Analyse des Politiques Publiques.pdf

lOMoARcPSD|36365031 Analyse des politiques publiques- Synthèse Analyse Politiques Publiques (Université Catholique de Louvain) Scanne pour ouvrir sur Studocu Studocu n'est pas sponsorisé ou supporté par une université ou un lycée Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES : CHAPITRES. TABLE DE MATIÈRES Chapitre 1 : Les perspectives théoriques de l’Analyse des politiques publiques........................... 4 1.1. Les différents courants de l’APP...................................................................................... 4 1.1.1 L’APP centrée sur les théories de l’Etat.................................................................... 4 1.1.2 l’Explication du fonctionnement de l’action publique............................................. 4 1.1.3 L’évaluation des effets de l’action publique............................................................. 5 1.2 L’Analyse de politiques publiques comme « science de l’action ».................................. 6 Chapitre 2 : Les politiques publiques.............................................................................................. 6 2.1 Les politiques publiques comme reponses a des problemes sociaux............................. 6 2.2 Une définition analytique................................................................................................. 7 2.3 Elements constitutifs d’une politique publique............................................................... 7 2.4 Le cycle d’une politique publique.................................................................................... 8 Chapitre 3 : Les acteurs des politiques publiques........................................................................ 10 3.1 Des « acteurs empiriques »............................................................................................ 10 3.2 Des acteurs « intentionnels »......................................................................................... 11 3.3 Les types d’acteurs......................................................................................................... 12 3.3.1 L’espace d’une politique publique............................................................................... 12 3.3.2 Les acteurs publics....................................................................................................... 12 3.3.3 Les acteurs privés......................................................................................................... 14 3.4 Le « triangle des acteurs » d’une politique publique..................................................... 14 Chapitre 4 : Les ressources........................................................................................................... 15 4.1 Les différents types de ressources................................................................................. 16 4.1.1 Le droit ou la « ressource juridique »..................................................................... 16 4.1.2 Le personnel ou la « ressource humaine »............................................................. 16 4.1.3 L’argent ou la « ressource monétaire ».................................................................. 17 4.1.4 L’information ou la « ressource cognitive »........................................................... 17 4.1.5 L’organisation ou la « ressource interactive »........................................................ 17 1 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 4.1.6 Le consensus ou la « ressource confiance »........................................................... 18 4.1.7 Le temps ou la « ressource temporelle »............................................................... 18 4.1.8 L’infrastructure ou la « ressource patrimoniale ».................................................. 18 4.1.9 Le soutien politique ou la « ressource majorité ».................................................. 19 4.1.0 La force ou la « ressource violence »...................................................................... 19 4.2 Le management des ressources..................................................................................... 20 4.2.1 Le principe de la gestion durable des ressources........................................................ 20 4.2.2 De la gestion des ressources vers le management des politiques publiques............. 20 Chapitre 5 : les règles institutionnelles......................................................................................... 20 5.1 L’analyse institutionnelle............................................................................................... 20 5.1.1 De l’institutionnalisme au néo-institutionnalisme................................................. 20 5.1.2 Définitions des règles institutionnelles (ou institutions)........................................ 21 5.1.3 Changement institutionnels.................................................................................... 23 5.2 L’operationnalisation du concept de regles institutionnelles........................................ 24 5.2.1 La hiérarchie des institutions : des principes constitutionnels à l’action concrète 24 5.2.2 Les tensions entre politiques institutionnelles et règles institutionnelles spécifiques aux politiques publiques....................................................................................................... 26 5.2.3 Typologie des règles institutionnelles : de l’acteur à l’arrangement institutionnel26 Chapitre 6 : Le modèle d’analyse.................................................................................................. 27 6.1 Le cycle d’une politique publique et ses produits.............................................................. 27 6.2 Le jeu des acteurs sur les elements substantiels et institutionnels............................... 28 6.3 Le modèle théorique integré.......................................................................................... 29 Chapitre 7 : Mise à l’agenda politique.......................................................................................... 31 7.2 La construction sociale des problèmes............................................................................... 31 7.2 La définition politique du problème public (produit 1)...................................................... 32 7.2.1 Le problème public : éléments de définition............................................................... 32 7.2.2 Les dimensions d’analyse opérationnelles.................................................................. 34 7.3 Les processus de mise à l’agenda politique........................................................................ 35 7.3.1 Des « histoires causales » concurrentes vers une « hypothèse de causalité » dominante............................................................................................................................. 35 7.3.2 Processus : acteurs, ressources et institutions mobilisés....................................... 36 7.3.3 Critères de comparaison......................................................................................... 38 7.4 Dynamique de l’agenda politique : concurrence et changement.............................. 39 2 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Chapitre 8 : programmation des politiques publiques................................................................. 39 8.1 Programme politico-administratif (Produit #2)............................................................. 39 8.1.1 PPA : cinq éléments constitutifs............................................................................. 40 8.1.2 PPA : cohérence et légalité des éléments constitutifs........................................... 43 8.1.3 Dimensions d’analyse opérationnelles................................................................... 44 8.2 L’arrangement politico-administratif (produit #3)......................................................... 46 8.2.1 APA : éléments constitutifs..................................................................................... 46 8.2.2 Dimensions d’analyse opérationnelles................................................................... 47 8.3 Processus : acteurs, ressources et institutions mobilisées............................................ 50 Chapitre 9 : la mise en œuvre des politiques publiques.............................................................. 50 9.1 définition de la mise en œuvre........................................................................................... 50 9.2 Théorie « classique » de la mise en œuvre et évolutions récentes.................................... 51 9.3 Plans d’action (produit #4).................................................................................................. 53 9.4 Les actes de mise en œuvre (produit #5)........................................................................... 55 9.5 Processus : acteurs, ressources et institutions mobilisées................................................. 57 3 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 CHAPITRE 1 : LES PERSPECTIVES THÉORIQUES DE L’ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES APP : L’étude de l’action des autorités publiques au sein de la société 1.1. LES DIFFÉRENTS COURANTS DE L’APP 1.1.1 L’APP CENTRÉE SUR LES THÉORIES DE L’ETAT Cette approche est en lien avec les sciences politiques. On associe l’approche des politiques publiques à la philosophie politique et aux grandes questions relatives à la théorie de l’Etat. - Mény et Thoenig : questions relatives à l’émergence et à la nature de l’Etat. C’est une approche plutôt européenne. Il y a différentes familles de pensée, appelées modèles théoriques : 1. Approche pluraliste : L’Etat est considéré comme un guichet chargé de pourvoir aux demandes sociales. Les Politiques Publiques sont des réponses aux demandes sociales et leur analyse et une optimisation des choix collectifs et de rationalité des processus de décision et des comportements des « bureaucrates ». Si pas de PP dans un secteur = pas de problème à résoudre. 