El rol del Estado peruano en la gestión de los conflictos sociales PDF

investigaciones sociales Vol.22 N.°42, pp.247-261 UNMSM/IIHS. Lima, Perú DOI: https://doi.org/10.15381/is.v22i42.17491 El rol del...

investigaciones sociales Vol.22 N.°42, pp.247-261 UNMSM/IIHS. Lima, Perú DOI: https://doi.org/10.15381/is.v22i42.17491 El rol del Estado peruano en la gestión de los conflictos sociales Recibido: 16/05/19 José Díaz Bravo Aprobado: 04/08/19 Universidad Nacional Mayor de San Marcos [email protected] RESUMEN El presente artículo aborda esencialmente el rol que el Estado peruano ha venido desarrollando en los últimos años en la gestión de los conflictos sociales, partiendo de la premisa de que desempeña siempre un papel protagónico desde sus tres niveles de gobierno. Este trabajo pretende corroborar la tesis de que el rol de gestor implica necesariamente conformarse como un interlocutor en el diálogo, y que ese papel no ha sido cumplido cabalmente por el Estado peruano, produciendo que la gestión de los conflictos sociales sea deficiente. Palabras clave: Estado, conflictos sociales, diálogo, gestión de conflictos sociales. The role of the peruvian state in the management of social conflicts ABSTRACT The present article addresses essentially the role that the Peruvian State has been developing during the recent years in the ma- nagement of social conflicts, starting from the statement that it always plays a main role in its three levels of government. This paper aims to corroborate the thesis that the manager role necessarily implies being a spokesperson, and that role has not being fully fulfilled by the Peruvian State, causing the management of social conflicts to be deficient. Keywords: State, social conflicts, dialogue, social conflicts management. 247  JOSÉ DÍAZ BRAVO Los conflictos sociales como síntomas damentales de las personas o comunidades, lo cuales de un problema más profundo deberían ser resguardados por el Estado. E En el Perú, los conflictos sociales han afectado, l conflicto parece ser inherente al ser huma- de maneras aún no cuantificadas, la gobernabilidad. no. La palabra tiene origen latín en conflictus Esta es una de las razones que explican la interven- que está formado por el prefijo con (conver- ción de la Defensoría del Pueblo en el tema y la crea- gencia, unión) y la forma en participio de ción de oficinas de atención de conflictos sociales en flictus (fligere) que significa «golpe». Podríamos decir diferentes organismos del Poder Ejecutivo (en espe- que se trata de un golpe junto o, para ponerlo en cial en gobiernos regionales). palabras más sencillas, un pleito. Este primer acer- Un conflicto puede presentar episodios de vio- camiento parece denotar que hablamos de una cons- lencia pero no es necesariamente un ingrediente sine tante en la historia de la humanidad: la pelea. qua non para que exista el conflicto social. En el Perú En este punto debemos definir —con el fin de la Defensoría del Pueblo ha registrado una cantidad diferenciar más adelante— lo que entendemos por importante de conflictos sociales desde que destinó violencia. Para ellos nos apoyaremos en lo que la una unidad especial para el monitoreo de los mismos, Organización Mundial de la Salud define como en el año 2004. Según ella2, en el año 2016 se regis- violencia: traron 262 casos a nivel nacional, de los cuales fueron resueltos solo 21. Esta proporción se mantiene desde The intentional use of physical force or power, hace algunos años. threatened or actual, against oneself, another per- Los conflictos sociales atraviesan diversas fases son, or against a group or community, that either desde que surgen. Primero, se hacen públicas las de- results in or has a high likelihood of resulting in in- mandas o el problema que aqueja a algún o algunos jury, death, psychological harm, maldevelopment, or deprivation1. (World Health Organization - actores sociales. Luego, dependiendo de la atención WHO, 2019) que reciban por parte del Estado, el conflicto puede devenir en un escalamiento de las manifestaciones Esta definición abarca el elemento intencional, el ins- públicas (o devenir en violencia) o puede canalizarse trumento usado (fuerza física o poder), el sujeto pasi- a través de mecanismos de resolución y/o transforma­ vo (persona o comunidad), la consecuencia (heridas, ción, que incluyen el espacio de diálogo, la vía judi- muerte, daño psicológico, afectación del desarrollo cial, el arbitraje, etc. En el primer caso, la violencia o despojo). Sobre esto cabe agregar que la violen- tuvo como resultado, en 2016, a 19 personas falleci- cia puede ser, además de física, cultura y estructural das y 872 heridas. (Galtung, 1996, pp. 21-48), simbólica (Bourdieu, La Defensoría del Pueblo inició su labor de mo- 1999, pp. 172-175) y psicológica. Estos aspectos de nitoreo y gestión de conflictos sociales en el año la violencia se van presentando en diferentes fases del 2004, a partir de los trágicos eventos ocurridos en proceso conflictivo de forma acumulativa. Ilave (Puno), en los que el alcalde de dicha localidad Sin embargo, el conflicto no implica necesaria- fue linchado ante las cámaras de la televisión, acusa- mente la existencia de violencia. Los conflictos socia- do de haber cometido actos de corrupción. Durante les son situaciones en las que dos o más actores socia- los siguientes años han reportado 1006 conflictos so- les (que puede o no incluir directamente al Estado) ciales (hasta agosto de 2016), en cifras que fueron investigaciones sociales 422019 perciben que sus intereses se contraponen, y esta con- elevándose año a año, llegando a alcanzar un pico de traposición puede degenerar en violencia (Defensoría 362 casos en el año 2010 y que han venido disminu- del Pueblo, 2012, p. 25). Esta situación, de natura- yendo desde el año 2011 hasta alcanzar los 232 casos leza compleja, afecta la gobernabilidad democrática, en 2018. En cuanto a los efectos de la violencia en los en la medida en que se pueden ver afectadas las acti- conflictos registrados, entre los años 2006 y 2015, la vidades de alguna institución pública (como una mu- 2 Todas las cifras usadas en esta investigación han sido extraídas de nicipalidad distrital o provincial) o por un hecho más los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensoría del profundo: se pueden ver afectados los derechos fun- Pueblo (https://www.defensoria.gob.pe/areas_tematicas/paz-social- y-prevencion-de-conflictos/), salvo que se indique lo contrario. 