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EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava* I. Introducción; II. Análisis del artículo 40 de la Carta Magna; II.1. República: re- presen...

EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava* I. Introducción; II. Análisis del artículo 40 de la Carta Magna; II.1. República: re- presentativa, democrática y laica; II.2. Estados libres y soberanos integrantes de la Federación; III. Federalismo; III.1. Concepto de Federalismo; III.2. El Federalismo y sus orígenes; III.2.1. El Federalismo en Estados Unidos de América; III.3. Dere- cho comparado del Federalismo; IV. El Federalismo en México; IV.1. Desarrollo del Federalismo; IV.2. Ejercicio del Federalismo; IV.3. Propuesta sobre un nuevo Fede- ralismo; V. El Federalismo ¿forma de Gobierno o Estado? de acuerdo al artículo 40 constitucional; V.1. Forma de Gobierno; V.2. Forma de Estado; V.3. El Federalismo, ¿forma de Gobierno o Estado?; VI. Conclusiones; VII. Fuentes referenciales. I. Introducción E n virtud de los cien años de la Constitución Política de los Estados Uni- dos Mexicanos, consideramos oportuno analizar el Sistema Federal en México. Este sistema surge como un convenio de unidad de Estado que establece una entidad soberana distinta a los Estados que lo componen, y que tiene por objeto dirigir el rumbo y bienes de aquéllos. Es un modelo adoptado por México, desde la Constitución de 1824, que establece la unión de Estados libres y soberanos unidos en una Federación. El presente estudio tiene la finalidad de demostrar la naturaleza del Federa- lismo, ya como forma de Gobierno o de Estado, toda vez que se confunde en el planteamiento del artículo 40 constitucional: República representativa, demo- crática, laica y federal, e incluso los tratadistas aplican estos términos de manera discrecional. * Mtra. en Derecho por la UNAM. Profesor por oposición de la Cátedra Derecho Internacio- nal Público en la Facultad de Derecho de la UNAM. Profesor de medio tiempo y de ayudantía del Seminario de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho. 1  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava Además, se intentará responder a la interrogante de si el Federalismo tiene una aplicación eficaz en nuestro país, de no ser así, podríamos hablar del plan- teamiento de un nuevo Federalismo que se adapte a las necesidades del país y logre respetar el Pacto Federal. Para el estudio hemos dividido el presente trabajo en cuatro apartados, en el primero se realiza un análisis al artículo 40 de la Carta Magna, en el segundo estudiamos el concepto de Derecho Comparado del Federalismo, en el tercero se desarrolla el Federalismo en México y, por último, en el cuarto se establece la conclusión del Federalismo y de la forma de Gobierno. II. Análisis del artículo 40 de la Carta Magna El artículo 40 de la Ley Suprema establece a la letra: “Es voluntad del pue- blo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.1 Este artículo fue reformado el 8 de noviembre del 2012 por el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en uso de la facultad que le confiere el artículo 135 de la Constitución General de la Repúbli- ca y previa aprobación de la mayoría de las legislaturas de las Entidades Fede- rativas; el decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 2012. Dicho artículo se encuentra en el Título Segundo, Capítulo I de la Constitución: de la Soberanía Nacional y de la Forma de Gobierno. Para analizar su contenido, estudiaremos a continuación los conceptos que enuncia dicho artículo. II.1. República: representativa, democrática y laica La expresión república nos remite a lo público. Etimológicamente el voca- blo “República” implica cosa pública, es decir, res publica, como opuesto a las palabras cosa privada, es decir, res privata. República abarca lo concerniente al interés general, social o nacional, en oposición al interés particular o singular. Por lo tanto, la cosa pública o res publica, es el patrimonio económico, moral y cultural de todos los miembros del cuerpo social sin distinción de clases y que 1 Diario Oficial de la Federación [en línea], < www.dof.gob.mx/>, [consulta: 30 de noviem- bre, 2012]. 2  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA tiene como bases fundamentales el interés de la patria, la igualdad, el derecho y la justicia, elementos con los que el idealismo de la Revolución francesa carac- terizó al sistema republicano en frontal contrariedad con los regímenes monár- quicos.2 La República es una forma de gobierno que se caracteriza por ser lo opuesto a la monarquía en la que los gobernantes se atribuyen esa calidad por genética, por linaje; a contrario sensu, en la República, es decir, res publica, es voluntad del pueblo que los gobernantes sean elegidos por el pueblo, con una duración específica para sus encargos sin la calidad de vitalicio del gobierno monárquico. Así nos lo indica el eminente Felipe Tena Ramírez: Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vitalicia, sino de renovación periódica, para la cual se consulta la voluntad. El régimen republicano se opone al monárquico por cuanto en éste el jefe del Estado per- manece vitaliciamente en su encargo y lo transmite por muerte o abdicación, mediante sucesión dinástica, al miembro de la familia a quien corresponda según la ley o la costumbre.3 En conclusión, la República es un modelo de gobierno en el que los gober- nantes son elegidos por el pueblo y dicho encargo es limitado a un tiempo de- terminado. Por su parte, el término “Representativa”, como lo enuncia Elisur Arteaga Nava, tiene varias connotaciones. Los términos “representante”, “representati- vo” y “representación” aparecen constantemente en la Constitución, y el término “representativo”, que es el que nos ocupa, se define de la siguiente manera: Representación es el ejercicio jurídicamente autorizado de funciones de do- minación por parte de órganos de un Estado que se han formado de acuerdo con la Constitución y actúan en nombre del pueblo aunque no en virtud de un mandato vinculante, o de cualquier otro portador del poder público que derive su autoridad inmediatamente del pueblo y cumplir de esa manera su verdadera voluntad.4 2 Cfr. Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, 13a. ed., México, Porrúa, 2000, p. 491. 3 Tena R amírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 34a. ed., México, Porrúa, 2001, pp. 87-88. 4 Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, 2a. ed., México, Oxford University Press, 2004, pp. 90-91. 3  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava El pueblo designa a quienes han de gobernarlo, y esos a quienes han elegido son representantes del mismo.5 En la representación se incorporan varios ele- mentos: […] la esencia de la representación política no consiste solamente en actuar a nombre de otro, sino, sobre todo, en dar presencia a un ser no operante, mientras que tanto la delegación como el mandato supone la existencia previa y actuante de un orden de competencias, aunque la representación puede desa- rrollarse con arreglo a una ordenación de competencias, no necesita encerrarse en el límite preciso de una de ellas, es decir, de un ámbito de derecho y de deberes delimitado con precisión y objetividad, sino que, más bien, la genuina función de la representación política es hacer posible y legitimar ese orden de competencias; así, pues, la representación, aun desarrollándose por la vía de las competencias, la trasciende; la delegación y el mandato son revocables, la representación no necesita serlo y normalmente no lo es; la delegación y el mandato precisan de “legalidad”, la representación precisa de “legitimidad”, de una justificación que no está dentro del orden jurídico positivo […].6 En el principio de representación popular se encuentran requisitos: Si todos los hombres son iguales y libres, ninguno podrá mandar a los demás, salvo que haya sido elegido por ellos para hacerlo.7 Las elecciones deberán renovarse con intervalos regulares cortos, para que los gobernantes no se sientan demasiado independientes de los gobernados. En relación al concepto de “Democrática”, hemos de establecer que el tipo de república que enuncia el artículo 40 constitucional es una República Demo- crática; “democrática” proviene de “democracia”, palabra de dos raíces griegas: demos (pueblo) y cratos (poder), por lo tanto es el poder del pueblo. La democracia es mucho mayor y abarca más aspectos, toda vez que el pue- blo elige al gobierno y gobernantes. La democracia es el sistema de gobierno por el cual el pueblo rige los destinos de un Estado a través de representantes electos por él, y que a su vez, actúan por él, porque el pueblo no podría materialmente ejercer de manera directa el gobierno por lo cual necesita decidir, elegir por el voto, a quienes realizarán la función gubernamental.8 5 Cfr. Tena R amírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 98. 6 Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, op. cit., p. 92. 7 Cfr. Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, 5a. ed., Barcelona, Ariel, 1997, p. 112. 8 Cfr. Ubiarco Maldonado, Juan, El Federalismo en México y los problemas sociales del 4  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA Maurice Duverger menciona como elementos de la democracia los siguientes: la designación de los gobernantes mediante elecciones por sufragio universal, la existencia de un parlamento con grandes poderes, y una jerarquía de normas jurídicas destinadas a asegurar el control de las autoridades públicas por jueces independientes.9 Estos elementos nos hablan del marco de seguridad democrá- tica del Estado, toda vez que si bien es cierto el pueblo elige al representante, éste ejercerá el poder en un marco de legalidad y con un control en su actuar, en relación a lo que el pueblo, dueño de la soberanía, haya establecido en la Carta Magna. La República Democrática ofrece la posibilidad de elegir; esa elección es vo- luntaria, es el ejercicio del poder supremo esencial y originario del pueblo, quien tiene en todo momento el inalienable derecho de cambiar, incluso, la forma de gobierno.10 Mediante el ejercicio soberano el pueblo elige a sus representantes para que lo gobierne. En esa manifestación de la voluntad llamada sufragio, el pueblo equilibra el sistema republicano, y por ello es vital contar con un mecanismo pulcro de elección, porque de ese sistema de votación emana tanto el ánimo del ejercicio soberano del pueblo, como la representatividad que estarán íntimamente rela- cionados. Entre la libertad individual y la coacción social, la democracia da respuesta a la pregunta de Rousseau, “¿dónde estaría la obligación de la minoría de someterse a la elección de la mayoría como no fuera unánime elección?”,11 es decir, la ley de la pluralidad mayoritaria. La democracia tiene un papel esencial para el Régimen Constitucional, como lo menciona Miguel Carbonell: “toda Constitución, para serlo de verdad, debe ser democrática: la democracia legitima a la Constitución y le permite obtener su calidad normativa. Tal legitimación se produce en dos momentos: A. Cuando se crea la Constitución, ya que la democracia legitima a las Constituciones crea- das por el pueblo soberano; y B. En la organización del Estado”.12 Por todo lo país, México, Porrúa, 2002, p. 16. 9 Cfr. Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, op. cit., pp. 112- 113. 10 Cfr. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Secretaría de Gobernación, México, 2003, Artículo 39. 11 Rousseau, Jean-Jacques, El contrato social, Madrid, Edimat Libros, 1999, pp. 60-61. 12 Carbonell, Miguel, “Comentario al Artículo 40”, en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. III, México, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión/Miguel Ángel Porrúa, 1967, p. 151. 