2. Approche néomarxiste/néo managériale : a. Néomarxiste : l’Etat est considéré comme un instrument au service d’une classe sociale. On met en évidence la faible autonomie de l’Etat vis-à-vis des intérêts capitalistes. Un problème social ne peut devenir un problème public que si son traitement sert les intérêts des classes économiquement dominantes. b. Néo-managériale : l’Etat est considéré comme un instrument au service de groupes spécifiques. Un problème devient public quand il sert les intérêts des élites. 3. Approche néo-corporatiste/néo-institutionnaliste : a. Néo-corporatiste : insiste sur la distribution des pouvoirs et sur les interactions entre acteurs par le biais de la représentation et de l’organisation des différents intérêts sectoriels ou catégoriels. Les agents de l’Etat sont en grande partie « capturés » par les groupes d’intérêt (« clients »). b. Néo-institutionnaliste : insiste sur la distribution des pouvoirs et sur les interactions entre acteurs par le biais des organisations et règles institutionnelles qui encadrent ces interactions. 1.1.2 L’EXPLICATION DU FONCTIONNEMENT DE L’ACTION PUBLIQUE Suivant le deuxième modèle, l’analyse de politiques publiques constitue un moyen de comprendre les modes opératoires ou la logique de l’action publique. L’attention est focalisée 4 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 sur la mise en évidence de permanences, de règles générales de fonctionnement propres aux actions publiques. L’APP permet de comprendre comment fonctionnent l’Etat et plus largement les collectivités publiques. Cette « science proche des problèmes réels » se distingue en deux écoles : l’une développe une meilleure connaissance des processus de formulation et de mise en œuvre des politiques publiques (analyse de la politique) et l’autre se consacre à mettre au point un savoir utilisable pour et dans les processus de formation et de mise en œuvre des politiques publiques (analyse pour la politique). Meny et Thoenig distinguent la fonction du scientifique (progrès de la connaissance) du professionnel (appliquer les sciences pour l’action). Laswell : orientation avant tout managériale. Construire un dialogue entre chercheurs en sciences sociales, milieux économiques et décideurs publics, afin d’améliorer l’efficacité de l’action publique. Simon : processus de décision humaine → rationalité limitée. Lindblom : marges de manœuvre limitées de décideurs publics → changements incrémentaux. Easton : appliquer la systémique au monde politique. Ces différents auteurs ont marqué l’émergence de cette approche, où l’Etat n’est plus considéré comme un acteur unique mais comme un système politico-administratif, dont il faut comprendre le fonctionnement, pour éventuellement en tirer des « prédictions » ou des « recommandations ». Différentes perspectives : - Analyse centrée sur les processus de décision et sur les stratégies des acteurs. Analyse centrée sur les outils et instruments de l’intervention publique (approches économiques prédominantes) Analyse centrée sur les structures, procédures et formes institutionnelles de l’administration publique. Approche spécifique (cognitive), qui insiste sur le rôle des idées et des représentations dans la formation et le changement des politiques publiques. En résumé, ce deuxième courant est caractérisé par une volonté de comprendre la complexité des processus de décision publique, par un découpage en différentes variables de l’objet d’analyse. 1.1.3 L’ÉVALUATION DES EFFETS DE L’ACTION PUBLIQUE Ce troisième courant cherche à expliquer les résultats de l’action publique et ses effets sur la société, au regard des objectifs poursuivis et/ou en termes d’effets indirects ou indésirables. Approche plus évaluative qu’explicative. Deux préoccupations principales : 1. Le développement d’une démarche méthodologique et d’une « boîte à outils » d’évaluation. 5 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 2. Le processus de l’évaluation et sa mise en œuvre en termes d’amélioration de la gestion publique et d’influence sur le processus de décision. En résumé, cette approche s’intéresse aux effets de l’action publique. L’ANALYSE DE POLITIQUES PUBLIQUES COMME « SCIENCE DE L’ACTION » 1.2 Ce type d’analyse conduit à décrire, comprendre et expliquer le fonctionnement du système politico-administratif dans son ensemble et ses interactions avec les acteurs privés. Approche centrée sur l’explication des outputs et sur l’explication des effets induits par ces prestations sur les groupes sociaux (« impacts et outcomes »). Caractéristiques : - - Aborde une politique publique sous l’angle de sa « logique d’action », le point de départ constituant l’arène des acteurs politico-administratifs et sociaux qui interagissent dans un secteur déterminé. Intègre l’influence des institutions sur le comportement de ces acteurs et sur les résultats substantiels de l’action publique. Accorde une attention particulière aux ressources mobilisées. CHAPITRE 2 : LES POLITIQUES PUBLIQUES 2.1 LES POLITIQUES PUBLIQUES COMME REPONSES A DES PROBLEMES SOCIAUX Toute politique publique vise à résoudre un problème public, reconnu comme tel à l’agenda gouvernemental. Elle représente donc la réponse du système politico-administratif à un état de la réalité sociale jugé politiquement inacceptable. Au stade initial de toute intervention publique, les causes mêmes du problème collectif ne sont pas encore identifiées avec certitude, ni définies de manière consensuelle par les acteurs publics et privés. Même si cette interprétation des politiques publiques comme réponses institutionnelles à des états sociaux (changeants) jugés problématiques est dominante au sein de l’analyse des politiques publiques, il faut cependant relativiser ce postulat. Certains états de changements sociaux n’occasionnent pas de politiques publiques, notamment parce qu’ils ne sont pas articulés ou parce qu’aucune modalité d’intervention étatique ne s’avère faisable et consensuelle. Il faut abandonner une vision pluraliste qui suppose que l’Etat-guichet répond de manière égalitaire et automatique à toutes les « demandes sociales ». D’autre part, certains interprètent les politiques publiques comme un simple instrument d’exercice du pouvoir et de domination d’un groupe social sur l’autre (néo-marxisme/néo-wébérianisme). Il faut se situer entre les deux visions extrêmes : les politiques publiques s’avèrent une réponse à un problème public qui reflète un état social (en mutation) et qui a été articulé par de médiateurs puis débattu dans le processus décisionnel démocratique. 6 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 2.2 UNE DÉFINITION ANALYTIQUE Le terme de « politique publique » est assez récent (« public policy »). Il s’oppose au terme « la politique » (politics) qui désigne les activités et les luttes des acteurs politiques traditionnels visant la conquête du pouvoir législatif ou gouvernemental dans le respect des règles constitutionnelles et institutionnelles (policy). Ce n’est pas le pouvoir politique en tant que tel, mais son utilisation dans le but de résoudre des problèmes collectifs, qui fait l’objet essentiel de l’analyse de politiques publiques. La notion de politique publique a plusieurs définitions selon les auteurs : 1. Se réfère aux jeux de pouvoir, dans un cadre institutionnel particulier, entre différents acteurs publics qui, en collaboration ou en opposition à des acteurs paraétatiques et privés, tentent de résoudre un problème collectif de manière concertée. 2. Une politique publique est ce que les gouvernements choisissent de faire ou de ne pas faire (Dye) 3. Une politique publique est le produit de l’activité d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale. Définition définitive : Un enchaînement de décisions ou d’activités, intentionnellement cohérentes, prises par différents acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif. Cet ensemble de décisions et d’activités donne lieu à des actes formalisés, de nature plus ou moins contraignante, visant à modifier le comportement de groupes sociaux supposés à l’origine du problème collectif à résoudre (groupes cibles), dans l’intérêt de groupes sociaux qui subissent les effets négatifs dudit problème (bénéficiaires finaux). Ce n’est qu’à partir des années 1930, puis 1950, avec le développement de l’Etat providence qu’on a assisté aux efforts de la fonction publique pour concevoir des interventions directes ciblées sur des problèmes concrets. Cet interventionnisme étatique se trouve à l’origine de la conception de véritables politiques publique au sens de la définition présentée ci-dessus. 2.3 ELEMENTS CONSTITUTIFS D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE Plusieurs éléments : 1. Solution à un problème public : on suppose la reconnaissance d’un problème c’est-à-dire une situation d’insatisfaction sociale dont la résolution est soumise à l’action du secteur public. Toutefois, des problèmes ayant fait l’objet de politiques publiques peuvent réintégrer la sphère privée ou sociale et disparaître de l’agenda politique. 2. L’existence de groupes cibles à l’origine du problème public : le modèle de causalité identifie les groupes cibles de la politique, c’est-à-dire les groupes sociaux dont on 7 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 3. 4. 5. 