248  EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES Gráfico 1 Conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo, 2004-2019 Fuente. Informes anuales de la Defensoría del Pueblo de los años 2005 al 2019. Defensoría registró 264 fallecidos y 4436 heridos, la las principales demandas de estas protestas han sido mayoría población civil. las reivindicaciones laborales (mejora de las condicio- Al inicio, la mayoría de casos reportados tenían nes laborales, pago de horas extras, bonificaciones, relación con la gestión de las autoridades locales, pero etc.). desde el año 2007 los casos socioambientales fueron Son diversas las consecuencias de los conflictos cobrando protagonismo hasta llegar a representar sociales, algunas de las cuales llevaron a la Defensoría más del 60% de los casos que se reportan cada mes. del Pueblo a intervenir de acuerdo a sus competen- Dentro de este grupo la inmensa mayoría son casos cias en esta materia (afectaciones a derechos funda- relacionados con la actividad minera. Solamente el mentales, desfavorecimiento de las condiciones para año 2016, estos fueron el 43,5% de los 260 casos el desarrollo, desestímulo de la cultura del diálogo, repor­tados. Los conflictos socioambientales se rela- etc.). Sin embargo, una de las más terribles conse- cionan principalmente con problemas ambientales y cuencias del estallido de la violencia en los conflictos sociales, pero también con el rechazo al inicio de la sociales es el saldo de personas heridas y fallecidas. actividad o el incumplimiento de compromisos. Estas cifras muestran que los conflictos sociales en el Perú tienen como consecuencia la vulneración Cuadro 1 de ciertos derechos y, principalmente, la afectación Conflictos socioambientales, según causa aludida, de la vida, el cuerpo y la salud de las personas que octubre de 2019 están directamente relacionadas a las protestas pero Indicador de agrupamiento f % también de terceros que no se encontraban involu- Total 126 100,0 crados en la problemática. Problemas ambientales y sociales 82 65,1 En cierto sentido, la existencia de conflictos so- Rechazan el inicio de la actividad 17 13,5 ciales puede revelar carencias en cómo se canalizan las Incumplimientos de compromisos 27 21,4 demandas sociales o si el rol del Estado es el adecua- Fuente. Defensoría del Pueblo. Reporte de mensual de conflictos do. De acuerdo con Remy (Remy, 2004, pp. 18-19), sociales N.° 188, octubre de 2019. Elaboración propia. la utilización de espacios no institucionalizados pue- investigaciones sociales 422019 de significar que otros campos de participación no Otro aspecto relacionado a los conflictos son las lograron cumplir con las expectativas de los deman- protestas sociales, que pueden ser parte de los hechos dantes o tuvieron costos muy elevados. De esta pers- de un caso de conflicto social o pueden ser manifesta- pectiva podríamos decir que estamos ante un proble- ciones aisladas de descontento en un grupo social. La ma de carencia de canales de participación efectivos Defensoría ha registrado entre 2008 y 2015 más de o ante un problema de falta de recursos para hacer ocho mil protestas, la mayoría plantones y marchas efectiva la participación. En todo caso, se trata de un que fueron protagonizadas principalmente por traba- problema que afecta la participación ciudadana. jadores no sindicalizados y población local. Una de 249  JOSÉ DÍAZ BRAVO Gráfico 2. Acciones colectivas de protesta, 2008-2016. Fuente. Defensoría del Pueblo. Reportes mensuales de conflictos sociales N.° 47 al 187. Aproximaciones teóricas a la conflictividad social Hacia el año 2007 el conflicto social ya es un fenó- meno social con un gran protagonismo no solo en la En los últimos quince años se han incrementado academia sino también en la gestión pública pero sin las investigaciones sobre conflictos sociales en el que haya una propuesta articulada de acción, más allá Perú. Uno de los primeros trabajos que aborda- de la que venía trabajando la Defensoría del Pueblo. ron la conflictividad en este siglo fue el de José de También aparecen trabajos que ya no solo abordan Echave, «Construyendo un proceso de toma de de- el conflicto como un tema de investigación sino que cisiones frente a operaciones mineras» (De Echave, van abonando a una forma de gestión. El trabajo de 2001) que se enfoca en la industria minera, en un la asociación civil Pro Diálogo es parte fundamental momento en el que los conflictos mayoritariamente en este sentido, ya que publica trabajos enfocados en se daban por demandas hacia las autoridades loca- la construcción de espacios de diálogo (Caravedo & les. Unos años después se publica una compilación Moreno, 2007) y en la construcción de consensos de trabajos llamada «Los procesos de Diálogo y la (Bedoya, Caravedo, Moreno, Ormachea, & Yeomans, Administración de Conflictos en Territorios de 2007). Estas aproximaciones al conflicto desde la Comunidades: El Caso de la Mina de Tintaya en gestión son bastante útiles considerando el rol activo el Perú» (De Echave, Keenan, Romero, & Tapia, que un Estado debe tener hacia este fenómeno social. 2005) que también aborda la temática minera en Entender cómo un gobierno interviene en la conflic- relación con un actor que en adelante sería protago- tividad puede develar constructos teóricos que hay nista: la comunidad campesina. detrás pero además permiten conocer si las fórmulas En 2005 se publica el trabajo «Los múltiples teóricas resultan tener impacto en la realidad. campos de la participación ciudadana en el Perú» de En 2009, Tanaka y Grompone publicaron una María Isabel Remy, sobre el cual se ha basado una recopilación de artículos en los que relacionan el parte importante de esta investigación, que analiza conflicto social con el crecimiento económico y la in- los diversos canales a través de los cuales las ciudada- satisfacción social en el Perú (Grompone & Tanaka, nía puede ejercer el derecho a intervenir en la política 2009). Los artículos abordan los conflictos por temas pública. Remy plantea que existen cuatro campos so- con el gobierno local, las demandas magisteriales, la bre los que se desarrolla la participación ciudadana, lucha cocalera por el reconocimiento de la legalidad investigaciones sociales 422019 que se organizan en función a su institucionalidad y de su actividad y la disputa casi perenne entre las co- la existencia de diálogo con las autoridades (Remy, munidades campesinas y las grandes empresas mine- 2005, p. 16). Así tenemos los mecanismos de demo- ras en torno al acceso y disfrute de los recursos na- cracia directa (institucionalizados pero sin diálogo), turales, y por los efectos ambientales de la actividad las protestas y movimientos sociales (no institucio- extractiva a gran escala. Sobre este último apartado, nalizados y sin diálogo), los espacios de concertación Arellano exploró los conflictos sociales en zonas de (institucionalizados y con diálogo) y la incidencia po- desarrollo de gran minería (Arellano Yanguas, 2014) lítica (no institucionalizados pero con diálogo). en las que la distribución de la renta genera activida- des productivas no sostenibles, el canon se convierte 250  EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES en un incentivo perverso de la participación política y esto también conlleva a que sus intereses sean dife- y las transferencias fiscales no han logrado traducirse rentes y, sobre todo, antagónicos. Mientras que los en el mejoramiento de los índices de bienestar. burgueses son los dueños de los medios de produc- Eduard Vinyamata (Vinyamata, 2014, ción, los proletarios solo son dueños de su fuerza de pp. 91- 136) tiene un acercamiento desde varias dis- trabajo. El valor generado por la fuerza de trabajo de ciplinas hacia una definición de lo que es el conflicto. los trabajadores genera la plusvalía de la cual se apro- Parte de tomar a la agresividad como un instinto que pia el burgués. Ambas clases coexisten en constante puede ser necesario para sobrevivir en determinadas contradicción circunstancias. La represión de este instinto puede Esta es parte fundamental de la teoría marxista, llevar a su estimulación y a desarrollar una mayor vi- ya que plantea que mientras existan clases, existirá rulencia en su manifestación. Por otro lado, yendo conflicto entre ellas y este es el motor del proceso a un análisis colectivo de la agresividad, Vinyamata social, que, como sabemos, es teleológico en Marx. rescata diversas posiciones de autores como Marx, Las clases son los sectores en los que está dividida Marcuse, Fanon y otros, que plantean que la socie- la sociedad, de acuerdo con su relación con los me- dad es la generadora