Notes de Cours Droit de l'UE - Université de Namur 2023-2024 PDF

Université de Namur Faculté de droit COURS DE DROIT DE L’UNION EUROPEENNE Notes sommaires de cours Alexandre de Streel Année académique 2023-2024 1  AVERTISSEMENT Les présentes...

Université de Namur Faculté de droit COURS DE DROIT DE L’UNION EUROPEENNE Notes sommaires de cours Alexandre de Streel Année académique 2023-2024 1  AVERTISSEMENT Les présentes notes de cours reprennent, de manière succincte, la matière du cours de droit des institutions européennes. Elles peuvent être éclairées et/ou approfondies par l’ouvrage du Professeur Jean-Paul Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, 9ème édition parue chez Dalloz en 2018 qui est disponible à la bibliothèque de la faculté de droit. Durant les séances de cours, les étudiants doivent impérativement se munir du recueil de documents qui est en vente au local des cours. Durant l’examen, les étudiants sont vivement encouragés à prendre les traités ainsi que les recueils de documents et de textes de lecture. Toutefois, ni les traités ni les recueils de documents et de textes de lecture ne peuvent être annotés. Seuls sont acceptés les soulignements et les renvois, par chiffres, d’article à article(s). 2  « Rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions » Jean Monnet, Mémoires 3  TABLE DES MATIERES CHAPITRE 1. LA CONSTRUCTION EUROPEENNE................................... 7 1.1. L’UNION EUROPEENNE, UNE ORGANISATION INTERNATIONALE SUI GENERIS................................................................................................... 7 1.1.1. La nature de l’Union européenne.................................................. 7 1.1.2. Valeurs, objectifs et politiques de l’Union...................................... 8 1.2. ÉVOLUTION DES TRAITES............................................................... 12 1.3. EVOLUTION DES ETATS MEMBRES................................................ 18 1.3.1. Élargissements successifs.......................................................... 18 1.3.2. Droit de retrait d’un Etat membre............................................... 19 1.3.3. Sanctions en cas de violation des valeurs de l’Union................... 20 CHAPITRE 2. LE SYSTEME INSTITUTIONNEL...................................... 22 2.1. LES PRINCIPAUX ORGANES DECISIONNELS................................... 23 2.1.1. Le Conseil européen................................................................... 23 2.1.2. La Commission européenne........................................................ 25 2.1.3. Le Conseil de l’Union européenne............................................... 28 2.1.4. Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité............................................................................. 36 2.1.5. Le Parlement européen............................................................... 37 2.2. LES AUTRES ORGANES ASSOCIES A LA PROCEDURE DECISIONNELLE.................................................................................... 43 2.2.1. Le Comité économique et social européen................................... 43 2.2.2. Le Comité des Régions................................................................ 43 2.2.3. Les agences européennes........................................................... 44 2.2.4. Les parlements nationaux.......................................................... 46 2.3. LES ORGANES DE CONTROLE........................................................ 48 2.3.1. Les juridictions de l’Union européenne....................................... 48 2.3.2. La Cour des comptes européenne............................................... 52 2.3.3. Le médiateur européen............................................................... 52 2.4. Les organes financiers...................................................................... 56 2.4.1. Le Système Européen des Banques Centrales............................. 56 2.4.2. La Banque Européenne d’Investissement.................................... 58 2.5. CONCLUSION.................................................................................. 59 4 CHAPITRE 3. LA REPARTITION DES COMPETENCES........................... 60 3.1. LES METHODES D’ATTRIBUTION DES COMPETENCES.................. 60 3.2. LES TYPES DE COMPETENCES....................................................... 65 3.3. LES LIMITES À L’EXERCICE DES COMPÉTENCES EUROPÉENNES. 70 CHAPITRE 4. L’ORDRE JURIDIQUE DE L’UNION.................................. 73 4.1. LES SOURCES DU DROIT DE L’UNION............................................ 73 4.1.1. Le droit primaire : les traités constitutifs et actes assimilés......... 73 4.1.2. Les principes généraux de droit.................................................. 75 4.1.3. Les accords internationaux conclus par l’Union européenne....... 76 4.1.4. Les actes de droit dérivé : les actes législatifs et exécutifs............ 77 4.1.5. La jurisprudence........................................................................ 81 4.2. LES RAPPORTS ENTRE L’ORDRE JURIDIQUE EUROPEEN ET LES ORDRES JURIDIQUES NATIONAUX........................................................ 83 4.2.1. L’applicabilité directe de certaines dispositions du droit européen............................................................................................................ 83 4.2.2. La primauté du droit européen................................................... 89 4.3. LA MISE EN ŒUVRE MATERIELLE DU DROIT EUROPEEN PAR LES ETATS MEMBRES................................................................................... 93 4.3.1. L’exécution nationale.................................................................. 93 4.3.2. L’exécution européenne.............................................................. 94 CHAPITRE 5. LE PROCESSUS DECISIONNEL........................................ 96 5.1. LA REVISION DU DROIT PRIMAIRE................................................. 96 5.1.1. La procédure de révision ordinaire.............................................. 96 5.1.2. Les procédures de révision simplifiées........................................ 97 5.2. LA CONCLUSION D’ACCORDS INTERNATIONAUX PAR L’UNION EUROPEENNE........................................................................................ 99 5.3. L’ELABORATION DU DROIT DERIVE.............................................. 100 5.3.1. Les actes législatifs................................................................... 100 5.3.2. Les actes non législatifs : les actes de législation déléguée......... 105 5.3.3. Les actes non législatifs : les actes d’exécution et les procédures de comitologie......................................................................................... 106 5.3.4. Les actes non législatifs : les actes en matière de politique étrangère et de sécurité commune..................................................................... 113 5.3.5. Les actes non législatifs : autres............................................... 114 5.4. L’intégration différenciée : l’Europe à plusieurs vitesses.................. 115 5.4.1. L’opt-in et d’opt-out.................................................................. 115 5  5.4.2. La coopération renforcée........................................................... 115 5.4.3. La coopération structurée permanente en matière de défense... 118 CHAPITRE 6. LE CONTROLE JURIDICTIONNEL................................. 120 6.1. Le contrôle de la légalité du droit de l’Union.................................... 120 6.1.1. Le recours en annulation.......................................................... 121 6.1.2. Le recours en carence............................................................... 128 6.1.3. L’exception d’illégalité............................................................... 130 6.1.4. Le renvoi préjudiciel en validité................................................. 131 6.1.5. L’action en dommages et intérêts contre l’Union....................... 133 6.1.6. Un cas particulier du recours en annulation : les conflits de répartition de compétences et des bases juridiques............................ 135 6.2. Le contrôle de l’application correcte du droit de l’Union par les Etats membres et les citoyens........................................................................ 137 6.2.2. Le recours en manquement des Etats membres........................ 141 6.2.3. La responsabilité des Etats membres pour violation du droit européen............................................................................................ 145 6.3. COMPETENCE LIMITEE DE LA COUR DE JUSTICE POUR CERTAINES POLITIQUES DE L’UNION..................................................................... 156 6  CHAPITRE 1. LA CONSTRUCTION EUROPEENNE 1.1. L’UNION EUROPEENNE, UNE ORGANISATION INTERNATIONALE SUI GENERIS 1.1.1. La nature de l’Union européenne L’Union européenne (UE) est basée sur deux traités internationaux qui sont des contrats entre Etats : - le Traité sur l’Union européenne (Traité UE, ou TUE, également appelé Traité de Maastricht) (Treaty on the European Union) ; - et le Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (Traité FUE, ou TFUE, également appelé Traité de Rome) (Treaty on the Functioning of the European Union). Ces deux traités ont une structure similaire. Traité UE Traité FUE Maastricht Rome Préambule Dispositions liminaires : valeurs, objectifs, principes et Art. 1-12 Art. 1-25 politiques Clauses institutionnelles et financières (institutional Art. 13-20 Art. 134-138 and financial provisions) 223-334 Clauses matérielles sur les politiques (substantive Art. 21-46 Art. 26-222 provisions) (PESC) Clauses générales et finales, dont entrée en vigueur Art. 47-55 Art. 335-358 Annexes et Protocoles Au niveau européen et international : l’Union européenne dispose de la personnalité juridique (article 47 TUE), ce qui lui permet notamment de conclure des accords internationaux (article 216 TFUE), d’être responsable et, en cas de faute, d’indemniser les victimes (article 340 TFUE). Dans chacun des États membres, l'Union européenne possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales : elle peut notamment acquérir ou aliéner des biens immobiliers et mobiliers et ester en justice. À cet effet, elle est représentée par la Commission. 