6. suppose que le comportement est à l’origine du problème public à résoudre. Les groupes cibles visés par une politique peuvent évoluer dans le temps. Une cohérence au moins intentionnelle : une politique publique est mise en place avec une orientation donnée. Elle suppose également que les décisions ou activités prises sont liées les unes aux autres. L’existence de plusieurs décisions et activités : les politiques publiques se caractérisent par un ensemble d’actions. Programme d’interventions : cet ensemble de décisions et d’actions doit -en outrecontenir des décisions plus ou moins concrètes et individualisées. Un programme d’interventions ne peut pas être considéré à lui seul comme une politique publique. Un programme d’intervention sans suite n’’ est pas une politique publique. Le rôle clé des acteurs publics : l’ensemble de décisions ne peut être considéré comme une politique publique que dans la mesure où ceux qui les prennent agissent en tant qu’acteurs publics ; il faut qu’il s’agisse d’acteurs appartenant au système politicoadministratif. Si cette condition n’est pas remplie, un tel ensemble de décisions sera considéré comme une politique corporatiste ou même privée. 7. L’existence d’actes formalisés : une politique publique suppose la production d’actes ou outputs, censés orienter le comportement de groupes ou d’individus supposés à l’origine du problème public à résoudre ; c’està-dire, elle suppose une phase de mise en œuvre concrète des mesures décidées. 8. Une nature plus ou moins contraignante des décisions et activités : cet aspect coercitif devient de moins en moins la règle ; les formes d’action publique sont aujourd'hui aussi incitatives que coercitives. 2.4 LE CYCLE D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE 8 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Cette approche doit être conçue comme un cadre et non pas comme une grille rigide. Muller note que « la représentation séquentielle des politiques ne doit pas être utilisée de façon mécanique. Il faut plutôt se représenter les politiques comme un flux continu de décisions et de procédures dont il faut essayer de retrouver le sens ». Différentes séquences d’une politique publique. 1. Émergence et perception des problèmes : une situation qui produit un besoin collectif, un manque ou une insatisfaction identifiable directement ou par le biais de manifestations extérieures et pour laquelle une solution est recherchée. Il y a un problème quand il existe une différence entre l’état actuel et l’état désiré d’une situation. Le passage de l’existence d’un problème à son traitement politique provient d’une « construction sociale » de ce problème, qui est elle-même liée à sa plus ou moins grande médiatisation. 2. Mise à l’agenda politique : prise en compte par les acteurs décisifs du système politicoadministratif. Mécanisme de filtrage des problèmes. 3. Formulation de la politique : définition du modèle de causalité par les acteurs publics, puis une formulation du programme politico-administratif, c’est-à-dire les choix des objectifs, instruments et procédures à mettre en œuvre pour résoudre le problème considéré. Filtrage. 4. Mise en œuvre : adaptation du programme de la politique aux situations concrètes rencontrés. Filtrage. 5. Évaluation : déterminer les résultats et effets d’une politique publique en termes des changements de comportements des groupes cibles (impacts) et en termes de résolution du problème (outcomes). Avantages : 1. Permet de prendre en considération l’existence de boucles de rétroactions tout au long du processus 9 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 2. L’identification des enjeux et des acteurs impliqués permet de réduire la complexité des objets d’analyse. 3. La formulation permet notamment de privilégier les facteurs analysés en fonction des différents champs disciplinaires. 4. La possibilité de combiner l’analyse de politique publique avec une vision rationalisant de l’action publique permet de détecter des erreurs. Limites : 1. Il s’agit d’une approche descriptive parfois trompeuse car le déroulement chronologique de la politique ne suit pas forcément l’ordre des différentes étapes. 2. Cette approche heuristique ne permet pas d’élaborer un véritable modèle de causalité des politiques publiques et d’identifier les liens logiques entre les différentes étapes. Risque de cohérence artificielle. 3. Approche top-down. Centrée sur l’action de l’Etat, sans prendre en compte une approche partant des acteurs sociaux et de leur contexte (bottom-up). 4. Ne permet pas de dépasser l’analyse par séquence et de considérer notamment plusieurs cycles se déroulant en même temps ou des cycles incomplets. Il s’agit d’un outil à caractère pédagogique ou heuristique qui doit être complété par une analyse plus transversale des étapes d’une politique publique. CHAPITRE 3 : LES ACTEURS DES POLITIQUES PUBLIQUES 3.1 DES « ACTEURS EMPIRIQUES » Les politiques publiques concrétisent et matérialisent les résultats des interactions entre différents acteurs publics et privés. Un acteur peut comprendre un individu, plusieurs individus, une personne morale ou un groupe social. Un groupe d’individus constitue un acteur unique donc il affiche une homogénéité interne quant aux valeurs et aux intérêts qu’il défend et quant aux objectifs concrets qu’il poursuit. La notion d’acteur va renvoyer selon le cas à un individu, à un ou des groupes d’individus ou à une organisation. Tout individu, personne morale ou groupe social est considéré comme un acteur dès lors que, pas sa simple existence, il appartient au champ social considéré comme pertinent pour l’analyse. Ainsi, tout individu ou groupe social concerné par le problème collectif dont traite une politique publique est considéré comme un acteur potentiel pouvant faire partie de « l’espace » de cette politique publique. Nous réfutons la distinction opérée par plusieurs auteurs entre « un agent », plutôt passif et dont le comportement est déterminé par le système dans lequel il évolue, et un « acteur véritable », devenu actif et qui s’autonomise par rapport à son propre contexte institutionnel et social. Tout individu concerné par le problème collectif dont traite la politique publique étudiée est un acteur (au moins potentiel), même s’il est (momentanément) dans l’incapacité d’entreprendre des activités concrètes lors d’une ou de plusieurs phases d’une intervention publique. 10 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Si l’analyste ne se penche que sur les comportements des acteurs les plus entreprenants, postulant que les groupes passifs sont des « non-acteurs », il risque alors d’occulter certains facteurs explicatifs du processus et du contenu d’une politique publique donnée. 3.2 DES ACTEURS « INTENTIONNELS » On reconnait l’intentionnalité de l’action individuelle. Celle-ci se déroule dans un champ social qui peut 6etre appréhendé alternativement comme un système d’interdépendance, comme une étape historique ou comme une situation « hic et nunc »1. Un acteur jouit toujours d’une marge d’appréciation et de manœuvre, plus ou moins grande selon les situations. Aucun champ social ou domaine politique n’est parfaitement structuré, contrôlé ou régulé. Les acteurs individuels et collectifs exploitent sciemment des « zones d’incertitude » inhérentes au fonctionnement interne des organisation politico-administratives, aux règles formelles et aux normes sociales, afin de promouvoir leurs propres valeurs, idées et intérêts. Ils disposent donc d’un espace de liberté, mais aussi de ressources qui leur permettent d’élaborer des stratégies et des tactiques, soit d’adopter des « comportements référables à des fins ». L’influence du contexte institutionnel et social des acteurs sur leurs propres décisions et actions est très importante. Néanmoins, ces facteurs institutionnels ne déterminent pas de manière absolue et linéaire les appréciations, les choix et les comportements des acteurs publics et privés. Il faut interpréter les politiques publiques comme les conséquences de comportements d’acteurs (partiellement) autonomes (adaptation des principes de l’individualisme méthodologiqueBoudon et Bourricaud). La rationalité des individus et des groupes sociaux demeure toujours « limitée » pour des raisons cognitives, affectives, culturelles, etc. Le comportement d’un acteur ne peut donc jamais être réduit à sa dimension purement instrumentale, c’est-à-dire à l’attente d’un objectif défini ex ante grâce au choix réfléchi et à la réalisation parfaite de la meilleure alternative d’action possible. Les acteurs sont en partie calculateurs et intéressés par la satisfaction de besoins personnels (rationalité téléologique ou utilitaire- Weber) et en partie orientés vers la défense et la promotion de valeurs collectives (rationalité axiologique). Les acteurs sont rationnels dans le sens où ils se soucient des conséquences de leurs propres décisions et actions. Les motivations d’un acteur sont multiples, notamment parce qu’elles dépendent de la biographie de l’individu ou du groupe social concerné, ainsi que de la situation momentanée qui fixe certaines contraintes et opportunités d’action. Rationalité située : interpréter les activités individuelles et collectives en fonction des raisonnements et anticipations propres à des calculs stratégiques et, parallèlement, en fonction de l’ignorance ou de l’intuition des acteurs, de leurs émotions ou sentiments, ou encore du poids de facteurs historiques. Le portrait d’un acteur : 1 Ici et maintenant 11 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 1. L’acteur définit rarement des objectifs clairs, explicites et cohérents. Il en change en cours de route, réajuste. 2. Le comportement des acteurs, même s’il semble parfois erratique, a toujours un sens que l’analyste cherche à déchiffrer. L’acteur est parfois raisonnable selon les contraintes et les opportunités d’une situation donnée. Il adapte son comportement de façon à pouvoir anticiper au « jeu » d’une politique publique et à être reconnu socialement par les autres acteurs impliqués. Cela produit des coalitions parfois étranges. 