de los conflictos y, por lo tanto, dios de producción. Principalmente, Marx y Engels la que estimula la agresividad. se refieren a dos clases: proletarios y burgueses. Los Existen también acercamientos desde la psicolo- intereses de ambas clases son distintos en cuanto una gía que plantean que existe un carácter sociable inna- tiene la propiedad de los medios de producción y la to en las personas que se va perdiendo debido a los otra no. A esto le añadieron otro elemento funda- miedos. Otros psicólogos le atribuyen a la agresivi- mental que es la conciencia de clase o, dicho de otro dad un origen cultural provocado por frustraciones modo, el autorreconocimiento como clase social que originadas en la infancia. Los planteamientos desde va acompañado de un proyecto político. Los elemen- la antropología de Malinowski y Margared Mead se- tos recién descritos permiten entender el surgimiento ñalan que la agresividad forma parte de los valores de los conflictos dentro de la sociedad que van a de- colectivos de ciertos grupos humanos, mientras que cantar en lucha de clases. los sociólogos Parsons y Smelser consideraban a los Los movimientos sociales no fueron plenamen- conflictos como aberraciones que perjudicaban la co- te abordados por Marx y Engels pero sí por Lenin, hesión de las sociedades. quien incorporó el concepto de vanguardia revolu- El conflicto ha sido abordado desde la Sociología cionaria (Lenin, 1974, pp. 108-128), que vendría a desde hace bastante tiempo aunque no con la especi- ser la élite dirigente del movimiento revolucionario ficidad que surgió desde los años sesenta en adelante. y que tiene el rol de organizar a las masas a través Consideraremos al marxismo como la primera escue- del partido. Por otro lado, Gramsci propuso que el la que brinda una aproximación teórica. Luego se ha- eje central revolucionario no estaba en la estructura ría lo propio desde el funcionalismo. En adelante hay económica y la organización, sino que estaba en la in- un grupo de teorías que ya pueden llamarse teorías teracción política institucional y la cultura (Gruppi, del conflicto. 1978, pp. 7-24, 89-111). Más recientemente, E.P. Thompson y Eric Hobsbawn plantearon, a partir El enfoque marxista de sus estudios sobre la clase obrera británica, que la movilización obrera surge de la identidad colectiva, investigaciones sociales 422019 El Manifiesto del Partido Comunista pone en su pri- formada por elementos ajenos al movimiento en sí mera parte que «La historia de toda sociedad hasta (como las tradiciones compartidas). nuestros días no ha sido sino la historia de las luchas de clases» (Marx & Engels, 2011, p. 30). Parte de los El enfoque estructural-funcionalista fundamentos de la teoría marxista tiene que ver con concebir a la sociedad como un cuerpo organizado en Otro gran enfoque de los conflictos desde la partes llamadas clases sociales, las que se diferencian Sociología ha sido el funcionalismo. La sociedad, dependiendo su relación con los medios de produc- desde este cuerpo teórico, está conformada por ins- ción. La posición que detentan surge de esta relación, tituciones que sirven para satisfacer alguna necesidad 251  JOSÉ DÍAZ BRAVO social en particular, es decir, desempeñan una fun- sos hostiles, que surgen de la acción recíproca sujeto- ción. Los funcionalistas, en general, reconocen algu- objeto. El conflicto real no siempre involucra una nos elementos comunes como son el sistema social tensión a nivel psicológico o emotivo, pero un actor (actores que interactúan en busca de ganancias uti- puede llevarlo a este plano con el fin de fortalecer la litarias), la estructura (el estado, las normas, los va- disposición de los demás actores de llevar el conflicto lores, etc.) y la función (basada en tres paradigmas hasta las últimas consecuencias. relativos a la acción social). El antagonismo de los actores, dice Coser, sue- Los teóricos funcionalistas tuvieron un enfoque le ser más intenso en los conflictos que involucran bastante conservador sobre la sociedad. De sus pos- relaciones sociales íntimas, debido a la fuerte acción tulados desprendieron la idea de que la armonía es recíproca que caracteriza a este tipo de relaciones. El el elemento cohesionador y común en la vida social; apasionamiento es mayor y, por lo tanto, el conflicto que todo elemento en la vida social (material o in- tiende a ser más radical (hacia la unión o la oposi- material) desempeña un papel indispensable en la ción). En grupos cerrados, el sentimiento de amenaza sociedad; y que los actores comparten un conjunto a la cohesión del grupo es un ingrediente para la in- de valores y fines. En este esquema el conflicto social tensificación del conflicto. es tomado como una desviación que atenta contra Al enfocar los sentimientos hostiles hacia suce- la sociedad y que, por lo tanto, debe ser suprimido. dáneos, se evita el cuestionamiento total del sistema. Merton tiene un enfoque más laxo sobre el con- Asimismo, Coser le atribuye al conflicto social la capa- flicto social. Él incorporó a la propuesta funcionalista cidad de moldear las relaciones y fortalecerlas al gene- el concepto de función latente, que no es manifies- rar consensos sobre los temas en controversia (siempre ta ni es conocida por los actores sociales pero que y cuando no se trate de elementos fundamentales del contribuye al orden social. Dentro de estas encajó grupo) e incentivar la formación de alianzas y coalicio- al conflicto como una disfunción, es decir, una al- nes que mantienen el equilibrio de poderes. teración de la armonía social pero que funcionaba A mediados del siglo xx, Ralf Dahrendorf apor- como válvula de escape y permitía mantener todo en tó una perspectiva sobre el conflicto social que hizo equilibrio. dialogar los enfoques marxista y estructural-fun- cionalista. Partiendo de preguntarse qué es lo que Enfoques neomarxistas mantiene a una sociedad unida, llegó a conclusio- nes que se sostienen en la estructura del conflicto Más recientemente, Coser —también desde el cristal y la naturaleza del cambio social. La sociedad, para estructuralista— definió al conflicto social como la Dahrendorf, necesita de cierta estabilidad, pero el lucha por los valores y por el estatus, el poder y los conflicto siempre estará, adoptando formas violen- recursos escasos, en el curso de la cual los oponentes tas o pacíficas. desean neutralizar, dañar o eliminar a sus rivales Los conflictos sociales, para este autor, no son ca- Además, le atribuyó funciones al conflicto so- suales sino que son parte de la sistemática de la estruc- cial que lo ubican como un mecanismo de válvula tura de la misma sociedad. En ese sentido, el orden de escape de la hostilidad que genera el disentimien- solo puede existir dentro de una evolución que está to entre los miembros de la sociedad (Coser, 1961, marcada por el compás de las pugnas y oposiciones. pp. 62- 68). El conflicto tiene como una de sus fun- Con esta consideración —de que no hay sociedad sin investigaciones sociales 422019 ciones la de establecer y reafirmar la identidad del conflicto social— Dahrendorf plantea una teoría so- grupo, que es una forma de mantener las divisiones bre el conflicto social que es capaz de responder a las sociales con base en el antagonismo. siguientes preguntas: Por otro lado, Coser diferencia entre conflictos reales e irreales, siendo estos últimos aquellos cuya 1. ¿Qué hay que entender por conflicto social y qué disputa no se centra en algún recurso existente en clase de conflictos podemos distinguir en las socie- la realidad sino en la necesidad de liberar la tensión dades históricas? 