5  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava anterior, se desprende que la democracia se sustenta en las decisiones del pueblo soberano que elige a sus representantes y éstos crean las normas. Por lo que respecta a “Laico”, proviene del latín laicus y del griego laikos (popular), que no pertenece a ninguna religión o Iglesia. El doctor Ruperto Pati- ño Manffer señala que se entiende por laico “al respeto pleno de los derechos de libertad e igualdad […] sin consideración de creencias, orientaciones sexuales u otros rasgos que nos distinguen; y en ello se fundamenta nuestra exigencia como personas y ciudadanos de ser tratados sin consideración a ningunas otras características o cualidades que las establecidas en la ley”.13 La palabra “laica” fue agregada en la reforma del artículo 40 constitucional del 2012, se incorporó como característica de República Laica. Algunos aspec- tos que originaron esta reforma son señalados por Patiño Manffer:14 Elementos expuestos por diputados: “La democracia supone la existencia de valores demo- cráticos y por lo tanto de tolerancia en las opiniones plurales”15 y en el respeto a los derechos humanos.16 “Hay una creciente diversidad religiosa y moral en el seno de las sociedades actuales y los Estados tienen ante sí desafíos cotidianos para favorecer la convivencia armoniosa, además de la necesidad de respetar la pluralidad de las convicciones religiosas, ateas, agnósticas, filosóficas, así como la obligación de favorecer, por diversos medios, la deliberación democrática y pacífica”.17 Además de cuestiones históricas respecto a la laicidad del Estado Mexicano: “otorgarle la característica expresa de laico a nuestro Estado Mexi- cano continuaría y conformaría la trayectoria que un día se plantearon nuestros legisladores del Constituyente de 1857, y que reafirmaron los de 1917, pues se ha constatado, en nuestra experiencia colectiva y la de otras naciones, que la laicidad es una fórmula eficaz para la convivencia de la pluralidad”.18 La característica de laicidad es una respuesta a la necesidad de mantener fuera del Estado Mexicano cualquier injerencia proveniente de cualquier culto religio- 13 Patiño Manffer, Ruperto, “La reforma del artículo 40 constitucional”, en El Estado laico y los Derechos Humanos en México: 1810-2010, t. II, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2012, p. 422. 14 Ibidem, p. 417. 15 Ibidem, p. 418. 16 Ibidem, p. 418. Vid. Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Alfonso Izquierdo Bustamante, Gaceta Parlamentaria. 17 Ibidem, p. 418. Vid. Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales..., César Augusto Santiago, Gaceta Parlamentaria. 18 Ibidem, p. 418. 6  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA so que frene los derechos de libertad e igualdad; como lo reguló la Constitución de 1857 que por primera dejó de mencionar a la Iglesia, situación retomada por la Constitución de 1917, así como por las Leyes de Reforma; lo establecido por los artículos constitucionales: 3o. que establece la educación laica; el artículo 24 que regula la libertad de creencias y el artículo 130 que establece el principio histórico de la separación del Estado y la Iglesia. II.2. Estados libres y soberanos integrantes de la Federación El artículo 40 constitucional establece la unión de Estados libres y soberanos en una Federación, por lo que reconoce dos jurisdicciones, la central o general y la de los Estados que la integran y que tienen soberanía en su régimen inte- rior, ya que tienen la facultad de establecer su sistema jurídico interno en su constitución, su política tributaria, entre otras facultades, siempre y cuando no pertenezcan a la Federación. De lo que se desprende que hay una armonía en las facultades tanto de la Federación como de los Estados federados. De este modo: “Las entidades federativas deben observar en cualquier circunstancia los man- datos de la Constitución federal, en tanto se refieran directa o indirectamente a su régimen interior”.19 El federalismo, destaca Carbonell, “supone el reconocimiento de la existencia de fuerzas distintas del poder central que tienen su propia sustantividad, y que en esa virtud reclaman un campo propio de acción jurídico-política traducido entre otras cosas en la posibilidad de crear por sí mismo normas jurídicas”.20 El Sistema Federal o Federalismo es un fenómeno histórico, cuyas doctrinas son extraídas, como lo afirma Tena Ramírez, de un tipo o modelo histórico que es el Federalismo estadounidense,21 por lo que en el siguiente apartado visuali- zaremos este paradigma del Sistema Federal. 19 Carbonell, Miguel, “Comentario al artículo 40”, op. cit., p.157. 20 Ibidem, p. 160. 21 Tena R amírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 102. 7  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava III. Federalismo III.1. Concepto de Federalismo La concepción jurídico-política, explica el doctor Burgoa, proviene “etimo- lógicamente, de la palabra ‘Federación’ que implica alianza o pacto de unión, y proviene del vocablo latino foedus foederare, que equivale pues a unir, a ligar o componer. Desde un punto de vista estrictamente lógico, el acto de unir entraña, por necesidad, el presupuesto de una separación anterior de lo que se une, ya que no es posible unir lo que con antelación importa una unidad”.22 De lo expuesto por Burgoa retomamos la idea de la unión que incide en el acto de componer algo nuevo, el todo mediante el proceso y acto de la unificación. Y como afirma Burgoa: […] debe concluirse que un Estado Federal es una entidad que se crea a través de la composición de Entidades o Estados que antes estaban separados, sin nin- guna vinculación de dependencia entre ellos. De ahí que el proceso formativo de una Federación o, hablando con más