3. Deux aspects complémentaires caractérisent « l’instinct stratégique » d’un acteur. D’une part, il est plutôt offensif lorsqu’il saisit des opportunités en vue d’améliorer sa propre position et de faire valoir ses intérêts immédiats (jeu direct sur le contenu substantiel de la politique publique). D’autre part, il est plutôt défensif lorsqu’il cherche à maintenir et à élargir sa marge de liberté (jeu indirect sur le contenu institutionnel de la politique publique). 3.3 LES TYPES D’ACTEURS 3.3.1 L’ESPACE D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE L’espace dans lequel les interactions décisives se déroulent entre les acteurs d’une politique publique. Il est déterminé par la logique de l’Etat de droit. Tout espace d’une politique publique constitue de fait un cadre plus ou moins structuré, plus ou moins formalisé, plus ou moins peuplé par des acteurs publics en interactions plus ou moins forte avec des acteurs privés, permettant des stratégies d’action alternatives. Une politique publique est conçue et gérée par des acteurs publics et privés, qui constituent ensemble un réseau complexe d’interactions et connaissant des problèmes de coordination horizontale et verticale. Ces multiples acteurs forment des espaces d’interactions. Dans l’espace de chaque politique publique, il y a un noyau dur d’acteurs qui ont intérêt quasi vital à ne pas perdre leur place. Cette communauté politique (Richardson, Jordan) se subdivise souvent en différentes coalitions. En règle générale, les espaces des politiques publiques changent peu de composition. Les exemples de changement d’acteurs dans l’espace des politiques publiques peuvent néanmoins être liés à : - Un changement radical de la perception du problème Une opposition forte de la part de certains acteurs Un départ de certains acteurs qui quittent l’espace de la politique 3.3.2 LES ACTEURS PUBLICS Il apparaît peu pertinent de définir les acteurs publics à partir de la seule forme juridique des actes qu’ils produisent : les actes administratifs. Il peut arriver que les acteurs publics échappent, me manière tout à fait légale, au contrôle de la juridiction administrative. Par ex., en agissant dans la sphère du droit privé, il se soustrait aux contraintes liées au respect des principes de l’action administrative. Une fuite de l’Etat hors du droit public pose donc un problème de contrôle politique. Le degré de contrôle politique effectif s’avère donc lui aussi un critère finalement insuffisant pour définit un 12 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 acteur comme public ou comme privé, surtout en période de libéralisation, de déréglementation, voire de privatisation. En guise de définition de l’ensemble des acteurs publics, nous nous reportons au terme de système politico-administratif d’Easton, qui comprend l’ensemble des institutions gouvernementales, administratives et judiciaires d’un pays, qui disposent de la capacité apparemment légitimée par l’ordre juridique de structurer n’importe quel domaine de la société par des décisions de nature autoritaire. Ces décisions résultent de processus politicoadministratifs qui sont réalisés selon des règles de procédure d’interactions internes et externes précises. Quelques dimensions de cette définition : - - - La souveraineté des acteurs publics : l’Etat est censé être le seul à jouir d’un pouvoir de contrainte sur tous les autres sous-systèmes de la société et sur les citoyens (≈ Monopole de la violence légitime, Weber). Les organisations administratives forment un centre de gravité important et relativement indépendant dans l’ensemble des institutions d’un Etat La notion d’interaction suggère des relations réciproques entre les sous-systèmes. Le sous-système politico-administratif transforme des demandes « sociétales » (inputs) en actions étatiques contraignantes (outputs). Interactions internes et externes : distinction entre les deux. Externes : relations d’influence réciproque entre le système politico-administratif et son environnement. Internes du secteur public. Il faut noter que plusieurs acteurs privés auxquels l’Etat délègue une partie de ses prérogatives appartiennent indirectement au système politico-administratif → désignés sous le terme de administrations parapubliques (ou paraétatiques). Elles peuvent revêtir plusieurs formes : - Etablissements publics autonomes créés par une loi et jouissant d’une certaine liberté d’entreprise Organisations d’économie mixte et privée Organisations privées Organisations sociales Pour définir les acteurs publics, nous recourons à la notion d’arrangement politico-administratif (APA) : ensemble structuré par des règles de droit régissant les compétences et les procédures administratives et par d’autres règles institutionnelles plutôt informelles, qui réunit tous les acteurs publics impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique publique. Le principe démocratique et celui de l’Etat de droit impliquent que les acteurs publics soient subordonnés aux directions politiquement responsables des organisations « mères » des acteurs. Ainsi, les acteurs publics peuvent être « handicapés » par leur contexte administratif lors de la mise en œuvre d’une politique publique particulière. Ils auront alors tendance à vouloir de libérer de leur tutelle et à créer une coalition politico-administrative en dehors de leur organisation formelle. Ils créent de nouvelles structures et organisation qui vont, par exemple, être en mesure de collaborer plus étroitement avec les acteurs privés des politiques publiques. 13 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 3.3.3 LES ACTEURS PRIVÉS On peut les séparer en deux groupes : - - Pro-control : soutiennent l’intensification des interventions de l’Etat au profit des acteurs qui subissent les effets négatifs du problème collectif que la politique publique se propose de résoudre. Anti-control : s’attachent au contraire à défendre les intérêts de ceux dont la liberté d’action est limitée par l’application des mesures de la politique publique en question. Plus précisément, on peut diviser ce groupe en groupes cibles et en bénéficiaires finaux. On peut distinguer un troisième groupe nommé groupe tiers. - - - Groupe cible : personnes et organisations dont le comportement est jugé politiquement comme la cause (in)directe du problème collectif que la politique publique cherche à résoudre. Les décisions et les activités des groupes cibles font – ou feront- l’objet d’une intervention concrète de l’Etat. La politique publique concernée leur impose des obligations ou leur confère des droits. Le législateur et/ou l’administration considèrent que les groupes cibles modifieront leur comportement et, partant, que le problème collectif posé pourra être résolu ou amoindri. Bénéficiaires finaux : rassemblent les personnes et les associations qui sont directement touchées par le problème collectif, qui en subissent les effets négatifs. Ces acteurs peuvent s’attendre à une (éventuelle) amélioration de leur condition économique, sociale, professionnelle, écologique, etc. Ces sont les acteurs qui bénéficient du changement de comportement des groupes cibles. Groupes tiers : l’ensemble des personne et des organisations représentant leurs intérêts qui, sans être directement visées par la politique publique, voient leur situation individuelle et/ou collective se modifier de manière durable. Ce changement peut s’avérer soit positif, soit négatif. Dans le premier cas, les personnes dont définies comme des profiteurs, parfois non intentionnels, de la mise en œuvre de la politique publique ; le terme de lésés s’applique quant à lui aux groupes des personnes affectées négativement. 3.4 LE « TRIANGLE DES ACTEURS » D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE Ces différents types d’acteurs constituent ce que nous appelons le « triangle de base » d’une politique publique. Toute politique publique peut être interprétée comme une construction théorique dont il s’agit de questionner analytiquement la cohérence et la rationalité. Nous qualifions cette construction théorique de « modèle de 14 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 causalité » ou de « théorie du changement social » ; elle comprend une hypothèse causale et une hypothèse d’intervention. L’hypothèse causale apporte une réponse politique à la question de savoir qui ou quoi est « coupable » ou « objectivement responsable » du problème collectif à résoudre. Définir l’hypothèse causale d’une politique publique consiste donc à en désigner les groupes cibles et les bénéficiaires finaux. Il est impératif pour les autorités politico-administratives de connaître et de comprendre les facteurs et les effets du changement social et des problèmes collectifs qui en découlent, si elles souhaitent les infléchir. L’inefficacité et les effets pervers de certaines politiques publiques découlent souvent d’hypothèses causales fausses ou partielles. L’hypothèse d’intervention établit quant à elle comment le problème collectif à résoudre peut être atténué, voir résolu, par une politique publique. Elle définit les modalités de l’intervention étatique qui vont influencer les décisions et les activités des groupes cibles désignés, de façon à ce que celles-ci soient compatibles avec les objectifs politiques. L’Etat peut ainsi leur imposer un changement de comportement par la contrainte, l’induire par des incitations économiques positives (subventions, etc.) ou négatives (taxes, etc.) ou encore le suggérer par la manipulation de symboles et d’informations. Une politique publique possède un caractère intrinsèquement redistributif. Elle opère toujours un changement dans les attributions matérielles et symboliques dont jouissent les différents acteurs, en imposant des coûts aux groupes cibles visés et en octroyant des avantages aux bénéficiaires finaux de l’action publique. En résumé : Les politiques publiques visent à résoudre un problème collectif, donc à infléchir le cours du changement social auquel elle répond. Pour ce faire, l’acteur public doit désigner les groupes cibles dont les activités (ou la passivité) sont une des causes (in)directes de l’état de fait jugé inacceptable d’un point de vue politique. Ayant formulé cette hypothèse causale, les acteurs publics doivent ensuite appliquer, selon l’hypothèse d’intervention conçue politiquement, certains instruments et procédures qui incitent effectivement les groupes cibles à modifier leurs comportements. De fait, le modèle de causalité d’une politique publique constitue toujours une représentation normative du fonctionnement de la société et des comportements des acteurs privés. CHAPITRE 4 : LES RESSOURCES Ces sont des moyens d’actions propres à chacun des acteurs concernés par le problème collectif à résoudre. 