2. ¿Dentro de qué imagen social se ofrecen los generada por la disputa del recurso. Este punto es conflictos? importante para entender la aparición de los impul- 252  EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES 3. ¿Cómo se pueden determinar los puntos de parti- gamiento de mejores remuneraciones para los miem- da estructurales de los conflictos sociales? bros activos de un sindicato movilizado). El elemento 4. ¿De qué modo se despliegan las situaciones con- económico no es lo único que explica el surgimiento flictivas en sus relaciones internas? del movimiento social. Charles Tilly añadió en los 5. ¿Cuáles son las dimensiones de la variabilidad de años setenta el concepto de oportunidades políticas cada conflicto? 6. ¿De qué modo pueden regularse los conflictos (Tilly, 1978, pp. 109-111), que plantea que la forta- sociales? leza o debilidad de las autoridades o élites dirigentes (Baquer, 2000, p. 159) configura un escenario más o menos favorable para el surgimiento del movimiento. Desde esta perspectiva, la lucha por el poder es un elemento central en la vida Finalmente, Dahrendorf incorpora al análisis algunas del conflicto social. categorías que contribuyen a entender el fenómeno Otras propuestas interesantes surgen a partir de estudiado. Violencia e intensidad son dos de ellas los años 80, que pretenden explicar el escenario en que, si bien pueden aparentar similitud, aluden a as- el que surge el movimiento social. Estos enfoques pectos diferenciados. La intensidad mide la cantidad vinculan el conflicto con procesos político-culturales de actores que participan del conflicto, mientras que y con escenarios favorables para el surgimiento del la violencia puede ser ejercida por un grupo reducido conflicto (redes, tradiciones, identidades, etc.). Sin de actores sociales. embargo, estas formulaciones resultan muy enfoca- das en la experiencia europea y estadounidense del Nuevas teorías del conflicto social siglo xx, y dejan de lado elementos importantes de la cultura y la ideología. A partir de la década de los sesenta, surgen nuevos en- Ya entrando en el siglo xxi, identificamos a tres foques sobre el conflicto social desde otras disciplinas autores que presentaron aproximaciones nuevas al (ciencia política, antropología, historia, psicología). análisis del conflicto social. Lorenzo Cadarso apor- Dos de estos enfoques principales son las propuestas ta un enfoque histórico que amplía el análisis tanto de Mancur Olson (teoría de la elección racional) y de historiadores como de conflictólogos (Lorenzo Charles Tilly (teoría de la movilización de recursos y Cadarso, 1995, pp. 244-245). Para Remo Entelman, de las oportunidades políticas). desde una aproximación jurídica, la teoría de con- Olson explica el movimiento social a partir de flictos debe encargarse de describir el enfrentamiento la elección racional costo/beneficio del individuo en sí, analizar sus elementos y formas de presentarse (Olson, 1985, pp. 32-55) , basada en las expectativas (Entelman, 2002, pp. 53-54). Esta propuesta, si bien que tiene (económicas) y en el riesgo que está dis- nos da una lectura que enriquece el debate, no recoge puesto a asumir. Esto significa que el individuo par- la teoría ya existente. ticipará en el movimiento social en tanto el beneficio Desde la psicología social, Dean Pruitt y Sung esperado de participar sea superior a la posible pérdi- Hee Kim aportaron una herramienta de análisis a da (riesgo) que podría tener. Esto supone, sin embar- nivel micro que no se había tocado antes: el análisis go, que existe únicamente una motivación individual de la percepción recíproca de los actores (Pruitt & de los sujetos para sumarse al colectivo. ¿Quiénes en- Kim, 2004, pp. 39-59). Cuando la estimación de tonces pueden mantener causas altruistas sobre una un actor sobre sí mismo es alta, y sobre su antago- investigaciones sociales 422019 suma de individualidades que buscan maximizar su nista es negativa, irremediablemente habrá contien- beneficio y reducir su riesgo? da. Cuando no confía en sus propias capacidades Esta sería tarea de una vanguardia, similar a la frente el otro actor, el resultado será la inacción o la que desde el marxismo planteó Lenin pero nueva- retirada. Cuando ambas partes confían mucho en mente surge la pregunta ¿cómo movilizar individuos sus capacidades, lo que resultará es la negociación. hacia una causa altruista? El mecanismo que plantea Finalmente, cuando hay poca estima en el potencial Olson es la figura del incentivo selectivo. Esto es una de sí mismo y hay temor del adversario, lo que se forma de maximizar el beneficio de quienes son par- dará es una concesión. tícipes del movimiento (como por ejemplo, el otor- 253  JOSÉ DÍAZ BRAVO ¿El conflicto es positivo o negativo? ligión, etc.) y hasta un mismo grupo étnico, tienen matices dentro que pueden ser menos pronunciados Luego de explorar los diversos abordajes del conflicto que sociedades pluriculturales. La heterogeneidad de social, desde las principales corrientes del pensamien- las sociedades radica en su composición, puesto que to sociológico (y algunos aportes desde otras disci- toda sociedad se encuentra, de alguna u otra forma, plinas), podemos afirmar que hay dos posiciones di- estratificada. Las divisiones por estamento, casta o rectamente en contradicción respecto a la valoración clases social, determinan en gran medida el carácter que tiene el conflicto social para la sociedad. conflictivo de las sociedades. Existe la diversidad y Las definiciones estructuralista y estructural-fun- oposición de intereses, y por lo tanto existe la dis- cionalista del conflicto social lo incorporan como un puta. La forma cómo se puede canalizar la contra- elemento que no es intrínseco a las relaciones socia- posición y la forma cómo se desempeñan los actores les, y que debe ser suprimido en vista de que pone sociales puede determinar si una situación se torna en en peligro las bases sobre las cuales se construyen. El conflicto social o no. conflicto viene a ser la expresión macrosociológica de En los países industrializados, los conflictos so- la conducta anómica del individuo. Por tanto, la exis- ciales más importantes han sido por temas laborales tencia del conflicto en la sociedad no solamente no y por políticas económicas. Esto lo hemos visto en aporta a la cohesión sino que la destruye. grandes movilizaciones sociales en Noruega3 en el La posición marxista, si bien tiene al conflicto año 2000, convocadas por las centrales sindicales que como un producto esperado de las relaciones de clase, exigían mejores condiciones salariales, y que movili- también coincide en que su efecto puede resultar des- zaron a más de 82 000 trabajadores. En Suecia4, en tructivo pero también creador, ya que el resultado de 2013, se movilizaron trabajadores, la mayoría jóvenes la lucha de clases no da lugar a la nada sino que crea y migrantes, contra las políticas de empleo que no nuevas relaciones entre los grandes grupos sociales. favorecían a estos sectores. En Francia, durante el año En la dialéctica del conflicto social reside su poder en curso, se dieron grandes movilizaciones violentas creador de nuevas superestructuras sociales. Por otro contra las políticas económicas para afrontar la crisis, lado, los nuevos enfoques (incluyendo los neomar- situación que vivió España con las movilizaciones de xistas) atribuyen funciones muy concretas y específi- «indignados» en 2011. cas al conflicto social. Lo asumen también como un En los Estados Unidos, los conflictos sociales