7 Toutefois, l'Union est représentée par chacune des institutions, au titre de leur autonomie administrative, pour les questions liées à leur fonctionnement respectif (article 335 TFUE). L’Union européenne est unique dans le paysage institutionnel international car elle est une construction sui generis, davantage intégrée qu’une organisation internationale classique entre Etats mais moins unifiée qu’un Etat fédéral. - Elle est une organisation internationale qui a été créée par des Etats et qui dispose d’institutions propres. Mais il s’agit d’une organisation internationale plus intégrée que les organisations classiques, comme l’Organisation des Nations Unies, car les États membres de l’Union européenne ont transféré une partie non négligeable de leur souveraineté à l’Union et ses institutions (cf. compétences exclusives, principe de primauté ou contrôle juridictionnel étendu)1. - Toutefois, l’Union européenne n’est pas une fédération à l’instar des États-Unis d’Amérique car les États membres de l’Union européenne restent des nations souveraines et indépendantes (cf. le droit de retrait2, la ratification des traités européens par chacun des Etats selon leurs procédures constitutionnelles respectives, les politiques importantes, comme la politique étrangère, restent de nature intergouvernementale). On constate également qu’il n’y a pas de demos européen (pas de partis politiques européens, pas de presse européenne 3 , peu de débats politiques européens et transnationaux). 1.1.2. Valeurs, objectifs et politiques de l’Union (a) Les valeurs de l’Union européenne (article 2 TUE) L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État de droit, respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes. 1 Comme le notait le politicien belge et un des pères fondateurs de l’Europe Paul-Henri Spaak, « Il n’y a plus en Europe que des petits pays, simplement certains ne s’en sont pas encore aperçus ». 2 Même si une telle possibilité de retrait existe, aucun Etat, même parmi les plus eurosceptiques, n’y a eu recours à ce jour. 3 Il existe quelques médias « européens » (comme Euronews ou Politico), mais ils sont rares et peu connus du grand public : les informations européennes sont couvertes par les antennes « européennes » des grands médias nationaux. 8 (b) Les objectifs de l’Union européenne (article 3 TUE) L’Union européenne poursuit cinq grands objectifs : - Elle promeut la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples. - Elle offre aux citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention et la lutte contre la criminalité. - Elle établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une « économie sociale de marché » hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. Elle combat l'exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociale, l'égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l'enfant. Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres. Elle respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen. - Elle établit une union économique et monétaire dont la monnaie est l'euro. - Dans ses relations avec le reste du monde, l'Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens. Elle contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l'élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l'homme, en particulier ceux de l'enfant, ainsi qu'au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la charte des Nations Unies. (c) Les politiques de l’Union européenne (articles 3-6 TFUE) Pour défendre ses valeurs et remplir ses objectifs, l’Union mène de nombreuses politiques, qui peuvent être internes (entre les Etats membres de l’Union européenne) ou externes (avec les Etats tiers à l’Union européenne), d’ordre économique ou d’ordre politique. 9  Tableau 1 : les grandes politiques de l’Union européenne D’ordre économique D’ordre politique Internes - Marché intérieur : liberté de Espace de liberté, sécurité et justice (entre les circulation des marchandises, dans ses dimensions : Etats services, personnes et capitaux, - Civile : libre circulation des membres) politique de concurrence ; personnes, visas / asile / - Union monétaire et coordination immigration, coopération judiciaire des politiques économiques et de en matière civile, l’emploi ; - Pénale : coopération judiciaire et - Politiques communes : politique policière en matière pénale. agricole commune (PAC) et politique des transports - Politiques connexes horizontales ou sectorielles : politique sociale, santé publique, protection des consommateurs, cohésion économique, sociale et territoriale, environnement, énergie ; éducation, formation professionnelle, jeunesse, sport, culture, industrie, tourisme, protection civile. Externes - Tarif douanier commun et - Politique étrangère et de sécurité (avec les politique commerciale commune ; Etats tiers à commune ; - Politique de défense et de sécurité l’UE) - Coopération au commune. développement et aide humanitaire. 1.1.3. Le cadre institutionnel L’Union dispose d’un cadre institutionnel (institutional framework) qui vise à promouvoir les valeurs, poursuivre les objectifs et mener les politiques de l’Union. L’Union compte sept institutions (Conseil européen, Commission européenne, Conseil, Parlement européen, Cour de justice de l’Union européenne, Banque centrale européenne et Cour des comptes) ainsi que plusieurs autres organes et organismes (comme par exemple le Comité des régions ou le Comité économique et social). Chaque institution ne peut agir que dans les limites des attributions qui lui sont conférées par les traités. Elles doivent collaborer entre elles loyalement (article 13 TUE). Les institutions de l’Union se fondent sur une séparation des intérêts légitimes plutôt que sur une séparation stricte des pouvoirs : la Commission collégiale 10 et indépendante représente l’intérêt général européen, le Parlement élu directement représente les citoyens, le Conseil européen et le Conseil représentent les gouvernements des Etats membres. Conseil européen Législatif Exécutif Judiciaire Commission → Conseil Etats membres Cours et tribunaux Parlement & Commission nationaux (sous contrôle & Commission et Cour de Conseil) justice 1.1.4. Les autres organisations européennes - OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). qui comprend 38 membres dont 21 Etats membres de l’UE - OTAN (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord) créée en 1949 : qui comprend 28 membres dont 22 Etats membres de l’UE - Conseil de l’Europe créé en 1949 : 46 membres dont tous les Etats membres de l’UE. Application de la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH) par la Cour européenne des droits de l’homme siégeant à Strasbourg. - OSCE (Organisation de Sécurité et de Coopération en Europe), anciennement Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe créée en 1975 par l’Acte Final d’Helsinki: 57 membres dont tous les Etats membres de l’UE - AELE (Association européenne de libre-échange) créée en 1960: 4 membres (Islande, Norvège, Liechtenstein, Suisse), dont les trois premiers ont conclu en 1992 avec l’Union européenne l’Accord sur l’Espace Economique Européen (EEE). Cet accord prévoit l’application à l’Islande, à la Norvège et au Liechtenstein des dispositions relatives au marché intérieur du Traité FUE et de certaines autres politiques horizontales connexes (Recherche & développement, éducation, politique sociale, environnement, protection du consommateur, culture). Quant à la Suisse, elle a conclu une série d’accords bilatéraux avec l’Union européenne. 11 1.2. ÉVOLUTION DES TRAITES Tableau 2 : L’évolution et la structure des traités européens Traité CECA Traité CEE Traité EURATOM de Paris 1951 de Rome 1957 1957 Traité de fusion 1965 modif. modif modif Traités budgétaires 1970 modif modif modif et 1975 Acte Unique 1986 modif modif modif Traité de Maastricht modif Renommé modif Traité UE 1992 Traité CE et de modif Maastricht Traité d’Amsterdam 1997 modif modif modif modif Traité de Nice 2001 modif modif modif modif FIN du traité CECA Traité de Lisbonne 2007 Renommé modif modif Traité FUE et modif - Déclaration de Robert Schuman (9 mai 1950) Cette déclaration propose de placer l'ensemble de la production franco-allemande du charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe. Elle prédit également que l'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d'abord une solidarité de fait. - Traité CECA/Communauté européenne du charbon et de l’acier (Paris 18 avr. 1951, vig. 22 juill. 1952- 23 juill. 2002) Ce traité, conclu pour une durée de 50 ans, n’est plus en vigueur depuis 2002. Ses dispositions ont été reprises par l’Union européenne. - Traité CED/Communauté européenne de Défense (1952, jamais entré en vigueur) Ce traité a été rejeté par l’Assemblée nationale française. - Traité CEE/Communauté Économique Européenne et EURATOM/Communauté de l’énergie atomique (Rome 25 mars 1957, vig. 1 janv. 1958) Objectifs de la Communauté Politiques : Union douanière et marché commun (4 libertés et politique de concurrence), avec des politiques communes (agriculture, transport) et d’accompagnement. Cadre institutionnel différencié pour chacune des trois Communautés. 12  Table 3 : L’évolution des traités Traités Dispositions matérielles – les politiques Dispositions institutionnelles Traité de Fusion Fusion de chaque institution active dans les des institutions trois Communautés (Conseil, Parlement, (Bruxelles 8 avr. Commission), mais pas des Communautés elles- 1965, vig. 1 juill. mêmes (CECA, CEE, Euratom). 1967) Traités modifiant la Modification de la procédure d’adoption du procédure budget budgétaire (22 avr. 1970 et 22 juill. 