E-book EUPSS PDF

2019. Osnove prava socijalne sigurnosti Europske unije KOLEGIJ “PRAVO SOCIJALNE SIGURNOSTI EU” DOC. DR. SC. ADRIJANA MARTINOVIĆ Udžbenik je izrađen u okviru projekta ERASMUS+ Jean Monnet Modules: „EU Social Security Law“, Projekt broj: 574674-EPP-1-2016-1-HR-EPPJMO-MODUL. Sadržaj I. UVOD....................................................................................................................................................... 1 II. SOCIJALNA SIGURNOST – ODREĐENJE POJMA......................................................................... 2 1. POVIJESNI RAZVOJ SOCIJALNE SIGURNOSTI........................................................................... 2 2. POJAM SOCIJALNE SIGURNOSTI................................................................................................ 8 III. TIPOLOGIJA SUSTAVA SOCIJALNE SIGURNOSTI................................................................... 18 1. OPĆENITO................................................................................................................................... 18 2. SUSTAV SOCIJALNOG OSIGURANJA........................................................................................ 20 3. OPĆI SOCIJALNI SUSTAV (SUSTAV NACIONALNE UNIVERZALNE ZAŠTITE)................... 28 4. SUSTAV SOCIJALNE SKRBI....................................................................................................... 28 5. SUSTAV JAVNIH ŠTEDNIH FONDOVA..................................................................................... 30 6. SOCIJALNI SUSTAV ODŠTETE.................................................................................................. 30 IV. OSNOVNI NAČINI UREĐENJA MIROVINSKIH I ZDRAVSTVENIH SUSTAVA U EUROPSKIM DRŽAVAMA.............................................................................................................. 31 1. ZNAČAJKE ZDRAVSTVENIH SUSTAVA.................................................................................... 31 2. ZNAČAJKE MIROVINSKIH SUSTAVA....................................................................................... 33 3. OSNOVNE ZNAČAJKE SOCIJALNOG SUSTAVA U REPUBLICI HRVATSKOJ........................ 35 V. SOCIJALNA SIGURNOST U EUROPSKOJ UNIJI......................................................................... 40 1. OPĆENITO................................................................................................................................... 40 2. RAZVOJ I DJELOVANJE EUROPSKE UNIJE U SOCIJALNOJ SFERI......................................... 41 VI. KOORDINACIJA SUSTAVA SOCIJALNE SIGURNOSTI U EUROPSKOJ UNIJI.................... 57 1. UVODNO...................................................................................................................................... 57 2. KOORDINACIJA VS. HARMONIZACIJA..................................................................................... 58 3. IZVORI I RAZVOJ PRAVA KOORDINACIJE SOCIJALNE SIGURNOSTI U EU........................ 59 4. PRAVNI TEMELJ KOORDINACIJE............................................................................................. 62 5. TEMELJNA NAČELA KOORDINACIJE....................................................................................... 66 VII. PRAVILA O KOORDINACIJI ODREĐENIH KATEGORIJA DAVANJA................................... 82 1. KOORDINACIJA MIROVINSKIH DAVANJA – STAROSNE I OBITELJSKE MIROVINE......... 82 2. KOORDINACIJA INVALIDSKIH DAVANJA............................................................................... 90 3. KOORDINACIJA DAVANJA ZA BOLEST, MAJČINSTVO I OČINSTVO.................................... 95 4. KOORDINACIJA DAVANJA ZA NEZAPOSLENOST................................................................ 114 5. KOORDINACIJA OBITELJSKIH DAVANJA.............................................................................. 119 POPIS LITERATURE....................................................................................................................................124 NAJVAŽNIJI PRAVNI IZVORI.....................................................................................................................127 I. UVOD Ovaj udžbenik prati izborni kolegij „Pravo socijalne sigurnosti Europske unije“ koji se izvodi na IX. semestru integriranog studija prava na Pravnom fakultetu u Rijeci. Pravo socijalne sigurnosti Europske unije specifično je pravno područje. Da bismo objasnili posebnosti i značajke onoga što se podrazumijeva pod tim pojmom, potrebno je najprije objasniti pojmove socijalne sigurnosti, socijalnog prava i prava socijalne sigurnosti općenito, te osnovne značajke sustava socijalne sigurnosti. Bez toga nije moguće baviti se pravom socijalne sigurnosti Europske unije. Zbog toga ovaj udžbenik nužno mora započeti s poglavljima koji se bave i pojašnjavaju ovu tematiku. Drugo i treće poglavlje posvećeni su pojmovima socijalne sigurnosti i srodnim pojmovima te značajkama i tipologiji sustava socijalne sigurnosti. Slijedi ih poglavlje o osnovnim načinima uređenja mirovinskih i zdravstvenih sustava država članica, kao troškovno najvećim dijelovima sustava socijalne sigurnosti koji tradicionalno zauzimaju znatan dio izdataka u BDP-u svih država. Nakon ovih poglavlja slijedi peto poglavlje o socijalnoj sigurnosti u Europskoj uniji. Socijalno pravo u svojoj najširoj i rudimentarnoj definiciji obuhvaća pravno oblikovanu socijalnu politiku. Pravo je glavni instrument kojim se implementiraju ciljevi socijalne politike. Europsko socijalno pravo u takvom najširem shvaćanju u prvom se redu bavi socijalnom dimenzijom Europske unije, ali jednostavno ga ne možemo percipirati u smislu onoga što se u nacionalnim pravnim sustavima podrazumijeva pod pojmom socijalnog prava, jer su nadležnosti i instrumentarij kojim EU raspolaže u odnosu na države članice vrlo specifični i ograničeni. 1 EU socijalno pravo normira može li i kako EU svojim zakonodavnim djelovanjem utjecati na sustave socijalne sigurnosti država članica, za čiju su organizaciju, oblikovanje, financiranje i upravljanje nadležne isključivo države članice (v. Eichenhofer, 2010.:25). Kada govorimo o socijalnom pravu EU ili bolje rečeno socijalnoj dimenziji EU, njeno primarno obilježje je koordinacija socijalne sigurnosti. Zato se u literaturi se preferira pojam pravo socijalne sigurnosti EU, jer taj pojam točnije opisuje predmet i sadržaj onoga što nazivamo socijalnom dimenzijom EU. Pravila europskog prava socijalne sigurnosti neodvojivo su povezana sa slobodom kretanja građana Unije i koriste tehniku regulacije koje se naziva koordinacija. Koordinacija sustava socijalne sigurnosti ujedno je i najveće poglavlje ovog udžbenika, u kojem se detaljnije obrađuju razvoj, izvori, pravni temelj te načela koordinacije, kao i pojedina područja koordinacije: mirovinska i invalidska davanja, davanja za bolest, majčinstvo i očinstvo, davanja za nezaposlenost te obiteljska davanja. Cilj je ovog udžbenika na jednom mjestu, cjelovito i jezgrovito obraditi materiju kolegija „Pravo socijalne sigurnosti“, jer do sada, usprkos relativno velikom broju znanstvene i stručne literature nije objavljen niti jedan udžbenik na hrvatskom jeziku. Kao takav, udžbenik je prvenstveno namijenjen studentima prava, ali i svima koji se bave pravom socijalne sigurnosti te koordinacijom socijalne sigurnosti u Europskoj uniji općenito. II. SOCIJALNA SIGURNOST – ODREĐENJE POJMA Veliki je broj različitih definicija socijalne sigurnosti. Zajedničko im je da pokušavaju opisati složen pojam koji počiva na ideji zaštite pojedinca u slučaju nastupa društveno priznatih socijalnih rizika. Normativni i politički preduvjeti za razvoj socijalne sigurnosti počinju s razvojem modernog društva i industrijalizacijom, od 17. stoljeća nadalje, iako ljudi oduvijek žive u 'nesigurnom' svijetu i izloženi su rizicima poput starosti, bolesti, siromaštva. Sam pojam socijalne sigurnosti ulazi u širu uporabu 30.-ih i 40.-ih godina 20. stoljeća i to na engleskom govornom području (engl. social security), a korijene vuče iz latinske riječi securitas, u smislu osiguranja od pogibelji i osjećaja pouzdanosti. Socijalna sigurnost znači slobodu od potrebe (engl. „freedom from want“). Definicije socijalne sigurnosti ovise o vremenu, prostoru i pristupu. Klasične definicije naglasak stavljaju na nabrajanje rizika odnosno područja koja su obuhvaćena ovim pojmom. U modernijem pristupu ističe se važnost široke lepeze instrumenata koji su usmjereni na zadovoljenje osnovnih ciljeva socijalne sigurnosti: zaštita dohotka i održavanje životnog standarda. Raznolikost definicija proizlazi i iz različitih lica ili aspekata socijalne sigurnosti. Socijalna sigurnost je, uz npr. jednakost, solidarnost, slobodu, jedna od općih društvenih vrijednosti. Pravo socijalne sigurnosti je područje prava odnosno pravna grana koja se poistovjećuje i koristi naizmjence s nazivom 'socijalno pravo'. Pravo na socijalnu sigurnost jedno je od temeljnih prava, zajamčeno međunarodnim konvencijama i nacionalnim ustavima. Socijalna sigurnost je i uređeni društveni sustav. Ovdje ćemo definirati svaki od tih aspekata, kao i ostale srodne pojmove čije je poznavanje i razumijevanje nužno za predmet proučavanja. Najprije o razvoju samog pojma. 2 1. POVIJESNI RAZVOJ SOCIJALNE SIGURNOSTI Socijalna sigurnost počiva na načelu teritorijalnosti i njen je razvoj nezamisliv bez državne intervencije i jake administracije koja je provodi. Socijalnu sigurnost primarno povezujemo s javnim sustavima i oblicima pomoći za zadovoljavanje osnovnih potreba (Ravnić, 2004.:207; Puljiz et al., 2005.:69). Stoljećima prije nastanka jakih nacionalnih država, modernizacije i industrijalizacije prevladavali su privatno milosrđe i filantropija, odnosno dobročinstvo kao oblik zaštite ranjivih skupina (Ravnić, 2004:207). Milosrđe je u katoličkoj doktrini socijalnog nauka dužnost bogatih prema siromašnima, ali ne prerasta u pravo siromašnih na takav oblik pomoći (Puljiz et al., 2005.:34). U povijesnom razvoju socijalne sigurnosti Ravnić ističe značaj dobročinstva (svjetovnog i vjerskog), javne pomoći (općina i gradovi), uzajamne pomoći i uzajamnog osiguranja radnika te ugovornog (privatnog) osiguranja (Ravnić, 2004.:208-224). Konstanta u ovom povijesnom razvoju je ispreplitanje i nadmetanje, odnosno sukobi između djelovanja svjetovnih i crkvenih vlasti u socijalnoj sferi, ne iz altruističkih pobuda, već je to pitanje moći i jačanja vlasti. Možemo primijetiti dva glavna pravca razvoja socijalne sigurnosti: jedan je kontinentalni, a drugi anglosaksonski. Ta će nam podjela za početak pomoći da bolje razumijemo tipove i obilježja osnovnih sustava socijalne sigurnosti kakvi postoje danas. Usmjerenost na siromašne pripadnike društva karakterizira i jedan i drugi pravac razvoja, kao i činjenica da od 16. stoljeća svjetovne vlasti počinju preuzimati skrb i nadzor nad siromašnima od crkvenih organizacija (Puljiz et al., 2005.:51). Razlog je u tome što siromašni, skitnice i prosjaci predstavljaju prijetnju javnom poretku, odnosno održavanju reda i mira, ali uzroci ove promjene su puno složeniji i treba ih tražiti i u velikim demografskim promjenama i nestašici radne snage od 14. stoljeća nadalje (Puljiz et al., 2005.:52-58). Zajedničko obilježje ovog razdoblja je i različito postupanje prema siromasima koji pomoć zaslužuju i onima koji to ne zaslužuju, jer su sposobni za rad. Prema ovoj drugoj skupini primjenjuju se represivne mjere, koje uključuju i zabranu i kažnjavanje prosjačenja te protjerivanje i zatvaranje skitnica. Tako se u kontinentalnoj Europi pomoć za siromašne razvija na razini pojedinih gradova. Organiziraju se ubožnice u kojima se zapravo iskorištava materijalna ovisnost siromaha za obavljanje raznih poslova koji u osnovi predstavljaju prisilni rad (Ravnić, 2004.:216; Puljiz et al., 2005.: 56- 57). S druge strane, u Velikoj Britaniji je ovaj pristup centraliziran i utemeljen na državnim propisima koji su od početka 17. stoljeća objedinjeni u tzv. „siromaškom pravu“ (engl. Poor Law) te revidirani 1834. godine (Ravnić, 2004.:216; Puljiz et al., 2005.: 103-106), a koji nameću obvezu rada i služe kao podloga za iskorištavanje rada i djece, i slabijih i nemoćnih. Siromaško