han componente congénito de la sociedad. La cohesión tenido motivaciones menos ligadas a lo económico. social, desde estas perspectivas, se ve fortalecida por Las últimas protestas masivas han tenido origen en las relaciones generadas en la dinámica del conflicto. los casos de violencia policial contra la población afroamericana, que han sido muchos en los últimos años (o que al menos han tenido mayor difusión en ¿Por qué surgen los conflictos sociales? los medios de comunicación tradicionales). Otro caso particular es el de Islandia, en el que una enorme Siguiendo nuestra definición de conflicto social po- movilización produjo la renuncia del primer ministro demos decir que estos surgen porque la sociedad por estar ligado al caso de corrupción denominado existe. Hemos dicho que en toda sociedad existen Panama Papers. intereses diversos y que pueden ser contradictorios. En la protesta en general, la tecnología de las co- investigaciones sociales 422019 En democracia los conflictos se hacen visibles más municaciones ha tenido bastante importancia en los rápidamente, mientras que en regímenes autoritarios últimos años. Las protestas que dieron lugar al derro- estos se hacen subrepticios y se manifiestan pública- camiento del régimen de Ben Ali en Túnez, durante mente de forma muy violenta, llegando a la rebelión la llamada «Primavera Árabe», se transmitían y con- o la guerra civil. Las sociedades no son conjuntos homogéneos de grupos humanos. Inclusive las sociedades que 3 http://elpais.com/diario/2000/05/04/economia/957391224_ 850215.html aparentan ser homogéneas, es decir, que comparten 4 http://www.abc.com.py/edicion-impresa/internacionales/desem- un mismo patrón cultural (idioma, costumbres, re- pleo-y-crisis-alientan-conflictos-sociales-en-suecia-577446.html 254  EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES vocaban usando las redes sociales.5 Esto tenía mucho Existen también razones que van por el lado ideo- sentido en países en los que no existía pluralidad en lógico. Un ejemplo claro fue el conflicto generado a los intereses defendidos por los grandes medios de co- raíz de la inclusión del enfoque de igualdad de género municación masiva. Esto mismo se replicó en Argelia, en la currícula de educación básica regular, por parte Mauritania, Omán, Yemen, Siria, Egipto, etc. del Ministerio de Educación como parte de sus fun- En el Perú, los conflictos surgen porque la pobla- ciones como ente rector en el sector. Este enfoque ción de una comunidad exige a una empresa minera que generó el rechazo de sectores ultraconservadores de cumpla con compromisos pactados o porque se oponen la sociedad (encabezados por líderes de iglesias evan- a la actividad hidrocarburífera por considerarla peligro- gélicas, algunos de ellos con escaños en el congreso). sa. Surgen porque un sindicato no ve atendido su pliego La ideología es una herramienta para aprehender de reclamos ante su patronal o porque los comerciantes al medio social, político y económico. Los casos por de un mercado se niegan a adecuarse a las nuevas dis- temas laborales tienen, inherentemente, un conflic- posiciones municipales por considerarlas perjudiciales a to basado en contraposición ideológica respecto a su actividad empresarial. Estamos ante situaciones más la participación de los trabajadores en el aprovecha- diversas que lo ocurrido en los países industrializados. miento de la plusvalía generada. Los casos por temas Contamos razones ambientales, de gobierno local, labo- mineros o hidrocarburíferos (y en general donde hay rales, de demarcación territorial, etc. grandes proyectos) tienen también una tensión ideo- En la región, la gran mayoría de conflictos so- lógica respecto a la propiedad de la tierra, el uso, los ciales tienen origen en situaciones muy similares. En medios de producción y la visión de desarrollo de las Bolivia6, los principales conflictos sociales tienen cau- partes involucradas. sas ambientales, de demarcación territorial y por temas Esto nos lleva a entender también las posiciones agrarios. En Ecuador7, los conflictos son por temas políticas de los actores, las cuales están ciertamente ambientales, específicamente por la Ley de Minería marcadas por sus posiciones ideológicas. El Perú ini- aprobada durante la segunda gestión de Rafael Correa. ció el proceso de descentralización durante el gobierno En Chile8, los conflictos son básicamente ambienta- de Toledo (2001-2006) y, como mencionamos en la les aunque los más visibles en medios internacionales introducción, se generó una gran expectativa en la po- han sido los ligados a las protestas estudiantiles por blación respecto a lo que las autoridades locales podían una educación gratuita. Estos tres países viven, en lograr. Estos nuevos poderes locales terminaron de des- estos momentos, convulsiones sociales importantes membrar lo poco que quedaba de partidos nacionales. por temas ligados a la institucionalidad democrática Las nuevas fuerzas políticas regionales (organiza- (Bolivia) y el modelo económico (Ecuador y Chile). ciones políticas de origen y con demandas locales y/o Como se puede notar, los conflictos sociales regionales que fueron ganándoles las elecciones a los van muy ligados al momento político-económico tradicionales partidos nacionales) se fueron consoli- que atraviesa un país. En los países industrializados dando, con agendas muy claras para sus regiones y existen también disputas sobre temas ambientales localidades. Empero, en los lugares donde los con- pero no llegan al conflicto social como sí lo hacen flictos por grandes proyectos surgieron, apareció una las movilizaciones en contra de políticas de recorte exigencia de la población y organizaciones de la so- de empleos. En nuestra región (y en nuestro país), ciedad civil: que las autoridades locales representen los proyectos mineros o hidroeléctricos parecen venir los «intereses del pueblo» y no del gobierno central. investigaciones sociales 422019 con un conflicto bajo el brazo. Las primeras respuestas de la autoridades locales no fue la de tomar parte, y eso les costó el cargo en la 5 La inmolación de Mohamed Bouazizi frente al Palacio de Gobierno siguiente elección. Aquellos líderes que encabezaron fue transmitida por redes sociales y fue, para muchos entendidos del las protestas se erigieron como nuevas autoridades y tema, el desencadenante de las protestas en todo el país. cambiaron el papel de los gobiernos subnacionales al 6 http://www.alterinfos.org/spip.php?article6857 7 http://www.cetri.be/Conflicto-social-y-cambio-politico?lang=fr tomar posición en favor de la población. https://nacla.org/article/correa-vs-movimientos-sociales-conflicto- El caso más saltante es el de Tía María, en el que en-ecuador 8 https://www.bpdigital.cl/opac/...de_conflictos...Chile.../libro_web_ los alcaldes distritales y el provincial se sientan a la descargable.pdf mesa con ministros y otros funcionarios del Ejecutivo 255  JOSÉ DÍAZ BRAVO pero no para coordinar acciones sino para negociar la utilizando algunos criterios que ordenan todo el pa- salida al conflicto. Los gobiernos de Toledo, García, norama de mecanismos existentes. El primer criterio Humala y PPK no tuvieron cómo hacer frente a este sería la verificación de si el mecanismo es o no insti- fenómeno porque sus partidos no tenían bases regio- tucionalizado, es decir, formalizado a través de nor- nales ni locales, eran un collage de candidatos de dis- mas legales. El otro criterio es si el mecanismo tiene tintas ramas políticas. por objetivo el diálogo con las autoridades o si se bus- ca obligar