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LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Deberíamos prestar más atención a la interacción entre la política, la economía y otros ámbitos Jeffry Fri...

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Deberíamos prestar más atención a la interacción entre la política, la economía y otros ámbitos Jeffry Frieden 4 FINANZAS & DESARROLLO | Junio de 2020 4 FINANZAS & DESARROLLO | Junio de 2020 L a pandemia de COVID-19 ilustra de microbios no respetan fronteras. Una respuesta manera impresionante la intersección internacional coordinada es, sin duda, la mejor entre la política, la economía y otras con- forma de hacer frente a una emergencia sanitaria sideraciones. Durante mucho tiempo los internacional. Pero las autoridades presionadas expertos en salud pública han venido advirtiendo por su electorado han desviado recursos desde que el mundo probablemente enfrentaría una otros países, prohibido la exportación de ali- grave pandemia e instado a un mayor grado de mentos y medicamentos y acaparado suminis- preparación. Sin embargo, a los gobernantes tros esenciales. Cada una de esas medidas —por que deben focalizarse en la siguiente elección les muy popular que sea para el público nacional— resulta difícil invertir tiempo, dinero y capital impone costos a otros países. A fin de cuentas, político para abordar la posibilidad abstracta la falta de cooperación empeora las cosas para de una crisis futura. Por ello, la mayor parte del todos. Organismos internacionales como la mundo no estaba preparada para una amenaza Organización Mundial de la Salud procuran sanitaria mundial de la magnitud planteada por coordinar una respuesta cooperativa mundial a este nuevo coronavirus. la crisis, pero pueden carecer de poder ante las Mientras la pandemia recorre todo el mundo, fuertes presiones políticas de corte nacionalista las políticas para responder a la crisis siguen (véase, por ejemplo, Goodman et al., 2010). estando limitadas por las realidades políticas. Todo gobierno enfrenta decisiones difíciles a Algunos miembros de la sociedad, y algunas auto- la hora de tomar las medidas apropiadas: qué ridades, se han resistido a las recomendaciones de restricciones imponer y cuándo flexibilizarlas, en los expertos en salud pública, esperando que se qué se gastará el dinero y cómo se lo recaudará, relajaran las restricciones y se volviera a la norma- y qué cuestiones nacionales pueden limitarse lidad antes de que los peligros hayan desaparecido. para favorecer la cooperación internacional. Tales Al mismo tiempo, los intereses económicos han decisiones deben tener en cuenta las recomen- ejercido presión para obtener excepciones que los daciones sanitarias, consideraciones económicas beneficien y sustanciales subsidios —rescates— y limitaciones políticas. Así como las políticas que los ayuden en tiempos difíciles. públicas adoptadas en respuesta a la crisis finan- A nivel internacional, las respuestas de los ciera de 2007–08 variaron según el país y la gobiernos a la pandemia ilustran las dificultades economía política local, también las respuestas políticas para la cooperación mundial. Una pan- a la pandemia de COVID-19 varían por razones demia mundial exige una respuesta mundial: los sanitarias, económicas y políticas. ARTE: ISTOCK / YEVHENII DUBINKO; JAMIE CARROLL Junio de 2020 | FINANZAS & DESARROLLO 5 Junio de 2020 | FINANZAS & DESARROLLO 5  La política en juego Dónde estamos parados depende de Este acalorado debate sobre las políticas para responder dónde nos sentemos ante una amenaza universal no es una sorpresa para los Un principio económico básico es que cualquier política expertos en economía política. Ocurre todo el tiempo. que sea buena para la sociedad en su conjunto puede Por ejemplo, casi todos los economistas creen que los convertirse en buena para todos sus integrantes, aun países pequeños estarían mejor si eliminaran todas las cuando cree ganadores y perdedores. Solo se requiere barreras comerciales. Pero el libre comercio unilateral que a los ganadores se los grave con un poco más de es algo prácticamente inusitado, y hoy ningún país impuestos para compensar a los perdedores, y así todos del mundo lo promueve. ¿Por qué no? En líneas más estarán mejor. Los economistas usan herramientas pode- generales, ¿por qué a los gobiernos les cuesta tanto rosas para clarificar qué políticas económicas son las aplicar las políticas económicas adecuadas? ¿Por qué tan más convenientes para la sociedad. ¿Por qué entonces a menudo el asesoramiento de observadores, analistas la economía política debería ser objeto de controversia? y académicos independientes es desoído? Un principio básico de economía política es que a los La política es la respuesta habitual, y la respuesta es ganadores no les gusta pagar impuestos para compensar generalmente correcta. Pero eso es demasiado impreciso, a los