomada en momentos de estabilidad, y no fruto de coyunturas que 71 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 72 fuercen a una modificación que en realidad no es necesaria. Sin embargo, la limitación temporal establecida en la Constitución española sólo afecta al momento de iniciar la reforma pero no se prevé qué sucedería si se dieran algunas de las situaciones contempladas en el artículo 169 estando ya en marcha un procedimiento de reforma constitucional. 3. LA LEY EN LA CONSTITUCIÓN: LEYES ORDINARIAS Y LEYES ORGÁNICAS 3.1 Introducción Hemos visto que el Código Civil señala como fuentes de nuestro ordenamiento jurídico la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. Ahora bien, el término Ley es ambiguo en el lenguaje coloquial y también en el lenguaje jurídico, incluso cuando aparece en la propia Constitución española. Cuando el Código Civil habla de Ley, debe entenderse como norma escrita, no como una concreta norma escrita con unas características concretas en cuanto al órgano que la aprueba o a la materia de la que trata. Si al ordenamiento jurídico se le representa en forma piramidal es porque existe una jerarquía normativa, es decir, hay normas con un rango superior al de otras, de forma que las normas de rango inferior no pueden contradecir lo establecido por las normas de rango superior. Dentro de la pirámide normativa, inmediatamente por debajo de la Constitución, está situada la Ley, entendida ésta como una determinada norma escrita. La Ley es producto de la voluntad popular, ya que la Ley es la norma que emana del Parlamento (también de los parlamentos autonómicos), formado por los representantes elegidos directamente por el pueblo soberano. Sin embargo, que la Ley sea expresión de la voluntad popular y que el pueblo sea el depositario de la soberanía nacional no significa que la ley no tenga límites. Es cierto que la Ley es expresión de la voluntad popular, elaborada por los representantes del pueblo, pero su actuación debe realizarse siempre en el marco de la Constitución, que es obra del poder constituyente. Esto significa que no puede legislarse en contra de la Constitución. No obstante, si existe el convencimiento en el seno de una sociedad de la necesidad de crear una ley que va en contra de la Constitución nada impide que se proceda a la reforma constitucional utilizando los mecanismos que para ello establezca la carta magna. Es importante tener presente que el poder constituyente crea una Constitución que se adapta a una sociedad concreta en unas circunstancias concretas, pero que la transformación de aquélla o de éstas deberá tener su reflejo y su acomodo en una nueva Constitución. 3.2. Concepto de Ley La mayoría de los autores, al hablar del concepto de ley, aluden a un aspecto material y a un aspecto formal. Desde el punto de vista material se entiende que la ley es una norma general y abstracta cuyo contenido se refiere a ciertas materias, como las referidas a la libertad de los ciudadanos entre sí o en sus relaciones con el Estado o las que tratan sobre la propiedad de los ciudadanos. Sin embargo, en la actualidad es más frecuente hacer hincapié en el concepto formal módulo 2 Fuentes del Derecho de ley y así, desde el punto de vista formal, la Ley es la norma elaborada por el Parlamento de acuerdo con el procedimiento establecido para ello, o incluso dicho de manera más breve, la ley es el producto normativo del Parlamento. 3.3. Reserva de Ley Hay determinadas materias que por su importancia sólo pueden regularse mediante Ley, es decir, por la norma que ocupa el escalón más alto de la jerarquía normativa (a excepción de la Constitución), porque así se garantiza que dicha materia será regulada directamente por los representantes del pueblo. Esta reserva de Ley puede venir determinada por la Constitución. Algunos ejemplos de ello lo vemos en los siguientes artículos: • Artículo 53.1: Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a). • Artículo 124.2: La ley regulará el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. • Artículo 129.2: Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general. En otras ocasiones el propio Parlamento regula una materia, obviamente mediante Ley, y desde ese momento se produce una congelación de rango normativo, lo que impide que dicha materia pueda ser regulada en el futuro mediante una norma de rango inferior a la Ley a no ser que el propio Parlamento invierta su acción, deslegalizando dicha materia. 