a una autoridad de tomar una determinada decisión. A esto le hemos añadido un campo para Espacios de participación ciudadana congregar todos aquellos espacios creados a partir de la gestión de conflictos y que tienen por fin atender En el Perú existen desde hace algunos años, diver- demandas o crear condiciones de desarrollo que con- sos mecanismos de participación ciudadana a través tribuyan a resolver los problemas que generaron el de los cuales la sociedad puede canalizar demandas y conflicto. Tenemos: pedir solución a problemas que les afectan. Sin em- bargo, estos mecanismos demandan diferentes cos- Cuadro 2 tos a los ciudadanos para poder ser utilizados, lo que Criterios para analizar los mecanismos de participación conlleva a que, a pesar de su existencia, algunos no No Institucionalizados puedan ser utilizados. En esa misma lógica, existen institucionalizados mecanismos que son los más utilizados y que están Imposición I II más relacionados con la protesta social. de la Mecanismos de Protestas y voluntad participación directa. movimientos La Constitución Política del Perú reconoce el de- ciudadana sociales recho a participar en la vida política del país: «Toda Diálogo con III IV persona tiene derecho: […] A participar, en forma autoridades Consejos de Propuestas, individual o asociada, en la vida política, económica, (propuestas) concertación; mesas de incidencia social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, lucha contra la pobreza, conforme a ley, los derechos de elección, de remo- CCL ción o revocación de autoridades, de iniciativa legis- Espacios V lativa y de referéndum».9 Asimismo, la Ley Marco de ad-hoc Comisiones, comités, grupos de trabajo, etc. Modernización del Estado10 aborda la democracia creados para atender participativa asignando al Estado el deber de «promo- conflictos y/o generar ver y establecer los mecanismos para lograr una ade- condiciones para el cuada democracia participativa de los ciudadanos, a desarrollo. través de mecanismos directos e indirectos de partici- Fuente. Remy, 2004, p. 16. pación», y al ciudadano el derecho a «participar en los procesos de formulación presupuestal, fiscalización, En el primer campo se encuentran los mecanismos ejecución y control de la gestión del Estado, median- que a través de los cuales la ciudadanía puede cambiar te los mecanismos que la normatividad establezca». el marco legal que el Congreso aprueba o cambiar a Estos mecanismos se van plasmando, por ejem- autoridades locales y regionales electas. En estos me- plo, en la Ley de Procedimiento Administrativo11, canismos, cuando se cumple con todos los requisitos, investigaciones sociales 422019 que otorga a los ciudadanos el derecho a «participar se ejecutan las iniciativas, no se negocian. Es también responsable y progresivamente en la prestación y con- el que demanda mayores costos en el sentido de orga- trol de los servicios públicos, asegurando su eficiencia nización pero también en un sentido más amplio que y oportunidad.» incluye logística organizativa. Suelen llevarse a cabo, Para María Isabel Remy, una forma de entrar a en el Perú, como revocatorias a autoridades distritales analizar el campo de la participación ciudadana es y, como una evento más reciente y aislado, un revo- catoria a niveles metropolitanos (revocatoria a Susana 9 Constitución Política del Perú. Villarán). Estos mecanismos son los que mayormente 10 Ley N.° 27658. 11 Ley N.° 27444. se asocian con la participación ciudadana. 256  EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES En el campo III se desarrolla lo que más común- Desempeño del Estado en la gestión de los conflictos mente se suele relacionar con la participación ciuda- sociales y en los espacios de diálogo dana. Es un campo donde se puede llegar a verdade- ros cambios institucionales (como los que se dieron Existen diversos enfoques para abordar la gestión de durante el gobierno de Paniagua). Los requisitos para los conflictos sociales. En general, se considerará en participar son distintos a los del primer campo y son este artículo la propuesta de Cordula Reinmann ba- básicamente la pertenencia a organizaciones de la sada en tres vías: solución, resolución y transforma- sociedad civil. Tiene la característica de que quienes ción (Reimann, 2000, pp. 3-7). Las primeras dos vías convocan a estos espacios definen a los participan- han sido las formas tradicionales de abordar el con- tes y los temas a tratar, además que ser un campo de flicto, y corresponden a estrategias de regulación de participación personalista. Es un campo con menos conflictos (primera vía) y estrategias de resolución de costos pero también menos eficacia. conflictos (segunda vía). La tercera vía es un enfoque El campo IV es el espacio del cabildeo y de pre- de transformación de las condiciones tanto de las que sentación de iniciativas por parte de organizaciones, originan el conflicto como de las resultantes. ONG o plataformas, que demandan costos muy altos En esta luz, se ha sometido a análisis diez casos re- (generalmente financiados por la cooperación inter­ presentativos12 y se llegó a la conclusión de que cada nacional). La presentación de iniciativas en este cam- caso ha tenido diversos tipos de intervención que po demanda equipos técnicos o especializados. han sido motivados por la urgencia ante medidas de El campo II es el que Remy llama el de la «par- protesta más o menos violentas. Otro motivador de ticipación conflictiva» no institucionalizada. Se trata la intervención más articulada del Estado ha sido la básicamente de las acciones de fuerza que la población capacidad de articulación de los actores demandantes toma para obligar a una autoridad a atender una agen- para movilizarse o para llevar sus reclamos de agendas da. Este campo, señala la autora, implica que los otros particulares (en dos sentidos: territorial y temático) mecanismos de participación no han funcionado, y hacia temas regionales o de desarrollo. genera una respuesta por parte de la autoridad de aten- Por otro lado, los espacios de diálogo se forman ción a las demandas o de uso de medidas represivas. por pedido de alguna de las partes, que no siem- Durante el gobierno de Toledo surgieron múltiples es- pre es el Estado. De acuerdo con información de la pacios de este tipo que demandaban el cumplimiento Defensoría del Pueblo (Defensoría del Pueblo, 2017, de promesas electorales (la gran mayoría). pp. 51-52), el 21% de los espacios de diálogo confor- El último campo (el V) tiene características simi- mados fueron a petición de los actores de la sociedad lares al campo III ya que es diálogo con autoridades civil, y el 14% a petición de las empresas, y el restante pero tiene su origen en el campo II, es decir, en la 65% se iniciaron por pedido de alguna instancia del participación conflictiva. Este campo debe entender- Estado (del gobierno central, regional o local, o de se secuencialmente: la protesta origina que la auto- organismos autónomos). Este dato nos da una idea ridad tome decisiones en el momento (sobre todo de la proporción de la iniciativa al diálogo y de que cuando la violencia es aguda) pero también que abra esta no es un patrimonio de un tipo de actor13. espacios hechos a medida de la situación (espacios ad- Ahora, que el Estado tenga la mayor proporción hoc) cuando el problema es complejo y demanda una de casos en los que tomaron la iniciativa de entablar gestión especializadas desde los sectores del Estado el diálogo no quiere decir que su primera respuesta investigaciones sociales 422019 involucrados. En estos espacios pueden participar re- haya sido dialogar. En las etapas más insipientes de presentantes del Poder Ejecutivo de diferentes carte- los conflictos siempre hay un acercamiento por parte ras (Ambiente, Energía y Minas, Salud, Educación, de los actores hacia su contraparte para exponer el etc.) considerando las demandas y necesidades de los actores primarios. Sin embargo, como veremos más 12 Sechura-Americas Potash (Piura), Cuatro Cuencas (Loreto), Mercado adelante, esta multiplicidad de sectores, y la intersec- Modelo de Piura, Ley Pulpín (Nacional), Quellaveco (Moquegua), cionalidad de los temas, complejizan el abordaje del Huachón – Statkraft (Pasco), Ocuviri – Ciemsa (Puno), Ocuviri – Arasi (Puno), Natucultura (Piura), Cayaltí (Lambayeque). espacio de diálogo desde el Estado. 