je pravo u Velikoj Britaniji formalno ukinuto tek 1948. godine donošenjem Zakona o nacionalnoj pomoći (Ravnić, 2004.:217). S industrijalizacijom, migracijom stanovništva i porastom broja radnika u gradovima od druge polovice 18. stoljeća razvijaju se uzajamna društva osiguranja i drugi oblici uzajamne pomoći. Korijeni uzajamnosti i mutalističkih udruga sežu u srednji vijek, a njihova osnova je religiozno-karitativno, ekonomsko ili socijalno udruživanje, pa tako postoje različite bratovštine, gilde i cehovi te ostale vrste društveno-vjerskih, odnosno 3 staleško-stručnih udruženja (Puljiz et al., 2005.:61). Puljiz i dr. definiraju mutualizam ili uzajamnu pomoć s kraja 18. i početka 19. stoljeća kao pokret, osobito prisutan među radnicima u opasnim profesijama (rudari, željezničari), koji je doveo do stvaranja organizacija uzajamne pomoći, pri čemu bi se novac prikupljen od članarina i ostalih donacija i prihoda dodjeljivao u obliku pomoći članu udruge ili njegovoj obitelji u slučaju nesreće (Puljiz et al., 2005.:445). Članovi su bili pripadnici iste profesije na relativno malom području. Tako se i u Hrvatskoj i Slavoniji uvode organizirani oblici obveznog osiguranja od bolesti u okviru rudarskih bratovština počevši od 1854. godine, iako su neke rudarske bratovštine osnivane i ranije (Jelčić, 1982.:13). Time se zapravo ispunjavala funkcija koja se danas ostvaruje u okviru organiziranih sustava socijalne sigurnosti. Ravnić ističe da su društva uzajamne pomoći imala narav privatnih društava osoba i imovine, koja su djelovala ne samo po načelu uzajamnosti, nego i solidarnosti (Ravnić, 2004.:219). Uz to, od druge polovice 19. stoljeća osnivaju se i društva uzajamnog osiguranja radnika, čiji su nositelji fondovi (blagajne) i osnova djelovanja je zakonska, a ne ugovorna te radnicima pružaju osiguranje za rizike bolesti i starosti (Ravnić, 2004.:219). Uz uzajamnu pomoć i osiguranje, razvijaju se i različiti oblici ugovornog odnosno privatnog osiguranja, koje se temelji na dobrovoljnosti osiguranja i izračunu premija primjenom aktuarske matematike (v. više Ravnić, 2004.:221-222). U takvim okolnostima, stvaraju se temelji za nastanak prvih oblika socijalnog osiguranja i to u kontinentalnoj Europi. Točan trenutak stvaranja modernog socijalnog prava i socijalne politike je nemoguće odrediti. Međutim, može se odrediti trenutak nastanka modernog sustava socijalne sigurnosti. To je 1883. godina i donošenje prvog zakona kojim se uvodi obvezno zdravstveno osiguranje radnika u Njemačkoj. Ubrzana industrijalizacija donosi veliki porast stanovnika u gradovima i raspadaju se tradicionalni oblici primarne solidarnosti u velikim seoskim obiteljskim zajednicama koji su stoljećima ispunjavali funkciju skrbi o starijima i nemoćnima. Preduvjeti za nastanak tzv. „socijalnog pitanja“ javljaju se s Francuskom revolucijom 1789. godine, oslobođenjem seljaštva, otvaranjem staleža i proklamiranjem slobode poduzetništva (Eichenhofer, 2015:9). Novi strojevi omogućuju masovnu proizvodnju u tvornicama, radne snage ima u izobilju, nadnice su niske, rad dugotrajan, težak i opasan, bez radno-pravne zaštite i bez ikakve sustavne garancije sigurnosti u slučaju smrti radnika, ozljede na radu, bolesti ili starosti. Svijest o ovim teškim uvjetima i nesigurnosti artikulira se u obliku „socijalnog pitanja“; riječ je o društvenom problemu u čijem je rješavanju potrebna državna intervencija. Osobito u Njemačkoj, koja nakon ujedinjenja 1871. godine postaje snažna industrijska zemlja (Puljiz et al., 2005.:70), počinje se govoriti o socijalnoj politici (Schmid, 1981.:33). Stvara se radnička klasa, pod utjecajem različitih ideologija poput marksizma i socijalizma organizira se radnički pokret te radničko pitanje predstavlja prijetnju postojećem političkom poretku i prerasta u goruće političko pitanje. Socijaldemokracija je prijetnja državi, pa se uz represivne mjere zabrane i progona uvode i mjere socijalne zaštite, kako bi se radnici 'primirili' i učinili ovisnim o državi (Puljiz et al., 2005.:73). Tako Otto von Bismarck, njemački „željezni“ kancelar koji je najzaslužniji za uvođenje 4 socijalnog zakonodavstva, kasnije ističe kako je ideja bila pridobiti radnike odnosno podmititi ih tako da u državi vide socijalnu ustanovu, koja zastupa njihove interese i brine se za njihovu dobrobit (von Bismarck, 1983.:90). U carskom proglasu njemačkog cara Wilhelma o socijalnom pitanju iz 1881. godine, koji predstavlja ishodišnu točku socijalnog zakonodavstva, ističe se kako se „…rješavanje socijalnih poteškoća ne može ispraviti isključivo represijom protiv izgreda socijaldemokracije, već i pozitivnim mjerama poticanja dobrobiti radnika, uključivanjem stanovništva u oblike korporativnih udruženja pod zaštitom i uz potporu države, koji će omogućiti rješavanje zadaća kojima država sama po sebi nije dorasla“ (citirano prema izvorniku u Eichenhofer, 2015.:12). Ubrzo nakon toga donosi se niz zakona o obveznom osiguranju određenih društvenih skupina koje su posebno izložene određenim rizicima u industrijskom društvu. Najzaslužniji za donošenje ovih zakona je kancelar Otto von Bismarck, pa se ova vrsta socijalnog osiguranja po njemu često naziva Bismarckovski model osiguranja, karakterističan za zemlje kontinentalne Europe. Ovdje se ukratko navode osnovne konture njemačkog socijalnog zakonodavstva iz 80.-ih godina 19. stoljeća, jer je to temelj socijalnog osiguranja, kakvo postoji i danas. 1883. godine usvojen je Zakon o zdravstvenom osiguranju radnika (Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter). Po prvi puta se uvodi obvezno zdravstveno osiguranje za industrijske radnike, a ciljaju se najsiromašniji radnici, čiji godišnji prihod ne prelazi određeni iznos (Puljiz et al., 2005:74). I prije njegovog stupanja na snagu oko polovica radnika u industriji bila je zdravstveno osigurana preko različitih tvorničkih, sindikalnih i općinskih kasa, ali novi zakon na centralnoj razini donosi kvalitativni i kvantitativni pomak (von Maydell/Ruland/Becker (ur.), 2012.:68). Proširena je obveza osiguranja, a zdravstvene kase podvrgnute državnoj kontroli. Dvije trećine doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje plaćaju radnici, a jednu trećinu poslodavci (Puljiz et al., 2004.:74). Obvezne kase organizirane su na razini poduzeća, mjesta ili općine, a obilježava ih obveza osiguranja na nacionalnoj razini, nastanak prava na davanja pri nastanku osiguranog slučaja, visina doprinosa određena prema visini plaće, a ne vezana uz rizik pojedinog osiguranika te samoupravljanje (von Maydell/Ruland/Becker (ur.), 2012.:68). Iz osiguranja se priznaju novčana i davanja u naravi. Novčana davanja uključuju naknadu plaće zbog nesposobnosti za rad u trajanju od najviše 13 tjedana; a davanja u naravi zdravstvene usluge kod ugovornih liječnika na lokalnoj razini (von Maydell/Ruland/Becker (ur.), 2012.:68-69). Obvezno zdravstveno osiguranje ubrzo je, već 1885. i 1886. prošireno na većinu radnika, uključujući i poljoprivrednike (Puljiz et al., 2004.:74). 1884. godine konačno se usvaja i Zakon o osiguranju od nezgode na radu (Unfallversicherungsgesetz), iz trećeg pokušaja. Povodom njegovog donošenja, u govoru pred njemačkim parlamentom, Otto von Bismarck ističe njegove motive: „Prava nedaća radnika je nesigurnost njegovog postojanja; nije siguran hoće li uvijek imati posao, nije siguran hoće li biti zdrav, predviđa kako će jednoga dana biti star i 5 nesposoban za rad. Ukoliko osiromaši, pa i zbog malo dulje bolesti, potpuno je bespomoćan, prepušten sam sebi, a društvo trenutno ne priznaje pravu obvezu prema njemu, osim uobičajene skrbi za siromašne, čak i ako je radio cijelo vrijeme pošteno i revno. Uobičajena pomoć za siromašne ne pokriva sve potrebe, osobito u većim gradovima, gdje je situacija teža nego na selu.“ (Reichstagsprotokolle, Bd. 082, 1884.) Doprinose za ovo osiguranje plaćaju samo poslodavci, a naknada zbog nezgode na radu nadovezuje se na naknadu za bolovanje prema Zakonu o zdravstvenom osiguranju radnika te počinje s 14. tjednom radnikove nesposobnosti za rad. Predviđa se i renta članovima obitelji u slučaju smrti radnika na radu, u određenom postotku od plaće radnika. 1889. godine donesen je i Zakon o invalidskom i mirovinskom osiguranju (Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung) prvi zakon o obveznom mirovinskom osiguranju na svijetu, oko čijeg donošenja je bilo najviše otpora. Sve kategorije plaćenih radnika, uključujući i one u poljoprivredi, uključene su u obvezno mirovinsko i invalidsko osiguranje. Doprinosi su određeni prema klasama plaća te ih u jednakom iznosu snose poslodavci i radnici. Mirovina ovisi visini doprinosa, ali dopunjuje se i fiksnim iznosom dodatka na teret države. Puna starosna mirovina ostvaruje se sa 70 godina, što je dob koju većina radnika nije mogla doseći. Mirovine su bile vrlo niske, pa se ne može reći da su predstavljale zamjenu za dotadašnji dohodak ili bile dovoljne za samostalno uzdržavanje (Ost/Mohr/Estelmann, 1998.:19). Sva tri zakona su 1911. ujedinjena u jedinstvenu kodifikaciju (Reichsversicherungsordnung). Bismarckove reforme postavile su temelj modernog socijalnog zakonodavstva i modela obveznog socijalnog osiguranja. Priznavanjem radnicima određenog stupnja sigurnosti osigurava se i stimulira kontinuiran razvoj gospodarstva, a prihvatljivost ovog oblika osiguranja svim socijalnim akterima (i radnicima, i velikim i malim poduzetnicima) nastojala se osigurati podjelom odgovornosti za plaćanje doprinosa između radnika i poslodavca. Uloga države sastojala se u nadzoru i organizaciji tog sustava, koji se provodi putem posebnih fondova ili blagajni kojima upravljaju samostalne institucije, ali pod nadzorom države. U upravnim vijećima fondova jednako su zastupljeni predstavnici radnici. Mnoge europske države ubrzo su slijedile Bismarckov model. Preko austrougarskog zakonodavstva taj je model stigao u Hrvatsku, gdje je obilježio razvoj socijalnog osiguranja. U Hrvatskoj i Slavoniji (pod Ugarskom) 1891. godine uvedeno je obvezno zdravstveno osiguranje radnika u određenim, taksativno navedenim poduzećima, a 1907. prošireno i na druge grupe i uvedeno osiguranje od nezgode na radu (Zrinščak, 2003.:140). U Dalmaciji (pod austrijskom upravom) uvedeno sveobuhvatno zdravstveno osiguranje radnika u industriji, obrtnika, trgovaca i kasnije pomoraca 1888. godine automatskom primjenom austrijskog Zakona o obveznom osiguranju od nezgoda na radu iz 1887. 6 godine i Zakona o zdravstvenom osiguranju iz 1888. godine. 