3.4. Clases de Leyes Aunque hemos dicho que la Ley es la norma elaborada por el Parlamento, tenemos que hacer dos matizaciones: 1. España ya no es un Estado unitario y centralizado sino un Estado Autonómico, integrado por Comunidades Autónomas que poseen capacidad legislativa propia. Los parlamentos autonómicos también elaboran leyes, que tienen el mismo rango normativo que las leyes estatales elaboradas por el Parlamento español. La diferencia no es jerárquica sino competencial, es decir, las leyes autonómicas sólo pueden incidir en materias que sean competencia de la respectiva Comunidad Autónoma, mientras que las leyes estatales sólo podrán versar sobre materias que sean de competencia estatal. La existencia de leyes autonómicas no es una quiebra del principio de que la Ley es expresión de la voluntad popular. También las leyes autonómicas lo son, aunque no de todo el pueblo español sino del de cada Comunidad Autónoma 2. Aunque la Ley, por definición, es una norma elaborada por el Parlamento, hay supuestos en los que el Gobierno de la Nación tiene potestad para elaborar normas con rango de ley, como son los decretos-leyes y los decretos-legislativos. Es importante, no obstante, no 73 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 74 confundir la capacidad normativa del Gobierno, que se manifiesta a través de la elaboración de normas de rango reglamentario (Reales Decretos del Consejo de Ministros, Órdenes Ministeriales...), tal y como señala el artículo 97 de la Constitución, con la posibilidad de que, en determinadas ocasiones, pueda dictar normas con rango de ley. 3.4.1. Leyes orgánicas No todas las leyes se elaboran de la misma forma ni versan sobre las mismas materias. Así, las leyes orgánicas suponen una clase de leyes que se diferencian de las leyes ordinarias tanto en su aspecto material como en el formal. Desde el punto de vista material son leyes orgánicas, según el artículo 81 de la CE: • Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. De acuerdo con la interpretación hecha por el Tribunal Constitucional sólo requieren ser desarrollados por ley orgánica los derechos y libertades de la Sección primera del Capítulo segundo del Título I de la Constitución, que son los comprendidos entre el artículo 15 y el artículo 29. Además, el Tribunal Constitucional aclaró que sólo son leyes orgánicas las referidas al desarrollo directo de los derechos fundamentales, es decir, cuando se dicta una regulación general del derecho o cuando afecta a cuestiones básicas y esenciales de dicha regulación. • Las que aprueban los Estatutos de Autonomía. • Las que aprueban el régimen electoral general. El Tribunal Constitucional aclaró que el régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y para las instituciones de las entidades en que se organiza, es decir, municipios, provincias y Comunidades Autónomas. • Las demás previstas en la Constitución. Desde el punto de vista formal, y de acuerdo con el artículo 81.2 de la Constitución, las leyes orgánicas exigen ser aprobadas, modificadas y derogadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Además, la tramitación parlamentaria debe realizarse en el Pleno de la Cámara, nunca en las Comisiones Legislativas. Es importante saber que en ocasiones existen leyes parcialmente orgánicas. En este supuesto, sólo aquellos artículos que la propia ley califique como de orgánicos, exigen ser aprobados, modificados o derogados con la mayoría cualificada a que hace referencia el artículo 81.2 de la Constitución, mientras que el resto del articulado, carente del carácter de ley orgánica, podrá ser modificado o derogado por una ley ordinaria de las Cortes Generales o, en su caso, de las Comunidades Autónomas. Otras características de las leyes orgánicas que conviene tener presentes son, por un lado, que su materia queda excluida de la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE) y, por el otro, que las materias reservadas a las leyes orgánicas no pueden ser reguladas por el Gobierno mediante decretos-leyes (art. 86 CE) ni mediante decretos-legislativos (art. 82.1 CE). módulo 2 Fuentes del Derecho En cuanto a la diferencia entre leyes ordinarias y leyes orgánicas, la mayoría de los autores entiende que no es una diferencia jerárquica sino competencial: las leyes orgánicas sólo pueden regular materias reservadas a la ley orgánica mientras que las leyes ordinarias sólo pueden regular materias propias de ley ordinaria. 