13 En adelante, los datos a los que se hace referencia son todos de Defensoría del Pueblo. 257  JOSÉ DÍAZ BRAVO Cuadro 3 Resumen de enfoques de gestión en los casos analizados Enfoques de la gestión de conflictos Caso Ubicación Solución Resolución Transformación Sechura-Americas Potash Piura X X Cuatro Cuencas Loreto X Mercado Modelo de Piura Piura X Ley Pulpín* Nacional X Quellaveco Moquegua X Huachón-Statkraft Pasco X Ocuviri-Ciemsa Puno X X Ocuviri-Arasi Puno X X X Natucultura Piura X X Cayaltí Lambayeque X * El término «pulpín» es una jerga utilizada para referirse peyorativamente a una persona joven, sin malicia y sin experiencia. Elaboración propia. problema y buscar alternativas de solución. La falta que las movilizaciones y protestas sociales son la única de respuesta o, en menor medida cuando la respuesta forma de ser escuchados por las autoridades. Queda no es satisfactoria, genera la intensificación del pro- bastante claro que la protesta violenta tiene ganado un ceso. La posición del Estado de plantear la conforma- prestigio como el mejor camino de llegar al diálogo. ción de un espacio de diálogo está condicionada al La conformación de los espacios de diálogo, sobre surgimiento de hechos de violencia. A diciembre de todo si son estructurados, toman un tiempo conside- 2016, el 53,1% de casos pasaron a etapa de diálogo rable. De los 84 casos registrados por la Defensoría después de un hecho de violencia. del Pueblo entre 2013 y 2015, casi el 60% tomaron Los conflictos en etapa de diálogo son la mitad,14 hasta un mes en iniciar el diálogo luego de haber sido por lo que estamos hablando de una cuarta parte del expuesta públicamente la demanda o de conocido el total de casos que logran ser atendidos en mesas de problema. La cuarta parte tomaron entre 1 y 3 me- diálogo a partir del uso de la fuerza. Este dato, sin ses, y el resto de 4 meses a más de un año. En este duda, no es una estadística que sea de conocimiento panorama un mes puede parecer poco tiempo, pero si pleno de los actores que se encuentran en una fase consideramos que casos como Natucultura en Piura temprana del conflicto, pero hay que tener en cuenta se desbordaron en menos de 3 días, un mes puede ser que los medios de comunicación masiva solo se en- demasiado tiempo. focan en los casos a partir de los hechos de violencia. La sensación en la opinión pública (o al menos en la Cuadro 4 opinión publicada) es que el Estado llega únicamen- Tiempo transcurrido entre el inicio del conflicto social y te cuando la violencia ha desbordado. Una búsqueda la conformación del espacio de diálogo, 2013-2015 rápida en la sección de noticias de Google nos arroja Tiempo Total (en meses) % resultados claros: los conflictos en los medios de co- Total 83 100,0 municación son lo mismo que las protestas sociales. Hasta un mes 49 59,0 investigaciones sociales 422019 La consecuencia de esta visión (real o aumentada) Entre 1 y 3 meses 20 24,1 es que según un estudio de opinión15, más del 70% de Entre 4 meses y un año 9 10,8 los peruanos están de acuerdo o muy de acuerdo con Más de un año 5 6,0 Fuente. Defensoría del Pueblo, 2017, pág. 45. 14 Entre 2013 y 2015 eran el 49,1% y a diciembre de 2016 eran el 51,9%. 15 Encuesta elaborada por el Instituto de Opinión Pública de la Otro dato a considerar (Defensoría del Pueblo, Pontificia Universidad Católica del Perú a solicitud de la Defensoría 2017, p. 56), es que cuando se compara entre espacios del Pueblo, entre el 12 y 20 de octubre del 2013 sobre una muestra de 1203 personas. de diálogo estructurados y no estructurados, la proba- 258  EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES bilidad de éxito es marcadamente distinta. Un espacio La estrategia de respuesta del Estado siempre ha sido de diálogo estructurado es aquel en el cual se establece distinta pero la cifra de personas heridas y/o falleci- claramente el mecanismo de diálogo, se acredita a los das nos da luces para pensar que las intervenciones participantes, se establecen reglas y roles, y se conoce policiales (o militares) no son la mejor opción para la frecuencia de las reuniones. Los espacios de diálogo cautelar los derechos humanos ni otros bienes jurídi- estructurados fueron exitosos en el 33,7% de los casos, cos que el estado debe proteger. mientras que los no estructurados solo fueron 6,7%. La estructuración del espacio es una tarea que recae fundamentalmente en el Estado, no solo por las com- El uso de la violencia como medio petencias que tiene sino por la experiencia acumulada de sus oficinas de gestión de conflictos. Durante la fase temprana de un caso, los actores ha- El análisis del tiempo transcurrido hasta el inicio cen públicas sus demandas, necesidades y posiciones, del diálogo se hizo en base únicamente a los casos que lo que significa que ya han agotado los intentos de pasaron a fase de diálogo, ya que se entiende que el canalizar el proceso en los espacios (institucionaliza- diálogo no es la única vía para la gestión. En ese sen- dos o no) de deliberación. Este hecho ya genera en el tido, toca mirar las razones por las cuáles estos pro- actor demandante una acumulación de tensión que cesos tomaron tanto tiempo en devenir en espacios se va plasmando en la posición que tengan frente a su de diálogo. Considerando únicamente los espacios contraparte. Si a esto le sumamos la indiferencia del estructurados o parcialmente estructurados, la prin- Estado para mediar o responder ante sus demandas, cipal dificultad para el inicio del diálogo fue la iden- o el desprecio o falta de reconocimiento a sus diri- tificación de los interlocutores (33,1% de los casos), gentes o representantes, o una mirada culturalmente tanto de los demandantes, de los demandados como hegemónica sobre sus necesidades, o una respuesta de los mediadores o intermediadores.16 no comprensiva y desproporcionada por parte de las Esta dificultad recae básicamente en los represen- fuerzas del orden, o incluso el ataque político o ideo- tantes del Estado, ya que los actores de la sociedad civil lógico sobre sus perspectiva del problema, estamos en muy poco casos (menos del 1%) son población no frente a un caldo de cultivo para el desencadenamien- organizada. Las protestas las llevan a cabo comunida- to de respuestas violentas. des campesinas, frentes de defensa, gremios, sindica- En este panorama, el ingrediente final es el pres- tos, comunidades nativas, rondas campesinas, etc., es tigio que a lo largo de los años el uso de la violencia decir organizaciones con estructura y roles orgánicos ha ganado como recurso para conseguir la atención de definidos. Por otro lado, las empresas —considerando parte del Estado. Líneas arriba se mencionó el alto por- que son organizaciones jerarquizadas— tienen bien centaje de casos que pasan a etapa