Resumen de Gobierno Digital (PDF)

GOBIERNO DIGITAL (Virginia Machado Martinez) Introducción Al igual que en la vida diaria de todas las personas, el desarrollo de la tecnología también irrumpió en los organismos públicos. Es así, que en las últimas décadas los gobiernos han digitalizado la administració...

GOBIERNO DIGITAL (Virginia Machado Martinez) Introducción Al igual que en la vida diaria de todas las personas, el desarrollo de la tecnología también irrumpió en los organismos públicos. Es así, que en las últimas décadas los gobiernos han digitalizado la administración pública y su relacionamiento con el administrado. En este sentido, se habla de gobierno digital o e-government. En esta línea, las Naciones Unidas definieron a la gobernanza digital como el desarrollo y la aplicación por parte de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, en sus respectivas funciones, de principios, normas, reglas, procedimientos de toma de decisiones y programas compartidos que configuran la evolución y el uso de internet (Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información de Naciones Unidas, 2005). El gobierno digital refiere a la aplicación de internet a la legislación, políticas y procedimientos de toma de decisiones, así como al relacionamiento entre el Estado y el ciudadano (BARRIO ANDRÉS, Moisés, Manual de Derecho Digital, Tirant lo Blanch 2020, Valencia, págs. 93). Uruguay no es ajeno a esta situación y, por ello, dedicaremos las páginas siguientes a analizar la transformación que nuestro país ha atravesado en este sentido en los últimos años. I. Nociones generales El gobierno digital refiere al uso de tecnologías de la información y de la comunicación (TICs) por el Estado y la administración. En aplicación de este, los habitantes tienen la posibilidad de relacionarse con el gobierno a través de internet. La gobernanza digital está caracterizada por el desarrollo y uso generalizado y democrático de las TICs. Así como, por la prestación de servicios por parte del Estado y la administración en forma más participativa y eficiente e incluso, en algunos casos de mayor desarrollo, la participación de los ciudadanos en el 1 proceso de toma de decisiones (FLORES DAPKEVICIUS, Rúben, recuperado de https://bit.ly/3xuPNCE). Los gobiernos digitales se desarrollan en distintas etapas. La primera de ellas, y más básica, es la publicidad. Es el primer paso hacia el gobierno digital y consiste en publicitar información, por ejemplo, a través de la creación de un portal institucional en el que se informe a la ciudadanía. En este caso, se trata de una comunicación que fluye en un solo sentido, no se da participación a los ciudadanos y, por lo tanto, no posibilita la interacción con la ciudadanía. Una segunda etapa, que se denomina de bilateralidad, desarrolla la interacción con el ciudadano, el gobierno contesta planteamientos formulados por los habitantes, generalmente a través del uso de correos electrónicos, WhatsApp o chatbots. Una tercera etapa, en la que se profundiza esta interacción, es la transacción, por la que el ciudadano puede realizar trámites online. Finalmente, el último paso hacia una gobernanza completamente digital, es cuando a través del uso de las tecnologías los gobiernos consultan a los involucrados y consideran efectivamente sus inquietudes y propuestas (FLORES DAPKEVICIUS, Rubén, recuperado de https://bit.ly/3xuPNCE). En este sentido, el expediente electrónico, las decisiones automatizadas, la firma digital, entre otras, son las herramientas que se vienen desarrollando a efectos de avanzar en las distintas etapas del gobierno digital. Nuestro país cuenta con todas ellas, e incluso, algunas se han desarrollado desde la década del noventa. II. La administración pública digital: el expediente administrativo electrónico El expediente administrativo es el conjunto de documentos y recaudos agregados, uno siguiendo al otro, que documentan las actuaciones administrativas a los efectos de resolver un asunto, de oficio o a petición de parte, según el procedimiento administrativo correspondiente (FLORES DAPKEVICIUS, Rubén, recuperado de https://bit.ly/3xuPNCE). El expediente puede encontrarse en formato papel (expediente físico) o formato digital. El expediente físico se reglamenta principalmente por el decreto 500/991 (de 27 de setiembre). 