propiedad, de un Estado Federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, respectivamente, por la in- dependencia previa de los Estados que se unen, por la alianza que concertan entre sí y por la creación de una nueva entidad distinta y coexistente, deriva de dicha alianza.23 Jellinek establece que “El Estado Federal es un Estado soberano formado por una variedad de Estados. Su poder nace de la unidad estatista de los Estados miembros, se trata de una unión de derecho público entre los Estados, los cuales establecen una soberanía sobre los que se unen […] en tanto que tomados par- ticularmente, por el contrario están sometidos a determinadas obligaciones”.24 Por lo tanto, en la Federación se dan las siguientes características: Se trata de una alianza entre Estados; Estos Estados deben ser libres independientes y autónomos; 22 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 407. 23 Ibidem, pp. 407-408. 24 Jellinek, Georg y Fernando de los Ríos Urruti, Teoría general del Estado, Buenos Aires, Albatros, 1973, pp. 577-578. 8  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA Los Estados forman una unión, que es denominada Federación; La Federación es el órgano superior creado por los Estados; Los Estados tienen atribuciones necesarias para existir y realizar sus ta- reas económicas, políticas y sociales independientes a la Federación; y La Federación tiene atribuciones específicas diferentes a las de los Esta- dos.25 III.2. El Federalismo y sus orígenes III.2.1. El Federalismo en Estados Unidos de América El Federalismo surge en Estados Unidos de América. La Constitución de 1787 fue la primera que aplicó la técnica Federal; se fundó en una hipótesis real, como nos menciona Fix-Zamudio: […] hubo un pacto de Estados preexistente que dio origen a la Federación, como así sucedió en la famosa “transacción de Connecticut”, mediante la cual los Estados grandes se pusieron de acuerdo con los pequeños. El diseño del orden Federal se hizo en dicha ley fundamental, sobre una base de estricta división y separación de los poderes estatales entre la unión y los Estados, en el cual la instancia Federal tenía competencias legislativas en ciertas cláusulas específicas, con lo cual su competencia resultaba acotada, mientras que los Estados tuvieron una competencia residual a través de una cláusula general de subsidiariedad, que prescribió que todo lo que no estaba otorgado a la Federa- ción se entendía reservado a los Estados.26 De la Constitución de los Estados Unidos de América se desprende la instala- ción de la Unión, así lo podemos leer en el preámbulo: Nosotros el pueblo de los Estados Unidos, con miras a formar una unión más perfecta, instaurar la justicia, asegurar la tranquilidad interna, proveer para la 25 Cfr. Ubiarco Maldonado, Juan, El Federalismo en México..., op. cit., p. 42. 26 Fix-Zamudio, Héctor y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano y comparado, 2a. ed., México, Porrúa/UNAM, 2001, pp. 247. 9  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava defensa común, promover el bienestar y garantizar las bendiciones de la liber- tad para nosotros mismos y para nuestros descendientes, ordenamos y estable- cemos esta Constitución para los Estados Unidos de América.27 La Constitución Estadounidense es tan pequeña que abarca siete artículos y tan grande que ha estado en vigor más de 215 años. El libro El Federalista es un comentario clásico de la Constitución, según establecen tratadistas como Beck, Willoughby, y como lo anuncia en el prólogo del mismo libro Gustavo R. Velasco. El Federalista reune los comentarios que emitieron Hamilton, Madison y Jay sobre la Constitución, y su defensa, misma que se enviaba a los periódicos neoyorkinos (consta de 85 ensayos). En el Fede- ralista VIII, Hamilton hace una anuncio que se convierte en una predicción, si la analizamos sabedores de la historia de esa Federación: [...] si tenemos prudencia de conservar la unión, es verosímil, que gocemos durante siglos de ventajas semejantes a las de una situación insular […] pero si nos desuniéramos y las partes integrantes permanecen separadas, o lo que es más probable se reunieran en dos o tres confederaciones nos encontraríamos un breve período de tiempo en el mismo trance que las potencias continentales de Europa.28 Recordemos que la unión de las XIII colonias, después de su independencia, generó la Constitución de 1787, y que en el período de ratificación por cada uno de los 13 Estados, Hamilton, Madison y Jay con la emisión de sus artículos pretendían convencer que el pensamiento federalista era el que convía a los 13 Estados recién liberados y que aislados eran blanco de posibles invasiones por Europa. Por ello el proceso unificador es legítimo y exitoso. A su vez, Hamilton establece los propósitos de la unión: “…la defensa común de sus miembros; la conservación de la paz pública, lo mismo para convulsio- nes internas que contra ataques extranjeros, la reglamentación del comercio con otras naciones y entre los Estados, la dirección de nuestras relaciones políticas 27 Constitución de los Estados Unidos de América, Servicio Informativo y Cultural de los Estados Unidos de América, 1987. 28 Hamilton, Alexander et al., El Federalista, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1957 (Política y Derecho), p. 31. 10  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA y comerciales con las naciones extranjeras”.29 Esta declaración de Hamilton realizada en la publicación XXIII de El Federalista se relaciona con el artículo 1o., sección 10 de la Constitución de Estados Unidos, con la prohibición de que ningún Estado podría celebrar tratados. Y que se relaciona con la Constitución Mexicana en el artículo 89, fracción X en el que se faculta al ejecutivo a tal fun- ción, y que a la letra establece: “Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales”. Barceló Rojas señala que: [...] todos los gobiernos de la unión federal serían controladores y controlados al mismo tiempo, y dicho control múltiple, dinámico y automático tendería a restablecer los equilibrios en el sistema político democrático. El input final y determinante del sistema lo aportaría el pueblo. Primordialmente por el sufra- gio, el pueblo sería la fuente de poder. 