1975) Acte Unique Marché unique 1992 Pouvoir renforcé du Parlement européen : Européen Politiques additionnelles : cohésion procédures de coopération et d’avis conforme (Luxembourg et La économique et sociale et fonds structurels, Usage accru de la majorité qualifiée au sein du Haye 17 et 28 fév. recherche, environnement Conseil des ministres 1986, vig. 1 juill. Embryon d’Union économique et monétaire Formalisation du Conseil européen 1987) Embryon de politique étrangère et de Création du Tribunal de première instance des sécurité commune (PESC) Communautés européennes (qui a été renommé « Tribunal » par le Traité de Lisbonne) Traité sur l’Union Division de l’Union européenne en 3 piliers, Pouvoir renforcé du Parlement européen européenne qui sont un ensemble de politiques adoptées (procédure de codécision) selon des procédures décisionnelles Usage accru de la majorité qualifiée au Conseil particulières de ministres 13 (Maastricht 7 fév. Création du Comité des régions 1992, vig. 1 nov. 1 Pilier : communautaire er 1993) Politiques additionnelles : union économique et monétaire, éducation et jeunesse, culture, santé publique, coopération au développement Citoyenneté de l’Union qui entraîne un désenclavement de la liberté de circulation des personnes de son origine économique vers une approche politique 2ème Pilier : Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) 3ème Pilier : Justice et affaires intérieures (JAI) – renommé ensuite espace de Justice, Liberté, Sécurité (JLS) Aspects civils : politiques liées à la liberté de circulation des personnes, notamment coopération judiciaire civile, et politiques de visas, asile, immigration Aspects pénaux : coopération policière et judiciaire en matière pénale. + Consécration du principe de subsidiarité 14 Traité Renforcement de la protection des droits Usage accru de la codécision avec le Parlement d’Amsterdam fondamentaux et du principe de non- européen (Amsterdam 2 oct. discrimination Usage accru de la majorité qualifiée au Conseil 1997, vig. 1 mai Transfert dans le 1e pilier de l’aspect civil des Proximité des citoyens : transparence et accès 1999) dispositions sur la Justice et Affaires aux documents, … Intérieures (JAI/JLS) qui faisait l’objet du 3e Avec pilier : coopération judiciaire civile, visas, RENUMÉROTATION asile, immigration et intégration de l’acquis DES ARTICLES DES de Schengen TRAITES Politique sociale : Emploi, intégration du Protocole Social Possibilité d’une politique de défense commune + Mise en place du mécanisme de la coopération renforcée. Traité de Nice Réforme du mécanisme de la coopération Usage accru de la codécision avec le Parlement (Nice 26 fév. 2001, renforcée et extension de son application à la européen vig. 1 fév. 2003) PESC (sauf à la défense commune) Usage accru de la majorité qualifiée au Conseil de ministres Adaptation de la composition et du mode de fonctionnement institutions à l’élargissement, alors à venir, de 2004 et 2007 Traité de Lisbonne L’Union acquiert la personnalité juridique - Extension de la majorité qualifiée au Conseil et (Lisbonne 13 déc. (article 47 TUE et article 335 TFUE) et de la codécision avec le Parlement européen 2007, vig. 1 Déc. absorbe les Communautés. Il y a donc une (notamment pour les politiques de contrôle aux 2009) suppression des 3 piliers (mais avec un 15  maintien de la procédure décisionnelle frontières extérieures, asile, immigration), qui Mini-traité intergouvernementale pour la politique devient la procédure législative ordinaire ; constitutionnel avec étrangère et de sécurité commune). - Allègement des conditions de majorité qualifiée suppression des Référence à la Charte des droits au Conseil ; symboles (terme fondamentaux révisée en 2007, qui a une - Renforcement de la légitimité démocratique de « Traité établissant valeur juridique contraignante (sauf pour le la prise de décision : implication accrue des une Constitution », Royaume-Uni, la Pologne et la République parlements nationaux, droit d’initiative drapeau, hymne, tchèque). populaire d’au moins 1 million de citoyens. devise, référence à la Mise en place de nouvelles politiques : sport, - Présidence plus stable (2,5 ans renouvelable concurrence libre et espace, énergie et changement climatique, une fois) du Conseil européen ; non faussée dans les tourisme, protection civile. - Création du poste de Haut Représentant de objectifs) et une l’Union pour les affaires étrangères et la multiplication des politique de sécurité (« Ministre européen des possibilités d’opt-out affaires étrangères »). (dérogation) pour les pays eurosceptiques ; ET NOUVELLE RENUMÉROTATION DES ARTICLES DES TRAITES 16 Conclusion : le dynamisme de l’Union Du point de vue des politiques : au fur et à mesure des révisions des traités, qui se sont accélérées ces dernières années, l’Union a accru à chaque fois le champ de ses compétences au point qu’aujourd’hui, peu de domaines politiques lui échappent complètement. La méthode fonctionnaliste proposée par Jean Monnet et reprise par le Ministre Robert Schuman dans sa déclaration du 9 mai 1950, lorsqu’il prédisait que « L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d'abord une solidarité de fait », s’est donc avérée correcte et efficace. Du point de vue des institutions : au fur et à mesure des traités, le Parlement européen a gagné en pouvoir, notamment pour asseoir la légitimité démocratique de l’Union, au point que maintenant le Parlement codécide avec le Conseil plus de 90% des politiques européennes. Par ailleurs, la méthode de votation à la majorité qualifiée au Conseil a été étendue à de plus en plus de politiques pour éviter une multiplication des possibilités de blocage dans une Union sans cesse grandissante. 17 1.3. EVOLUTION DES ETATS MEMBRES 1.3.1. Élargissements successifs (a) Historique des adhésions (accession) - Six Etats fondateurs : France, Allemagne, Italie, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg - 1.1.1973 : Royaume-Uni, Irlande, Danemark - 1.1.1981 : Grèce - 1.1.1986 : Portugal, Espagne - (3.10.1990 : Réunification allemande) - 1.1.1995 : Autriche, Finlande, Suède - 1.5.2004 : Pologne, Hongrie, Tchéquie, Slovaquie, Lettonie, Lituanie, Estonie, Slovénie, Malte, Chypre - 1.1.2007: Bulgarie, Roumanie - 1.7.2013 : Croatie - Pays candidats à l’adhésion (à des degrés d’avancement divers) : Albanie, ancienne République Yougoslave de Macédoine, Monténégro, Serbie, Turquie. (b) Conditions de fond à l’adhésion d’un nouvel Etat membre (article 49, al.1 TUE qui renvoie à l’article 2 TUE et aux critères du Conseil européen de Copenhague de juin 1993, rappelés au Conseil européen de décembre 2006) - Géographique : être un Etat au sens du droit international (et non une entité fédérée ou une collectivité territoriale au sein d’un Etat, comme la Région wallonne ou la Communauté flamande) et être situé en Europe ; - Politique : stabilité des institutions garantes de la démocratie, de l’Etat de droit et du respect des droits de l’Homme et de la protection des minorités; 18 - Economique : existence d’une économie de marché viable et capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union européenne ; - Juridique : capacité d’incorporer « l’acquis communautaire » (qui compte plus de 80.000 pages de normes), notamment de souscrire aux objectifs de l’union politique ainsi que de l’union économique et monétaire. (c) Conditions de procédure à l’adhésion d’un nouvel Etat membre (article 49 TUE) - Déclaration de candidature adressée au Conseil des ministres ; - Information du Parlement européen et des parlements nationaux ; - Ouverture des négociations d’adhésion : décision de commencer les négociations prise par le Conseil, statuant à l’unanimité, après avis de la Commission ; - Négociation entre, d’une part, les Etats membres (représentés par la présidence du Conseil ou par la Commission si le Conseil le décide) et, d’autre part, le pays candidat ; - Décision du Conseil statuant à l’unanimité après approbation du Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent, c’est-à-dire 353 députés sur 705 actuellement ; - Ratification du Traité d’adhésion tant par les anciens que par les nouveaux Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives (par voie parlementaire ou référendaire4). 1.3.2. Droit de retrait d’un Etat membre L’article 50 TUE prévoit la possibilité de retrait (right of withdrawal) de l’Union par un Etat membre et en fixe la procédure : - Notification de la volonté de retrait par un Etat membre au Conseil européen ; - Orientations du Conseil européen, sans la participation de l’Etat qui souhaite se retirer ; 4En général, la ratification du traité d’adhésion se fait par voie référendaire dans le nouvel Etat membre et par voie parlementaire dans les Etats membres existants. 19 - Négociations de l’accord de retrait selon la procédure de l’article 218, §3 TFUE par une personne désignée par le Conseil ; - Conclusion de l’accord de retrait par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sans la participation de l’Etat qui souhaite se retirer, après approbation du Parlement européen. La négociation de la sortie doit se faire dans les deux ans et le droit européen cesse d’être applicable après ce délai, sauf si ce délai est prolongé d’un commun accord entre le Conseil européen et l’Etat qui souhaite se retirer de l’Union.5 Le premier Etat membre à faire usage de ce droit est le Royaume-Uni qui a quitté l’UE en 2020. 1.3.3. Sanctions en cas de violation des valeurs de l’Union - Aspect préventif (article 7, §1 TUE et article 354 TFUE pour les modalités de vote) Le Conseil (statuant à la majorité de 4/5e des Etats membres, l’Etat attaqué ne participant pas au vote), après approbation du Parlement (statuant à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés et la majorité des membres qui le composent), peut constater qu’il existe un risque de violation grave par un Etat membre des valeurs de l’Union reprises à l’article 2 TUE (respect de la dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, Etat de droit, respect des droits de l’homme). Le Conseil adresse alors à cet Etat des recommandations appropriées pour se conformer aux valeurs de l’Union. - Aspect correctif (article 7, §§ 2-4 TUE et article 354 TFUE pour les modalités de vote) Le Conseil européen (statuant à l’unanimité, l’Etat attaqué ne participant pas au vote), après approbation du Parlement (statuant à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés et la majorité des membres qui le composent), peut constater la violation grave et persistante par un Etat membre des valeurs de l’Union. 