perdedores. Y aquí comienza la batalla, no sobre como decir que algunos países son ricos y otros pobres qué es lo mejor para la sociedad, sino más bien sobre debido a aspectos económicos. ¿Exactamente cómo quiénes serán los ganadores y perdedores. Lo mejor les impide la política a los gobiernos aplicar mejores para el país puede no ser lo mejor para mi región, políticas, incluso frente a crisis inminentes? ¿Qué nos grupo, industria o clase, y entonces lo combatiré. dice esto acerca de la forma en que pueden y deben Incluso en las democracias, muchos ciudadanos quizá elaborarse las políticas económicas? coincidan en que la política obedece a la regla de oro: La economía política se refiere a la forma en que la quienes tienen el oro hacen las reglas. Los grupos de política incide en la economía y la economía incide intereses especiales sí parecen cumplir un papel excesivo en la política (véase el recuadro). Los gobiernos tratan en todo el mundo, democrático o no. Incluyen perso- de incentivar la economía antes de las elecciones, y así nas adineradas, industrias poderosas, grandes bancos y los denominados ciclos económicos políticos generan corporaciones y sindicatos de gran peso. altibajos de actividad económica en época de eleccio- ¿De qué otra forma podría explicarse por qué los nes. De igual modo, la situación económica tiene un estadounidenses pagan dos o tres veces el precio mun- impacto contundente en las elecciones. Los economistas dial del azúcar? Hay un puñado de plantaciones de políticos han revelado el simple (y quizá perturbador) caña de azúcar y unos pocos miles de productores de hecho de que las tasas de crecimiento económico y remolacha azucarera en Estados Unidos, y 330 millo- la inflación son toda la información que necesitamos nes de consumidores de azúcar. Podría pensarse que para predecir con bastante exactitud los resultados los 330 millones cuentan mucho más en la política de los últimos 100 años de elecciones presidenciales que los varios miles, pero no es así. Durante décadas, en Estados Unidos (véase, por ejemplo, Fair, 2018). los subsidios y las barreras comerciales han elevado Entonces, ¿por qué las elecciones no sirven para inducir el precio del azúcar para beneficio de los producto- a los políticos a elegir las mejores políticas? res azucareros y en detrimento de todos los demás. ¿QUÉ ES LA ECONOMÍA POLÍTICA? siglo XX la economía y la ciencia política estaban consolidadas como disciplinas separadas. Adam Smith, David Ricardo y John Stuart Mill son ampliamente Esta división imperó durante gran parte del siglo XX. Con considerados como los creadores de la ciencia económica la Gran Depresión y los problemas de desarrollo, los temas moderna. Pero ellos se definían como economistas políticos, y puramente económicos eran suficientemente abrumadores Principios de economía política de Mill fue el texto fundamental como para ocupar a los economistas. De igual modo, los de la disciplina desde su publicación en 1848 hasta el final del problemas políticos de la era —dos guerras mundiales, el siglo. Estos primeros teóricos no podían concebir el mundo avance del fascismo y el comunismo— eran tan graves como económico y el político como ámbitos separados. para ser analizados en forma separada. Dos tendencias dividieron el análisis político del económico. En la década de 1970, sin embargo, ya resultaba evidente Primero, los gobiernos empezaron a reducir su control directo que la separación entre las esferas económica y política era sobre la economía. Segundo, surgieron formas políticas engañosa. En esa década ocurrieron el derrumbe del orden diferentes: Europa pasó de tener formas de gobierno casi monetario de Bretton Woods, dos crisis de precios del petróleo exclusivamente monárquicas hacia otras cada vez más y la estanflación, todo lo cual ponía de manifiesto que los representativas y sumamente variadas. Para comienzos del asuntos económicos y políticos están interrelacionados. 6 FINANZAS & DESARROLLO | Junio de 2020  POLÍTICAS, POLÍTICA Y PANDEMIA A fin de cuentas, la falta de cooperación empeora las cosas para todos. ¿Por qué un grupo minúsculo de productores de decidir que sus empleos son menos importantes que azúcar importan más que el resto del país? Un lugar un precio más bajo para los consumidores? No hay una común de la economía política es que los intereses con- forma sencilla y ampliamente aceptada de equilibrar centrados generalmente les ganan a los intereses difusos. los beneficios frente a los costos: ¿es suficientemente Los productores azucareros están bien organizados y importante bajar el precio del azúcar como para llevar trabajan arduamente para influir en los políticos. Si a la bancarrota a miles de esforzados agricultores? La no obtuvieran un tratamiento favorable por parte del política es, de hecho, la forma en que la sociedad arbitra gobierno deberían cerrar sus empresas, de modo que entre intereses