2 No existe el procedimiento administrativo electrónico, existe el expediente electrónico. El procedimiento administrativo no cambia su esencia por la forma de su documentación (FLORES DAPKEVICIUS, Rubén, recuperado de https://bit.ly/3xuPNCE). Desde hace décadas nuestro país reconoce y regula el expediente administrativo electrónico. En este sentido, el artículo 695 de la ley 16.736, de 5 de enero de 1996, dispone que los trámites y actuaciones administrativas puedan realizarse por medios informáticos. El decreto 276/013, de 3 de setiembre, profundiza este concepto. Adicionalmente, nuestro ordenamiento jurídico consagra el derecho de los habitantes a relacionarse electrónicamente con el Estado en los artículos 74 y 75 de la ley 19.355 (de 19 de diciembre de 2015). En aplicación de ello, también se regula el alcance de las notificaciones electrónicas y el domicilio electrónico de los administrados (artículo 696 de la ley 16.736 y 77 de ley 19.355). El artículo 2 del decreto 276/013 define los conceptos más relevantes en relación con el expediente electrónico. En este sentido, se entiende por actuación administrativa electrónica a la producida por un sistema informático estatal sin necesidad de intervención de una persona física, que incluye actos de trámite, resolutorios o actos de comunicación. La constancia electrónica es aquélla emitida por medios electrónicos en la que consta fecha, hora, lugar, actuación y firma. Domicilio o dirección electrónica es el identificador asociado al medio electrónico seleccionado para recibir y enviar información, es constituido por el interesado y por los órganos de la administración central. Por su parte, se entiende por sede electrónica al sitio web u otro medio análogo donde se desarrolla la vida operativa y jurídica de una entidad pública. La titularidad, gestión y administración de dicho sitio le corresponde a esa misma entidad. El expediente digital se inicia a petición de parte o de oficio. Las personas físicas o jurídicas interesadas pueden optar por alguno de los medios electrónicos 3 puestos a disposición por la administración central o, simplemente, recurrir a los medios tradicionales. La presentación de los documentos en el expediente electrónico se hace en el formato electrónico que determine el organismo público correspondiente y suscrito con firma electrónica (según ley 18.600, artículo 18 decreto 276/013). Ahora bien, cuando los documentos se presenten en soportes no electrónicos, el interesado exhibirá el original al funcionario, quien debe digitalizarlo para incorporarlo al expediente electrónico y devolverlo, salvo que por alguna razón su digitalización no sea posible o deba conservar el original. Asimismo, se regula la exhibición del expediente electrónico. En esta línea, el decreto citado dispone que la exhibición puede ser total o parcial y se realizará al interesado, su apoderado o su abogado patrocinante por medios electrónicos u otros medios disponibles (aplican leyes 18.331, 18.381 y decreto 500/991). La administración utilizará medios electrónicos en sus comunicaciones con los interesados, siempre que éstos lo hayan solicitado o consentido expresamente. Se prevén dos modalidades de notificación electrónica. En primer lugar, el ingreso a la sede electrónica del organismo, para se suministra al administrado usuario y contraseña y se acredita la fecha y la hora en que se produce la recepción efectiva del acto notificado por el interesado. En segundo lugar, el envío realizado al correo electrónico proporcionado por el interesado a la entidad pública, con la finalidad de recibir notificaciones. Cuando el interesado haya optado por alguna de estas modalidades de notificación electrónica, la administración podrá exigir su uso hasta que comunique su intención de relacionarse por otra vía. III. AGESIC La Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) fue creada por el artículo 72 de la ley 17.930 (ley de presupuesto de 19 de diciembre de 2005). Es una unidad ejecutora con autonomía técnica dependiente de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay. Esa misma ley, también, creó un Consejo Directivo Honorario cuyo 4 cometido es determinar líneas generales de acción y evaluar su desempeño y los resultados obtenidos en materia digital. La ley citada y su decreto reglamentario 205/006 (de 26 de junio), establecen los objetivos generales de la AGESIC. En este sentido, el artículo 2 del decreto dispone que debe procurar la mejora de los servicios al ciudadano utilizando las herramientas