1922. godine je u tzv. prvoj Jugoslaviji (Kraljevini SHS) uvedeno tada vrlo napredno socijalno osiguranje radnika, koje je pokrivalo gotovo sve rizike osim nezaposlenosti, ali je njegova potpuna primjena započela tek 1937., osnovni postulati univerzalnost i načelo solidarnosti (Jelčić, 1982.:16). Anglosaksonskom pravcu razvoja dugujemo uporabu pojma „socijalna sigurnost“ i „pravo socijalne sigurnosti“. Kako je već istaknuto, u Velikoj Britaniji od početka 17. stoljeća centraliziran je sustav brige za siromahe kroz tzv. Poor Laws, a za pokrivanje ostalih socijalnih rizika od početka 20. stoljeća uvode se različiti, međusobno nepovezani sustavi, od kojih se neki financiraju doprinosima, a neki općim porezima. Tako je 1908. godine uveden sustav nedoprinosnih mirovina sa 70 godina, pod uvjetom zadovoljenja imovinskog testa, a financirane iz općih poreza (Puljiz et al., 2005.:109-110). Zakonima iz 1911. godine uvedeno je nacionalno osiguranje te obvezno socijalno osiguranje radnika za rizik bolesti i nezaposlenosti (Ravnić, 2004.:223), financirano doprinosima. Obiteljske mirovine uvode se zakonom iz 1925. godine (Puljiz et al., 2005.:110). Do prekretnice dolazi 1942. godine, u jeku II. svjetskog rata, objavom izvještaja Lorda William H. Beveridgea (tzv. Beveridgeovog izvještaja). Taj izvještaj i kasnija bijela knjiga iz 1944. do danas predstavljaju temeljne dokumente politike sustava socijalne sigurnosti u Velikoj Britaniji. Beveridgeov izvještaj ili (Social Insurance and Allied Services Report) objavljen je 1942. godine i smatra se začetkom stvaranja države blagostanja u Velikoj Britaniji. U njemu se identificira prekid ili gubitak prihoda kao glavni uzrok potrebe (Beveridge Report, 1942: 7) te 5 „velikih zala“ društva: siromaštvo ili potreba, bolest, neznanje, bijeda i lijenost. Predložena je široka reformu sustava socijalne sigurnosti koji bi pokrivao cjelokupno stanovništvo, a počiva na ideji fiksnog iznosa davanja za minimalno uzdržavanje, fiksne stope doprinosa, centralizaciji upravljanja, primjerenosti davanja i univerzalnosti. Cilj plana bio je iskorijeniti potrebu, uspostavom sustava osiguranja za slučaj izostanka prihoda ili povećanih troškova uslijed rođenja, braka ili smrti (Beveridge Report, 1942.:9). Prema planu, stanovništvo je podijeljeno na šest kategorija, od kojih četiri obuhvaćaju radno sposobno stanovništvo, dok se peta i šesta odnose na stanovništvo ispod i iznad dobi u kojoj se podrazumijeva radna sposobnost. Svaka osoba u četiri kategorije radno sposobnih plaća određeni jedinstveni tjedni doprinos „za sigurnost koja mu je potrebna“, u iznosu koji je primjeren kategoriji kojoj pripada (Beveridge Report, 1942.:11). Temeljem toga stječe pravo na odgovarajuću naknadu za vrijeme nezaposlenosti, u slučaju invalidnosti, umirovljenja, za zdravstvenu skrb i pogreb. Plan je predviđao centralizaciju i prikupljanja prihoda i plaćanja davanja, a sva glavna novčana davanja (za nezaposlenost, mirovine ili invalidnost) plaćaju se onoliko dugo koliko je to potrebno, bez provjere imovnog stanja, iz fonda u koji se slijevaju prihodi od doprinosa radnika, poslodavaca i države. Osnovni postulat plana je osiguranje pune zaposlenosti, isplata dječjih i obiteljskih doplataka na teret države i izgradnja nacionalne zdravstvene službe (National Health Service) preko koje će se svima osigurati besplatne zdravstvene usluge (Tomandl, 2009.:14). Dokument je poslužio nakon II. svjetskog rata kao podloga za reforme i stvaranje države blagostanja. Model uređenja socijalne 7 sigurnosti koja se temelji na načelu univerzalnosti i jedinstvenih doprinosa za sva socijalna davanja, odnosno pretežito financiranje općim prihodima ili porezima se po Beveridgeu naziva Beveridgeov model ili tip socijalne sigurnosti. Polazišna točka i Bismarkovskih i Beveridgeovih tipova socijalne sigurnosti je ideja pune zaposlenosti, u kojoj je otac glavni hranitelj obitelji (tzv. single bread-winner model). Beveridge ističe kako se ne može razviti zadovoljavajuća shema socijalne sigurnosti bez premise pune zaposlenosti, odnosno odsutnosti masovne nezaposlenosti (Beveridge, 1942.:120, t. 301). To je ujedno i kontinuirano jedna od najslabijih točaka oba modela, jer u situaciji kada stanovništvo ubrzano stari i povećava se broj radno neaktivnih stanovnika, pritisak na sustave socijalne sigurnosti raste i utječe na njihovu održivost. Zapravo, pojam socijalna sigurnost koji se rabi i u Beveridgeovom izvještaju (posebno poglavlje V. nazvano je 'Plan za socijalnu sigurnost') ulazi u širu uporabu nakon donošenja američkog Zakona o socijalnoj sigurnosti (Social Security Act) iz 1934. godine. U vezi sa socijalnom sigurnošću, poznata je i izjava Simona Bolivara iz 1819. godine povodom proglašenja neovisnosti Venezuele da je najbolji sustav vlasti onaj koji proizvodi najveću količinu sreće, socijalne sigurnosti i političke stabilnosti. Ideja da je najbolji oblik vlasti u društvu slobodnih i jednakih ljudi onaj koji može osigurati najveći stupanj sreće i sigurnosti u potrazi za srećom („pursuit of happiness“) datira još od Deklaracije temeljnih prava Virginije od 12. lipnja 1776. godine i Američke Deklaracije o nezavisnosti od 4. srpnja 1776. godine (v. i Pusić, 1994:9). 1934. godine u SAD-u, u okviru tzv. New Deala (paketa mjera, programa, uredbi i drugih instrumenata usvojenih između 1933. i 1936. godine kao odgovor na Veliku depresiju iz 1929. godine) Franklin Roosevelt, tadašnji predsjednik SAD-a uspostavlja Odbor za ekonomsku sigurnost, čiji se prijedlog Zakona o socijalnoj sigurnosti usvaja u Kongresu 1935. godine. U to vrijeme je SAD bila jedina industrijalizirana država u kojoj nije postojao nacionalni sustav socijalne sigurnosti. Social Security Act je uspostavio sustav univerzalnih mirovina, osiguranje za nezaposlenost i socijalnu skrb za invalide i djecu bez roditelja (očeva). U usporedbi s tadašnjim sustavima u Zapadnoj Europi, zakon je bio dosta konzervativan, ali je prvi puta federalna vlada preuzela odgovornost za ekonomsku sigurnost starijih osoba, privremeno nezaposlenih, ovisnih i hendikepiranih (dakle ranjivih skupina). Od tada se pojam socijalne sigurnosti koristi kao kontejner pojam, s različitim sadržajem u različitim državama. Ponekad i kao sinonim za socijalnu politiku, ali češće ima uže poimanje. Osobito nakon II. svjetskog rata dolazi do internacionalizacije pojma socijalne sigurnosti kroz različite instrumente međunarodnog prava i djelovanje međunarodnih organizacija, posebno Međunarodne organizacije rada. Međutim, recepcija pojma socijalne sigurnosti u državama kontinentalne Europe razlikuje se od anglosaksonskog, a pogotovo američkog shvaćanja socijalne sigurnosti kao osiguranja egzistencijalnog minimuma (Schmid, 1981.:50). Naglasak je na očuvanju položaja pojedinca stečenog kroz njegov rad, a ne samo na priznanju minimalnih davanja za očuvanje egzistencije, iako postoji tendencija širenja i pokrivanja cijelog stanovništva (a ne samo radno sposobnih 8 stanovnika i članova njihovih obitelji) (Schmid, 1981.:51). Pojam socijalna sigurnost nakon II. svjetskog rata postaje misao vodilja socijalne politike, a njeni osnovni elementi su da je socijalna sigurnost bitan preduvjet za slobodu (sloboda od straha i potrebe); socijalna davanja trebaju biti predviđena za sve slučajeve neskrivljene nesposobnosti za rad; te da pojam 'socijalna sigurnost' stvara svijest o konceptualnom jedinstvu i važnosti zaštite temeljnih ljudskih prava kao komponente socijalnog prava (Eichenhofer, 2015:15). 2. POJAM SOCIJALNE SIGURNOSTI Polazne pretpostavke Socijalna sigurnost, socijalna zaštita, socijalno osiguranje, socijalna skrb i čitav niz drugih pojmova isprepliće se i ponekad koristi naizmjence, a često u užem ili širem značenju može imati različite konotacije. Zato je potrebno definirati i pobliže odrediti svaki od tih pojmova. Polazište je pojam socijalne politike. Prema Puljizu, socijalna politika je „organizirana djelatnost države i drugih društvenih čimbenika kojoj je cilj prevladavanje socijalnih rizika, pomoć siromašnim i isključenim pojedincima i socijalnim skupinama, ujednačavanje životnih šansi, te općenito unapređivanje socijalne dobrobiti građana“ (Puljiz et al., 2005.:4). Socijalni ciljevi ovise o filozofiji koja prevladava u određenom društvu te se razlikuju u vremenu i prostoru, između ostalog i s obzirom na pristup pojmu dobrobiti: polazi li se od ostvarenja individualne dobrobiti (liberalna, anglosaksonska tradicija) ili kolektivne dobrobiti građana (kontinentalna tradicija). Tako je npr. u filozofiji laissez-faire individualna sloboda primarni socijalni cilj, a uloga vlasti ograničena na prevenciju ometanja privatnog poduzetništva, dok se u danas prevladavajućoj filozofiji blagostanja podrazumijeva uspostava kolektivne društvene odgovornosti, državne intervencije i pravnih mehanizama s ciljem redistribucije bogatstva (Calvert, 1974:3). Temelj socijalne politike su opće društvene vrijednosti kao što su solidarnost, socijalna pravda, jednakost, socijalna sigurnost, socijalna kohezija, ljudsko dostojanstvo (Pusić, 1994:7; Puljiz et al., 2005:4; Bubnov-Škoberne/Strban, 2010.:34). Pravo je jedan od najvažnijih instrumenta za provedbu ciljeva socijalne politike. Socijalnu sigurnost kao složeni pojam možemo promatrati kao društvenu vrijednost, pravo te sustav. Socijalna sigurnost kao opća društvena vrijednost Socijalna sigurnost je dakle jedna od općih društvenih vrijednosti na kojima se temelji socijalna politika. To je socijalna sigurnost u širem smislu, koja podrazumijeva stanje u društvu u kojem se građani osjećaju sigurnim pred rizicima s kojima se 9 mogu suočiti. Uz državu, i drugi socijalni čimbenici, poput pune zaposlenosti, obitelji, socijalnih mreža, važni su za ostvarenje socijalne sigurnosti (Puljiz et al., 2005.:10). Pravo socijalne sigurnosti Socijalna sigurnost je grana prava. Iako mnogi izjednačuju pojam socijalnog prava i prava socijalne sigurnosti (v. npr. Ravnić, 2004.:224), često se ističe kako je pojam socijalne sigurnosti nije toliko određen kao pojam socijalnog prava te da u svom nazivu zapravo ističe ono što je konačni cilj i zadaća socijalnog prava (von Maydell/Ruland/Becker (ur.), 2012.:50). Činjenica je da je i u hrvatskoj tradiciji ukorijenjen pojam socijalnog prava, a korištenje pojma pravo socijalne sigurnosti u hrvatskoj teoriji i praksi novijeg je datuma, i asocira se uglavnom s koordinacijom socijalne sigurnosti u okviru Europske unije. U socijalno-političkom smislu, ono područje prava koje je bitno određeno socijalno-političkim ciljevima i zadaćama može se zvati 'socijalnim' pravom (Zacher, 1993.:251). Međutim, svako područje prava može imati određene socijalne ciljeve. Socijalno pravo dio je javnog prava, a obuhvaća skup pravnih normi preko kojih država ostvaruje svoju funkciju ravnoteže i ublažavanja socijalnih razlika s ciljem da osigura jednakost situacija usprkos različitih sreća (Ripert, 1964., citirano prema Ravnić, 2004.:224). Njime se uređuju socijalno-pravno odnosi između pojedinaca i nositelja socijalnih davanja, u pravilu javnopravnih institucija odnosno države. Prema danas prevladavajućim shvaćanjima, obuhvaća socijalnu zaštitu, socijalno osiguranje i socijalnu sigurnost. U njemačkoj teoriji, socijalno pravo se tradicionalno dijeli na socijalno osiguranje, socijalnu pomoć i socijalnu opskrbu (u smislu socijalne odštete za određene skupine). Neodređenost pojma socijalne sigurnosti izaziva glavne nedoumice u ovim shvaćanjima, jer su njegove konture puno šire, a ostvarivanje ciljeva socijalne sigurnosti može podrazumijevati djelovanje u čitavom niz različitih politika, poput ekonomske, porezne, obiteljske politike itd. ili područja prava. Ni pojam socijalne zaštite nije jednoznačno definiran, o čemu nešto kasnije. U europskim državama se umjesto pojma socijalno pravo sve češće koristi pojam pravo socijalne sigurnosti te označava samostalnu pravnu granu. Pravo socijalne sigurnosti obuhvaća sustav pravnih pravila i normi koje određuju sadržaj prava na socijalna davanja u naturi i novcu, subjekte prava i obveza te pravne odnose između subjekata i obveznika, kao i oblikovanje sustava doprinosa i primanja (Bubnov- Škoberne/Strban, 2010.:50). U ovom objektivnom smislu, definicije prava socijalne sigurnosti i socijalnog prava su jednake. Još je jedan srodni pojam, koji se rjeđe koristi, a to je pravo socijalne zaštite. Smatra se kako u sadržaj socijalnog prava, ulazi samo dio socijalne zaštite, i to onaj koji se odnosi na javnopravne odnose između pojedinaca i javnih institucija, odnosno države (Ravnić, 2004.:227-228). Socijalna zaštita je prema tom shvaćanju puno širi pojam koji obuhvaća i određene oblike privatne zaštite, ne samo u okviru socijalne sigurnosti, nego i u drugim područjima prava (npr. radnom, poreznom, itd.), koji su usmjereni na pojedinca i dopunjuju zaštitu obuhvaćenu socijalnim pravom (Ravnić, 2004.:228). U starijoj literaturi ističe se da socijalno osiguranje i socijalna zaštita čine socijalno pravo, koje bi se u krajnjoj fazi razvoja zajedno s radnim odnosima moglo 10 stopiti u jedinstven sustav socijalne sigurnosti (Tintić, 1969:4). Međutim, u današnjim se sustavima miješaju javnopravni i privatnopravni elementi u organizaciji sustava socijalne sigurnosti, pa se ovo razgraničenje čini umjetnim i neodrživim. Ipak, bitno je naglasiti kako je uvijek riječ o javnopravnom uređenju prisilnim normama, bez obzira je li, na koji način i u kojem opsegu održavanje i funkcioniranje tog sustava ili njegovog dijela „privatizirano“. Socijalna sigurnost kao temeljno pravo Socijalna sigurnost je i subjektivno, temeljno pravo građana definirano u univerzalnim međunarodnim izvorima prava, europskim propisima ali i nacionalnim ustavima, čije je ostvarenje uvjetovano specifičnim nacionalnim okolnostima. Ravnić ističe kako je u sadržajnom smislu socijalna sigurnost „subjektivno pravo svakog pojedinca ili državljanina na osnovne životne potrebe“ (Ravnić, 2004.:233-234). Pojam socijalna sigurnost se u međunarodnim pravnim aktima rabi u vezi s pravom na socijalnu sigurnost ili sustav socijalne sigurnosti. U Općoj deklaraciji UN-a o ljudskim pravima (1948.) ističe se da svatko kao član društva ima pravo na socijalnu sigurnost i ovlašten je, putem državnih napora i međunarodne suradnje, u skladu s organizacijom i mogućnostima svake pojedine države na ostvarenje ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava neophodnih za njegovo dostojanstvo i sloboda razvoj njegove osobnosti (čl. 22.). Svatko ima pravo na životni standard koji odgovara zdravlju i dobrobiti njega samoga i njegove obitelji, uključujući prehranu, odjeću, stanovanje, liječničku njegu i potrebne socijalne usluge, kao i pravo na sigurnost u slučaju nezaposlenosti, bolesti, nesposobnosti, udovištva, starosti ili nekog drugog nedostatka sredstava za život u uvjetima koji su izvan njegove kontrole (čl. 25. st. 1.). Države stranke Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966.) obvezuju se priznati svakome pravo na socijalnu sigurnost, uključujući i socijalno osiguranje (Dio III., čl. 9.). Konvencija br. 102 Međunarodne organizacije rada (MOR) o najnižim standardima socijalne sigurnosti iz 1952. godine nabraja područja socijalne sigurnosti i određuje minimalne obveze koje države članice preuzimaju u odnosu na prava i davanja korisnika. Tipični korisnik davanja je muškarac sa suprugom i dvoje djece. Iz sadržaja konvencije proizlazi, da se u okviru sustava socijalne sigurnosti jamče prava na novčana davanja radi nadomještanja dohotka zaposlenih i drugih aktivnih osoba odnosno drugog dohotka radi nastupa socijalnog slučaja: bolesti, majčinstva, nezgode na radi ili profesionalnog oboljenja, nezaposlenosti, ali i trajnog gubitka plaće zbog invalidnosti, starosti ili smrti osobe hranitelja obitelji. Nema definicije socijalne sigurnosti ili prava na socijalnu sigurnost, ali definicija koja se često koristi u dokumentima MOR-a opisuje socijalnu sigurnost kao zaštitu koju društvo daje pojedincima kroz niz javnih mjera, a obuhvaća socijalno osiguranje, socijalnu pomoć (skrb) te opće socijalne usluge (univerzalna 11 davanja). U Europskoj socijalnoj povelji (1961.) spominje se pravo socijalne sigurnosti (čl. 12.) kojeg je država dužna urediti tako da uspostavi ili održava sustav na zadovoljavajućoj razini, barem onakvoj kakva je potrebna za ratifikaciju Konvencije MOR-a br. 102 o minimalnim normama socijalne sigurnosti; nastojati da sustav podigne postupno na višu razinu; zajamči jednakost svojih građana i građana drugih ugovornih strana glede prava na socijalnu sigurnost. U revidiranoj Europskoj socijalnoj povelji (1996.) određeno je da država mora osigurati prava za najmanje šest socijalnih slučajeva, koji su uvjet za ratifikaciju Europskog Zakonika socijalne sigurnosti iz 1964. godine. Cilj je Europskog zakonika poticati razvoj socijalne sigurnosti u svim državama Vijeća Europe, te se utvrđuju standardi i minimalna razina zaštite u području npr. zdravstvene skrbi, naknada za nezaposlenost itd. koje države moraju implementirati u svoje sustave socijalne sigurnosti. Republika Hrvatska nije stranka potpisnica ovog ugovora, kao niti revidiranog Zakonika iz 1990. godine, koji zbog nedostatka dovoljnog broja ratifikacija još nije na snazi. U EU su prava socijalne sigurnosti uređena prvenstveno s obzirom na položaj radnika migranata i članova njihovih obitelji, te jednakog postupanja i jednakih mogućnosti. Pravo na socijalnu sigurnost uređeno je kao opće pravo u Povelji EU o temeljnim pravima, koja je 2009. godine postala obvezujuća za sve institucije Unije i države članice kada primjenjuju pravo Unije te stekla status primarnog izvora prava Unije. Unija priznaje i poštuje pravo na pristup povlasticama u okviru socijalne zaštite i socijalnim službama koje pružaju zaštitu u slučajevima poput materinstva, bolesti, nesreća na radu, ovisnosti ili starosti te u slučaju gubitka posla, u skladu s pravilima koja utvrđuju pravo Unije te nacionalni zakoni i praksa. Svatko tko zakonito prebiva i tko zakonito mijenja prebivalište u EU ima pravo na povlastice i beneficije u okviru socijalne zaštite u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonima i praksom. S ciljem borbe protiv socijalne isključenosti i siromaštva Unija priznaje i poštuje pravo na socijalnu pomoć i pomoć u vezi sa stanovanjem kako bi se osigurao dostojan život svima koji nemaju dovoljno sredstava, u skladu s pravilima utvrđenima pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom (čl. 34. st. 1. – 3.). Prema navedenim međunarodnim pravnim aktima iz područja socijalne sigurnosti proizlazi da sustavi socijalne sigurnosti i prava iz tih sustava sadrže prava zaposlenih osoba i drugih osoba koje ostvaruju dohodak na nadomjestak plaće ili drugog dohotka, odnosno mirovinu u slučaju privremene ili traje nesposobnosti za rad ili povećanja troškova u slučaju bolesti ili rođenja djeteta. Pravima u sustavu socijalne sigurnosti jamči se sigurnost i kontinuitet dohotka radnicima i drugim aktivnim osobama i članovima njihovih obitelji u trenutku kada ne mogu raditi ili imaju povećane troškove. U hrvatskom Ustavu određuje se da se pravo zaposlenih i članova njihove obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje uređuje zakonom i kolektivnim ugovorom (čl. 12 56.), dok slabim, nemoćnim i drugim, zbog nezaposlenosti ili nesposobnosti za rad, nezbrinutim osobama država osigurava pravo na pomoć i podmirenje osnovnih životnih potreba (čl. 57. st. 1.). U nacionalnim sustavima europskih država pojam socijalne sigurnosti upotrebljava se neujednačeno, tako da pokriva sustave davanja, kako to uređuju međunarodni akti, ali u širem smislu. Sustav socijalne sigurnosti Socijalna sigurnost je i organizirani sustav putem kojeg se osigurava pomoć onima koji je trebaju. To je socijalna sigurnost u užem smislu, koja podrazumijeva sustav održavanja dohotka i zadovoljavanja osnovnih egzistencijalnih potreba građana (Puljiz et al., 2005.:10). Tu bi se, prema uvriježenim shvaćanjima, ubrajali sustavi socijalnog osiguranja i socijalne skrbi, ali i opći socijalni sustavi iz kojih se priznaju univerzalna davanja svim građanima, ili samo određenim rizičnim skupinama (npr. dječji doplatak, nacionalna mirovina, i sl. (Puljiz, et al., 2005.:11)). Ravnić naglašava kako socijalna sigurnost kao sustav obuhvaća sve „socijalne sustave utemeljene na osiguranim slučajevima (rizicima), socijalnim potrebama i socijalnim opasnostima“ (Ravnić, 2004.:234). Sustavi socijalne sigurnosti organizirani su po teritorijalnom načelu i značajno se razlikuju od države do države, a ne postoji jedan idealan tipski sustav, već je uobičajeno kombiniranje različitih elemenata socijalne sigurnosti. Za financiranje sustava socijalne sigurnosti nužna je organizirana preraspodjela dohotka, koja se na različite načine ostvaruje kroz različite sastavne dijelove socijalne sigurnosti. U sustavima koji se temelje na Bismarckovskoj tradiciji socijalnog osiguranja, socijalna sigurnost se financira pretežito doprinosima, a u univerzalnim, općim socijalnim sustavima pretežito porezima. Socijalna skrb ili pomoć također se uglavnom financira porezima. Učur ističe kako je socijalna sigurnost usmjerena na sigurnost čitavog društva, a cilj socijalne sigurnosti postiže se socijalnom zaštitom, socijalnom skrbi i socijalnim osiguranjem, kao njenim osnovnim sredstvima (Učur, 2000.:19). Radna definicija socijalne sigurnosti koja se koristi u okrilju MOR-a je da socijalna sigurnost obuhvaća mjere kojima se osiguravaju davanja u novcu ili naravi, s ciljem zaštite od, inter alia, izostanka ili nedostatnosti dohotka od rada zbog bolesti, invalidnosti, majčinstva, ozljede na radu, nezaposlenosti, starosti ili smrti člana obitelji; nepristupačnosti zdravstvene skrbi; nedovoljne obiteljske potpore, osobito za djecu i odrasle ovisne članove obitelji; te općeg siromaštva i socijalne isključenosti (MOR, 2010.:13). Socijalna zaštita Već je istaknuto kako se pojam socijalne sigurnosti često miješa s pojmom socijalne zaštite te da pojam socijalne zaštite nije jednoznačan. Općenito se smatra da se sustavi socijalne zaštite sastoje od politika i programa oblikovanih s ciljem smanjenja siromaštva 13 i ranjivosti tako da se pojedincima pomaže u upravljanju ključnim gospodarskim i socijalnim rizicima, npr. nezaposlenost, bolest, invalidnost i starost. Socijalna bi zaštita u tom slučaju predstavljala najširi pojam, koji ulazi i u područja radnog, stambenog, obiteljskog, poreznog prava itd. (Ravnić, 2004.:228), a mjere i programi socijalne zaštite mogu biti preventivne i kurativne prirode. U najširem značenju pojam socijalna zaštita (engl. social protection) rabi se kao najsveobuhvatniji pojam u socijalnom sustavu, koji sadrži sustav socijalne sigurnosti uključivši sustave socijalnog osiguranja, socijalne pomoći, socijalnih pogodnosti i poticaja (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:46), dakle, sve ono što je nužno za ostvarenje socijalno-zaštitne funkcije države. U užem smislu, socijalna zaštita pokriva samo socijalnu pomoć, odnosno skrb (Učur, 2000.:30). U međunarodnim aktima te aktima Vijeća Europe i EU ponekad se odvajaju socijalna sigurnost i socijalna zaštita, a ponekad se koriste naizmjence. MOR koristi pojam socijalne zaštite kao sinonim i naizmjence s pojmom socijalne sigurnosti (v. npr. MOR, 2017.:194- 195). Tako se ističe da je socijalna zaštita ili socijalna sigurnost ljudsko pravo i obuhvaća skup politika i programa s ciljem smanjenja i prevencije siromaštva, ranjivosti i socijalne isključenosti tijekom životnog ciklusa (MOR, 2017.:194). Obuhvaća 9 glavnih područja: dječja i obiteljska davanja, zaštitu majčinstva, potporu za nezaposlene, davanja za ozljedu na radu, davanja za bolest, zdravstvenu zaštitu ili skrb, davanja za starost, davanja za invalidnost te davanja za nadživjele članove obitelji. Sustavi socijalne zaštite pokrivaju ova područja politike mješavinom doprinosnih sustava (socijalno osiguranje) i nedoprinosnih sustava odnosno davanja financiranih iz poreza (uključujući socijalnu pomoć) (MOR, 2017.:194). Socijalno osiguranje Socijalno osiguranje je uži pojam od socijalne sigurnosti i socijalne zaštite. Ono obuhvaća prava na novčane naknade i davanja u naravi koje se stječu temeljem zaposlenosti, odnosno plaćanjem doprinosa od strane osiguranika ili poslodavaca u fondove osiguranja određenih rizika (Puljiz et al., 2005.:11). Socijalna osiguranja se u cijelosti ili pretežitom dijelu financiraju iz doprinosa, a odnos između visine doprinosa i davanja, odnosno pokrivenog rizika koji se temelji na načelu uzajamnosti i solidarnosti u velikoj mjeri definira narav socijalnog osiguranja kao javnog, obveznog osiguranja. Socijalna osiguranja su zakonska, javna i u pravilu obvezna osiguranja socijalnog rizika odnosno socijalnog slučaja, koji uzrokuju gubitak plaće ili drugog dohotka radi privremene ili trajne nesposobnosti za rad ili nezaposlenosti, te osiguranja za zdravstvenu zaštitu (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:43). Npr. u Republici Hrvatskoj sustav socijalne sigurnosti počiva na socijalnim osiguranjima. Tako postoji obvezno mirovinsko osiguranje (na temelju međugeneracijske solidarnosti te individualne kapitalizirane štednje), zdravstveno osiguranje (uključivši i osiguranje za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti) te osiguranje za slučaj nezaposlenosti. 14 Socijalna pomoć Sustav socijalne zaštite obuhvaća i novčana davanja te davanja u naravi koja imaju narav socijalne pomoći, a namijenjena su osobama koje nemaju dostatnih sredstava za život. Sustav socijalne pomoći ima univerzalnu narav, jer je pomoć namijenjena svakome tko se nađe u socijalnoj potrebi iz objektivnih razloga (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:44). Šućur ističe da su dvije glavne odrednice socijalne pomoći provjera dohotka i/ili imovine te naknade koje jamče egzistencijalni minimum (Puljiz et al., 2005.: 283). Prava na socijalnu pomoć su individualizirana, priznaju se u posebnom postupku u kojem se potreba za pomoći utvrđuje u odnosu na konkretnu situaciju pojedinca, a mogu biti u obliku novčanih davanja, davanja u naravi (npr. savjetovanje ili neka druga socijalna usluga) te davanja u stvarima (npr. hrana, odjeća, ogrjev, i sl.) (v. Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:44). Socijalna pomoć se najčešće financira iz općih poreza. Socijalna država Državu u kojoj je zajamčeno ostvarenje socijalne sigurnosti i provođenje mjera socijalne zaštite možemo nazvati socijalnom državom. Termin socijalna država veže se uz jačanje državne intervencije u socijalnoj sferi i nastanak obveznih socijalnih osiguranja u Njemačkom carstvu u vrijeme Bismarckovih reformi. Paradoksalno, prve socijalne države su autoritarne monarhije, a ne liberalne demokracije (Puljiz et al. 2005:33). Pojam socijalna država označava državu „koja je na sebe preuzela odgovornost za osiguranje osnovnih životnih potreba građana“ (Puljiz et al., 2005.:6). Zacher ističe da je ostvarenje socijalne države po svojoj naravi kontinuirani proces, koji uvelike ovisi o političkoj i gospodarskoj realnosti društva (Zacher, 1993.:74). Socijalna država je ona koja osigurava i prilagođava gospodarske uvjete i s njima povezane društvene odnose s ciljem da svakome osigura život dostojan čovjeku, da smanji nejednakosti u društvu te ukloni ili obuzda odnose ovisnosti i podređenosti (Zacher, 1993.:73). Socijalna država pretpostavlja normativnu obvezu ostvarenja socijalne pravde i smanjenja nejednakosti u društvu te predstavlja jamstvo pravno kodificiranih zahtjeva pojedinca prema državi (Clasen/Freeman, 1994:9, citirano prema Puljiz et al., 2005.: 7). U tom smislu postoji 'simbioza' socijalne i pravne države: socijalna država ostvaruje se u okviru postupaka, formi i granica pravne države, a pravna država instrumentalizira se i ispunjava kroz socijalnu svrhu (Zacher, 1993.:63). Socijalna država je institucionalizirana socijalna politika, temelji se na uzajamnosti i solidarnosti u granicama pojedinog društva, odnosno države (Pusić, 1994.:11). Supiot primjećuje kako je socijalna država postala sinonim za univerzalnog dužnika prema stanovništvu vjerovnika koji više ne osjećaju uzajamnu solidarnost i smatraju oslobođenim od bilo kakve recipročne dužnosti (Supiot, 2012:t. 25). U Velikoj Britaniji 40.-ih godina prošlog stoljeća razvija se i 'konkurentni' termin država blagostanja ili dobrobiti (engl. welfare state), kojim se označava država koja preuzima odgovornost za temeljnu i materijalnu dobrobit i sigurnost svojih građana (Puljiz et al., 2005.: 459; Puljiz, 1996.:274). Razlikuju se različiti „tipovi“ socijalne države, iako su granice između njih vrlo nepostojane. Tako se u literaturi ističu liberalne socijalne 15 države (koje osiguravaju minimum naknada za najsiromašnije), konzervativne ili korporativne socijalne države (koje se temelje na društvenoj preraspodjeli doprinosa različitih socijalnih skupina koje zastupaju interese svojih članova, a naglasak je na socijalnom osiguranju), socijaldemokratske socijalne države (univerzalistički model s izdašnim sustavima naknada, cilj uspostaviti socijalnu jednakost na razini standarda srednje klase) (Esping-Andersen, 1990.; Puljiz, 1998.: 19-20; v. npr. i Učur, 2000.:20), ali postoje npr. i mediteranski tip socijalne države, post-socijalistička ili post-tranzicijska socijalna država, itd. I Republika Hrvatska je socijalna država, što je zajamčeno i čl. 1. Ustava RH: „Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska i socijalna država“. Temelji socijalne sigurnosti - društvene vrijednosti Prije nego analiziramo tipologiju sustava socijalne sigurnosti, bitno je naglasiti da svi sustavi socijalne sigurnosti počivaju na općim društvenim vrijednostima, kao temeljnim civilizacijskim dostignućima. U pravilu imaju sociološku, filozofsku i političku prirodu i njihovo tumačenje podložno je političkim, gospodarskim i socijalnim ciljevima određene države i društva kroz vrijeme (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:34). Vrijednosti nisu pravne kategorije, ali mogu se manifestirati i kao pravna načela s normativnom komponentom. Načela su stupovi ili nosači pravnog sustava, a iz općenitih načela sadržaj se prelijeva u sve druge grane prava (Perić, 1994.:181). Ljudsko dostojanstvo, socijalna pravda, jednakost, solidarnost i uzajamnost opće su društvene vrijednosti koje usmjeravaju i oblikuju socijalnu politiku i sustave socijalne sigurnosti u određenom društvu, a nadopunjuju ih posebne vrijednosti kao politički prioriteti usmjereni na osiguranje sigurnosti dohotka, primjerenog životnog standarda i rješavanje ostalih društvenih poteškoća (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:34). Spominju se još i humanizam, univerzalnost, društvena odgovornost, temeljna prava, demokracija, pluralizam, itd. Poimanje vrijednosti u različitim disciplinama se razlikuje. Sociolozi vrijednost definiraju kao vjerovanje da je nešto dobro i poželjno, koje određuje što je vrijedno imati i čemu vrijedi težiti (Haralambos/Holborn, 2002.:5). Iz vrijednosti izrastaju norme, kao pravila ponašanja u specifičnim situacijama. Ljudsko dostojanstvo, poput slobode, jednakosti, solidarnosti, jedna je od univerzalnih vrijednosti. Nije temeljno pravo samo po sebi, već polazište za ostvarenje svih ostalih prava. U dostojanstvu se rađamo, ono se ne zarađuje niti zaslužuje te je neotuđivo. Opća deklaracija UN-a o ljudskim pravima već u prvom recitalu preambule ističe da je priznanje urođenog dostojanstva te jednakih i neotuđivih prava svih članova ljudske obitelji temelj slobode, pravde i mira u svijetu. Sva ljudska bića rađaju se slobodna i jednaka u dostojanstvu i pravima (čl. 1. Opće deklaracije). Dostojanstvo podrazumijeva samopoštovanje i osjećaj vlastite vrijednosti, fizički i psihički integritet kao temelj za ostvarenje svih prava. To podrazumijeva posebnu dužnost države u djelovanju prema pojedincima. Mnogi nacionalni ustavi sadrže jamstva zaštite dostojanstva. Tako njemački ustav (Grundgesetz) već u prvom članku utvrđuje da je čovjekovo dostojanstvo 16 nepovredivo, a svi državni organi dužni su poštivati i štititi dostojanstvo. U hrvatskom ustavu dostojanstvo je jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, koje su ujedno i temelj za tumačenje Ustava (čl. 3. Ustava). Dostojanstvo je u hrvatskom Ustavu izričito zaštićeno i u okviru zaštite osobnog i obiteljskog života (čl. 35. Ustava: „Svakome se jamči štovanje i pravna zaštita njegovog osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti.“), te prava zaposlenih na zaradu kojom sebi i obitelji mogu osigurati slobodan i dostojanstven život (čl. 55. st. 1. Ustava: „Svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život). U Europskoj uniji, poštivanje ljudskog dostojanstva, uz slobodu, demokraciju, jednakost, vladavinu prava i poštivanje ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina, jedna je od temeljne vrijednosti na kojima počiva Europska unija (čl. 2. Ugovora o Europskoj uniji). Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca (čl. 2. Ugovora o Europskoj uniji) te predstavljaju preduvjet za članstvo u Europskoj uniji. I Povelja o temeljnim pravima Europske unije jamči zaštitu ljudskog dostojanstva, koje je nepovredivo (čl. 1. Povelje). Ljudsko dostojanstvo na socijalnom području mora biti uređeno tako da svakome jamči minimalne pogodnosti za egzistenciju, osobni razvoj, da se čovjeka ne ponižava pri realizaciji prava i da mu se ne odriče individualnost (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:35). Socijalna pravda (pravednost, pravičnost) također je opća vrijednost i temelj socijalnog razvoja, međutim shvaćanje što je pravedno ili pravično se razlikuju u vremenu i prostoru. Tako u povijesnim i filozofskim shvaćanjima još od Aristotela razlikujemo pravednost prema zaslugama (distributivna pravednost, iustitia distributiva) i pravednost prema ekvivalenciji (komutativna pravednost, iustitia commutativa), a razaznaju se još i pravednost prema potrebama (komunistička pravednost), pravednost prema radu, solidarna ili korektivna pravednost te postupovna ili zakonska pravednost (iustitia legalis). U osnovi pravednosti je jednakost, ali pitanje je prema kojim kriterijima je ostvariti. Socijalna pravda odnosi se na raspodjelu resursa i šansi, pri čemu se obično koriste tri kriterija: prava, zasluge i potrebe (Puljiz et al., 2005.:8). Danas načelo distributivne pravde čini nužni etički okvir svake socijalne politike (von Maydell et al., 2006.:64). Zajednica svakom svom članu duguje pravdu, što podrazumijeva pravednu raspodjelu zajedničkih prednosti, ali i tereta. Svako društvo treba odlučiti na koji način redistribuirati ograničena sredstva i rasporediti davanja među pojedincima kao članovima tog društva s ciljem ostvarenja jednakosti, odnosno odlučiti kakav će se sustav smatrati pravednim (von Maydell et al., 2006.:65). Pravedan je sustav koji osigurava jednaku količinu slobode i jednakosti, unutar izgrađenog sustava načela i pravila koji osiguravaju ravnotežu između njih (Zacher, 1993.:324). Unutar glavnog mogu djelovati i ostali modeli pravednosti, ovisno o ideologiji i političkom okruženju koje prevladava u određenom društvu. Zacher naglašava kako socijalna pravednost počiva na trilogiji iustitie commutative, iustitie distributive i iustitie legalis (Zacher, 1993.:321), a prema njihovoj implementaciji i realizaciji razlikuju se i određuju vrste socijalnih sustava. Prema 17 pravno-pozitivističkom pristupu, socijalna pravda treba biti prihvatljiva za većinu i čim manje sporna, a u Europi se kao pravične ubrajaju osobito one djelatnosti, koje su usmjerene na kolektivno blagostanje i ostvarenje uzajamnosti i solidarnosti (Bubnov Škoberne/Strban, 2010., 35). Načelo socijalne pravičnosti jedno je od temeljnih načela u hrvatskom sustavu socijalne skrbi, izričito uređeno u čl. 8. Zakona o socijalnoj skrbi (NN 157/2013, 152/2014, 99/2015, 52/2016, 16/2017, 130/2017): „Osoba koja ostvaruje prava iz sustava socijalne skrbi ne može korištenjem tih prava postići povoljniji materijalni položaj od osobe koja sredstva za život ostvaruje radom ili po osnovi prava koja proizlaze iz rada.“ Ovdje se odražava ideju distributivne pravde u društvu. Jednakost ili jednako postupanje je temeljna vrijednost i načelo svakog modernog pravnog sustava. Sloboda, jednakost, bratstvo krilatica je koja se veže uz ideološke ciljeve Francusku revoluciju (liberté, égalité, fraternité) i slobodno društvo općenito. Jednakost svih osoba pred zakonom temeljno je ustavno načelo (v. npr. čl. 14. st. 2. Ustava). Shvaćanje formalne jednakosti kao jednakog postupanja prema jednakima potječe još od Aristotela. U pravnom smislu ostvarenje načela jednakog postupanja ovisi o uspostavi uvjeta i pravila materijalnog i postupovnog prava, koji jamče jednakost (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.: 35). U području prava socijalne sigurnosti, prava i davanja te obveze predviđeni su zakonom, kao i uvjeti i postupak za njihovo ostvarenje, čime se jamči jednakost svih pred zakonom. Uzajamnost i solidarnost vrijednosti su, odnosno načela na kojima se temelje javni sustavi socijalnog osiguranja. Uzajamnost je osnovna karakteristika osiguranja općenito, i javnih i privatnih, jer pretpostavlja udruživanje određene skupine u zajednicu osiguranja na temelju uzajamnosti činidbi i davanja. I sustavi socijalnog osiguranja temelje se na uzajamnosti, jer se financiraju iz doprinosa svih obvezno osiguranih osoba. Međutim, i načelo solidarnosti nužno je za funkcioniranje sustava socijalne sigurnosti, ali ne podrazumijeva uzajamnost činidbi. Solidarnost kao „predpravni“ pojam označava spremnost stajati jedan za drugoga (jedan za sve, svi za jednoga). Kao pravno načelo nužno obuhvaća „prisilu“ na solidarnost, koja se realizira jedino kroz zakone koje nameće država. Solidarnost obuhvaća međusobnu povezanost i preraspodjelu na vertikalnoj razini između imućnijih i manje imućnih odnosno onih s visokim dohodcima i imovinom i onima s niskim dohotkom i imovinom ili bez njih (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:36) i karakteristična je za univerzalne, opće sustave socijalne zaštite. Solidarnost u sustavima socijalnog osiguranja može se manifestirati kao horizontalna ili vertikalna solidarnost. U sustavima socijalnog osiguranja solidarnost je zapravo neodvojiva od obveze osiguranja, koja je nužna za provođenje i implementaciju načela solidarnosti. Horizontalna dimenzija odnosi se na nepovezanost doprinosa i osiguranih rizika, vertikalna dimenzija predstavlja neovisnost između visine plaćenih doprinosa i zahtjeva osiguranika za ostvarivanjem prava iz osiguranja. Općenito se solidarnost u pravu socijalnog osiguranja manifestira 18 kroz financiranje temeljeno na doprinosima, pri čemu su doprinosi određeni s obzirom na prihod ili davanja, davanja u pravilu ne ovise o doprinosima, isključuje se procjena rizika, a financiranje sustava temelji na tzv. tekućem financiranju (tj. sadašnji osiguranici financiraju tekuće potrebe); a ne na temelju kapitalizacije, gdje se na računu osiguranika skupljaju prihodi (npr. kapitalizirana štednja u mirovinskom osiguranju)). Obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti temelji se na načelima uzajamnosti i solidarnosti (čl. 2. Zakona o mirovinskom osiguranju, NN 157/2013, 151/2014, 33/2015, 93/2015, 120/2016, 18/2018, 62/2018 i 115/2018), kao i obvezno zdravstveno osiguranje (čl. 3. st. 2. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, NN 80/2013 i 137/2013). III. TIPOLOGIJA SUSTAVA SOCIJALNE SIGURNOSTI 1. OPĆENITO Socijalno pravo ili pravo socijalne sigurnosti nedvojbeno je dio javnog prava, teritorijalnog karaktera i upućeno na nacionalno zakonodavstvo jedne države. Socijalno pravo je nastalo, ali i postalo je sinonim za državnu intervenciju u socijalnu sferu. Zbog djelovanja načela teritorijalnosti, sustavi socijalne sigurnosti značajno se razlikuju od države do države, ali zajedničko im je da je riječ o javnim sustavima. Naravno, prodiranje privatnih elemenata je neminovno, ali temelj ostvarivanja prava u sustavu su zakoni i drugi propisi, a prava i davanja pruža i jamči država, odnosno drugi javni subjekt ili drugi nositelj temeljem javne ovlasti. Sadržaj prava i uvjeti za njihovo ostvarenje u sustavima socijalne sigurnosti uređuju se zakonom, a ne pogodbom između subjekata. To je bitno istaknuti prije nego analiziramo osnovne tipove socijalne sigurnosti. Osnovna ili gruba podjela javnih sustava socijalne sigurnosti je na one koji se temelje na Bismarckovskom ili modelu socijalnog osiguranja (osnova: rad) i one koji se temelje na Beveridgeovom ili modelu univerzalne socijalne sigurnosti svih građana (osnova: boravište). Niti jedan danas postojeći sustav nije 'čisti' model, već u većoj ili manjoj mjeri kombinira različite elemente pojedinog modela. Ova se podjela zapravo temelji na načinu financiranja i obuhvatu, pa govorimo o doprinosnim i nedoprinosnim sustavima. U doprinosnim sustavima, pravo na davanja ili stečena prava ovise o doprinosima ovlaštenika. Tipičan primjer doprinosnog sustava je sustav obveznog socijalnog osiguranja, koji pokriva radnike i samozaposlene, tj. osobe koje obavljaju ekonomsku djelatnost i ostvaruju dohodak. Doprinose plaćaju u pravilu zaposlenici i poslodavci, odnosno samozaposleni u određenom postotku od plaće odnosno dohotka. Sredstva potrebna za financiranje sustava mogu se nadopunjavati i iz drugih izvora, poput općih poreza ili drugih izvora, bilo zbog toga što sredstva od doprinosa ne pokrivaju troškove sustava ('krpanje rupa') ili zbog potrebe sustavnog subvencioniranja određenih 19 kategorija ovlaštenika (onih koji ne plaćaju doprinose, npr. članova obitelji osiguranika, studenata, preniskih primanja – npr. sustav najniže mirovine kao zaštitna kategorija). Doprinosni sustavi mogu, osim obveznog socijalnog osiguranja, imati i oblik tzv. nacionalnih ili javnih štednih fondova. Često se koristi za mirovinska davanja i podrazumijeva uplatu doprinosa na štedni račun određenog osiguranika na kojem se akumuliraju uplaćena sredstva i kamate, a po nastupu određenog osiguranog slučaja (starost, invalidnost, smrt) dolazi do isplate paušalnog iznosa akumulirane štednje. U nedoprinosnim sustavima davanja ne ovise o plaćanju doprinosa, a sustav se uobičajeno financira iz poreza ili drugih državnih (lokalnih, regionalnih) odnosno javnih prihoda. Obuhvaća čitav niz različitih sustava, među kojima i one koji ovise o provjeri prihoda i/ili imovnog stanja i one koji ne ovise o tome, univerzalne ili opće sustave za sve rezidente (npr. nacionalna mirovina ili nacionalna zdravstvena služba), kategoričke sustave namijenjene specifičnim kategorijama stanovnika (npr. djeca ili starije osobe ispod ili iznad određene starosne dobi) te socijalnu pomoć odnosno sustav socijalne skrbi. Javne sustave socijalne sigurnosti možemo, osim po načinu financiranja i obuhvatu, razlikovati i prema sljedećim značajkama (prema Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:90- 91): - nositeljima sustava: javne samostalne ustanove ili državna tijela kao nositelji; - pružateljima zdravstvenih ili drugih usluga: javni ili privatni subjekti; - naravi prava: zakonom definirana standardna prava, ili individualizirana odnosno diskrecijska prava; - ovlaštenicima: ekonomski aktivni (zaposleni, samozaposleni, poljoprivrednici) ili socijalno ugroženi stanovnici ili svi stanovnici (rezidenti određene države); - vrsti prava ili davanja: prava na novčana ili davanja u naravi ili uslugama; - uvjetima za nastanak, ostvarenje ili prestanak socijalnopravnog odnosa i prava na davanja; - opsegu odnosno visini davanja; te - trajanju prava ili davanja. Ravnić ističe i podjelu socijalnih sustava s obzirom na osigurane rizike, socijalne potrebe i druge socijalne opasnosti (Ravnić, 2004.:239). Rizik je zakonom unaprijed predviđen, ali budući i neizvjestan događaj. Socijalni rizik može izazvati izostanak dohotka ili dodatne troškove, a uobičajeni socijalni rizici su starost, invalidnost, smrt, bolest, nezgoda na radu, majčinstvo odnosno roditeljstvo kao osobni rizici te rizik nezaposlenosti kao rizik ekonomske prirode. Riječ je o tipičnim rizicima koji prema iskustvu mogu pogoditi svakoga, a njihove štetne učinke nastoji se kompenzirati i pogođenim pojedincima pružiti zaštitu kroz uređene sustave socijalne sigurnosti. Realizirani odnosno materijalizirani socijalni rizik nazivamo socijalnim slučajem (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:47). Socijalna potreba razlikuje se od socijalnog odnosno osiguranog rizika jer predstavlja postojeće stanje, a ne buduća ili eventualna socijalna opasnost (Ravnić, 2004.:239). 20 Osobama u stanju socijalne potrebe, tj. onima koji nemaju ili nisu u stanju zadovoljiti svakodnevne minimalne životne potrebe pruža se socijalna pomoć kroz sustave socijalne skrbi. S obzirom na navedene značajke, uz obvezno socijalno osiguranje i sustave nacionalne univerzalne ili opće zaštite kao glavnih oblika javnih sustava socijalne sigurnosti, tu se ubrajaju i nadopunjuju ih sustavi socijalne skrbi, sustav javnih ili nacionalnih štednih fondova i sustav socijalne odštete (prema Ravnić, 2004.:244-252). Zajedničko im je da uređuju način ostvarivanja sigurnosti dohotka kod nastanka određenog socijalnog slučaja. 2. SUSTAV SOCIJALNOG OSIGURANJA Socijalno osiguranje je osiguranje za socijalni rizik privremenog ili trajnog gubitka dohotka ili rizik nerazmjernog povećanja troškova (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:91). Sustavi socijalnog osiguranja temelje se na radu, odnosno zaposlenju. Riječ je o doprinosnom sustavu u kojem se zaštita jamči temeljem mehanizma osiguranja. Osiguranje podrazumijeva plaćanje doprinosa za osiguranje, u pravilu prije nastupa osiguranog slučaja te stvaranje zajednice osiguranja u kojoj se rizik 'raspršuje' između velikog broja osiguranika. Stvara se zajednički fond te unutar zajednice dolazi do preraspodjele troškova nastalih uslijed realizacije osiguranog slučaja kod pojedinog člana zajednice, tj. osiguranika. Temelj za preraspodjelu su načelo uzajamnosti i solidarnosti. Nema provjere rizika kod pojedinog osiguranika, postoji obveza osiguranja, a visina doprinosa ne ovisi neposredno o osiguranom riziku odnosno davanju koje će se priznati ukoliko nastupi osigurani slučaj. Obvezna socijalna osiguranja razlikuju se od privatnih osiguranja upravo zbog institucionalizacije i implementacije načela solidarnosti, a visina doprinosa određuje se najčešće prema propisom definiranoj stopi, ovisno o dohotku osiguranika. Dakle, kod obveznih socijalnih osiguranja ne plaća se premija kao kod privatnih osiguranja, koja se temelji na provjeri rizika i obračunava primjenom aktuarske matematike, već doprinos, koji se prema određenoj stopi uplaćuje u zajednički fond. Danas većina sustava obveznog socijalnog osiguranja dio prihoda osigurava i kroz druge izvore, a ne samo doprinose, npr. opće ili namjenske poreze i druga javna davanja. Osnovna načela uređenja sustava socijalnog osiguranja istaknuta su u Preporuci MOR-a br. 67 o sigurnosti dohotka (1944.). Ističe se kako je sigurnost dohotka osnovni element socijalne sigurnosti. Državama se preporuča sigurnost dohotka u što većoj mogućoj mjeri osigurati kroz obvezno socijalno osiguranje, temeljem kojeg osigurane osobe koje ispunjavaju uvjete za osiguranje stječu pravo na davanja za osigurane rizike u skladu sa zakonom, u zamjenu za plaćanje doprinosa nositelju osiguranja. Sve ostale potrebe osiguravaju se putem socijalne pomoći. Opseg rizika obuhvaćenih socijalnim osiguranjem uključuje sve rizike koji sprječavaju osiguranu osobu u ostvarenju dohotka, zbog nesposobnosti za rad ili izostanka posla, odnosno za nadživjele članove obitelji koji su 21 ovisili o osiguranoj osobi u slučaju njene smrti, te ostale slučajeve koji prema općem iskustvu predstavljaju teret za dohodak. Zbog toga se preporuča da bi osiguranje trebalo pokrivati sljedeće rizike: bolest, majčinstvo, invalidnost, starost, smrt hranitelja obitelji, nezaposlenost, nepredviđene nužne troškove vezane uz rizike bolesti, invalidnosti, majčinstva i smrti te ozljedu na radu. Tako se s obzirom na osigurane rizike, obvezna osiguranja najčešće dijele na mirovinsko, invalidsko, zdravstveno osiguranje, osiguranje od nezgode na radu, osiguranje za nezaposlenost. Obvezno socijalno osiguranje obuhvaća sve zaposlene i samozaposlene osobe te članove njihovih obitelji, iako se na tom stupnju razvoja nije preporučao jednak opseg osiguranih rizika između zaposlenih i samozaposlenih osoba. Za samozaposlene osobe, naime, preporuča se obvezno osiguranje samo za rizik smrti, invalidnosti i starosti, a za ostale rizike tek razmotriti mogućnost njihovog postupnog uvođenja. Za zaposlene osobe, poslodavac je odgovoran za prikupljanje i uplatu doprinosa. Mora se osigurati troškovno prihvatljiva administracija i prikupljanje doprinosa, te odgovarajuće medicinske i zdravstvene službe te službe za nezaposlene. Osiguranici bi trebali, putem svojih organizacija, imati predstavnike u upravnim tijelima fondova koji upravljaju socijalnim osiguranjem. Davanja bi trebala nadomjestiti prethodnu zaradu, uz vođenje računa o obiteljskim obvezama osiguranika, ali ne bi trebala biti pretjeran teret za zajednicu niti djelovati odvraćajuće na nastavak radne aktivnosti osiguranika, gdje je to moguće. Sve su ovo osnovni postulati sustava obveznog socijalnog osiguranja koji vrijede i danas. Prema svom izvorištu, sustavi obveznog socijalnog osiguranja nazivaju se Bismarckovski sustavi. Zakonom je propisana obveza osiguranja, a to je i temeljna razlika u odnosu na privatna osiguranja, koja se temelje na sporazumu, iako javno, obvezno socijalno osiguranje ima sličnosti s privatnim osiguranjima i oblikovano je prema njima (npr. s obzirom na svoju svrhu – očuvanje životnog standarda uzajamnim pokrićem rizika). Međutim, socijalno osiguranje uvijek je uređeno i definirano socijalno-političkim ciljevima, a obvezu osiguranja prati i ovlaštenje na osiguranje, kada su za to ispunjeni zakonom propisani uvjeti. Uvjeti za stjecanje statusa osiguranika u obveznom osiguranju, odnosno krug obvezno osiguranih osoba, kao i uvjeti za stjecanje prava na davanje propisani su zakonom. Temelj osiguranja u pravilu je rad, nesamostalni ili samostalni. Osiguranje nastaje ex lege, u pravilu zasnivanjem radnog odnosa ili započinjanjem obavljanja samostalne djelatnosti, a pravo na davanja materijalizacijom odnosno nastankom osiguranog rizika u skladu s uvjetima uređenim zakonom. Glavne