5 Le droit de retrait existe également dans les organisations internationales (voy. la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités) et dans les confédérations d’Etats, mais pas dans les Etats fédéraux. 20 Ensuite, le Conseil statuant à la majorité qualifiée peut décider des sanctions (y compris la suspension des droits de vote au Conseil) à imposer à l’Etat récalcitrant. Questions de réflexion - Pourquoi est-il important d’avoir une procédure assurant le respect des valeurs de l’UE par les Etats membres ? - La procédure prévue par l’article 7 TUE vous parait-elle efficace et légitime ? - Quel devrait le rôle de la Cour de justice dans cette procédure ? 21  CHAPITRE 2. LE SYSTEME INSTITUTIONNEL L’Union européenne compte : - sept institutions : le Conseil européen, la Commission européenne, le Conseil, le Parlement européen, la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour des comptes, et la Banque centrale européenne ; - ainsi que plusieurs autres organes et organismes comme le Comité économique et social européen ou les différentes agences européennes (article 13, §1 TUE). L’Union européenne dispose donc d’un cadre institutionnel qui vise à promouvoir les valeurs, poursuivre les objectifs et mener les politiques de l’Union. Chaque institution ne peut agir que dans les limites des attributions conférées par les traités. Elles doivent collaborer entre elles loyalement (article 13, §2 TUE). Une des difficultés de compréhension de l’Europe réside dans le fait que l’organisation des pouvoirs au niveau européen ne correspond pas à celle mieux connue des États membres (dans lesquels le pouvoir législatif est exercé par le Parlement, le pouvoir exécutif est exercé par le gouvernement et par l’administration, et le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux). Les institutions de l’Union se fondent sur une séparation des intérêts légitimes plutôt que sur une séparation des pouvoirs : la Commission collégiale et indépendante représente l’intérêt général européen, le Parlement élu directement représente les citoyens, le Conseil européen et le Conseil représentent les gouvernements nationaux. Elles se fondent également sur une multiplication des checks and balances assurant que le pouvoir arrête le pouvoir. Dans ce chapitre, les institutions et les organes de l’Union européenne sont étudiés : - d’abord, les principaux organes décisionnels, le trapèze institutionnel ; - ensuite, les autres organes qui sont associés à la prise de décision ; - ensuite, les organes de contrôle ; - et enfin, les organes financiers. 22 2.1. LES PRINCIPAUX ORGANES DECISIONNELS 2.1.1. Le Conseil européen (a) Composition et organisation Le Conseil européen (European Council) 6 est composé des chefs d’Etat (présidents) ou de gouvernement (premiers ministres) des États membres ainsi que de son Président et du Président de la Commission européenne. Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe aux travaux. Dans les cas où l’ordre du jour l’exige, les membres du Conseil européen peuvent décider de se faire assister par un ministre ainsi que par un membre de la Commission (article 15, §§2-3 TUE). La Présidence du Conseil européen est exercée par un président n’exerçant pas de mandat national, élu par les membres du Conseil européen statuant à la majorité qualifiée pour un mandat de 2,5 ans, renouvelable une fois (article 15, §5 TUE). Depuis décembre 2019, le Président est l’ancien Premier ministre belge Charles Michel. Le Conseil européen se réunit au moins quatre fois par an à Bruxelles, durant les mois de mars, juin, octobre et décembre, au cours de ce que la presse nomme les « sommets européens ». On constate cependant que ces dernières années, le Conseil européen a tendance à se réunir plus souvent, six à sept fois par an. A la fin de chaque réunion, des conclusions qui reprennent les principaux éléments de la discussion sont adoptées. (b) Pouvoirs - Le Conseil européen donne les impulsions et orientations politiques générales et il est l’instance d’appel pour les dossiers épineux envoyés par le Conseil de ministres (article 15, §1 TUE). Il a donc d’importants pouvoirs politiques, mais il n’exerce pas de fonction législative. En particulier, le Conseil européen : - définit les orientations stratégiques en matière d’espace de liberté, de sécurité et de justice (article 68 TFUE), - discute des grandes orientations en matière de politiques socioéconomiques (article 121, §2 et article 148, §1 TFUE) ; 6 Art. 15 TUE, article 235-236 TFUE et Décision 2009/882 du Conseil européen du 1 décembre 2009 portant adoption de son règlement d’ordre intérieur, J.O. L 315 du 2.12.2009, p. 51. Il faut distinguer le Conseil européen et le Conseil de l’Europe. Le Conseil européen est une institution de l’organisation internationale « Union européenne ». Le Conseil de l’Europe est une organisation internationale qui regroupe davantage de pays membres que l’Union européenne et qui comprend plusieurs institutions comme la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg. 23  - identifie les intérêts stratégiques de l'Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune (article 26, §1 TUE). - Le Conseil européen nomme ou participe à la nomination de certains postes clefs dans l’Union européenne : le Président du Conseil européen (article 15, §2 TUE), le Président de la Commission, le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et le reste du collège des commissaires (articles 17, §7 et 18, §1 TUE), les membres du directoire de la BCE (article 283, §2 TFUE). - Le Conseil européen assure la représentation extérieure de l’Union en matière de la PESC (article 15, §6 TUE). (c) Procédures décisionnelles En principe, le Conseil européen délibère par consensus, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement (article 15, §4 TUE). Ainsi, il se prononce : - à l’unanimité en matière de politique étrangère et de sécurité commune (article 31 et 42, §2 TUE) ; - à la majorité qualifiée pour l’élection du Président du Conseil européen (article 15, §2 TUE), du Président de la Commission (article 17, §7 TUE), la nomination du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (article 18, §1 TUE), les membres du directoire de la BCE (article 283, §2 TFUE), l’établissement de la liste des formations du Conseil ainsi que la rotation de leur présidences (article 236 TFUE) ; - à la majorité simple pour les questions procédurales (article 235, §3 TFUE). En cas de vote, le quorum est de deux tiers des membres. Le Président du Conseil européen et de la Commission n’y prennent pas part (article 235, §1 TFUE). (d) Une instance particulière dans le cadre de la zone Euro7 Pour renforcer la gouvernance de la zone Euro, un sommet de la zone Euro a été créé par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union économique et monétaire adopté en mars 2012 en dehors du cadre juridique de l’Union européenne8. 7 Art. 12 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union économique et monétaire. 8 Ce traité a été adopté en dehors du cadre de l’Union européenne par 25 Etats membres. 24 Le sommet de la zone Euro réunit les chefs d’Etat ou de gouvernement des 20 pays ayant adopté l’Euro ainsi que le Président de la Commission européenne. Le Président de la BCE et le Président de l’Eurogroupe peuvent être invités à participer aux réunions. La Présidence du sommet de la zone Euro est exercée par un président élu par les membres du sommet statuant à la majorité simple en même temps que l’élection du Président du Conseil européen et pour un mandat de même durée, 2,5 ans. Le sommet de la zone Euro se réunit au moins deux fois par an à Bruxelles pour discuter des questions propres à l’Union économique et monétaire. 2.1.2. La Commission européenne (a) Composition et organisation ❖ Au niveau politique : le collège des commissaires La Commission européenne (European Commission) 9 se compose d’un ressortissant de chaque Etat membre, c’est-à-dire 27 membres actuellement10. Les commissaires sont choisis en fonction de leur compétence, indépendants et nommés pour un mandat de cinq ans renouvelable (article 17, §3 TUE, article 245 TFUE). Bien que les Etats membres tiennent à avoir chacun « leur » commissaire, les commissaires ne représentent pas les Etats membres dont ils sont originaires. La Présidente de la Commission, qui est Ursula von der Leyen depuis novembre 2019, et le collège des commissaires sont nommés en plusieurs étapes (article 17, §7 TUE) : - Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée et en tenant compte du résultat des élections au Parlement européen, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ainsi Mme von der Leyen est membre du Parti Populaire Européen, le groupe politique le plus important au Parlement européen. - Le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent, peut élire ce président désigné ou s’y opposer ; 9 Art. 17 TUE et article 244-250 TFUE et Décision 2010/138 de la Commission du 24 février 2010 modifiant son règlement intérieur, J.O. L 55 du 5.3.2010, p. 60. 10 Le Traité prévoyait que, à partir de 2014, le nombre de commissaires sera réduit à 2/3 du nombre d’Etats membres sauf si le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en décidait autrement (article 17, §§4-5 TUE et article 244 TFUE). Utilisant cette possibilité, le Conseil européen a décidé de maintenir un commissaire par Etat membre après 2014. 