que brindan las tecnologías de la información y las comunicaciones. Así como, impulsar el desarrollo de la sociedad de la información en Uruguay con énfasis en la inclusión de la práctica digital de sus habitantes y el fortalecimiento de las habilidades de la sociedad en la utilización de las tecnologías. En la misma línea, la misión de la AGESIC es impulsar el avance de la sociedad de la información y del conocimiento, promoviendo que las personas, las empresas y el gobierno realicen el mejor uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y planificar y coordinar proyectos en el área de gobierno electrónico, como base para la transformación y transparencia de todo el Estado. Para el desarrollo de sus objetivos y de su misión la normativa le asignó varios cometidos (que además de las normas citadas, también se regulan en el decreto 184/015, de 14 de julio): (i) formular las políticas, los planes y la estrategia nacional de desarrollo de gobierno electrónico y gobierno abierto; (ii) colaborar en la formulación de políticas, planes y programas de desarrollo en materia de sociedad de la información y conocimiento; (iii) asistir y asesorar a las entidades públicas, estatales y no estatales, en la formulación de planes y políticas de gobierno electrónico; (iv) regir la ejecución de todo lo vinculado con la implementación de planes y proyectos específicos de gobierno electrónico; (v) elaborar las políticas, los planes y la estrategia nacional en materia de gobernanza, integración, interoperabilidad, arquitectura empresarial de gobierno, capital humano y adquisiciones vinculadas con las TICs en las entidades públicas; (vi) dictar normas técnicas relativas a productos y servicios vinculados con TICs en las entidades públicas; (vii) realizar auditorías, seguimiento y evaluación; (viii) recomendar normas y procedimientos relativos a la contratación administrativa de bienes y servicios informáticos o a su desarrollo; (ix) desarrollar planes y programas específicos vinculados con el 5 desenvolvimiento de trámites y servicios en línea e interoperabilidad para una gestión pública moderna, eficaz y eficiente; (x) analizar tendencias vinculadas con el avance de las TICs y su relación con aspectos jurídicos de innovación tecnológica en productos y procesos; (xi) promover y desarrollar planes y proyectos vinculados con el fortalecimiento del relacionamiento de la ciudadanía con el Estado, acceso a la tecnología, inclusión digital, acercamiento a la ciudadanía y participación ciudadana electrónica; (xii) definir las políticas, metodologías y buenas prácticas en seguridad de la información; (xiii) establecer relaciones con sus similares de otros países y con entidades nacionales e internacionales, públicas y privadas, afines a la materia de su competencia; (xiv) opinar en todos los casos en lo que le sea requerido; (xv) fiscalizar y auditar el cumplimiento de la normativa vigente en su área de competencia; (xvi) impulsar la transformación digital con equidad. En otro orden, la ley de rendición de cuentas, número 20.075, de 20 de octubre de 2022, pretende profundizar en el desarrollo digital del Estado y en el derecho del usuario a relacionarse digitalmente con él. Así, el artículo 59 de la ley de rendición de cuentas sustituye el artículo 76 de la ley 19.355 y en su redacción afianza la transformación digital. El artículo dispone que las entidades públicas deben simplificar sus trámites siguiendo los lineamientos del gobierno electrónico. Asimismo, establece que un organismo del Estado no debe pedir al administrado que presente certificados emitido por otros organismos del Estado, pues tratándose de certificados digitales el propio Estado los consultará directamente. Finalmente, dispone que todos los certificados del Estado deberán ser emitidos en formato digital, sin perjuicio de que en algunos casos también permanezca el papel. Por su parte, el artículo 61 de la ley de rendición de cuentas, crea dentro de AGESIC la iniciativa “Gestión Administrativa Digital” para profundizar la transformación digital de la gestión administrativa. IV. Trámites administrativos digitales Los trámites que se pueden realizar en línea en Uruguay son muy variados y se encuentran concentrados en la página oficial del Estado: 6 https://www.gub.uy/tramites/. Los administrados se pueden registrar en Usuario gub.uy1 para acceder a todos los trámites y servicios digitales del Estado