kategorije obvezno osiguranih osoba obuhvaćaju radnike (uključujući službenike i namještenike), samozaposlene osobe (npr. obrtnici, osobe koje obavljaju samostalnu profesionalnu djelatnost, profesionalni sportaši, trgovci pojedinci, itd.), poljoprivrednike; dakle radno aktivne osobe, ali pod određenim uvjetima i ostale kategorije, poput nezaposlenih. Krug obvezno osiguranih osoba propisan je zakonom, ovisno o vrsti osiguranja. Nositelji obveznih socijalnih osiguranja u pravilu su javni subjekti. Ustrojeni su kao pravni subjekti javnog prava, odvojeni od države, ali pod njenim nadzorom. Može postojati jedan nositelj ili fond za pojedinu vrstu osiguranja za cijelu državu, ili više njih, npr. za pojedine 22 regije ili vrste profesija i sl. Moguće je urediti javno obvezno osiguranje i preko privatnih nositelja, koji posluju za dobit, ali zbog financijskog rizika kojem su takvi subjekti izloženi na tržištima kapitala, a koji može izravno ugroziti ostvarenje prava na davanje u tom sustavu, javna vlast zadržava određeni stupanj kontrole i ograničenja u njihovom poslovanju. Tu se onda javlja temeljni sukob između socijalnog i prava tržišnog natjecanja, odnosno postavlja pitanje do koje mjere socijalni sustavi mogu biti otvoreni tržištu, te ako jesu, može li se ograničiti sloboda tržišnog natjecanja i propisati posebne obveze za takve sudionike na tržištu, što ih može dovesti u položaj monopola ili oligopola te drugih oblika narušavanja tržišnog natjecanja. Što se tiče javnih nositelja socijalnih osiguranja, najčešće su ustrojeni kao javne ustanove, s upravljačkim tijelima koji se sastoje od predstavnika države, poslodavaca te sindikata tj. osiguranika. U hrvatskom pravnom sustavu obvezna osiguranja su: obvezno mirovinsko osiguranje na temelju međugeneracijske solidarnosti (tzv. I. mirovinski stup), obvezno mirovinsko osiguranje na temelju kapitalizirane štednje (tzv. II. mirovinski stup), obvezno zdravstveno osiguranje (uključujući ozljede na radu i profesionalne bolesti) te obvezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Riječ je o tradicionalnim, osnovnim stupovima osiguranja modeliranim prema Bismarckovskoj tradiciji. Međutim, kod nekih od navedenih vrsta osiguranja dolazi do određenih odstupanja, poglavito u pogledu izvora i načina financiranja, od onoga što je 'tipično' za socijalno osiguranje. Osiguranje za slučaj nezaposlenosti se od 1. siječnja 2019. ne smatra obveznim osiguranjem u smislu Zakona o doprinosima, jer se više ne financira doprinosom, već iz proračunskih sredstava. Međutim, i dalje je riječ o obveznom osiguranju, ali ne temelji se više na načelu uzajamnosti, nego načelu solidarnosti i prema izvoru financiranja riječ je o nedoprinosnom socijalnom sustavu, što odstupa od tipičnih značajki za socijalna 'osiguranja'. I prije zakonskih izmjena, za vrijeme dok je ova vrsta 'osiguranja' bila financirana doprinosima poslodavaca i radnika, zbog karaktera ovog osiguranja pojedini autori smatrali su kako je zapravo riječ o sustavu socijalne skrbi, a ne o osiguranju (v. Ravnić, 2004.:255). Sastavni dio mirovinskog sustava je još jedno obvezno mirovinsko osiguranje, i to obvezno mirovinsko osiguranje za starost na temelju individualne kapitalizirane štednje, koje također ima socijalne ciljeve, obvezno je i prema izvoru financiranja doprinosno, ali se zbog načina financiranja koje se temelji na kapitalizaciji sredstava prikupljenih doprinosom na osobnom računu osiguranika, zapravo prije može nazvati oblikom obvezne individualne štednje. Ipak, snažno je vezano uz I. mirovinski stup. U nekim državama se razvijaju i drugi oblici obveznog socijalnog osiguranja zbog specifičnih potreba koje se javljaju s demografskim promjenama i starenjem stanovništva, poput osiguranja za dugotrajnu skrb. Npr. osiguranje za dugotrajnu skrb u Njemačkoj (tzv. Pflegeversicherung) ustrojeno je kao obvezno socijalno osiguranje od rizika potrebe za dugotrajnom skrbi (npr. starije ili nemoćne osobe) te čini tzv. peti stup obveznog socijalnog osiguranja (uz zdravstveno, mirovinsko, osiguranje od ozljede na radu te osiguranje od nezaposlenosti). Nositelji obveznih socijalnih osiguranja u Republici Hrvatskoj su javna tijela: u 23 mirovinskom sustavu to je Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, a u zdravstvenom sustavu Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje. Ustrojeni su kao javne ustanove s javnim ovlastima u rješavanju o pravima i obvezama iz određene vrste osiguranja. Hrvatski zavod za zapošljavanje također je javna ustanova s javnim ovlastima koja obavlja djelatnosti vezane uz osiguranje za slučaj nezaposlenosti, kao obvezno osiguranje za sve radnike u radnom odnosu i s njima izjednačene osobe, kao i osobe koje obavljaju javnu djelatnost i po toj su osnovi osigurane u obveznom mirovinskom osiguranju (v. čl. 6. st. 1. Zakona o tržištu rada), ali se osiguranje provodi samo na načelu solidarnosti, bez plaćanja doprinosa, odnosno financira se iz sredstava državnog proračuna i drugih izvora. Izvor financiranja u sustavima obveznih socijalnih osiguranja su pretežito doprinosi, čija se visina u pravilu određuje u određenoj stopi od određene vrste dohotka. Dakle, riječ je o doprinosnim sustavima. Za socijalna osiguranja je karakteristično da zaštita i davanja koja se priznaju u sustavu u pravilu ne ovise o tome jesu li doprinosi doista uplaćeni. Našim Zakonom o doprinosima utvrđeno je da se obvezom doprinosa u užem smislu smatra „teret što ga obveznik doprinosa na teret svojih sredstava ima uplatiti za svoje osobno osiguranje ili što ga obveznik doprinosa na teret svojih sredstava ima uplatiti u korist druge osobe – osiguranika“ (čl. 4. st. 1. Zakona o doprinosima). Obveznici plaćanja doprinosa mogu biti radnici i poslodavci, u jednakim ili različitim dijelovima, odnosno samozaposleni u cijelosti. Doprinos je dakle prisilno, na zakonu utemeljeno plaćanje nositelju socijalnog osiguranja, namijenjeno financiranju osiguranja (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:95). Doprinos ovisi o dva elementa: osnovici za obračun doprinosa (dohodak ili drugi prihod) i stopi doprinosa, a u nekim slučajevima može se odrediti u paušalnom iznosu (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:95). Stopa doprinosa određuje se tako da se planiranim prihodima od doprinosa i drugim prihodima pokriju planirani rashodi (v. npr. čl. 154. st. 2. Zakona o mirovinskom osiguranju), a osnovica je plaća, odnosno drugi dohodak. Doprinosi se prikupljaju s točno određenom namjenom, ovisno o vrsti doprinosa to je financiranje određene vrste socijalnog osiguranja. Prema načinu financiranja, sustavi socijalnog osiguranja su doprinosni sustavi u kojima se preraspodjela sredstava vrši prema tzv. sustavu tekuće preraspodjele ili PAY-G („Pay- As-You-Go“). To znači kako se sredstva prikupljena od doprinosa i drugih prihoda preraspodjeljuju za financiranje tj. pokrivanje tekućih rashoda odnosno troškova davanja u novcu ili naravi. U hrvatskom sustavu na ovaj se način financiraju obvezno mirovinsko osiguranje na temelju međugeneracijske solidarnosti (I. mirovinski stup) i zdravstveno osiguranje. U teoriji se ističe kako je sustav tekuće preraspodjele najpodobniji za pokriće kratkotrajnih rizika, te onih kod kojih postoji vjerojatnost da će nastati kod malog dijela populacije (npr. osiguranje za slučaj ozljede na radu) (Tomandl, 2009.:197). Ipak, zbog socijalnih ciljeva se i dugoročni rizici i osiguranja (poput mirovinskog osiguranja) financiraju prema sustavu tekuće preraspodjele. U mirovinskom sustavu utemeljenom na međugeneracijskoj solidarnosti to znači da se mirovine trenutnih umirovljenika financiraju iz doprinosa trenutnih osiguranika. Zbog toga je za održivost sustava nužan primjeren odnos između broja umirovljenika i broja osiguranika. Uz to, postoji i sustav 24 kapitalizacije kao način financiranja socijalnog osiguranja. Kod nas je primjer za ovakav oblik financiranja II. mirovinski stup, odnosno mirovinsko osiguranje na temelju individualizirane kapitalizirane štednje. Ideja ovakvog načina financiranja je da, slično privatnom osiguranju, osiguranici u konačnici sami financiraju trošak svog davanja (Tomandl, 2009:197). Naime, uplaćeni doprinosi akumuliraju se na osobnom računu osiguranika, te se, uz kamate i prihode ostvarene na tržištu kapitala, isplaćuju po nastupu osiguranog rizika. Jedino dugotrajna osiguranja, poput mirovinskog osiguranja, pogodna su za ovakav način financiranja, dok bi npr. kod zdravstvenog osiguranja, gdje je nužna implementacija načela solidarnosti, to bilo pogubno i neodrživo za sustav. U teoriji se kod socijalnih osiguranja razlikuje između odnosa osiguranja (njem. Versicherungsverhältnis) i odnosa davanja (njem. Leistungsverhältnis). Odnos osiguranja nastaje u pravilu zasnivanjem radnog odnosa ili početkom obavljanja određene djelatnosti, a na temelju njega stječu se prava na davanja u okviru osiguranja te se određuje obveza plaćanja doprinosa i dodatne obveze osiguranika i drugih obveznika plaćanja doprinosa (Tomandl, 2009.:28). Odnos davanja ili pravo na davanje nastaje materijalizacijom osiguranog rizika tj. nastupom osiguranog slučaja, uz ispunjenje zakonskih pretpostavki, za što je u određenim slučajevima potrebno i podnošenje formalnog zahtjeva (Tomandl, 2009.:29). U oba slučaja riječ je zapravo o dvostranim socijalnopravnim odnosima između nositelja osiguranja i osiguranika, odnosno drugog obveznika osiguranja, kao javnim odnosima čiji je sadržaj stečeno, odnosno očekivano pravo na socijalna davanja (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:62). Odnos osiguranja i odnos davanja mogu postojati paralelno (npr. radnik dobiva uslugu liječenja), ili se nastavljati jedan na drugog (npr. radnik odlazi u mirovinu, kao umirovljenik više nije osiguranik, već je samo u odnosu davanja) (Tomandl, 2009:29). U svakom slučaju, pravo na davanje ne može u socijalnim osiguranjima postojati bez odnosa osiguranja. Socijalna davanja, odnosno davanja iz socijalnog osiguranja mogu biti u novcu ili u naravi. Cilj je novčanih davanja nadomjestiti izostali dohodak, privremenog ili trajnog karaktera, uslijed nastupa osiguranog slučaja. Održavanje dohotka cilj je sustava socijalne sigurnosti općenito. Novčana davanja su npr. naknada plaće za vrijeme bolovanja, ili mirovina, a u pravilu se određuju u određenom postotku od primanja. Novčana davanja mogu biti uređena kao sustav određenih davanja/primanja (engl. defined benefits) ili kao sustav određenih doprinosa (engl. defined contributions). U mirovinskom osiguranju koje se temelji na sustavu određenih davanja visina mirovine se izračunava s obzirom na prethodna primanja osiguranika i trajanju uplate u sustav osiguranja (Potočnjak, 2000.:1). U sustavu određenih doprinosa visina mirovine ovisi o količini akumuliranih sredstava od uplaćenih doprinosa tijekom gospodarske aktivnosti osiguranika te dobiti i očekivanom trajanju života umirovljenika (Potočnjak, 2000.:2). Davanja u naravi mogu biti u obliku usluga ili stvari. Npr. davanja u naravi uobičajena su 25 u zdravstvenom sustavu (liječenje), ali i u mirovinskom i invalidskom osiguranju (npr. profesionalna rehabilitacija) i osiguranju za slučaj nezaposlenosti (npr. posredovanje pri zapošljavanju ili obrazovni programi u okviru aktivne politike zapošljavanja). Davanja u stvarima su npr. lijekovi ili medicinska pomagala. Davanja u naravi mogu biti besplatna za osiguranike, ili se mogu urediti tako da su osiguranici dužni sudjelovati u pokriću dijela troškova (npr. participacija u zdravstvu) (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:99). Za davanja iz sustava socijalnog osiguranja važno je da nastaju ispunjenjem zakonom predviđenih uvjeta te nisu individualizirana. Riječ je o standardiziranim davanjima gdje se potreba za davanjem predmnijeva kod nastanka socijalnog slučaja (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:100). Minimalni standardi za određivanje davanja u pojedinim područjima socijalne sigurnosti definirani su već Konvencijom br. 102 MOR-a o najnižim standardima socijalne sigurnosti iz 1952. godine. Može se propisati da pravo na novčana davanja u nekim slučajevima nastaje tek istekom određenog razdoblja osiguranja (tzv. prethodno osiguranje). Npr. pravo na novčanu naknadu stječe nezaposlena osoba koja u trenutku prestanka radnog odnosa ima najmanje devet mjeseci rada u posljednja 24 mjeseca (v. npr. čl. 46. st.1. Zakona o tržištu rada); ili pravo na starosnu mirovinu stječe osoba koja ima minimalno trajanje mirovinskog staža propisano zakonom. Također, visina novčane naknade može ovisiti o trajanju prethodnog osiguranja. Npr. visina naknade plaće za vrijeme korištenja roditeljskog dopusta određuje se u određenom postotku od osnovice za naknadu plaće ukoliko zaposleni odnosno samozaposleni roditelj ispunjava uvjet prethodnog osiguranja u trajanju od najmanje 12 mjeseci neprekidno ili 18 mjeseci s prekidima u posljednje dvije godine (v. čl. 24. st. 7. Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama). Također, mogu se propisati dodatni uvjeti za priznavanje davanja, npr. ukoliko je osiguranik svojom krivnjom ili voljom prouzročio nastanak socijalnog slučaja. Tako npr. pravo na novčanu naknadu nema nezaposlena osoba kojoj je radni odnos prestao zbog toga što ga je sama otkazala ili pisanim sporazumom s poslodavcem (v. čl. 48. st. 1. t. 1. i 2. Zakona o tržištu rada). Također je moguće propisati uvjete za mirovanje odnosno obustavu davanja u određenim slučajevima, npr. odlaska osiguranika iz države, primanja prava po nekoj drugoj osnovi, prijevare i sl. Primjeri mogućeg mirovanja navedeni su već u čl. 69. Konvencije MOR-a br. 102 iz 1952. godine. Pravo na davanje prestaje zakonom propisanim uvjetima, odnosno prestankom socijalnog slučaja na temelju kojeg je priznato. Socijalno osiguranje je u svojoj osnovi osiguranje. Stoljećima prije uspostave javnih, zakonskih, obveznih, socijalnih osiguranja istu svrhu – očuvanje životnog standarda, ispunjavala su privatna osiguranja. I danas u većini država privatna osiguranja nadopunjavaju javna, ili su uključena u funkciju javnih sustava socijalne sigurnosti, pod nadzorom državnih tijela, ali po svojim pretežnim značajkama i dalje su privatna osiguranja, poput dopunskog zdravstvenog osiguranja ili dobrovoljnog mirovinskog osiguranja (III. mirovinski stup). Strban ističe osnovne zajedničke značajke javnih i privatnih osiguranja te njihove temeljne razlike (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:111- 119), koje radi boljeg razumijevanja ovdje ukratko iznosimo. Međutim, i ono što im je 26 zajedničko, različito se manifestira u javnom, odnosno privatnom osiguranju, upravo zbog izražene socijalne svrhe javnih osiguranja. U prvom redu, zajedničko načelo na kojem počivaju i javna i privatna osiguranja je načelo osiguranja, kao skupno pokriće buduće negativne, ali predvidljive štete uslijed nastanka osiguranog rizika. U zajednici osiguranja, rizik se raspršuje na veliki broj članova. U socijalnom osiguranju, zajednica ima zahtjev prema pojedinom članu (ili onome tko je to dužan učiniti umjesto njega) za plaćanjem doprinosa, a zauzvrat član ima pravo na socijalna davanja kod nastupa osiguranog slučaja. U privatnom osiguranju, zajednica ima zahtjev prema pojedinom članu za plaćanjem premije osiguranja, a član ima zahtjev za plaćanjem odštete ili osigurnine kada nastupi osigurani slučaj. Privatno osiguranje temelji se na ugovoru (koji mora biti u skladu sa zakonom), u pravilu adhezijske prirode, a pristup osiguranju temelji se na procjeni individualnog rizika, što je kod socijalnih osiguranja nezamislivo. Sljedeća zajednička značajka javnih i privatnih osiguranja je osiguranje rizika, kao budućeg neizvjesnog događaja. U privatnom pravu rizik mora biti moguć, dopušten, budući, neizvjestan i neovisan od volje ugovaratelja. U javnim osiguranjima, riječ je o osiguranju posebne vrste rizika: socijalnih rizika, kao društveno priznatih okolnosti koje izazivaju najteže nesigurnosti za pojedinca, ali i društvo u cjelini. Socijalni rizici unaprijed su definirani zakonom, a često im nedostaje element neizvjesnosti i neovisnosti od volje osiguranika (npr. materinstvo), ali i značajka budućeg događaja, jer je u trenutku zasnivanja osiguranja rizik možda već nastupio (npr. kronična bolest). Konačno, zajednička značajka javnih i privatnih osiguranja je njihova svrha, a to je osiguranje životnog standarda. Svrha socijalnog osiguranja nadilazi osiguranje minimalnog životnog standarda te podrazumijeva osiguranje razine životnog standarda osiguranika prije nastupa osiguranog slučaja. Npr. mirovina mora biti u razmjeru s prijašnjim primanjima, a zdravstvena zaštita najveća moguća, kako bi se zajamčila najviša moguća razina zdravlja. Naglašenost socijalnih elemenata javnih, socijalnih osiguranja utječe i na glavne razlike između javnih i privatnih osiguranja. Tako je pitanje obveznosti odnosno dobrovoljnosti osiguranja osnovna razlika. Javna osiguranja su u pravilu obvezna: zakonom se utvrđuje obveza osiguranja, krug osiguranih, način financiranja, prava i obveze osiguranika, zajamčena davanja, uvjeti za ostvarenje i prestanak davanja, itd. Zakon uz određenu činjenicu ili pravni odnos (npr. zasnivanje radnog odnosa) vezuje nastanak odnosa osiguranja kao nužnu pravnu posljedicu. Najčešće nema mogućnosti izbora između više osiguravatelja, jer je taj izbor zakonom predeterminiran. Kod privatnih osiguranja, koja se sklapaju na dobrovoljnoj osnovi, nastanak odnosa osiguranja ovisi o volji osobe koja sklapa ugovor o osiguranju. Međutim, i kod privatnih osiguranja uvjeti za sklapanje ugovora, osobito minimalna zaštita osiguranika propisana je zakonom, a poslovanje osiguravatelja podvrgnuto državnom nadzoru. Sljedeća razlika sastoji se u tome što je kod javnih osiguranja naglašeno načelo solidarnosti, koje omogućuje preraspodjelu rizika, ali i skrb za sve članove zajednice rizika. Zbog djelovanja načela solidarnosti, u javnim socijalnim osiguranjima nema provjere rizika pojedinca, a doprinos se plaća u skladu s ekonomskom snagom pojedinca, dok su davanja jednaka za sve. Solidarno poravnanje postoji između mladih i starih, bogatijih i siromašnijih, pojedinaca i osiguranika koji imaju više članova obitelji. U sustavima socijalnog osiguranja realizira se načelo solidarnosti na 27 vertikalnoj razini: nema ovisnosti između doprinosa i davanja (davanja su standardizirana i jednaka za sve, bez obzira na visinu uplaćenih doprinosa) te na horizontalnoj razini: nema odnosa ovisnosti između doprinosa i osiguranih rizika (individualni rizik ne procjenjuje se kod određivanja visine doprinosa). Tako se realizira distributivna pravda. Načelo solidarnosti nužno je za funkcioniranje javnih sustava, ali djeluje i kao korektiv načelu uzajamnosti. Naime, načelo uzajamnosti temelj je za djelovanje javnih osiguranja, jer pretpostavlja uzajamne obveze osiguravatelja (nositelja javnog osiguranja) i osiguranika, tj. odnos osiguranja i plaćanje doprinosa preduvjet je za priznavanje davanja u sustavu. Kod privatnih osiguranja, načelo uzajamnosti također podrazumijeva obostrane prava i obveze stranaka u odnosu osiguranja (osiguranika i osiguravatelja), a premija osiguranja i davanja moraju se slagati po vrijednosti. Zbog toga se zasnivanje odnosa osiguranja kod privatnih osiguranja temelji na individualnoj procjeni rizika, što znači veći rizik – veća premija. Kod privatnih osiguranja postoji rizik nepovoljnog odabira, odnosno mogućnost da osiguravatelj otkloni 'loše' rizike. Ukoliko se privatna osiguranja uvode u javni sustav socijalne sigurnosti, zakonskim se odredbama treba onemogućiti ovakve situacije. Izračun premije u privatnom osiguranju temelji se na aktuarsko-matematičkom obračunu, pa se tu ostvaruje tzv. komutativna pravda ili pravednost prema ekvivalenciji. Još jedna bitna razlika između javnih i privatnih osiguranja je u pravnoj naravi nositelja. Nositelji javnih osiguranja su u pravilu su ustanove javnog prava, odnosno pravne osobe s javnim ovlastima, koje prilikom odlučivanja o pravima i obvezama osiguranika postupaju u skladu s odredbama upravnog postupka. Kod privatnih osiguranja, nositelji su pravne osobe privatnog prava, bez javnih ovlasti. Najčešće su utemeljeni kao osiguravajuća društva, koja posluju na tržištu, u skladu sa zakonom propisanim uvjetima. Ukoliko su privatni osiguravatelji uključeni u sustav socijalne sigurnosti, pravila poslovanja su modificirana, u smislu posebne odgovornosti i nadzora države te ograničenja u poslovanju. 3. OPĆI SOCIJALNI SUSTAV (SUSTAV NACIONALNE UNIVERZALNE ZAŠTITE) Riječ je o općim sustavima jer pokrivaju sve stanovnike. Nazivaju se i demograntskim sustavima (Ravnić, 2004.:247), jer je razlog priznavanja davanja (engl. grant) čisto demografske prirode. Temelj osiguranja je u pravilu boravište. To su sustavi u kojima po nastanku socijalnog slučaja u pravilu svi državljani odnosno osobe s prebivalištem imaju pravo na davanja, bez obzira na radno-pravni status ili ekonomski i socijalni položaj (Bubnov Škoberne/Strban, 2010.:106). Pokriveni su u pravilu svi osigurani slučajevi, ali najčešće se u općem sustavu uređuju davanja za starosnu mirovinu, invalidsku mirovinu, obiteljsku mirovinu te obiteljski doplatak (Ravnić, 2004.:247). Tako su npr. univerzalne starosne mirovine bile uvedene po prvi puta već 1913. godine u Švedskoj (Puljiz, 2000.:28). Za razliku od socijalnih osiguranja, kod starosnih mirovina u općem socijalnom sustavu nije bitan prethodni staž osiguranja, već samo određena starosna dob, iako se ponekad mogu propisati i drugi uvjeti (npr. imovinski cenzus). Kao i sustavi socijalnih 28 osiguranja, uređeni su zakonom: zakon propisuje uvjete za nastanak, prestanak i mirovanje prava, opseg pokrića, itd. Poznati primjer ove vrste sustava je nacionalna zdravstvena služba (NHS – National Health Service) u Velikoj Britaniji, čija su osnovna načela da usluge moraju biti sveobuhvatne, univerzalne i besplatne, a financiraju se iz općih poreza. Opći ili sustav opće univerzalne zaštite je nedoprinosni sustav, i u pravilu se financira porezima. Određena davanja u općim sustavima mogu biti usmjerena na specifične kategorije stanovnika (npr. invalide; djecu ispod određene dobi), pa se onda nazivaju i tzv. kategorijalnim davanjima. Npr. u Njemačkoj je sustav obiteljskih davanja za određenu vrstu davanja (dječji doplatak, njem. Kindergeld) uređen kao opći ili univerzalni sustav, financiran iz općih poreza. U općim sustavima najčešće se ne provodi procjena imovnog stanja korisnika, iako je i to moguće u svrhu priznavanja ili određivanja opsega davanja. Kao i u sustavu socijalnog osiguranja, priznaju se davanja u novcu i naravi, a nastanak, prestanak i mirovanje prava na davanje uređuje se zakonom. Nositelj sustava u pravilu je država, a davanja se pružaju i osiguravaju preko mreže javnih tijela na lokalnoj, regionalnoj i državnoj razini. 4. SUSTAV SOCIJALNE SKRBI U sustavu socijalne skrbi jamči se zaštita ranjivim skupinama stanovništva, najčešće onima koji nemaju dovoljno sredstava za vlastito uzdržavanje. Zbog toga je ovaj sustav zapravo vrsta posljednje 'zaštitne mreže', kojom se osigurava pomoć pojedincima i obiteljima u ekonomskoj i socijalnoj nevolji. Riječ je o nedoprinosnim sustavima, kod kojih se davanja priznaju u pravilu uz provjeru imovnog odnosno dohodovnog stanja korisnika. Sustavi socijalne skrbi najčešće nadopunjuju sustave socijalnog osiguranja, ali i opće socijalne sustave, gradeći zajedno sustav socijalne sigurnosti. Prava u sustavu socijalne skrbi su individualizirana i priznaju se u posebnom postupku. Socijalna pomoć se u literaturi definira kao „skup naknada i usluga koje trebaju jamčiti egzistencijalni minimum ljudima u oskudici […], a polazeći od provjere resursa“ (v. Šućur, 2000.:131). Osnovna je funkcija sustava socijalne pomoći ublažavanje siromaštva, ali i održavanje minimalnog životnog standarda, odnosno općenito poboljšanje životnog standarda. I ova vrsta sustava utemeljena je na zakonu, a ovlaštenici odnosno korisnici su svi rezidenti, za koje se u posebnom postupku utvrdi postojanje socijalne potrebe i uvjeta za priznavanje prava iz sustava socijalne pomoći. Socijalna potreba, kako je već istaknuto, predstavlja postojeće stanje (a ne budući rizik kao kod osiguranja) zbog kojeg postoji socijalna opasnost da osoba neće biti u mogućnos

Document Details

Tags

Related

Summary

Full Transcript

Upgrade to continue