25 - Le Conseil statuant à majorité qualifiée et le Président désigné de la Commission désignent de commun accord le reste du collège sur la base des candidats proposés par chaque État membre ; - Le Parlement européen, statuant à la majorité des votants doit approuver, en bloc, le président, le haut représentant et les autres membres de la Commission ainsi désignés ; - Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, nomme le président et les autres membres de la Commission. En outre, la Commission est soumise au contrôle politique du Parlement qui peut la censurer en bloc (article 17, §8 TUE et article 234 TFUE, voir infra). Le collège des commissaires se réunit chaque semaine, le mercredi matin à Bruxelles ou le mardi après-midi à Strasbourg lors de la session plénière mensuelle du Parlement européen. ❖ Au niveau administratif : les services de la Commission Les services de la Commission, basés à Bruxelles et à Luxembourg, sont composés de près de 60Directions Générales et Services : affaires économiques et financières (ECFIN), concurrence (COMP), justice (HOME), marché intérieur (GROW), agriculture (AGRI), … Cela représente 23 000 fonctionnaires permanents et 11 000 agents contractuels et temporaires, dont une partie pour la traduction et l’interprétation dans les 24 langues officielles de l’Union. (b) Pouvoirs - La Commission a un pouvoir quasi-constitutionnel qu’elle partage avec d’autres institutions européennes et les Etats membres. Elle peut soumettre des propositions de révision des traités, est consultée par le Conseil européen en cas de révision des traités et des représentants de la Commission font partie de la Convention qui adopte une recommandation sur la révision des traités (article 48, §§2-3 TUE). Elle est également consultée sur l’adhésion d’un nouvel Etat membre (article 49 TUE). - La Commission a un pouvoir législatif : elle peut proposer des initiatives législatives. La Commission a, en droit, le monopole de l’initiative, sauf exceptions (article 17, §2 TUE et article 289 TFUE), comme par exemple en cas de coopération administrative, policière et judiciaire en matière pénale (article 76 TFUE), en matière monétaire (articles 129 et 219 TFUE), ou en matière d’organisation judiciaire (article 257, al.1 TFUE). Toutefois, le Parlement européen ou le Conseil peut demander à la Commission de lui soumettre une proposition (article 225 TFUE et article 26  241 TFUE respectivement). En pratique, la plupart des initiatives de la Commission font l’objet d’une concertation préalable avec le Conseil et le Parlement, notamment dans le cadre des discussions entre les institutions sur leurs programmes de travail respectifs. En outre, les citoyens européens peuvent, dès lors qu’ils réunissent un million de signatures au moins provenant d’un quart des Etats membres, i.e. 7 Etats membres dans une Union à 28, demander à la Commission de déposer une initiative législative (article 11 §4, TUE11). - La Commission adopte, sous le contrôle du Parlement et du Conseil, les actes de législation déléguée, qui modifient ou complètent certains éléments non essentiels d’un acte législatif (article 290 TFUE, cf. infra section 5.3.2). - La Commission a un pouvoir exécutif normatif 12. Elle adopte les actes exécutifs au niveau européen sous le contrôle des comités « comitologie » (article 291, §2 TFUE, cf. infra section 5.3.3) et en complément des Etats membres qui adoptent les actes exécutifs au niveau national. En outre, la Commission gère les programmes financiers européens (Erasmus, Programme-cadre de recherche, MEDIA,…). - La Commission a également un pouvoir exécutif matériel dans des domaines bien précis comme la politique agricole, la politique de concurrence (article 105 TFUE) et le contrôle des aides d’Etats (article 108 TFUE), le contrôle des mesures de sauvegarde adoptées par les Etats membres (article 143- 144, article 114, §4, article 207, et article 348 TFUE), et la gestion de programmes budgétaires (article 317 TFUE). - La Commission assure la représentation extérieure de l’Union, à l’exception de la PESC et des autres cas prévus par les traités (article 17, §1 TUE). - Enfin la Commission a un pouvoir juridictionnel. Elle est la « gardienne des traités » et assure le respect du droit européen. A ce titre, elle instruit les recours en manquement des Etats membres qui violent le droit européen (article 17, §1 TUE et article 258 TFUE, cf. infra section 6.2.2.). Pour ce faire, elle dispose d’importants pouvoirs d’investigation (article 337 TFUE). 11 Voy. Règlement 2019/788 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relatif à l'initiative citoyenne européenne, J.O. L 130 du 17.9.2019, p. 55. 12 L’exécution normative du droit européen (adoption de normes exécutives européennes) doit être distinguée de l’exécution matérielle (mise en œuvre concrète du droit européen, qui est réalisée par les Etats membres) : cf. infra section 4.3. 27 c) Procédure décisionnelle : 250 TFUE et règlement d’ordre intérieur (rules of procedure) de la Commission Toutes les décisions se prennent par l’ensemble du collège, en vertu des principes de collégialité politique et d’unicité administrative. En droit, les décisions du collège se prennent à la majorité des membres, avec un quorum de présence de la majorité des membres. En pratique, la plupart des décisions se prennent par consensus et les votes au sein du collège sont très rares. 2.1.3. Le Conseil de l’Union européenne (a) Composition et organisation ❖ Au niveau politique Le Conseil de l’Union (Council of the European Union) 13 est composé d’un représentant au niveau ministériel par Etat membre (27 membres actuellement), qui est appelé à engager le gouvernement de cet Etat et à exercer le droit de vote (article 16, §2 TUE). Dès lors, dans les pays fédéraux comme la Belgique, ce peut être un ministre fédéral, régional ou communautaire. La Présidence de l’ensemble des formations du Conseil, à l’exception du Conseil des affaires étrangères, est exercée de manière tournante par chaque Etat membre pendant six mois en fonction d’un ordre fixé par une décision du Conseil (article 16, §9 TUE et article 236, b TFUE)14. Cette décision vise à assurer, par groupe de trois présidences, la présidence d’un grand Etat membre, d’un petit ancien Etat membre et d’un petit nouvel Etat Membre15. La Présidence a un rôle crucial car elle fixe l’agenda et les priorités politiques. En outre, la Présidence tente de trouver un compromis entre tous les ministres et, ensuite, en cas de procédure législative ordinaire, entre les ministres et le Parlement européen. 13 Art. 16 TUE, article 237-243 TFUE et Décision 2009/937 du Conseil du 1 décembre 2009 portant adoption de son règlement intérieur, J.O. L 325 du 11 déc. 2009, p. 35. 14 Décision (UE) 2016/1316 du Conseil du 26 juillet 2016 modifiant la décision 2009/908/UE, établissant les mesures d'application de la décision du Conseil européen relative à l'exercice de la présidence du Conseil, et concernant la présidence des instances préparatoires du Conseil, J.O. L 208 du 2 aout 2016, p. 42. 15 Voy. Art. 1, §1 de la Déclaration 7 annexée au traité de Lisbonne. 28 En pratique, le Conseil travaille à trois niveaux hiérarchiques différents : - Le niveau supérieur est celui des ministres. En droit, ce niveau constitue un organe indivisible, mais en pratique, pour des raisons d’efficacité dans la prise de décision, il est divisé en dix formations (Council configurations) en fonction des matières à traiter (article 16, §6 al.1 TUE et article 236 a TFUE). Deux formations sont directement prévues par les traités : - Le Conseil des affaires générales (CAG), qui assure la cohérence des travaux de l’ensemble des formations du Conseil (article 16, §6 al. 2 TUE) ; 29  - Le Conseil des affaires étrangères (CAE), qui élabore et assure la cohérence de l’action extérieure (article 16, §6 al. 3 TUE). En outre, le Conseil européen a établi huit autres formations : - Le Conseil des Affaires économiques et financières (ECOFIN), - Le Conseil Justice et affaires intérieures (JAI), - Le Conseil Compétitivité (COMPET) : marché intérieur, industrie, recherche et espace, - Le Conseil Agriculture et pêche (AGRI), - Le Conseil Emploi – Politique sociale – Santé – Consommateurs (EPSCO), - Le Conseil Environnement (ENVI), - Le Conseil Transport – Télécommunications – Energie (TTE), - Le Conseil Education – Jeunesse – Culture – Sport. Les formations CAG, CAE, ECOFIN et Agriculture se réunissent tous les mois, tandis que les autres formations se réunissent tous les deux ou trois mois. Les réunions ministérielles se tiennent à Bruxelles, sauf durant les mois d’avril, de juin et d’octobre où elles ont lieu à Luxembourg en vertu du Protocole (n°6) sur la fixation du siège des institutions. - Le niveau intermédiaire est celui des ambassadeurs des Etats membres auprès de l’Union européenne. Ces ambassadeurs sont appelés les « représentants permanents ». Ce deuxième niveau est donc le COREPER, Comité des Représentants Permanents (article 16, §7 TUE et article 240, §1 TFUE)16. Le COREPER se réunit chaque semaine le mercredi, jeudi et vendredi à Bruxelles pour préparer les réunions des différentes formations ministérielles. - Le niveau inférieur est celui des fonctionnaires nationaux, attachés aux différentes représentations permanentes ou venant directement des administrations nationales. Ce niveau est composé de plus de 150 groupes de travail (Council Working Group) qui sont chacun chargés d’une matière spécifique (ex : groupe sur la société de l’information, groupe jeunesse, groupe sur les fruits et légumes avec un sous-groupe sur les pommes de terre…). Ces groupes se réunissent à Bruxelles pour préparer les réunions du Coreper qui 16 A côté du Coreper, les traités ont prévu un certain nombre de comités techniques pour travailler sur des sujets spécifiques : le comité sur la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure COSI (article 71 TFUE) ; le Comité économique et financier qui est composé des directeurs nationaux du Trésor des Etats membres (article 134 TFUE) ; le Comité de l’emploi qui est composé des représentants des ministères nationaux de l’emploi (article 150 TFUE) ; le Comité de la protection sociale qui est composé des représentants des ministères nationaux des affaires sociales (article 160 TFUE) ; le Comité de politique et de sécurité pour la PESC (COPS) qui est composé des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères des Etats membres (article 38 TUE). 