sin necesidad de nuevos registros ni contraseñas adicionales. Se trata de una solución digital que pone a disposición el Estado uruguayo para que las personas se identifiquen digitalmente y accedan a los servicios digitales de los organismos públicos o empresas privadas, evitando traslados y costos innecesarios. Cumple dos roles: por un lado, actúa como un punto de integración de distintos métodos de identificación digital y por otro, brinda una opción de identificación a través de un registro propio2. En los últimos años los organismos del Estado permiten efectuar consultas de todo tipo y trámites online. En este sentido, el administrado puede iniciar expedientes administrativos, presentar documentos, obtener certificados, realizar pagos, pedir hora a través de la agenda electrónica, entre otros (ver los siguiente sitios de interés: https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico- sociedad-informacion-conocimiento/politicas-y-gestion/evolucion-tramites- servicios-digitales-del-estado#dropdown; https://www.gub.uy/agencia-gobierno- electronico-sociedad-informacion-conocimiento/politicas-y-gestion/sistema- trazabilidad#dropdown; https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico- sociedad-informacion-conocimiento/politicas-y-gestion/sistema-para- implementacion-procesos-ligeramente-estandarizados?hrt=749; https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico-sociedad-informacion- conocimiento/politicas-y-gestion/transformacion-digital-procesos#dropdown; https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico-sociedad-informacion- conocimiento/politicas-y-gestion/es-expediente-digital#dropdown; https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico-sociedad-informacion- conocimiento/soluciones/domicilio-digital#dropdown; https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico-sociedad-informacion- conocimiento/soluciones/notificaciones-digitales; https://www.gub.uy/agencia- gobierno-electronico-sociedad-informacion-conocimiento/politicas-y-gestion/es- oficios-digitales#dropdown; https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico- 1 https://mi.iduruguay.gub.uy/. 2 https://mi.iduruguay.gub.uy/. 7 sociedad-informacion-conocimiento/politicas-y-gestion/gestion-proyectos- gobierno-digital-0#dropdown. V. Justicia digital En el mundo se han desarrollado programas de inteligencia artificial, machine and deep learning, que pueden actuar como secretarios o asesores técnicos de los jueces y tribunales. Con un desarrollo mayor, incluso pueden fundamentar resoluciones considerando sentencias dictadas por humanos a través de algoritmos. Se trata de los llamados jueces robots (FLORES DAPKEVICIUS, Rubén, recuperado de https://bit.ly/3xuPNCE). China3 y Estonia4 utilizan jueces virtuales desarrollados con inteligencia artificial5. En USA, Brasil y Argentina6 se desarrollaron programas que sirven de asistentes de los jueces, realizan estadísticas, recopilan resoluciones, en algunos casos, incluso, hasta sugieren resoluciones7. En Uruguay, muy de a poco, se está digitalizando el Poder Judicial8. Asimismo, al comienzo de la pandemia (abril de 2020) se presentó un proyecto de ley de digitalización del Poder Judicial9. Entre las normas propuestas se encuentra la posibilidad de que los expedientes judiciales sean 100 % electrónicos; el desarrollo aún mayor de las notificaciones electrónicas10 y la posibilidad de que se presenten escritos judiciales firmados por los abogados a través de firma electrónica avanzada. 3 China utiliza jueces robot para dictar sentencias en varios tipos de delitos menores - AS.com. 4 Estonia se prepara para tener “jueces robot” basados en inteligencia artificial - The Technolawgist. 5 La progresiva humanización de los jueces robots | Legal | Cinco Días (elpais.com). 6 Ver: DOCTRINA EN DOS PÁGINAS IV Diario DPI Suplemento Derecho y Tecnologías Nro. 62 – 19.05.2020 – Derecho Para Innovar (dpicuantico.com). 7 Ver también: ¿Dejarías que un abogado robot te defendiera? (elobservador.com.uy). 8 Poder Judicial - Noticias institucionales - Hacia la digitalización total: desde el lunes se automatiza el ingreso de asuntos. 9 Poder Judicial - Noticias institucionales - SCJ comunica al Parlamento postura sobre proyecto para uso de las TICs en procesos judiciales. 10 Sobre el actual funcionamiento de las notificaciones electrónicas: https://revista.fder.edu.uy/index.php/rfd/article/download/157/163/. 8