30 En el Estado federal norteamericano cada uno de los estados es una fuente en sí misma del conocimiento político. El federalismo estadounidense no sólo permite sino que alienta la experimentación política. Cada estado enfrenta sus propios problemas políticos e imagina y propone en sus Constituciones dispo- siciones para hacerles frente.31 En el Federalismo Estadounidense el Pacto Federal fue eficaz e impera hasta nuestros días. III.3. Derecho comparado del Federalismo En aplicación del método comparado, se analizará brevemente el Federalis- mo de Estados Europeos. El primero es el caso de Suiza, con fuerte influencia francesa. La primera Constitución Suiza de 1798 fracasó y dio nacimiento a la Constitución de Estado Federal de 1802; mediatizada por Francia se consideró 29 Ibidem, p. 93. 30 Barcelo Rojas, Daniel Armando, Introducción al derecho constitucional estatal estadounidense, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, pp. 32-33. 31 Ibidem, p. 51. 11  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava a Suiza como Estado satélite de Francia. A la caída de Napoleón, terminó la influencia mediadora y Suiza, en un intento de restauración, desarrolló un movi- miento revolucionario copiado de Francia. En 1848, la Constitución fue aprobada por los cantones y fue sometida a rati- ficación popular. Dio como resultado el Estado Federal, en que destacan: El peso de instituciones de democracia directa, instrumento de fortaleci- miento de cantones ante la Federación. La existencia de un gobierno colegial compuesto de 7 miembros. Actualmente la Constitución vigente es del 29 de mayo de 1874. El segundo Estado que analizaremos es Alemania, cuyo proceso tiene carac- terísticas distintas. Tras la destrucción del Imperio germano y la disminución de las unidades independientes, surgió la Constitución de la Confederación Alema- na, integrada por 39 Estados, 35 Monarquías y 4 Ciudades libres. Esta fue una Confederación muy laxa con fines de defensa. En 1848 surgió en Alemania un movimiento de revolución, que reafirmó su hegemonía con Austria. En 1871 Prusia gestó un movimiento Federalista Ale- mán.32 Como nos muestra Pérez Royo, el Federalismo se adopta de manera distinta en cada Estado, si vemos, además las cualidades de cada uno, en Suiza se deposita el ejecutivo en un Consejo Federal de 7 miembros, a diferencia de Alemania que lo estable en el Presidente (elegido por cinco años) y un Canciller (jefe del Gobierno Federal elegido por mayoría absoluta por la Asamblea Fede- ral); como lo enuncia la Constitución o la Ley Fundamental para la República Federal de Alemania, es un Estado Federal democrático y social.33 El federalismo en Alemania se consolidó después de la reunificación; la Re- pública Federal Alemana está constituida por 16 estados miembros llamados Länder; es una república federal, democrática, representativa y parlamentaria. La República federal se encuentra dividida en tres poderes: el Sistema Ejecuti- vo, a cargo del Presidente, elegido por la Consejo Federal para un período de 5 años, y de un canciller, elegido por la Asamblea Federal; el Sistema Legislativo formado por la Asamblea Federal llamada Dieta Federal o Bundestag, así como 32 Cfr. Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, 7a. ed., Madrid, Marcial Pons, 2000, pp. 980-981. 33 Daranas Peláez, Mariano y Francisco Rubio Llorente, Constituciones de los Estados de la Unión Europea, Barcelona, Ariel, 1997, p. 7. 12  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA por el Consejo Federal denominado Bundesrat, integrado por representantes de los estados; y el Sistema Judicial, Corte Federal Constitucional y Cortes Supe- riores Federales. IV. El Federalismo en México IV.1. Desarrollo del Federalismo El Federalismo en México tiene su origen en el período comprendido entre 1810 y 1824, para estudiarlo es necesario remontarnos al movimiento Indepen- dista en México. Con Hidalgo comenzaron los escritos que plasmaron las necesidades de México, “Ignacio López Rayón, emitió un documento denominado Elementos Constitucionales, dicho documento reconocía en su artículo 50 que ‘la sobera- nía dimana inmediatamente del pueblo, reside en la personalidad del señor don Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano’”.34 En 1812, con el triunfo español sobre Francia, se emitió la Constitución de Cádiz, principal germinador del Federalismo en México. Jorge Carpizo nos narra cómo en la Constitución de Cádiz se instauraron las diputaciones provinciales y las “provincias exigieron ese sistema bajo amenaza de separarse de México si se establecía el régimen central”, continúa diciéndonos el doctor Carpizo “ante la situación descrita, el 12 de junio de 1823, el Congreso convocante, no constitu- yente, expidió el voto por la forma de República Federal”.35 Del mensaje del Congreso General Constituyente dirigido a los habitantes de la Federación, fechado en la Ciudad de México el 14 de octubre de 1824, pode- mos leer: He aquí las ventajas del sistema de Federación. Darse cada pueblo así mismo leyes análogas a sus costumbres, localidad y demás circunstancias […] poner a la cabeza de su administración sujetos que, amantes del país, tengan al mismo tiempo los conocimientos suficientes para desempeñarla con acierto: crear los tribunales necesarios para el pronto castigo de los delincuentes […].36 34 Palacios Alcocer, Mariano, Federalismo y relaciones intergubernamentales, México, Porrúa, 2003, p. 58. 35 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa/UNAM, 1999, p. 84. 