15 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Les ressources à disposition influencent, dès le début et de manière significative, les résultats intermédiaires et finaux d’une politique publique. Pour cette raison, la distribution et le « management » des ressources des acteurs d’une politique publique doivent être considérés comme des décisions politiques, qui ne peuvent pas uniquement dépendre du choix de l’Exécutif. 4.1 LES DIFFÉRENTS TYPES DE RESSOURCES Les acteurs vont échanger un certain nombre de ressources qu’ils ont à disposition ou qu’ils vont mobiliser afin d’atteindre leurs objectifs. Le statut même des ressources peut se modifier sensiblement : une information privée devient publique dès lors qu’elle est mise à disposition de tous les acteurs d’une politique publique. Il s’agit donc d’analyser dans les détails quelles sont les ressources disponibles pour quels types d’acteurs et quelles modifications relatives à l’accès et à l’utilisation d’une ressource ainsi qu’à la quantité de celle-ci sont établies par les règles institutionnelles spécifiques d’une politique publique. 4.1.1 LE DROIT OU LA « RESSOURCE JURIDIQUE » C’est principalement à la disposition des acteurs publics. Il fournit, sous forme de « bases légales et réglementaires », une ressource importante des acteurs publics. Il occupe une place prépondérante parce qu’il constitue la raison d’être normative su programme politicoadministratif qui organise tant le contenu que le choix des autres ressources. 4.1.2 LE PERSONNEL OU LA « RESSOURCE HUMAINE » Il s’agit des personnes impliquées dans une politique publique qui doivent avoir le sens de la communication et des qualifications professionnelles spécialisées. La gestion des ressources humaines doit également veiller à ce qu’aucun acteur (public ou privé) ne soit systématiquement exclu du processus de développement et d’application des nouveaux langages. La définition des qualification requises pour mener une politique publique donnée est généralement considérée comme relevant de l’administration. Cette tâche incombe aux services des ressources humaines des organismes concernés par la politique publique en question. Dans 16 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 certains cas, des critères sont spécifiquement fixés dans le programme politico-administratif de la politique publique. La « ressource personnel » joue un rôle de plus en plus important aussi pour les acteurs privés. Le manque de dotation en personnel, voire en qualification spécifique, peut être pallié par l’achat de ces compétences particulières à l’extérieur de l’administration (outsourcing) 4.1.3 L’ARGENT OU LA « RESSOURCE MONÉTAIRE » Il est en effet impensable de mener à bien une politique publique sans les moyens financiers permettant de payer les salaires du personnel, les locaux ou l’équipement en matériel de bureau, en informatique ou en outillage d’analyse quelconque. Plusieurs politiques utilisent différents modes d’incitations financières en faveur de personnes privées ou de collectivités publiques afin de les pousser à adopter le comportement voulu. La dotation en ressources financières des acteurs publics des politiques publiques est donc considérée comme un acte politique important auquel participent régulièrement et très concrètement le législateur. D’une manière générale, la ressource monétaire est la plus facilement mesurable et échangeable ou substituable aux autres types de ressources. Mais elle est aussi celle qui est probablement distribuée de la manière la plus inégalitaire parmi les acteurs privés et une des plus constitutive pour le véritable pouvoir politique d’un acteur d’une politique publique. 4.1.4 L’INFORMATION OU LA « RESSOURCE COGNITIVE » Rare et inégalement répartie entre les acteurs d’une politique publique, cette ressource « cognitive » est constituée par les connaissances acquises relatives aux données techniques, sociales, économiques et politiques du problème collectif à résoudre. Le savoir fournit une base essentielle à la décision, mais il est souvent cher à produire et à maintenir et, par-là, doit être considéré, dans la plupart des situations décisionnelles, comme un bien rare. 4.1.5 L’ORGANISATION OU LA « RESSOURCE INTERACTIVE » Cette ressource est la plus difficile à identifier. Il s’agit d’une ressource construite à partir des attributs individuels des acteurs en présence, de la qualité de l’organisation des structures administratives ou sociétales auxquels ils appartiennent et de l’existence de réseaux de relations entre les différents acteurs de la politique publique ; pour les acteurs publics, cette ressource s’appuie également sur les structures internes de l’arrangement politico-administratif, c’est-à-dire sur leur capacité d’organiser les processus d’interactions entre eux et sur la présence de valeurs collectives communément partagées et constamment renouvelées dans l’action (« learning organisation »). Nous considérons comme éléments de base de l’organisation publique, des acteurs remplissant des fonctions spécifiques liées à la conduite de la politique publique. 17 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 La ressource organisation varie en fonction des caractéristiques de chaque acteur et en fonction de la qualité du réseau qui les relie les uns aux autres. Chaque type d’organisation peut contribuer de manière différente au succès de la politique en question. Nous considérons l’organisation comme une ressource qui n’existe par « per se » dans la ressource humaine, celle-ci pouvant être d’une très haute qualité mais néanmoins tellement mal organisée que les prestations restent médiocres et coûteuses. 4.1.6 LE CONSENSUS OU LA « RESSOURCE CONFIANCE » Elle constitue une ressource que chacun des acteurs peut avoir ou non à sa disposition. En l’absence de consensus apparaissent des conflits et des obstructions. Elle recouvre un capital de légitimation secondaire qui n’est pas apporté par le suffrage démocratique majoritaire (≈ressource « soutien politique »). Elle est généralement la plus échangée entre les acteurs au cours de la mise en œuvre des politiques publiques. Le consensus constitue un enjeu de plus en plus important dans l’élaboration et l’exécution des politiques d’aménagement ou d’environnement. Le consensus (relatif) entre les acteurs politico-administratifs, les bénéficiaires finaux et les groupes cibles quant aux modalités de production et aux contenus des actes de mise en œuvre (outputs) est devenu une ressource primordiale pour toute politique publique. Le consensus est une ressource importante permettant d’économiser d’autres ressources (notamment le droit, l’argent ou le temps) et, à ce titre, doit faire l’objet d’une attention particulière. Elle est aussi très fragile. 4.1.7 LE TEMPS OU LA « RESSOURCE TEMPORELLE » Le temps n’est pas considéré comme une ressource en soi par certains auteurs. On l’inscrit dans la typologie en étant conscient de sa « volatilité » au cours du cycle d’une politique publique. Cette ressource, limitée elle aussi, est incontestablement nécessaire à toute politique publique. En effet, les participants se voient toujours attribuer un « budget temps » clairement défini. Le temps est l’objet essentiel de beaucoup de conflits de mise en œuvre de nouvelles politiques publiques. Nous sommes tellement acquis au fait que les politiques publiques prennent du temps que seules les politiques qui en prennent excessivement peu éveillent notre attention. La distribution de cette « ressource temporelle » est généralement inégale entre les acteurs. Les acteurs publics, en raison de leur fonction, disposent de plus de temps et ils ont tendance à sousestimer cette ressource dans leurs calculs (= délais plus longs aux acteurs privés). La ressource temporelle fait aussi référence à tous les enjeux et problèmes de synchronisation internes à une politique publique. 4.1.8 L’INFRASTRUCTURE OU LA « RESSOURCE PATRIMONIALE » Elle recouvre l’ensemble des biens tangibles à la disposition des différents acteurs, y compris les acteurs publics, qu’ils en soient propriétaires ou qu’ils en aient acquis un droit d’usage. Les biens relevant du domaine public sont très divers : une route nationale ou fédérale, une rivière, une 18 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 forêt, etc. Toute politique publique bénéficie d’une dotation en biens publics plus ou moins élargie. Certaines politiques visent explicitement à renforcer cette dotation. Deux principales utilités peuvent être associées à cette ressource : 1. Capacité des acteurs des politiques publiques à gérer directement un service ou à imposer plus directement des contraintes dans le cas où l’Etat ou la collectivité publique serait propriétaire ou gestionnaire d’un bien. Il est plus facile de fermer un espace public sensible du point de vue de l’environnement, lorsque celui-ci est un bien domanial que lorsqu’il s’agit d’une propriété « privée ». 