contrapuestos, y quizá debería darse más para ellos es importante organizarse con el objeto de intervención a quienes tienen más en juego. presionar y financiar a los políticos. El costo para los Los economistas políticos no suelen adoptar una consumidores se estima en USD 2.000 millones a posición acerca de ese tipo de cuestiones morales y USD 3.000 millones al año. Eso es muchísimo dinero, éticas complejas, sino que tratan de entender por qué pero representa un par de centavos por día para el esta- las sociedades eligen hacer lo que hacen. El hecho de dounidense promedio. Ningún consumidor abordará que los productores de azúcar o de automóviles tengan a un representante electo o amenazará con votar a un tanto más en juego y estén mucho mejor organizados oponente por un par de centavos al día. que los consumidores de azúcar o automóviles contri- El hecho de que los productores estén concentrados buye a explicar por qué las políticas públicas favorecen mientras que los consumidores representan un grupo a los productores más que a los consumidores. difuso ayuda a explicar el proteccionismo comercial. Algunos consumidores están concentrados, sin Unos pocos fabricantes de automóviles pueden orga- embargo. El azúcar es dulce, y las empresas que nizarse; decenas de millones de compradores de autos, integran la Asociación de Usuarios de Edulcorantes no. Y esto no es todo. Los empresarios y los trabaja- también quieren que sea barato. Coca-Cola, Hershey dores de la industria automotriz pueden no coincidir y otras han ejercido gran presión para cambiar la en muchas cosas, pero las empresas fabricantes y los política azucarera estadounidense. La existencia de obreros concuerdan en que quieren estar protegidos poderosos intereses concentrados en ambos lados de de la competencia extranjera. A los políticos —espe- la cuestión explica en parte por qué los precios no son cialmente de zonas donde la fabricación de automó- aún más altos de lo que son. Lo mismo ocurre con viles es importante— les cuesta mucho negarse a un los productos industriales. Las empresas siderúrgicas reclamo común de los trabajadores y empresarios de quieren protección; los usuarios del acero —como una industria poderosa. las fábricas automotrices— no. La política comercial Quizás esto no sea tan malo. Los productores azucare- no es solo una batalla entre grandes corporaciones ros y los operarios de la industria automotriz dependen y particulares desunidos; es también una batalla para su subsistencia de políticas de apoyo. ¿Quién va a entre grandes corporaciones. De lo contrario, cabría La economía era ahora la alta política, y gran parte de la de la organización económica o las actividades de empresas o política tenía que ver con la economía. industrias determinadas pueden tener un impacto en la naturaleza En los últimos 50 años, la economía política ha adquirido cada y orientación de su actividad política. vez más prominencia tanto en la ciencia económica como en la Utiliza las herramientas de la ciencia económica para política, de tres maneras: estudiar la política. Los políticos pueden considerarse análogos a Analiza cómo las fuerzas políticas inciden en la economía. las empresas, con los votantes como consumidores, o los gobiernos Los votantes y los grupos de interés ejercen un potente como proveedores monopolísticos de bienes y servicios para los impacto prácticamente en toda política económica posible. Los electores clientes. Los estudiosos modelan las interacciones políticas y economistas políticos procuran identificar los grupos pertinentes económicas para ofrecer una comprensión teóricamente más rigurosa y sus intereses, y la forma en que las instituciones políticas de los elementos subyacentes que impulsan la política. influyen en el impacto que estos tienen sobre las políticas. Los tres métodos han incidido profundamente tanto en los Evalúa cómo la economía incide en la política. Las tendencias académicos como en los gobernantes. Y la economía política tiene macroeconómicas pueden fortalecer o frustrar las oportunidades mucho que ofrecer tanto a los que analizan cómo funcionan las de un gobernante. Al nivel más microeconómico, las características sociedades como a quienes desearían cambiarlas. Junio de 2020 | FINANZAS & DESARROLLO 7  Los gobernantes de las sociedades democráticas siempre deben estar atentos a la siguiente elección; si no, es probable que dejen de serlo. esperar que toda industria estuviera protegida y que que la competencia extranjera contribuyó al declive de el comercio estuviera estrechamente limitado en la industria manufacturera. Esto ayuda a explicar por todas partes. qué los candidatos presidenciales se han vuelto cada De hecho, hay muchos intereses poderosos que están vez más proteccionistas, aun cuando la mayoría de los a favor del comercio y la inversión internacional. Las estadounidenses respaldan la apertura del comercio. empresas