30  touchent à leurs domaines. La fréquence de leurs réunions dépend de l’agenda du Coreper et du Conseil. La représentation de la Belgique fédérale au sein du Conseil de l’Union européenne En Belgique, la coordination de la position entre l’Etat fédéral et les Communautés et Régions ainsi que la représentation de la Belgique au sein des différentes instances du Conseil de l’Union a fait l’objet d’un accord de coopération en mars 1994, qui a été amendé en 2003 et 2004 pour tenir compte de la réforme de l’Etat de 200117. La coordination de la position belge se détermine par consensus au sein de la Direction Générale Europe du SPF Affaires étrangères (article 2 de l’accord de coopération). En cas de désaccord, le point est transmis à la Conférence interministérielle de la politique étrangère18 (article 4), avec appel possible au Comité de concertation Fédéral-Communautés, Régions18. Par ailleurs, l’article 92quater de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 (telle qu’amendée) dispose que, dès que le représentant belge au Conseil de l’Union européenne reçoit des propositions législatives, ces dernières sont transmises aux Parlements fédéral, régionaux et communautaires. Ces parlements peuvent alors donner leurs avis sur les propositions européennes à leurs gouvernements respectifs. La représentation de la Belgique au sein des formations du Conseil de l’Union européenne dépend, d’une part, du type de formation du Conseil, et d’autre part, de la répartition des compétences entre les niveaux de pouvoir belges (articles 7-10 de l’Accord de coopération). L’annexe 1 de l’accord de coopération prévoit six modes de représentation : - I. Un ministre fédéral exclusivement dans les formations du Conseil relatives aux Affaires générales, Développement, Ecofin et Budget, Justice, Protection civile, Télécommunications, Consommateurs ; - II. Un ministre fédéral assisté d’un ministre venant des entités fédérées (avec système de rotation entre ces entités fédérées) dans les formations du Conseil relatives au Marché interne, Santé, Energie, Environnement, 17 Accord de Coopération du 8 mars 1994 entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions, relatif à la représentation du Royaume de Belgique au sein du Conseil de Ministres de l'Union européenne (M.B., 17 nov. 1994, p. 28.209) tel que modifié par l’accord de coopération du 13 février 2003 et du 7 juin 2004, disponible dans le recueil de documents 18 La composition des conférences interministérielles est définie à l’article 31bis de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles. Elles sont composées de ministres fédéraux et des entités fédérées. 18 La composition du comité de concertation est définie à l’article 31 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles. Il est composé de 12 ministres, dont le Premier ministre fédéral et les ministres-président régionaux et communautaire, et respecte une double parité (fédéral-entités fédérées et francophones et flamands). 31  Transport, Affaires sociales ; - III. Un ministre venant des entités fédérées (avec système de rotation entre elles) assisté d’un ministre fédéral dans les formations du Conseil relatives à l’Industrie, Recherche ; - IV. Un ministre des entités fédérées exclusivement (avec système de rotation entre ces entités) dans les formations du Conseil relatives à la Culture, Education, Tourisme, Jeunesse, Logement et Aménagement du territoire ; - V. Un ministre de la Région flamande exclusivement dans la formation du Conseil relative à la Pêche (compétence exclusive de la Région flamande) ; - VI. Le ministre fédéral, assisté par les ministres de la Région flamande et de la Région wallonne dans la formation du Conseil relative à l’Agriculture. La représentation de la Belgique au sein du COREPER est assurée par le Représentant permanent ou le Représentant permanent adjoint. Toutefois, pour l’agriculture, il est toujours assisté par des représentants des Régions détachés auprès de la Représentation permanente belge. La représentation belge aux groupes de travail du Conseil est assurée par un membre de la Représentation permanente belge (qui peut venir de l’autorité fédérale ou des entités fédérées). ❖ Au niveau administratif Le Secrétariat général du Conseil de l’Union (article 240, §2 TFUE), basé à Bruxelles, est composé de plus de 3 000 fonctionnaires et agents, répartis en plusieurs Directions Générales (agriculture, relations extérieures, transport, service juridique…) et dont une partie est chargée de la traduction. Il est dirigé par un Secrétaire général nommé par le Conseil pour cinq ans. (b) Pouvoirs - Le Conseil a un pouvoir quasi-constitutionnel. Il décide l’adhésion d’un nouvel Etat membre, après consultation de la Commission et approbation du Parlement européen (article 49 TUE). - Le Conseil a un pouvoir législatif. Il adopte les actes normatifs européens soit, le plus souvent, en codécision avec le Parlement européen, soit seul pour la PESC et certaines autres politiques de l’Union (article 16, §1 TUE et article 289 TFUE). 32 - Le Conseil a un pouvoir budgétaire puisqu’il adopte, avec le Parlement et sur proposition de la Commission, le budget de l’Union (article 16 §1 TUE et article 314 TFUE). - Le Conseil peut avoir un rôle exécutif normatif dans des cas spécifiques dûment justifiés (article 291, §2 TFUE). - Le Conseil a un rôle de coordination. En particulier, il assure la coordination des politiques économiques générales des États membres (article 121 TFUE) et des politiques de l’emploi (article 148 TFUE). - Le Conseil définit et met en œuvre la politique étrangère et de sécurité commune, sur la base des orientations générales définies par le Conseil européen (article 26 TUE). - Le Conseil conclut les accords internationaux entre l’Union et un ou plusieurs États tiers ou organisations internationales (article 218 TFUE). (c) Procédures décisionnelles En fonction des décisions à adopter, le Conseil statue en droit selon différentes majorités. Toutefois, dans les faits, la majorité des décisions du Conseil se prennent par consensus, mais les règles juridiques de vote sont importantes pour déterminer la stratégie de négociation de chaque Etat membre. ❖ La majorité qualifiée et la majorité super-qualifiée La majorité qualifiée (qualified majority) est le mode de votation par défaut au Conseil (article 16, §3 TUE). Elle couvre 96 bases juridiques dans les traités qui sont les articles des traités définissant des domaines d’action politique pour l’Union européenne19. Lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, le Conseil statue à la majorité super qualifiée. Les critères de la majorité qualifiée et super-qualifiée sont complexes car ils tentent de concilier la représentativité des Etats et celle des citoyens. Ce régime est basé sur le principe de la double majorité des Etats et des citoyens (article 16, §§4-5 TUE et article 238, §§2-3 TFUE) (1) Les Etats favorables doivent représenter au moins 55% du nombre d’Etats membres, et représentant au moins 15 Etats membres. Actuellement, cela 19 Notez que l’article 238, §3 TFUE met en place une règle de trois pour le calcul de la majorité qualifiée lorsque tous les Etats membres ne prennent pas part au vote, comme en matière d’espace de liberté, de sécurité et de justice, d’Union économique et monétaire (article 139 TFUE), de coopération renforcée (article 330 TFUE). 33  signifie donc que les Etats favorables doivent être au moins 15 puisque l’Union compte 27 membres20. Notons que, dans le régime de la majorité qualifiée, une abstention équivaut à un vote négatif. En cas de majorité super-qualifiée, les Etats favorable doivent représenter 72% du nombre d’Etats membres, donc 20 Etats membres dans l’Union actuelle qui compte 27 membres. (2) La population des Etats favorables doivent représenter au moins 65% de la population totale de l’Union, c’est-à-dire 291 millions de citoyens européens puisque l’Union compte actuellement 447 millions de citoyens.21 L’acte ne sera pas adopté si l’un des deux critères ci-dessus n’est pas rempli (la minorité de blocage) : - Soit plus 45% du nombre d’Etats membres s’opposent au projet, donc au moins 13 Etats membres dans l’Union actuelle qui compte 27 membres; - Soit des Etats représentants 35% de la population de l’Union européenne s’opposent au projet, donc 156 millions de citoyens dans l’Union actuelle qui compte 447 millions de citoyens. Toutefois, ces Etats doivent être au nombre de 4 au moins. Cette dernière règle vise à éviter que les trois plus grands Etats de l’Union, qui comptent ensemble plus de 209 millions de citoyens ne puissent bloquer une décision soutenue par les 24 autres Etats membres. En outre, si un groupe d’Etats membres s’oppose au projet mais ne parvient pas à constituer une minorité de blocage pour l’arrêter (par l’un des deux critères alternatifs de la minorité de blocage), il peut demander au Conseil de sursoir à statuer pour essayer de trouver une solution satisfaisante aux préoccupations de ce groupe d’Etats. Ce groupe d’Etats doit représenter : - Soit au moins 55% du nombre d’Etats membres nécessaire pour constituer la minorité de blocage, à savoir 25%22 des Etats membres ; 20 Dès lors, le minimum de 15 Etats membres n’aura un impact que si l’Union européenne voit son nombre d’Etat diminuer en passer en dessous de 27 Etats. 21 Décision 2022/2518 du Conseil du 13 décembre 2022 modifiant le règlement d’ordre intérieur du Conseil, J.O. L 326 du 21.12.2022, p. 23. 22 Ce qui correspond à 55% * 45% (qui correspond au seuil de la minorité de blocage en termes d’Etat membres). 