3.4.2. Otras leyes Hay otras leyes que podríamos llamar especiales, bien por su objeto, bien por el sujeto al que corresponde la iniciativa de su procedimiento de elaboración, y aunque su estudio corresponde a otras partes del programa de la asignatura, sí que conviene conocer su denominación y, de manera sucinta, qué las hace particulares: • Leyes de delegación (art. 82 CE). Mediante las leyes de delegación las Cortes Generales autorizan al Gobierno de la Nación para que elaboren los llamados decretos-legislativos, que son normas con rango de ley. • Leyes marco (art. 150.1 CE). Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, pueden atribuir a una o todas las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí normas legislativas, que deberán atenerse a los principios, bases y directrices contenidos por una ley estatal, denominada ley marco. • Leyes orgánicas de transferencia o delegación (art. 150.2 CE). Son leyes orgánicas por las cuales el Estado transfiere o delega a las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptible de transferencia o delegación. • Leyes de armonización (art. 150.3 CE). El Estado puede dictar leyes, cuando así lo exija el interés general, para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, incluso aunque se trate de materias atribuidas a la competencia de las propias Comunidades Autónomas. • Ley de Presupuestos Generales del Estado (art. 134 CE). Una de sus peculiaridades es que sólo al Gobierno de la Nación le corresponde la iniciativa de presentar el proyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, aunque ésta será aprobada, como cualquier ley estatal, por las Cortes Generales. 4. NORMAS CON VALOR DE LEY: DECRETOS-LEYES Y DECRETOS-LEGISLATIVOS 4.1. Introducción Anteriormente hemos señalado que al concepto formal de Ley como producto normativo del Parlamento había que hacerle dos excepciones: La primera, que siendo España un Estado autonómico, no podemos hablar de un único parlamento con capacidad legislativa, y, segunda, que en determinadas ocasiones al Gobierno de la Nación se le faculta para dictar normas que, sin ser leyes, sí que tienen la misma fuerza y el mismo rango que una ley. Dicha facultad es lo que algunos autores consideran como una “quiebra” del monopolio que tiene el Parlamento, y los parlamentos autonómicos, de elaborar normas con rango de ley. 75 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 76 La Constitución española recoge dos clases de normas gubernamentales con rango de ley: los decretos-legislativos y los decretos-leyes. 4.2. Los Decretos-Legislativos Los decretos-legislativos están regulados en los artículos 82, 83, 84 y 85 de la Constitución, dentro del Capítulo Segundo, De la elaboración de las leyes, del Título III, De las Cortes Generales. Se pueden conceptuar los decretos-legislativos como normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno en virtud de una autorización expresa de las Cortes Generales denominada delegación legislativa. Es importante conocer cuál es el fundamento de esta autorización, y la mayoría de los autores consideran que ello permite a las Cortes Generales contar con la colaboración del Gobierno para elaborar leyes de gran extensión o complejidad técnica o jurídica, como, por ejemplo, Códigos, o para refundir varios textos legales, supuestos que exigen demasiado tiempo o dedicación del legislador. Esto supone que los decretos-legislativos requieren dos actos diferentes, provenientes de dos sujetos distintos: primero, la iniciativa de las Cortes Generales de autorizar al Gobierno para que dicte el decreto-legislativo, y segundo, el cumplimiento por el Gobierno del encargo que le hacen las Cortes Generales. En cuanto a la forma de la delegación legislativa, siempre tiene que ser expresa, tal y como lo establece el artículo 82.3 CE: La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa... No podrá entenderse concedida de modo implícito... El tiempo o plazo de la delegación también debe fijarse expresamente. Una vez transcurrido, decae. Así lo señala el mismo artículo 82.3 CE: La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno... con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado... La Constitución resuelve, además, qué sucedería si, estando abierto el plazo concedido por las Cortes Generales al Gobierno para dictar un decreto-legislativo, aquéllas pretendieran presentar una proposición de ley o una enmienda que fueran contrarias a la propia ley de delegación. De manera