2. Capacité de communication que ces infrastructures permettent aux acteurs du système politico-administratif. Par ex, les bâtiments administratifs représentent une surface de production permettant la mise en place d’une multitude de communications entre les individus membres de l’organisation administrative en question et avec les groupes cibles et les bénéficiaires finaux. - Le bâtiment administratif est aussi l’incarnation physique de l’interface entre les politiques publiques et le monde réel, le lie de la communication entre l’Etat et ses citoyens. Son absence peut, notamment en période de catastrophe ou de crise, remettre en question une politique publique entière. 4.1.9 LE SOUTIEN POLITIQUE OU LA « RESSOURCE MAJORITÉ » Selon les règles de l’Etat de droit démocratique, chaque politique publique a besoin, lors de sa mise en place ou d’un changement majeur de son contenu, de bases légales approuvées par la majorité du parlement. Ceci lui confère une légitimation primaire. Cette ressource consiste, à tout moment de son existence, en l’acceptabilité potentielle de la politique en question par une majorité parlementaire ou populaire. C’est ainsi qu’une politique publique peut perdre son acceptabilité par une majorité, si ses prestations et produits sont remis en question en raison d’effets pervers, en raison d’effets contraires aux objectifs, en raison de déficits de mise en œuvre ou en raison d’un changement de valeurs ou de mœurs. Cette ressource permet d’économiser ou abuser d’autres ressources. Les acteurs d’une politique publique jouissant d’un soutien politique large peuvent (momentanément) se passer de la ressource consensus, de la ressource droit, de la ressource temps ou de la ressource informationnelle. Toutes ces substitutions montrent l’importance primordiale de la ressource « soutien politique », notamment lors de la première phase d’une politique publique. 4.1.0 LA FORCE OU LA « RESSOURCE VIOLENCE » Toutes les politiques publiques ne font pas appel à cette dernière ressource, considérée souvent comme un extrême. La capacité des acteurs publics de contraindre physiquement un individu ou un groupe cible d’une politique pour qu’il change son comportement n’est pas à négliger. 19 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Cette ressource est rarement utilisée. Elle est généralement échangée contre le consensus. Mais la menace du recours à la force peut être déterminante lors de la mise en œuvre de certaines politiques publiques, notamment lorsque celles-ci s’appuient sur des obligations juridiques. Parallèlement, pour les groupes cibles ou les bénéficiaires finaux, la force peut être une ressource permettant d’exprimer un désaccord profond. Son utilisation requiert généralement une association à un soutien politique majoritaire. Dans certaines situations, le recours à la force doit être fortement médiatisé pour s’avérer efficace. 4.2 LE MANAGEMENT DES RESSOURCES 4.2.1 LE PRINCIPE DE LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES C’est dans le traitement et la gestion de ressources identifiées ci-dessus que réside le lien entre l’analyse et la gestion des politiques publiques, et la branche du management public. Tout chercheur en analyse de politiques publiques mais aussi les praticiens devraient connaître les spécificités managériales de production et de gestion durable de toutes les ressources d’action de l’Etat. 4.2.2 DE LA GESTION DES RESSOURCES VERS LE MANAGEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES Il faut distinguer entre les ressources des acteurs, les moyens d’action retenus dans les politiques publiques et les actes produits (outputs) par celles-ci : - - Les ressources : représentent un stock de matières premières dans lesquelles les acteurs publics et privés puisent pour forger leurs actions ; Les moyens d’action : représentent le résultat concret de l’usage combiné de ces ressources selon la modalité d’intervention retenue. Les instruments d’intervention sont fonction de l’objectif stratégique poursuivi par la politique publique en question et des priorités dans le temps et dans l’espace. L’acte d’application (output) produit par la politique publique : représente le résultat matériel et immatériel de l’utilisation des ressources à l’interface entre l’administration et la société civile. CHAPITRE 5 : LES RÈGLES INSTITUTIONNELLES 5.1 L’ANALYSE INSTITUTIONNELLE 5.1.1 DE L’INSTITUTIONNALISME AU NÉO-INSTITUTIONNALISME Trois paradigmes ont successivement dominé la science politique contemporaine et sont d’importante pour comprendre l’influence des règles institutionnelles sur le comportement des acteurs et, par-là, sur les politiques publiques. 1. Le paradigme institutionnaliste traditionnel postule que les règles institutionnelles démocratiques déterminent les décisions individuelles et collectives. L’homo politicus « fait la politique », mais toujours dans le cadre des institutions constitutionnelles et dans le respect des règles formelles. Graduellement, l’institutionnalisme traditionnel s’est attaché à distinguer les aspects juridiques et les structures organisationnelles des règles (informelles) se rapportant à la prise de décision collective. 20 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 2. Le paradigme behavioriste opère un changement fondamental quant à l’unité d’analyse retenu. Il postule que les rôles sociaux, les normes informelles et les valeurs personnelles des individus déterminent leur comportement politique. Dans sa version la plus radicale, les institutions sont définies comme des « coquilles vides ». 3. Le paradigme des choix rationnels interprète les actions politiques en appliquant les postulats et les méthodes de l’économie néoclassique. Le champ du politique correspond à un marché, et les décisions collectives, à des équilibres partiels qui résultent de l’agrégation des comportements individuels. L’homo oeconomicus opère des choix politiques stratégiques qui visent à maximiser son utilité personnelle. Les arrangements institutionnels n’influencent pas la formation des préférences individuelles, mais constituent plutôt un moyen de résoudre des dilemmes d’action collective. Depuis les années 1980, on voit l’émergence d’un nouveau courant de recherche qui vise plutôt à intégrer les enseignements du « public choice » et ceux de l’analyse des institutions politiques. Cette réorientation vise un développement cumulatif des connaissances en science politique. Le néo-institutionnalisme postule dès lors que les acteurs et les institutions s’influencent réciproquement. « Incrusté » ou « empêtré » dans les règles institutionnelles formelles et informelles, l’homo institutionalus adopte des comportements politiques qui sont en adéquation avec les valeurs et les attentes véhiculées par ces règles, en même temps qu’il les modifie de manière incrémentale par ses propres décisions et actions. 5.1.2 DÉFINITIONS DES RÈGLES INSTITUTIONNELLES (OU INSTITUTIONS) Il faut différencier trois écoles néo-institutionnalistes - sociologique, historique et économique plutôt que de parler d’une approche théorique déjà consolidée. Chacun de ces courants définit de manière spécifique le concept d’institutions ou de règles institutionnelles et, par-là, propose des hypothèses divergentes quant à leur influence sur les acteurs individuels et la conduite des politiques publiques. a. Les règles institutionnelles comme normes sociales : Approche culturaliste. Les institutions ne sont pas que des règles et les procédures formelles internes à une organisation, mais aussi et surtout un système de valeurs, des symboles, des schémas cognitifs et des normes de comportement de celle-ci. Les institutions fournissent aux membres d’une organisation un cadre de signification qui guide leurs actions individuelles. Les conventions sociales prédéfinissent ainsi le rôle des acteurs, en même temps qu’elles réactualisent la légitimité des organisations. b. Les règles institutionnelles comme normes contrats volontaires : Perspective calculatrice. Les règles institutionnelles sont des arrangements volontaires entre les individus. Ces contrats (incomplets) permettent de réduire l’incertitude inhérente à toute décision collective. Vouloir résoudre cette incertitude sans cadre institutionnel impliquerait des coûts de transaction trop élevés. Le but de ces règles institutionnelles est d’assurer une certaine prévisibilité quant au comportement des autres acteurs et aux résultats de l’action collective. c. Les règles institutionnelles comme structures étatiques : Théories structuralistes. Les institutions sont associées aux normes constitutionnelles et juridiques, aux procédures 21 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 politico-administratives formelles et aux conventions informelles qui fixent les règles du jeu entre les acteurs. Elles reflètent les rapports de pouvoir entre les groupes sociaux et assurent à certains d’entre eux un accès privilégié aux arènes décisionnelles et de mise en œuvre des politiques. Le néo-institutionnalisme historique représente un moyen terme entre l’approche culturaliste (« logic of appropriateness ») des sociologues et l’approche calculatrice (« logic of consequently ») des économistes. Les règles institutionnelles affectent les préférences et l’identité des individus, en même temps que ceux-ci les exploitent d’un point de vue stratégique pour faire valoir leurs intérêts. Outre les divergences, les auteurs majeurs convergent sur trois points au moins : 1. Tous les courants de recherche définissent les règles institutionnelles comme des structures et des règles formelles, explicites et généralement formalisées juridiquement, et comme des normes informelles implicites mais partagées par les membres d’une organisation ou d’une communauté. La prise en compte de ces deux types de règles est nécessaire, car les normes informelles peuvent supplanter l’influence des règles formelles, voire même s’avérer plus stables (plus « mythiques ») que ces dernières. 