multinacionales y bancos internacionales Además, los gobernantes de las sociedades democrá- necesitan un flujo abierto de bienes y de capital, par- ticas siempre deben estar atentos a la siguiente elección; ticularmente en este momento, cuando muchas de las si no, es probable que dejen de serlo. Esto contribuye a mayores compañías del mundo dependen de complejas explicar por qué para los gobiernos puede ser difícil usar cadenas mundiales de suministro. Una empresa inter- dinero ahora para financiar políticas cuyos beneficios se nacional típica produce hoy partes y componentes materializarán solo en el largo plazo, tales como la pre- en decenas de países, los ensambla en otras decenas vención de pandemias y la preparación correspondiente. más y vende los productos finales en todas partes. Las La masa que representan los intereses especiales y barreras comerciales interfieren en estas cadenas de generales en la sociedad es inmensa. Las instituciones suministro, razón por la cual la mayoría de las empresas permiten comprenderlos. Primero están las institucio- más grandes del mundo son también algunos de los nes sociales, la forma en que las personas se organizan. mayores defensores de un comercio más libre. Algunas empresas, agricultores y trabajadores están bien organizados, lo cual les otorga mayor peso político. En Un entramado complejo los países ricos los agricultores son relativamente pocos, Los intereses especiales así como los votantes en dife- están bien organizados y están subsidiados y protegidos rentes lados de cada cuestión libran sus batallas en de manera casi universal. En los países pobres los agri- la arena política. Pero las reglas de la política varían cultores son muchos, rara vez están organizados y son mucho de un país a otro. La forma en que esté orga- gravados con impuestos en forma casi universal. Cuando nizada una economía política incide en quién gana la los trabajadores están agrupados en federaciones sindi- batalla sobre la política económica. cales centralizadas, como en algunos países del norte de Un punto de partida lógico son las elecciones, al Europa, cumplen un papel importante en la formulación menos en las democracias. Los gobiernos que no satisfa- de las políticas nacionales. Las formas en las que las cen a su electorado no permanecen mucho tiempo en el sociedades se organizan —por sector económico, región, poder. Podríamos esperar entonces que las democracias etnia— inciden en cómo estas estructuran su política. eligiesen políticas que beneficien a la economía en su Las instituciones políticas median entre las presiones que conjunto. Pero la economía en su conjunto no vota. los electores ejercen en los dirigentes. Aún en los países Los políticos necesitan votos de las personas que autoritarios, los gobernantes deben prestar atención al deciden las elecciones. Los votantes decisivos o cruciales menos a alguna parte de la opinión pública. Los econo- varían según las instituciones electorales y divisiones mistas políticos la denominan “selectorado”, esa parte sociales de cada país. En la mayoría de los sistemas de la población que es importante para los responsables políticos, los mejores objetivos son los votantes inde- de formular las políticas. En un régimen autoritario, cisos o independientes, que podrían cambiar su voto podría ser una élite económica o las fuerzas armadas. En en respuesta a las políticas del gobernante de turno una democracia electoral, serían los votantes y grupos o a las promesas de un oponente. Si los pobres votan de interés. Sin importar quién importe, las autoridades por la izquierda y los ricos votan por la derecha, por necesitan su respaldo para permanecer en el cargo. ejemplo, la clase media podría ser definitoria. En En las democracias, la variedad de instituciones recientes elecciones presidenciales de Estados Unidos, electorales incide en cómo las autoridades sienten las los votantes indecisos más importantes han sido los de presiones del electorado. Los partidos políticos organi- regiones industriales del medio oeste que atravesaban zados pueden contribuir a extender el horizonte tem- dificultades. Muchos votantes de esas regiones creen poral de los políticos: mientras que un político puede 8 FINANZAS & DESARROLLO | Junio de 2020  POLÍTICAS, POLÍTICA Y PANDEMIA preocuparse solo acerca de la siguiente elección, un la economía porque puede modificar profundamente partido tiene que preocuparse por su reputación a más la forma en que pensamos sobre las políticas públicas largo plazo. En otra dimensión, allí donde los políticos y el asesoramiento al respecto. son elegidos por el país en su totalidad, como en Israel La política que el análisis económico indica como o los Países Bajos, el foco son las políticas nacionales. mejor para la economía quizá no sea políticamente Cuando los políticos representan lugares geográficos factible. Para volver al tema del libre comercio, casi