escueta puede decirse que cuando el Gobierno ha recibido la delegación legislativa, el Parlamento no puede iniciar la elaboración de una ley sobre esa misma materia ya que el Gobierno puede oponerse a tramitar tanto la proposición de ley como la enmienda (art. 84 CE). Pero teniendo en cuenta que las Cortes Generales representan al pueblo español (art. 66.1 CE) y que tienen encomendada la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 CE), no se las puede dejar indefensas ante la negativa del Gobierno, por lo que la propia Constitución establece que las Cortes Generales sí que pueden presentar una proposición de ley para derogar total o parcialmente la ley de delegación (art. 84 CE). De esta forma las Cortes Generales recuperan el protagonismo en el desempeño de la potestad legislativa. En cuanto a las materias sobre las que tienen que tratar los decretos-legislativos, deberán venir fijadas en la delegación legislativa, como así lo establece el artículo 82.1 y 3 de la Constitución: Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas..., La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta... módulo 2 Fuentes del Derecho Sí que hay una prohibición expresa en relación con las materias, y es que los decretos-legislativos nunca podrán regular materias propias de ley orgánica, pues así se extrae del artículo 82.1 CE: Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior, y es que, como ya hemos visto, el artículo 81 de la Constitución es el que trata de las leyes orgánicas. En cuanto a cuál es el sujeto que debe cumplir el encargo de las Cortes Generales, no hay duda al respecto; es una delegación al Gobierno de la Nación, sin que quepa la subdelegación, tal y como indica el artículo 82.3: ...Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. Hemos dicho que la delegación que hace el parlamento al Gobierno de la Nación puede tener dos objetivos distintos, bien hacer un texto articulado, generalmente de gran extensión o complejidad, bien refundir varios textos legales en uno solo, y aunque en esencia el mecanismo es el mismo, es decir, un encargo del Parlamento al Gobierno para que éste dicte una norma con rango de ley, los instrumentos mediante los cuales se realiza el encargo son diferentes. Por ello, podemos hablar de dos tipos de delegación legislativa: 1) Mediante una ley de bases, cuando su objeto sea la formación de textos articulados (de gran extensión y/o complejidad), como dice el artículo 82.2 CE: La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados... Las notas básicas de este primer tipo de delegación legislativa son: • La ley de bases delimitará con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82.4 CE). • Estas leyes de bases no podrán autorizar la modificación de la propia ley de bases (art. 83.a CE). • La ley de bases no puede facultar para dictar normas de carácter retroactivo (art. 83.b CE). 2) Mediante una ley ordinaria, cuando tenga por objeto la refundición de varios textos legales en uno solo, como establece el artículo 82.2: La delegación legislativa deberá otorgarse... por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. La refundición de textos legales pretende acabar con la dispersión normativa, es decir, la existencia de varias normas vigentes sobre una misma materia, concentrándolas en un único texto legal, que redunda en una mayor seguridad jurídica. Pero tampoco en este supuesto las Cortes Generales dejan un amplio margen de actuación al Gobierno ya que, según la propia Constitución debe determinarse el ámbito normativo de la delegación (art. 82.5 CE), es decir, las Cortes Generales expresamente dicen cuáles son las normas que deben ser refundidas y también debe determinarse si cabe la regularización, aclaración y armonización de los textos que se van a refundir (art. 82.5 CE) o si el Gobierno tiene que ceñirse a una mera refundición de los textos. Téngase en cuenta que al tratarse de diferentes normas, aprobadas en momentos distintos, puede ocurrir que haya preceptos de unas y otras aparentemente contradictorios, que sin incurrir en una antinomia, sí que necesitan ser aclarados y armonizados para que encajen unos con otros, creando un articulado coherente. Por lo que se refiere al control de los decretos-legislativos, teniendo siempre presente que la existencia de tales normas no supone dejar en manos del Gobierno facultades constitucio- 77 Diana Malo de Molina Zamora y Clemente Zaballos González 78 nalmente atribuidas a las Cortes