34  - Soit au moins 55% de la population nécessaire pour constituer la minorité de blocage, à savoir 20%23 de la population (articles 4-6 de la décision du Conseil 2009/85724 et Protocole n°9). ❖ L’unanimité (article 238, §4 TFUE) Le Conseil statue à l’unanimité sur les questions d’importance politique majeure : - questions (quasi) institutionnelles (par exemple, l’emploi des langues), - lorsque le Conseil souhaite modifier une proposition de la Commission sans l’accord de cette dernière (article 293, §1 TFUE), - certaines politiques communes à forte sensibilité nationale (certaines matières relatives à l’espace de liberté, sécurité et justice, fiscalité, culture, sécurité sociale)25, - les compétences subsidiaires prévues par l’article 352 TFUE (cf. infra section 3.1), PESC (article 31 TUE), - et l’adhésion de nouveaux membres (article 49 TUE). L’unanimité est acquise si tous les Etats membres votent en faveur de la proposition et sans que les absentions ne fassent obstacle à l’adoption. En d’autres termes, il faut qu’aucun Etat membre ne s’oppose à la proposition pour qu’elle soit adoptée. ❖ La majorité simple (article 238, §1 TFUE) Le Conseil statue à la majorité simple sur les questions d’importance mineure: règles de procédure, adoption du règlement d’ordre intérieur (article 240, §3 TFUE), organisation du secrétariat général du Conseil (article 240, §2 TFUE), demande de proposition à la Commission (article 241 TFUE), statut des comités prévus par le Traité (article 242 TFUE), demande de démission d’un commissaire (article 247 TFUE), collecte d’information par la Commission (article 337 TFUE). La majorité simple est acquise si 50% des Etats membres plus un vote en faveur de la proposition, ce qui correspond à 14 Etats membres dans une Union à 27. 23 Ce qui correspond à 55% * 35% (qui correspond au seuil de la minorité de blocage en terme de population). 24 Décision du Conseil 2009/857 du 13 décembre 2007 relative à la mise en œuvre des articles , paragraphe 4, du traité sur l'Union européenne et , paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne entre le 1 er novembre 2014 et le 31 mars 2017, d'une part, et à partir du 1 er avril 2017, d'autre part, J.O. L 314 du 1 déc. 2009, p. 73. 25 Voy. la table relative à la typologie des procédures législatives de l’Union européenne et des politiques qui y sont liées. Cette table se trouve dans le recueil de documents. 35 (d) Une instance particulière dans le cadre de la zone Euro26 Pour renforcer la gouvernance de la zone Euro, les 20 ministres des affaires économiques et financières des Etats ayant l’Euro se réunissent au sein de l’Eurogroupe. La Présidence de l’Eurogroupe est exercée par un Président élu par les membres de l’Eurogroupe à la majorité simple des membres pour un mandat de 2 ans et demi. Il se réunit, en général, une fois par mois à la veille du Conseil ECOFIN pour discuter des questions spécifiques liées à l’Union économique et monétaire. Il est également l’instance préparatoire des sommets de la zone Euro27. 2.1.4. Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (a) Composition et organisation Comme le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and the European External Action Service)28 est en charge de toutes les actions extérieures de l’Union, tant celles qui relèvent du Conseil que celles qui relèvent de la Commission, il a une double casquette : il est à la fois mandataire du Conseil et Vice-Président de la Commission (article 18, §§3- 4 TUE). Le Haut Représentant est nommé par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du Président de la Commission et après approbation du Parlement européen (article 17, §7 al. 3 et article 18, §1 TUE). Ce poste est occupé par Josep Borrell, qui a été Ministre espagnol des affaires étrangères. Le Haut Représentant dirige le service européen d’action extérieure (SEAE), qui est composé de fonctionnaires de la Commission, du Secrétariat général du Conseil et de personnel détaché des services diplomatiques nationaux (article 27, §3 TUE)29. Ce service comprend des départements installés à Bruxelles 26 Art. 137 TFUE et Protocole (n°14) sur l’Eurogroupe. Il ne faut pas confondre l’Eurogroupe, composé des ministres des finances des Etats membres dont la monnaie est l’euro, et le sommet de la zone euro, composé des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres dont la monnaie est l’euro. 27 Art. 12, § 4 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union économique et monétaire. 28 Art. 18 et 27 TUE. 29 Décision 2010/427 du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l'organisation et le fonctionnement du Service européen pour l'action extérieure, JO L 201 du 3 août 2010, p.30. 36 ainsi que des délégations de l’Union européenne auprès des Etats tiers (article 221 TFUE), qui sont les ambassades de l’Union à l’extérieur de ses frontières. Le Haut Représentant peut également proposer au Conseil de nommer des représentants spéciaux auxquels sont conférés des mandats spécifiques pour des questions de politiques étrangères particulières (article 33 TUE). Leur rôle est d’assurer la promotion des politiques et des intérêts de l’UE dans les régions et les pays qui connaissent des troubles et de jouer un rôle actif dans les efforts déployés pour consolider la paix, la stabilité et l’État de droit.30 (b) Pouvoirs Le Haut Représentant assure la cohérence de l’ensemble de l’action extérieure de l’Union, tant pour les domaines relevant de la PESC qu’en ce qui concerne les domaines de l’action extérieure visée dans le TFUE comme la politique commerciale commune, ou la coopération avec les pays tiers ou l’aide humanitaire. - Il contribue, par ses propositions, à l’élaboration de la politique extérieure ; - Il préside une des dix formations du Conseil, celle des affaires étrangères ; - Il assure l’exécution de la politique extérieure décidée par le Conseil européen et par le Conseil ; - Il assure, à son niveau, la représentation extérieure de l’Union (article 27 TUE). 2.1.5. Le Parlement européen (a) Composition et organisation ❖ Au niveau politique Le Parlement européen (European Parliament)31 est composé de 705 membres. La répartition des sièges entre les Etats membres doit respecter un seuil maximal de 96 députés et un seuil minimal de 6 députés et est fixée de façon proportionnelle mais dégressive (article 14, §2 TUE). Cela signifie que moins un Etat membre est peuplé, moins il a droit à un nombre de sièges mais que la baisse du nombre de sièges est moins forte que la baisse de la population. Depuis 1979, les députés européens sont élus directement dans chaque Etat pour un mandat de cinq ans renouvelable (article 14, §3 TUE et article 223, §1 TFUE). Les élections européennes présentent des caractéristiques 30 En 2015, il y avait neuf représentants spéciaux (RSUE) basés dans différentes régions du monde (Asie centrale, Moyen-Orient, Afghanistan, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, le Caucase du Sud et la crise en Géorgie, Corne de l’Afrique, Sahel et droit humains). 31 Art. 14 TUE et article 223-234 TFUE et Règlement intérieur du Parlement européen. 37 communes aux Etats membres : fréquence tous les cinq ans, date commune entre le jeudi et le dimanche, droit d’élire et d’être élu. Mais elles présentent également des caractéristiques différentes dont le choix appartient aux Etats membres (obligation de vote ou non, division des circonscriptions électorales, système de vote, …). Quel que soit le pays où ils ont été élus, les parlementaires européens jouissent d’un statut commun. Table du nombre de députés européens par Etat membre Pays Nombre de Population en 2022 (en députés milliers) Allemagne 96 83 203 France 79 67 842 Italie 76 59 607 Espagne 58 47 432 Pologne 52 37 654 Roumaine 33 19 038 Pays-Bas 29 17 734 Belgique 21 11 631 Grèce 21 10 603 Tchéquie 21 10 545 Suède 21 10 440 Portugal 21 10 352 Hongrie 21 9 689 Autriche 19 8 967 Bulgarie 17 6 838 Danemark 14 5 864 Finlande 14 5 541 Slovaquie 13 5 437 Irlande 13 5 060 Croatie 13 3 832 Lituanie 11 2 805 Slovénie 8 2 107 Lettonie 8 1 875 Estonie 6 1 331 Chypre 6 904 Luxembourg 6 643 Malte 6 520 TOTAL 705 447 533 Les députés ne se répartissent pas en groupes nationaux mais en groupes politiques, composés des députés élus dans des partis politiques nationaux partageant les mêmes valeurs. En 2022, on recensait 7 groupes politiques et 48 députés non-inscrits. Sigle Nom et tendance politique Députés Pource Parti Dép. ntage BE BE PPE 25% 4 Parti populaire européen 176 CD&V (Démocrates-chrétiens, centre-droit) députés cdH 38 S&D Alliance Progressiste des Socialistes & 143 20% PS 2 Démocrates (centre gauche) députés SPa Renaissance (centre-droite) 14% 4 Renew 101 MR Europe députés VLD 10% 3 Verts/ Verts/Alliance libre européenne 72 Ecolo ALE (écologistes et partis régionaux) députés Groen ECR 9% NVa 3 Conservateurs et Réformistes européens 66 (moyennement eurosceptiques) députés ID Identité & Démocratie 8% V.B 3 62 députés Gauche unitaire européenne/Gauche 5% PTB 1 verte nordique (gauche et extrême 37 GUE/NGL gauche) députés Non-inscrits 4.1% 1 48 députés Chaque groupe politique élit un président 32 et l’ensemble de ceux-ci constituent la Conférence des Présidents, qui a un rôle politique important, notamment dans la fixation de l’agenda des sessions plénières du Parlement. En pratique, le Parlement travaille à deux niveaux différents : - Le niveau supérieur est celui de la séance plénière qui regroupe tous les députés et qui seule peut engager le Parlement (article 229 TFUE). En vertu du Protocole (n°6) sur la fixation du siège des institutions, la plénière se réunit tous les mois à Strasbourg (sauf durant le mois d’août) et peut se tenir de manière additionnelle à Bruxelles. La Présidence du Parlement est exercée par un parlementaire élu par ses pairs pour un mandat 2.5 ans renouvelable (article 14, §4 TUE). Il s’agit actuellement la matltaise Roberta Metsola. - Le niveau inférieur est celui des commissions parlementaires. Il y a 20 commissions permanentes, qui sont chacune spécialisée dans un domaine particulier (affaires étrangères, agriculture, budget, affaires économiques et monétaires, affaires juridiques…) et composée d’un certain nombre de parlementaires qui doit refléter le rapport de force politique dans la plénière. La commission parlementaire est une sorte de plénière en miniature et spécialisée dans un domaine particulier. Les commissions se réunissent tous les mois à Bruxelles. 