36 R amírez, R amírez, Enrique et al., Derechos del pueblo mexicano, México a través de sus 13  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava El siguiente antecedente es el artículo 4o. de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824: “La Nación mexicana adopta para su go- bierno la forma República representativa popular Federal”.37 En 1836 se sustituyó el régimen central por el Federal. La imposición del po- der central y el desequilibrio trajo como consecuencia una guerra que intentaba justificar un robo y una transgresión a todo principio internacional de respeto, autodeterminación y despojo del territorio, nunca antes visto en estos términos. La guerra de Texas desequilibró al país, lo que concluyó con el resurgimien- to, en la Constitución de 1857, del Federalismo, adoptado en el artículo 40 de la Constitución de 1917. Dicho artículo no fue reformado hasta el 2012; por razones sociales se concluyó que había de establecerse constitucionalmente la laicidad del Estado federal. IV.2. Ejercicio del Federalismo En México no hay un ejercicio real del Sistema Federal, si bien es cierto que, en el marco constitucional se encuentran las bases del mismo, y las competencias han quedado establecidas, también lo es que en la actualidad existen problemas en el ejercicio de la soberanía interna de los Estados miembros de la Federación. En lo que respecta a los recursos económicos de las entidades, es necesa- rio hacer hincapié en que provienen necesariamente de los impuestos, como lo anuncia la doctora Arnaiz Amigo: “el poder político del centro desde 1857 hasta nuestros días, se ha sustentado en las grandes facultades impositivas de la Fede- ración, lo que posiblemente haya contribuido a ciertas dificultades económicas de las Entidades Federadas y no digamos en cuanto a sus municipios”.38 En la desigualdad de la recaudación Federal y la estatal se han generado problemas económicos, políticos y sociales. Como menciona el doctor Ubiarco: La po- blación se concentra en las capitales de los Estados por demandas laborales y educativas, lo que genera problemas de insuficiencia de los servicios, tanto en las áreas metropolitanas, como en los otros municipios; las participaciones Fe- derales son insuficientes para el correcto desarrollo de los Estados. 39 Constituciones, t. VI. Antecedentes y evolución de los artículos 54 a 75 constitucionales, México, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión/ Miguel Ángel Porrúa, 1967, p. 407. 37 Idem. 38 Arnáiz Amigó, Aurora, Del Estado y su derecho, México, UNAM, 2000 (Tercera Serie. Estudios Políticos, 6), p. 144. 39 Cfr. Ubiarco Maldonado, Juan, El Federalismo en México y los problemas sociales del 14  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA Otro ejercicio del Federalismo es el relativo al orden federal y al orden local, en este sentido resulta de difícil aplicación el artículo 49 constitucional, que a la letra dice: “El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Le- gislativo, Ejecutivo y Judicial”; en relación al 116, que regula: “El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corpora- ción, ni depositarse el legislativo en un solo individuo”. Este último se modificó en 1987, dicha reforma estableció la misma división de poderes públicos de los Estados, para su ejercicio en las funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial.40 Por lo que respecta a la elección del ejecutivo estatal, era una elección vicia- da, toda vez que como lo describe Burgoa: el Presidente de la República elegía a los Gobernadores de los Estados, cumpliéndose sólo formalmente el requisito de mayoría popular, lo que daba como consecuencia que los gobernadores práctica- mente fungían como colaboradores del ejecutivo, asimismo la forma federal del Estado era sólo por trasunto histórico es decir, por costumbre constitucional. 41 El presidencialismo imperante obligó a un replanteamiento del Federalismo, que si bien, el cambio democrático en los años de Fox en el país había abierto puertas a la eficacia del Federalismo en México, también es cierto que en esa democratización tardía no pudieron sanar décadas de lastimosa opresión del mu- nicipio y del propio Estado federado. Por otro lado y en relación a la distribución de las competencias, México adoptó, como nos aclara el doctor Carpizo, el principio norteamericano, respecto a que: Todo aquello que no está expresamente atribuido a las autoridades fede- rales es competencia de las Entidades Federativas. El artículo 124 de la Constitución Mexicana aclara que las facultades fe- derales deberán estar expresamente señaladas, por lo tanto, las competencias atribuidas a la Federación podrán ser directas, expresas o negativas.42 El artículo 124 establece: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias”. Por lo que respecta al ejercicio del federalismo en los ingresos de la Federa- ción, Entidades Federativas y Municipios, existe la urgencia de un planteamien- país, op. cit., p. 124. 40 Cfr. Faya Viesca, Jacinto, El Federalismo Mexicano: Régimen constitucional del Sistema Federal, México, Porrúa, 1998, p. 159. 41 Cfr. Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 464. 42 Cfr. Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, op. cit., pp. 96-97. 