2. Les règles institutionnelles établissent des structures et des procédures qui facilitent ou limitent la participation politique des individus et des groupes, ainsi que l’efficacité des politiques publiques. De plus, elles matérialisent et fixent dans le temps les rapports de pouvoir entre les groupes sociaux. Si elles affichent une stabilité apparemment très élevée, les institutions ne sont toutefois pas totalement figées et immuables. Des évolutions peuvent découler de changements dans la réalité sociale ou de constats répétés de l’inefficacité des règles institutionnelles en place. 3. Un consensus émerge quant à la nécessité d’interpréter les comportements politiques comme des actions stratégiques et guidées par des normes sociales. La rationalité des acteurs est donc limitée sur le plan cognitif (« bounded rationality ») et sur le plan institutionnel (« bound rationality »). Les individus sont rationnels dans la mesure où ils visent à se forger une identité sociale et à s’assurer une reconnaissance par un groupe ou une organisation. Comme le suggère Norgaard avec son concept de « reasonable rationality » les acteurs politiques agissent de manière intentionnelle et réflexive. Ils formulent leurs stratégies aussi en fonction des opportunités données par les règles institutionnelles. Il s’agit de déterminer si une institution influence un comportement individuel en élargissant l’information et les connaissances à disposition des acteurs, dans une perspective de transformation institutionnelle (comportement stratégique), et/ou en suggérant un comportement compatible avec les normes sociales véhiculées, dans une perspective de cohésion et de socialisation. Le poids relatif de ces deux mécanismes semble également d’importance pour expliquer non seulement les décisions et les actions individuelles, mais aussi les transformations institutionnelles. A cet égard, Lowndes par exemple, suggère que des actions stratégiques soient décisives pour initier un changement institutionnel, alors que les comportements guidés par des normes sociales tendent à renforces les règles institutionnelles en vigueur. 22 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Lors de l’analyse, il faut garder à l’esprit trois dimensions des règles institutionnelles : différencier entre règles formelles et règles informelles, entre institutions stables et institutions dynamiques, entre comportements stratégiques et comportements guidés par des normes sociales. 5.1.3 CHANGEMENT INSTITUTIONNELS Comment les règles institutionnelles naissent-elles et évoluent-elles dans le temps ? Il y a 3 argumentations principales : 1. Calculs opportunistes et héritage institutionnel : Les auteurs inspirés par le public choice expliquent l’émergence d’une institution comme le choix intentionnel d’individus qui cherchent à maximiser la prévisibilité des résultats substantiels de leurs interactions. C’est donc par un acte volontaire que les acteurs créent une institution représentant « an ex ante bargain the objective of which is to enhance various forms of cooperation and to facilitate the enforcement of agreements ». Une institution survit aussi longtemps qu’elle procure davantage de bénéfices aux individus et groupes intéressés que des formes institutionnelles concurrentes. Les changements institutionnels s’expliquent en fin de compte par le fait qu’une institution induit à long terme des effets négatifs qui n’étaient pas prévus dans le court terme. Le succès des réformes dépend quant à lui des ressources des coalitions d’acteurs qui ont un intérêt particulier à les opérer. Cette interprétation volontariste des transformations institutionnelles relève d’un darwinisme institutionnel. Elle a été partiellement remise en cause par la théorie de North sur les changements dépendant du trajet parcouru (« path dependence »). Si aucun coût de transaction de devait être supporté, alors les interactions entre les acteurs seraient directes et il n’y aurait aucun besoin d’institutions. De même, si la transformation des institutions n’induisait aucun coût, alors les changements institutionnels seraient immédiats. La stabilité des institutions et leurs réformes incrémentales s’expliquent donc par les coûts que supportent les initiateurs du changement visé. Pour ces deux approches économiques de l’évolution des institutions, la création et les réformes institutionnelles s’expliquent finalement par les motivations et les actions d’individus et de groupes. Dans cette école on constate un hiatus entre les intentions premières des acteurs, lors de la création de règles institutionnelles, et les conséquences à long terme et non voulues de celle-ci. 2. Demandes sociales et barrières structurelles : Les innovations institutionnelles s’expliquent par l’inadéquation, à un moment historique donné, entre plusieurs règles institutionnelles et/ou entre une institution et d’autres données de la réalité sociale. Ce déphasage découle du fait que les structures politiques et sociétales n’évoluent pas forcément à la même vitesse. Ainsi, les effets stabilisateurs, voire conservateurs, d’une institution peuvent ne plus répondre aux demandes sociales articulées. Cette approche explique les changements institutionnels principalement par la nonsatisfaction de (nouvelles) revendications émises par certains groupes sociaux. Elle insiste aussi sur le fait que les institutions tendent à résister à tout changement pour deux raisons au moins : d’une part, elles structurent souvent elles-mêmes les décisions qui concernent leur éventuelle réforme. D’autre part, les relations de pouvoir qui sont inscrites dans les 23 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 règles institutionnelles en place limitent les possibilités pour certains groupes sociaux, exclus de l’arène décisionnelle, de participer aux transformations institutionnelles. March et Olsen soulignent que les changements institutionnels traduisent en premier lieu des processus d’adaptation et d’apprentissage. 3. Pressions externes et médiation interne : Les transformations institutionnelles sont induites par des chocs externes à un système politique et/ou par l’évolution de son environnement physique, économique, etc. Ceci demeure vague dans la mesure où la définition analytique des chocs externes ou environnementaux dépend du niveau d’analyse retenu. La prise en compte du contexte, compris dans son sens le plus large, demeure nécessaire car celui-ci redéfinit les problèmes collectifs auxquels est confronté un pays. Nous considérons les règles institutionnelles comme un facteur influençant le comportement des acteurs et, partant, la substance même des politiques publiques. Parallèlement, nous considérons le cadre institutionnel non pas comme fixe, mais en évolution. Les liens entre politiques substantielles et intentionnelles sont complexes et toujours médiatisés par les comportements des acteurs. 5.2 L’OPERATIONNALISATION DU CONCEPT DE REGLES INSTITUTIONNELLES Il faut combiner deux approches : la première, inspirée par les sciences juridiques et administratives, se base plutôt sur l’idée d’une hiérarchie des normes et des institutions ; la seconde, inspirée par la nouvelle économie institutionnelle, vise plutôt à recenser les différents types de règles que les acteurs négocient entre eux, parfois sur une base purement volontaire afin de gérer leurs interactions. En combinant deux approches, nous suggérons que les règles institutionnelles représentent parfois des contraintes, parfois des opportunités pour les acteurs des politiques publiques. 5.2.1 LA HIÉRARCHIE DES INSTITUTIONS : DES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS À L’ACTION CONCRÈTE Les théories dites « centrées sur l’Etat » définissent les organisations législatives, judiciaires et exécutives comme des acteurs autonomes qui poursuivent leurs objectifs propres, et comme des structures héritées du passé qui fixent de manière stable les règles de la médiation entre les intérêts sociaux. Le fait de considérer l’Etat comme un acteur à part entière, et ses institutions comme un levier d’action, revient à réfuter aussi bien les thèses pluralistes d’un « Etat-guichet neutre » qui demeure attentif à toutes les revendications sociales que les thèses néo-marxistes d’un « Etatcaptif arbitraire » qui, par ses politiques publiques, ne cherche qu’à reproduire les clivages entre les classes sociales ou à privilégier les intérêts d’un groupe organisé, il s’agit de reconnaître au système politico-administratif un rôle proactif dans la définition et la résolution de problèmes sociaux. L’Etat ne se résume donc pas à un agent passif qui réagit à des choses externes, répond aux demandes sociales et arbitre de manière neutre les conflits d ; intér6ets articulés par des groupes bien organisés. Les acteurs publics jouissent de la capacité de structurer les enjeux redistributifs entre les acteurs privés et d’influencer, par ses politiques publiques, le développement sociétal. 24 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 En adoptant une perspective « top down », on distingue trois niveaux de règles institutionnelles : 1. Le cadre constitutionnel : comprend les règles constitutives d’un régime politique. Des principes fixés par la constitution sur le fonctionnement général, sur les libertés individuelles ou sur les autorités législatives, exécutives et judiciaires, ainsi que de certaines normes informelles qui structurent « la politique ». Elles s’appliquent à l’ensemble des politiques publiques. 