32 Ainsi le co-président des Verts est le député Ecolo Ph. Lamberts. 39  Chaque commission parlementaire est présidée par un parlementaire élu par ses pairs pour un mandat renouvelable de deux ans et demi. L’ensemble des présidents des commissions forme la conférence des présidents des commissions parlementaires. ❖ Au niveau administratif Le Secrétariat général du Parlement européen, établi à Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg, est composé de plus de 5 000 fonctionnaires et agents, répartis en plusieurs Directions-Générales. (b) Pouvoirs - Le Parlement a un pouvoir quasi-constitutionnel, qu’il partage avec d’autres institutions européennes et les Etats membres. Il peut soumettre des propositions de révision des traités, est consulté par le Conseil européen et des représentants du Parlement européen font partie de la Convention qui adopte une recommandation sur la révision des traités (article 48, §§2-3 TUE). Il doit approuver l’adhésion d’un nouvel Etat membre (article 49 TUE). - Le Parlement a un pouvoir législatif, qu’il partage avec le Conseil (et la Commission qui propose). Le Parlement a un rôle qui varie en fonction du type de politique mais qui s’est accru au fil des révisions des traités. En fonction des politiques, il remet un avis consultatif, doit approuver ou codécide avec le Conseil (article 14, §1 TUE et article 289 TFUE, cf. infra section 5.3.1). Pour la PESC, le Parlement est simplement consulté sur les principaux aspects et les choix politiques fondamentaux et informé de l’évolution des politiques (article 36 TUE). - Le Parlement exerce également le contrôle politique des activités de l’Union de plusieurs manières : Il élit, à la majorité des membres qui le composent, le Président de la Commission proposé par le Conseil européen. Ensuite, il approuve, à la majorité des suffrages exprimés, l’ensemble du collège proposé de commun accord par le Président désigné de la Commission et par le Conseil (article 17, §7 TUE). Il peut voter, statuant à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés et à la majorité des membres qui le composent, une motion de censure de tout le collège en bloc (article 17, §8 TUE et article 234 TFUE)33. 33 Pour éviter pareille motion de censure, la Commission Santer a démissionné collectivement le 15 mars 1999. Notons que le Parlement n’a pas le pouvoir de censurer le Conseil. 40  Il peut poser des questions écrites et orales à la Commission (article 230, al.2 TFUE). Il discute du rapport général annuel de l’Union qui est soumis par la Commission (article 233 TFUE) ainsi que du rapport du Conseil européen (article 15, §6d TUE). Il peut constituer des commissions d’enquête temporaires pour examiner des allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit européen, sauf si les faits allégués font l’objet d’une procédure juridictionnelle (article 226 TFUE). Il reçoit les pétitions sur un sujet relevant des domaines d’activités de l’Union qui peuvent être déposées par tout citoyen de l’Union ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un Etat membre (article 227 TFUE). Il élit le médiateur européen chargé d’enquêter sur les cas de mauvaise administration des institutions, organes et organismes de l’Union (article 228 TFUE, cf. infra). - Le Parlement a un pouvoir budgétaire puisqu’il adopte, sur proposition de la Commission et avec le Conseil, le budget de l’Union (article 14, §1 TUE et article 314 TFUE). En outre, il donne a posteriori la décharge budgétaire sur la gestion des fonds européens par les institutions européennes. Le Parlement doit également donner son approbation, statuant à la majorité des membres qui le composent, au cadre financier pluriannuel présenté par le Conseil (article 312, §2 TFUE). (c) Procédures décisionnelles (231 TFUE et Règlement Intérieur du Parlement européen) En principe, le Parlement statue à la majorité des suffrages exprimés, avec un quorum de présence du tiers des membres qui le composent (235 députés sur 705). Toutefois, pour certaines questions importantes, le Parlement doit statuer à la majorité des membres qui le composent (353 députés sur 705), voire au-delà (censure de la Commission, adhésion de nouveaux Etats membres…). Questions de réflexion Classez les quatre principales institutions décisionnelles de l’UE en fonction de votre appréciation de : 41 - leur légitimité démocratique, - l’efficacité de leur processus pour prendre des décisions. Avez-vous des suggestions pour améliorer la légitimité et/ou l’efficacité de ces principales institutions décisionnelles. 42 2.2. LES AUTRES ORGANES ASSOCIES A LA PROCEDURE DECISIONNELLE 2.2.1. Le Comité économique et social européen (a) Composition Le Comité économique et social européen (European Economic and Social Committee) 34 est composé de 329 membres répartis en trois groupes : employeurs, travailleurs et société civile (organisations agricoles et artisanales, ONG, consommateurs…). Les membres sont nommés pour un mandat de cinq ans renouvelables par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, sur base d’une liste des États membres et après consultation de la Commission. Ils doivent exercer leur fonction en pleine indépendance et dans l’intérêt général de l’Union (article 300, §4 TFUE). Les membres du Comité économique et social européen élisent en leur sein un président pour un mandat de 2,5 ans renouvelable (article 303 TFUE). (b) Pouvoirs Le Comité économique et social européen (CESE) a été créé par le Traité de Rome originaire en 1957. Il remet des avis à la Commission, au Conseil et au Parlement européen soit de droit, soit d’initiative, notamment sur les propositions législatives de la Commission (article 304 TFUE). En pratique, il remet environ 200 avis par an. Il constitue un des moyens à la disposition des divers acteurs économiques, sociaux et de la société civile pour faire entendre leur voix dans le processus décisionnel européen. 2.2.2. Le Comité des Régions (a) Composition Le Comité des Régions (Committee of the Regions) 35 est composé de 329 membres qui sont des mandataires élus des entités régionales et locales des pays membres. Ses membres sont nommés pour un mandat de cinq ans renouvelables par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, sur la base d’une liste des États membres et après consultation de la Commission. Ils doivent exercer leur fonction en pleine indépendance et dans l’intérêt général de l’Union (article 305 TFUE). 34 Art. 300-304 TFUE. 35 Art. 300 et 305-307 TFUE. 43 Les membres du Comité des Régions élisent en leur sein un président pour un mandat de deux ans et demi renouvelable (article 306 TFUE). (b) Pouvoirs Le Comité des Régions (CdR) a été créé par le Traité de Maastricht en 1992. Il remet des avis à la Commission, au Conseil et au Parlement soit de droit, soit d’initiative, notamment sur les propositions législatives de la Commission (article 307 TFUE). 2.2.3. Les agences européennes (a) Les agences exécutives Les agences exécutives (executive agencies) sont des organismes institués en vue de réaliser certaines tâches relatives à la gestion d’un ou de plusieurs programmes communautaires. Il s’agit par exemple de l’Agence exécutive européenne pour l’éducation et la culture (EACEA) qui gère le programme Erasmus-Plus. Ces agences sont créées pour une durée déterminée. Leur siège doit être établi au siège de la Commission européenne (Bruxelles ou Luxembourg). Les agences ont une personnalité juridique propre. Elles sont supervisées et contrôlées par la Commission européenne. (b) Les agences décentralisées Une agence de régulation est un organisme de droit public européen, distinct des institutions de l’Union et possédant une personnalité juridique propre. Elle est créée par un acte européen de droit dérivé en vue de remplir une tâche de nature technique, scientifique ou d’encadrement bien spécifique. Il s’agit par exemple de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) qui aide les douaniers nationaux, notamment en matière de migration illégale. ou de l’Agence européenne des médicaments (EMA) qui autorise la mise sur le marché européen des médicaments. Même si les agences sont très différentes les unes des autres, tant en ce qui concerne leur taille que leurs domaines d’activités, elles ont cependant une structure de base commune et des modes de fonctionnement similaires. Chaque agence fonctionne sous l’autorité d’un conseil d’administration, qui définit les orientations générales et arrête les programmes de travail de l'agence en fonction de sa mission de base, de ses ressources disponibles et des priorités politiques. 44 Les agences disposent en outre de certaines caractéristiques organisationnelles communes : - Un conseil d’administration, dont la composition est fixée par le règlement portant création de l’agence. Ce conseil compte des délégués des États membres et un ou plusieurs représentants de la Commission. Il peut également comprendre des personnes désignées par le Parlement européen ou des représentants des partenaires sociaux. La participation de pays tiers est possible dans certains cas, mais elle ne leur donne pas le droit de vote. - Un directeur exécutif, qui est le représentant légal de l’agence. Le directeur exécutif, nommé par le conseil d’administration ou par le Conseil des ministres, est responsable de l’ensemble des activités de l’agence et de la bonne exécution de ses programmes de travail. - Un ou plusieurs comités techniques ou scientifiques, composés d’experts qualifiés dans le domaine concerné, peuvent également assister le conseil d'administration et le directeur exécutif, en formulant des avis techniques ou en servant de relais d’informations (ex : le comité des médicaments à usage humain (CHMP), auprès de l’Agence européenne des médicaments, ou le collège consultatif de la