15  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava to de un Nuevo Federalismo, toda vez que en 1960 la Federación obtuvo 71.1% de los ingresos, las Entidades Federativas 26.3% y los Municipios el 2.6%,43 de lo que se infiere que se debe descentralizar la tarea tributaria. Esas cifras con- tinuan, según datos de la OCDE de 2016, el INEGI reportó que la Federación obtuvo 95.6%, Entidades Federativas 3.1 % y los Municipios el 1.2%.44 IV.3. Propuesta sobre un nuevo Federalismo Es necesario hacer algunos ajustes al Federalismo que impera en México, toda vez que el Sistema Federal establecido en el artículo 40 constitucional no está precisamente materializado en la práctica. En la búsqueda del federalismo real mexicano consideramos que se deben plantear las bases para que: Los Estados y la Federación cumplan con las facultades que les son otor- gadas por la Constitución. Reafirmar el Pacto Federal. Reacondicionar las políticas tributarias que distribuyan las cantidades re- caudadas: Al recaudar la Federación casi una novena parte de todas las contribucio- nes del país, y al necesitar las Entidades Federativas la ayuda económica del centro; equilibrio económico entre Federación y Entidades Federa- tivas no existe y la Federación adquiere un estatuto de superioridad que tiene como resultado un grado de subordinación de los Estados miem- bros, ya que esperan ayudas y subsidios de quien puede proporcionarlos y tratan de no disgustar y estar en los mejores términos con la poderosa Federación.45 Realizar una reforma que garantice a los Estados un estatus económico que les permita no requerir de subsidios económicos, y evitar que la Fede- ración controle las ayudas, y controle indirectamente a los Estados. Reafirmar la democracia: Sobre este punto, si bien se recuperó la demo- cracia con el derrocamiento del partido en el poder por décadas, en las elecciones que favorecieron el sexenio 2000-2006, actualmente existe una 43 Cfr. Ibidem, p. 106. 44 IMCO con datos de OCDE 2016, “Fiscal Descentralización” [en línea], , [consulta: 29 de mayo, 2017]. 45 Cfr. Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, op. cit., p. 148. 16  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA crisis de poder por los problemas de credibilidad de las instituciones. Ade- más de la crisis del Estado de Derecho, por lo que se prevé una elección difícil para el 2018, y es necesario establecer un marco de seguridad elec- toral, ya que se eligirán el Presidente de la República, 128 senadores y 500 diputados federales. Reafirmar la representación: Compartimos la propuesta del doctor Burgoa por reformar el artículo 135 constitucional, respecto a que se debe exigir el referéndum popular en las reformas constitucionales.46 El referéndum acrecentaría la participación del pueblo, y así se aclararía y ampliaría el artículo 39 constitucional, toda vez que si bien la soberanía recae en el pueblo, se lograría ejercitar esa soberanía en las materias mencionadas en el artículo 135 de la propia Constitución. Descentralizar la educación: Fomentar el desarrollo de centros educativos, incluso en los municipios, para evitar los asentamientos en zonas urbanas. Controlar el gasto público: Establecer controles sobre las funciones ejecu- tivas en los ámbitos tanto Federal como Estatal, para evitar que se presen- ten situaciones como los recientes problemas de enriquecimiento ilícito en las Entidades Federativas. Se deben eliminar partidas para programas sociales, como el gasto en programas populistas de ayudas a los menos favorecidos, a los miembros de la tercera edad, que son programas popu- listas, proselitistas y que endeudan al Estado, además de que engañan al pueblo y condicionan sus voluntades. Realizar programas sociales que no sean sexenales sino de continuidad por el sucesor, el cual estará obligado a terminar con los planes ya estable- cidos, para que se resuelvan efectivamente los problemas que se pretendía resolver con dichos programas. Se deben realizar programas con seguimientos obligatorios a largo plazo y que tengan por objeto acabar con la corrupción en los tres niveles de gobierno. Por último, se debe reestructurar el federalismo y regresar al planteamien- to original, que garantizaba la soberanía de los Estados federados, que han sido despojados paulatinamente de competencias. 46 Cfr. Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 10. 17  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava V. El Federalismo ¿forma de Gobierno o Estado? de acuerdo al artículo 40 constitucional Existe una confusión en la utilización de forma de Gobierno y forma de Es- tado, de hecho a los países suele llamárseles por su nombre, adicionado con la forma de gobierno (República Suiza, República Mexicana), pero se debe distin- guir entre estas acepciones. V.1. Forma de Gobierno El gobierno es un conjunto de órganos del Estado, así lo señala Burgoa, que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder público que pertenece a la entidad estatal. Es el poder del Estado que se ejerce con base en los órganos que actúan conjuntamente. Esas funciones, continúa el eminente constitucionalista, se traducen en múltiples y diversos actos de autoridad.47 Forma de gobierno, como nos lo expresa Vergo Hini, “es el complejo de ins- trumentos que se articulan para conseguir finalidades estatales y por tanto, los elementos que miran a la titularidad y el ejercicio de las funciones soberanas atribuidas a los órganos constitucionales”.48 En conclusión, la organización de todos los medios e instrumentos de que se sirve el Estado para realizar su fun- ción será la forma de gobierno, la organización de sus instituciones y las compe- tencias de esas instituciones. Carpizo nos habla de sistema de gobierno, entendido como la existencia de dos o más destinatarios del poder, cada uno de ellos con competencia otorgada constitucionalmente, que se manifiesta en la real estructura del poder político de una sociedad.49 La interrelación de los poderes del Estado establece una distribución y atri- bución de competencias y un orden. La formalidad del orden institucional es establecida por la Constitución. El artículo 40 de la Constitución Mexicana esta- blece como forma de gobierno la república, representativa, democrática y laica. Consideramos que las formas de gobierno serán las características que de- terminan las funciones de los órganos del Estado y que limitan las atribuciones del Estado. Las formas de gobierno son los medios del Estado para el ejercer su poder soberano. 