de diálogo luego de definidos a sus representantes (los equipos de relacio- ocurridos hechos de violencia (más de la mitad). nes comunitarias o los gerentes en última instancia). Sorteando la dificultad de la identificación de los interlocutores (incluidos los del Estado, quienes mu- Algunas conclusiones chas veces no tienen las competencias suficientes para desempeñar este rol), es impor­tante no perder de vis- A lo largo de este artículo se han planteado tres ideas ta que los procesos de conflictos son un asunto públi- fundamentales: investigaciones sociales 422019 co en tanto bienes jurídicos pueden verse comprome- i. El Estado peruano no cumple con el papel de tidos. La dinámica del proceso puede involucrar (y lo interlocutor en los conflictos sociales. ha hecho en muchos casos) que la protesta continúe ii. La falta de un interlocutor en un conflicto durante el diálogo, y cuando esta se presenta, la res- social, impide el surgimiento de espacios de puesta del Estado ha sido la declaratoria del estado de diálogo. emergencia o el envío policías o de fuerzas militares. iii. La falta de espacios de diálogo para la resolu- ción de conflictos producen la intensificación 16 Otras dificultades fueron la elección del lugar donde desarrollar las reuniones (29,2%), la dinámica misma de las reuniones (31,8%), la de la protesta que puede conllevar al uso de la conducción inadecuada del proceso (8,9%), entre otras. violencia 259  JOSÉ DÍAZ BRAVO Discusión final forzado a sentarse a dialogar o a ejercer el rol de me- diador o facilitador del conflicto social. Respecto de la primera idea, se ha descrito que existen Los actores sociales que participan en conflictos diversas estrategias de gestión de los conflictos socia- sociales no hacen uso de los canales de participación les que parten desde qué entienden los funcionarios por los motivos ya explicados, con lo que despliegan del Estado sobre lo que es un conflicto. La perspecti- sus acciones en el campo de la protesta como una for- va más común en los casos en estudio (y en general en ma de conseguir un espacio ad-hoc (mesa de diálogo, los diversos conflictos que surgieron en el período en mesa de trabajo, comité de gestión, etc.) que les faci- estudio) es del conflicto como un problema del status lite la toma de acuerdos. Sin embargo, el desempeño quo y del orden social, lo que requiere una estrategia de los funcionarios y/o servidores públicos es hetero- de solución que va por el lado de las sanciones, la géneo y lento, haciendo que las decisiones se tomen mediación imperativa, la imposición de la paz y en inoportunamente, o que los acuerdos no se lleguen otros casos la negociación no coercitiva. a cumplir. En síntesis, el Estado depende de la ca- Estamos pues ante un Estado que no cumple un pacidad de decisión que pueda tener el funcionario rol de interlocutor ya que considera el conflicto como principal a cargo de dirigir el diálogo. Cada espacio un problema en sí mismo y no como el síntoma de conformado tiene un inicio más o menos similar pero un problema mayor que requiere del concurso de di- no existe certeza de cómo va a terminar. versos actores de la sociedad y el Estado para darle Finalmente, respecto a la tercera idea, se mostró una salida consensuada. Pero más importante aún, que la violencia tiene un prestigio ganado en la pro- estamos ante un Estado peruano que no tiene la ca- testa social ya que al menos la mitad de los espacios pacidad real para representar un rol coherente frente de diálogo que surgieron en el período en estudio se a los conflictos y menos ante un espacio de diálogo. abrieron luego de hechos de violencia social. Hemos Esto pasa por una inadecuada (y muy cambiante) visto también que esta violencia no solo genera res- organización de su aparato y funcionarios, y la poca tricción en el tránsito o el cese de actividades econó- capacitación, experiencia y recursos de los que dispo- micas, sino que deja un legado de personas heridas nen para asumir sus funciones. En ese sentido, lo que y fallecidas.Las consecuencias de la violencia son la hemos visto en los casos analizados y en la estadística, vulneración de derechos (de todas las generaciones) es que cada caso tiene al frente a un Estado diferente, pero también el surgimiento y desarrollo de un senti­ con una actitud distinta, con una estrategia ad-hoc, do común que empuja a actores sociales y al Estado a con una capacidad de negociar asimétrica y con resul- relacionarse y desenvolverse bajo la amenaza constan- tados dispares. Podemos asegurar, firmemente, que el te del surgimiento de la violencia. Estado peruano no cumple con su rol de interlocutor. Este sentido común convive, de hecho, con la Respecto a la segunda idea, se ha visto que existen cultura del diálogo que existe en el país. Las bases cul- diversos campos de participación, institucionalizados turales de la mayoría de peruanos son orales, no es- y no institucionalizados, de imposición de la volun- critas, razón por la cual la palabra dicha puede llegar tad ciudadana y de diálogo con las autoridades (per- a tener un peso mucho mayor que la palabra escrita. manentes y ad-hoc). Estos canales de participación De hecho, muchos procesos de diálogo se caen no tienen características distintas y usos diversos, siendo porque los acuerdos escritos no reflejen la atención el más recurrente en los casos estudiados (y en los de las necesidades del actor protestantes, sino porque investigaciones sociales 422019 conflictos sociales en general) el de la protesta y los en el diálogo se dijeron cosas que pusieron en duda la movimientos sociales. credibilidad del firmante. Muchos funcionarios ter- Los mecanismos que se encuentran en este cam- minan siendo vetados por cosas que han dicho. po son requeridos por las organizaciones sociales y El pedido cada vez más recurrente de la presen- los actores de la sociedad civil en general porque son cia de altos funcionarios en los espacios de diálogo más efectivos, menos costosos, y pueden ser la entra- (ministros, primer ministro, presidente) responde a da a otros mecanismos de diálogo ad-hoc con las au- que la credibilidad de los técnicos ha mermado y las toridades que no se generarían sin la protesta previa. mismas actas de acuerdos pierden valor ante el in- Tenemos entonces que el Estado es constantemente cumplimiento constante. Es un escenario en el que se 260  EL ROL DEL ESTADO PERUANO EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES busca escuchar de la misma boca del funcionario que De Echave, J., Keenan, K., Romero, M. K., & Tapia, Á. va a atender la problemática subyacente al conflicto. (2005). Los procesos de Diálogo y la Administración de Podemos decir claramente que mientras que la vio­ Conflictos en Territorios de Comunidades: El Caso de la lencia ha ganado prestigio, las actas de acuerdos han Mina de Tintaya en el Perú. Lima: CooperAccion. ido perdiéndolo. Defensoría del Pueblo (2012). Violencia en conflitos Dicho sea de paso, las heridas de la violencia en sociales. Lima: Defensoría del Pueblo. el tejido social son las más difíciles de tratar y de he- Defensoría del Pueblo (2017). El valor del diálogo. Lima: cho el Estado no ha llevado a cabo hasta el momento Defensoría del Pueblo. ningún esfuerzo de gestionar el post conflicto, en el Entelman, R. F. (2002). Teoría de conflictos: hacia un nuevo sentido de restituir las relaciones Estado-sociedad y paradigma. Barcelona: Gedisa. mucho menos ha hecho un reconocimiento de que la Galtung, J. (1996). Peace by peaceful means. 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