Generales, es lógico que el propio texto de la Constitución establezca mecanismos de control. Así lo dice el artículo 82.6 CE: Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control. Este último artículo pone en evidencia que puede haber más de un mecanismo de control. Uno, el de los Tribunales, y otro, mediante esas otras fórmulas sobre las que la Constitución no añade nada pero que sí fueron objeto de regulación en el Reglamento del Congreso (el Reglamento del Senado no establece nada al respecto): 1. Control por parte de los Tribunales. En este supuesto conviene distinguir el control realizado por los Tribunales ordinarios y el del Tribunal Constitucional: a) Control por los Tribunales ordinarios. Pueden controlar los excesos del decreto-legislativo cuando el Gobierno se haya excedido en su elaboración, es decir, cuando ha ido más allá del encargo que le hizo el Parlamento. En este supuesto se entiende que los artículos no amparados por la delegación legislativa quedarían privados de su fuerza de ley. b) Control por el Tribunal Constitucional. Los decretos-legislativos son normas con rango de ley por lo que quedan sometidas al control de constitucionalidad del que habla el artículo 161.1.a) de la Constitución: El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con rango de ley... 2. Control por parte del Congreso de los Diputados. Es el artículo 153 del Reglamento del Congreso de los Diputados el que establece cómo es el mecanismo de control al que hace referencia el artículo 82.6 que antes hemos señalado. En este caso, si en el plazo de un mes desde la publicación del decreto-legislativo ningún Diputado o Grupo Parlamentario formula objeciones, se entiende que el Gobierno ha hecho un uso correcto de la delegación legislativa. Por el contrario, si dentro de ese plazo se formula alguna objeción mediante escrito dirigido a la Mesa del Congreso, ésta lo remitirá a la Comisión que corresponda, que deberá emitir un dictamen al respecto, que se debatirá en el Pleno de la Cámara. 4.3. Los Decretos-Leyes Los decretos-leyes son las otras normas con rango de ley dictadas por el Gobierno. Están regulados en el artículo 86 de la CE, que nos permite ofrecer el concepto de decretos-leyes como normas provisionales con fuerza de ley dictadas por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. El que se dé esta extraordinaria y urgente necesidad es lo que se denomina hecho habilitante. En cuanto a cuál es el fundamento de los decretos-leyes, podemos verlo en la necesidad de elaborar una ley sin que haya tiempo material de que la haga el Parlamento. Es decir, se da una situación imprevista que requiere una pronta intervención. Ahora bien, tal y como señalamos a propósito de los decretos-legislativos, el Gobierno no puede elaborar normas con rango de ley en cualquier momento y sobre cualquier materia pues ello invadiría la potestad legislativa de las Cortes Generales que, no hay que olvidarlo, son las que representan al pueblo español, que es en quien reside la soberanía nacional (art. 1.2 CE). Por eso, la actuación del Gobierno de la Nación dictando normas con rango de ley está sometida a unas condiciones previas y a una intervención posterior del Congreso de los Diputados. módulo 2 Fuentes del Derecho En cuanto a esas condiciones previas, la primera es que debe darse el hecho habilitante, es decir, una real necesidad de crear de manera urgente una norma con rango de ley. La segunda, y como cautela para evitar excesos por parte del Gobierno, es que la Constitución tampoco permite que el decreto-ley verse sobre cualquier materia y así tiene vetadas: • Las que afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado. Son aquellas previstas en la Constitución que requieran ley de desarrollo. • Las que afecten a los derechos, deberes y libertades del Título I de la Constitución. • Las que afecten al régimen de las Comunidades Autónomas. Éste es un concepto más amplio que el del Estatuto de Autonomía y según el Tribunal Constitucional se refiere a la regulación sobre las Comunidades Autónomas contenida en la Constitución, a los mismos Estatutos de Autonomía y a las leyes competenciales. • Las que afecten al Derecho electoral general. En este caso debe entenderse en el mismo sentido que se dijo al hablar de las leyes orgánicas, es decir, el régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y de las entidades en que se organiza, es decir, municipios, provincias y Comunidades Autónomas.