47 Cfr. Ibidem, p. 401. 48 Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, op. cit., p. 83. 49 Cfr. Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, op. cit., p. 272. 18  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA V.2. Forma de Estado Hauriou define al Estado como “una sociedad organizada, fijada en un territo- rio determinado y que posee el monopolio de emisión de reglas de derecho y de su sanción”.50 El fundamento que Hauriou atribuye al Estado es el pueblo, sin él no hay Estado, al igual que el territorio y el poder. De aquí desprendemos que el gobierno es parte del Estado y no el Estado mismo. Burgoa reconoce dos tipos de Estado de acuerdo al grado de descentraliza- ción o centralización, estos son: Estado Unitario y Estado Federal o central. En el Estado Unitario existe homogeneidad del poder, y el Estado Federal implica alianza, unión. La forma de Estado que nos ocupa es la Federal, que es definido como “una asociación de Estados que tienen entre sí relaciones de derecho interno, es decir, de derecho constitucional y mediante el cual un Súper-Estado se superpone a los Estados asociados”.51 Si nos enfocamos en súper-Estado que menciona Hauriou y lo confrontamos con el artículo 40, en lo que respecta a “República repre- sentativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”,52 concluimos que el Estado está compuesto de Estados libres y soberanos; entendemos que ese sú- per-Estado es la Federación que está en nivel superior a los Estados federados. V.3. El Federalismo, ¿forma de Gobierno o Estado? En relación al cuestionamiento de si la Federación es una forma de Gobierno o de Estado, la respuesta es que los Estados federados decidieron voluntaria- mente unirse al Pacto Federal y consecuentemente crearon un Estado, que in- cluso los representa ante la comunidad internacional en sus relaciones externas. Las relaciones que se establecen entre el Estado Federal y los Estados federa- dos son relaciones de derecho interno, de naturaleza constitucional, plasmadas en la Ley Fundamental donde el Estado Federal está compuesto por todos esos Estados. Las relaciones se basan en el principio de libertad, en el exterior el 50 Houriou, André, Derecho constitucional e instituciones políticas, 5a. ed., Barcelona, Ariel, 1971, p. 19. 51 Ibidem, p. 177. 52 Diario Oficial de la Federación [en línea], < www.dof.gob.mx/>, [consulta: 30 de noviembre, 2012]. 19  Mtro. Lourdes Marleck Ríos Nava Estado Federal hará sentir fuertemente su poder y en el interior negocia con los Estados más que darles órdenes; y se basan en la igualdad, los Estados particu- lares tienen la misma importancia en el ámbito Federal.53 Los Estados Federados pierden su presencia al exterior y el Estado Federal será el encargado de representar los intereses de los Estados que componen la Federación. Existe por lo tanto, la distinción entre forma de Estado y forma de gobierno. En la forma de Estado Federal mexicano, el poder supremo de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (se ejercita el poder de acuerdo al artículo 49 constitucional). El Estado Federal es distinto a los Estados que lo constituyen, ejerce las atri- buciones emanadas de la Ley Suprema, y las Entidades Federativas realizan sus funciones independientemente de la Federación, toda vez que son libres y sobe- ranos, y además pueden adoptar su régimen interior, en términos con el artículo 115 constitucional: “Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrati- va, el municipio libre”. El Estado Federal es la entidad formal constituida por un Pacto Federal de Estados, que libre y soberanamente pertenecen a la Federación, y que adopta la forma de gobierno para el cumplimiento de sus fines. VI. Conclusiones Primera: La Federación es la unión de Estados libres y soberanos unidos en un Pacto Federal. Segunda: La Federación es una forma de Estado dotado de soberanía y que representa los intereses de los Estados Federados en su conjunto. Tercera: El Estado Federal es distinto de los Estados que lo conformaron y está dotado de capacidades para realizar competencias específicas, distintas a la de los Estados que lo integran, quienes gozan de libertad y soberanía para esta- blecer su régimen interior. Cuarta: La forma de Gobierno es una herramienta que es utilizada por el Es- tado para cumplir sus fines y funciones. Quinta: En México es necesario replantear las competencias de los Estados Federados y de la Federación para equilibrar el Sistema Federal. 53 Cfr. Houriou, André, Derecho constitucional e instituciones políticas, op. cit., pp.179-180. 20  EL FEDERALISMO, ¿FORMA DE GOBIERNO O DE ESTADO? ARTÍCULO 40 CONSTITUCIONAL, A CIEN AÑOS DE EXISTENCIA VII. Fuentes referenciales Bibliografía ARNÁIZ AMIGÓ, Aurora, Del Estado y su derecho, México, UNAM, 2000 (Tercera Serie. Estudios Políticos, 6). ARTEAGA NAVA, Elisur, Derecho constitucional, 2a. ed., México, Oxford University Press, 2004. BARCELO ROJAS, Daniel Armando, Introducción al derecho constitucional estatal estadounidense, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005. BURGOA, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, 13a. ed., México, Porrúa, 2000. _________, La reformabilidad de la Constitución Mexicana de 1917, México, Editorial Messis, 1970. CARBONELL, Miguel, “Comentario al artículo 40”, en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. III, México, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión/ Miguel Ángel Porrúa, 1967. CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa/UNAM, 1999. DARANAS PELÁEZ, Mariano y Francisco Rubio Llorente, Constituciones de los Estados de la Unión Europea, Barcelona, Ariel, 1997. DUVERGER, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, 5a. ed., Barcelona, Ariel, 1997. 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