más estrechos, como en la Cámara de Representantes todos los economistas recomendarían como la mejor de Estados Unidos, la visión general es que “toda la apuesta para un país pequeño eliminar todas las barreras política es local” (frase usualmente atribuida a Tip comerciales de forma unilateral. Pero es casi seguro que O’Neill, presidente demócrata de la Cámara durante un gobierno que intentara adoptar el libre comercio uni- la década de 1970 y 1980). Esos diferentes sistemas lateral enfrentaría una masiva oposición de los intereses electorales pueden hacer que la política se enfoque en especiales y de muchos ciudadanos que considerarían cuestiones más nacionales o más locales. esa medida como peligrosa. El resultado bien podría Las instituciones electorales influyen en la identidad ser el colapso del gobierno y su reemplazo por otro de las personas que los políticos necesitan atraer para que intentase mantener e incluso ampliar las barreras ganar una elección. El Colegio Electoral de Estados comerciales. En este caso, la aplicación de la política Unidos hace que los votantes de centro de los esta- “ideal” podría derivar en un resultado mucho peor. dos industriales del medio oeste sean decisivos en las Los políticos, analistas, observadores y personas elecciones presidenciales, lo cual lleva a hacer hincapié comunes interesadas en la política económica harían en la protección de las manufacturas. En un sistema bien en evaluar no solo las consecuencias económi- parlamentario pluripartidista, los votantes decisivos tal cas de las iniciativas en esa materia sino también su vez sean los simpatizantes de un partido pequeño que factibilidad política. Si la aplicación de la política puede oscilar entre diversas coaliciones, tales como los óptima está destinada a fracasar y quizás a provocar partidos periféricos en la formación de los gobiernos una reacción negativa, entonces el remedio podría en israelíes. Aquellos votantes que debido al sistema elec- verdad ser peor que la enfermedad. Tiene más sentido toral sean decisivos seguramente tendrán una influencia considerar las realidades políticas que el gobierno sobredimensionada en la política y en las políticas. enfrenta y estructurar las políticas públicas teniendo El carácter de las instituciones legislativas también esas realidades en mente. Es mejor conformarse con la importa. Por ejemplo, mientras que un sistema parla- opción subóptima que insistir en la mejor y terminar mentario unitario puede producir un cambio impor- peor, o, como dice la sabiduría popular, permitir que tante y rápido, en el sistema de separación de poderes lo perfecto sea el enemigo de lo bueno. de Estados Unidos el cambio es más mesurado y lento. Los sistemas federales —como Alemania, Australia, Conclusión Brasil, Canadá y Estados Unidos— otorgan mucho La economía política es la integración de factores polí- poder a los gobiernos provinciales o estatales, mientras ticos y económicos en nuestro análisis de la sociedad que los sistemas centralizados permiten que el gobierno moderna. Puesto que casi todos coincidirían en que nacional ejerza su mandato sin cuestionamientos. la política y la economía están intrincada e irreme- Algunos gobiernos han traspasado el control de polí- diablemente entrelazadas —la política incide en la ticas importantes a órganos independientes menos economía y la economía incide en la política— este sujetos a las presiones políticas cotidianas, tales como enfoque parece natural. Ha demostrado ser eficaz para los bancos centrales y las entidades de salud pública. entender a los gobiernos y las sociedades; también puede Esas instituciones tienen importancia porque ser una poderosa herramienta para aquellos interesados influyen en el peso que los políticos le dan a dife- en cambiar los gobiernos y las sociedades. Las autori- rentes grupos de la sociedad. Algunas instituciones dades deberían tener hoy en cuenta estas importantes sociopolíticas otorgan a los sindicatos una gran dosis lecciones al abordar la pandemia de COVID-19. de influencia; otras privilegian a los agricultores; y otras están dominadas por asociaciones empresariales. Los JEFFRY FRIEDEN es profesor en la Escuela de Gobierno de la economistas políticos analizan los intereses en juego Universidad de Harvard. y la forma en que las instituciones de la sociedad los transmiten y transforman en políticas públicas. Referencias: Fair, Ray C. 2018. “Presidential and Congressional Vote-Share Equations: November 2018 La opción subóptima puede ser la mejor Update”. Yale Department of Economics Paper, Yale University, New Haven, CT. Todo esto tiene importancia para las autoridades u Goodman, Peter S., Katie Thomas, Sui-Lee Wee y Jeffrey Gettleman. 2010. “A New Front for observadores o incluso para quienes se preocupan por Nationalism: The Global Battle against a Virus”. New York Times, 10 de abril. Junio de 2020 | FINANZAS & DESARROLLO 9