2. Les règles institutionnelles qui régissent les organisations administratives : elles incarnent « l’appareil d’Etat », donc l’outil et les ressources dont le gouvernement dispose pour mener ses actions « dans le terrain social ». Ces sont les règles régulant l’ensemble des acteurs publics qui disposent, en vertu de la législation et/ou la pratique, de ressources administratives qui leurs permettent d’apporter une contribution indispensable et autonome à la formation et/ou à la mise en œuvre des politiques publiques. Ces règles institutionnelles formelles sont régies par des règles élaborées selon une logique organisationnelle et procédurale. 3. L’arrangement politico-administratif (APA) : représente quant à lui l’ensemble structuré d’acteurs publics en charge de l’élaboration et/ou de la mise en œuvre d’une politique publique particulière. Cet arrangement est régi par des règles institutionnelles spécifiques orientées par une logique d’action qui incite les acteurs publics à coordonner leurs décisions et leurs actions dans le but de résoudre un problème substantiel. On peut ainsi considérer les organisations administratives comme des lieux à haute concentration de règles institutionnelles nécessaires pour orienter les acteurs publics réunis pour gérer les politiques publiques concernées. L’opérationnalisation suggère la logique suivante : les règles institutionnelles relevant de décisions prises par un (ensemble d’) acteur (s) d’un niveau supérieur représentent des contraintes (positives ou négatives) pour le(s) niveau(x) inférieur(s). Ainsi la constitution d’un APA ne peut se faire indépendamment de l’organisation fonctionnelle de l’Etat. Les tensions entre des règles constitutionnelles et des règles régulant des arrangements de politiques publiques spécifiques peuvent être liées à un degré de centralisation plus (ou moins) élevé des 25 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 APA spécifiques que celui prévu par une règle générale fixant le rapport entre l’Etat central et les régions. Plus le niveau décisionnel est élevé, plus le champ d’application est large, plus le lien avec le contenu substantiel de la politique publique est indirect et moins les changements sont fréquents. Compte tenu de cette stabilité, les règles institutionnelles constitutionnelles représentent avant tout des contraintes pour les acteurs d’une politique publique. 5.2.2 LES TENSIONS ENTRE POLITIQUES INSTITUTIONNELLES ET RÈGLES INSTITUTIONNELLES SPÉCIFIQUES AUX POLITIQUES PUBLIQUES L’élaboration et la transformation des règles institutionnelles générales (règles constitutionnelles et règles régissant les organisations administratives) font l’objet des politiques dites institutionnelles, tandis que les règles institutionnelles régissant les arrangements politicoadministratifs font généralement partie des politiques publiques substantielles. On peut définir politiques institutionnelles comme l’ensemble des décisions et des activités publiques qui ont pour objet de garantir et d’améliorer le fonctionnement de l’appareil étatique. Le but des politiques institutionnelles est la mise à disposition de conditions cadres pour l’accomplissement des fonctions de l’Etat. Ces politiques institutionnelles s’appliquent dès lors à la définition et au pilotage de toutes les politiques substantielles concrètes. Aucune politique publique ne peut passer outre les exigences relativement contraignantes, notamment pour les politiques publiques régulatrices, des principes de l’Etat de droit. Les frictions entre les règles institutionnelles générales et les règles spécifiques aux politiques publiques substantielles qui en résultent ne restent pas inaperçues. Elles se manifestent sous la forme de tensions entre les services administratifs chargés des politiques institutionnelles, tels que les services juridiques, financiers ou du personnel, et les acteurs publics réunis au sein d’arrangements politico-administratifs des politiques publiques substantielles. Il y a donc deux situations : soit la politique publique substantielle sort gagnante et devient ainsi une « institution killing policy » et donc la dynamique interne de la politique substantielle résiste à l’application de la règle institutionnelle ; ou bien, on imagine le cas inverse lorsque la communauté des acteurs dominants d’une politique substantielle n’arrive pas à s’imposer. Elle est finalement obligée de s’aligner sur les règles générales tout en devant accepter une perte d’efficacité, voire la disparition pure et simple de la politique. La règle institutionnelle devient, pour utiliser la même métaphore qu’auparavant, une « policy killing institution ». 5.2.3 TYPOLOGIE DES RÈGLES INSTITUTIONNELLES : DE L’ACTEUR À L’ARRANGEMENT INSTITUTIONNEL L’autre approche retenue ici pour identifier et opérationnaliser les règles institutionnelles est un démarche bottom-up. L’analyste adopte le point de vue des acteurs concernés par le problème collectif dont traite la politique publique étudiée. Il se pose ensuite la question de savoir quelles règles institutionnelles sont nécessaires pour que ledit problème puisse être résolu de manière concertée et ciblée. 26 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Il ne s’agit donc pas de considérer toutes les règles institutionnelles existantes ainsi que leurs liens hiérarchiques, mais plutôt d’identifier les règles formelles et informelles auxquelles les acteurs privés et publics ont concrètement recours pour faire valoir leurs intérêts, pour gérer les modalités de leurs interactions et, en fin de compte, pour assurer l’efficacité de la politique publique. L’ensemble de ces règles est généralement qualifié d’« arrangement institutionnel ». Les règles institutionnelles sont définies comme des règles développées et appliquées par un ensemble d’acteurs pour organiser des activités répétitives qui produisent des résultats (si possible prévisibles) touchant ces acteurs et potentiellement d’autres acteurs. On peut classer les règles institutionnelles propres aux politiques publiques spécifiques en trois catégories : 1. Les règles fixant l’accès aux ressources des politiques publiques 2. Les règles fixant les compétences et la nature des interactions entre les acteurs publics et privés 3. Les règles fixant les comportements individuels CHAPITRE 6 : LE MODÈLE D’ANALYSE 6.1 LE CYCLE D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE ET SES PRODUITS Une politique publique est interprétée comme un ensemble de décisions et d’activités résultant d’interactions répétées entre des acteurs publics et privés dont les comportements sont influencés par les ressources qu’ils ont à leur disposition et par des règles institutionnelles générales (concernant le fonctionnement global du système politique) et spécifique (au domaine d’intervention étudié). Nous interprétons le déroulement séquentiel d’une politique publique en fonction de quatre étapes principales : 1. La mise à l’agenda gouvernementale du problème public à résoudre 2. La programmation législative et réglementaire de l’intervention publique 3. La mise en œuvre du programme politico-administratif par des plans d’action et des actes formalisés (outputs) 4. L’évaluation des effets induits (impacts et outcomes) 27 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Pour toute politique publique, l’analyste devra donc chercher à identifier ces six types de produits, correspondant aux caractéristiques suivantes : 1. La définition politique du problème public (DP) : comprend non seulement la décision ferme d’entreprendre une intervention politique mais aussi, et surtout, la délimitation du périmètre du problème public à résoudre ainsi que l’identification des causes probables de celui-ci par les acteurs publics et des modalités de l’intervention publique envisagée. 2. Le programme politico-administratif (PPA) : recouvre toutes les décisions législatives ou réglementaires, tant de l’Etat central que des collectivités territoriales, nécessaire à la mise en œuvre de la politique publique. 3. L’arrangement politico-administratif (APA) : fixe les compétences, les responsabilités et les principales ressources des acteurs publics pour l’exécution du programme politicoadministratif. 4. Les plans d’action (PA) : établissent les priorités de mise en œuvre dans l’espace géographique et social, et dans le temps. 5. Les actes de mise en œuvre (outputs) : recouvrent toutes les activités et les décisions administratives d’application, y compris les éventuelles décisions des tribunaux administratifs. 6. Les énoncés évaluatifs sur les effets de la politique publique : visent à mette en évidence les (éventuels) changements de comportement des groupes cibles (impacts) et les effets induits auprès des bénéficiaires finaux (outcomes) et à apprécier scientifiquement et/ou politiquement la pertinence, l’effectivité, l’efficacité et l’efficience de la politique publique (plus ou moins) appliquée. Tous ces produits d’une politique publique résultent de facto d’un processus de décision spécifique, c’est-à-dire résultent d’interactions répétées entre des acteurs identifiables mobilisant différentes ressources. Ces processus décisionnels sont régis par de nombreuses règles institutionnelles, générales et/ou spécifiques au domaine d’intervention concerné. Chacun de ces six produits se définit à la fois d’un point de vue substantiel (« comment résoudre le problème ? ») et d’un point de vue institutionnel (« quels acteurs, selon quelles règles de jeu, avec quelles ressources vont contribuer à la prochaine étape de la solution du problème ? »). Le modèle d’analyse cherche à décrire, à comprendre et à expliquer l’ensemble de la politique publique, de la perception initiale d’un problème social à son éventuelle résolution par une intervention publique : les résultats substantiels et institutionnels d’une étape d’une politique publique influencent directement le contenu des étapes suivantes. (Premier postulat) 6.2 LE JEU DES ACTEURS SUR LES ELEMENTS SUBSTANTIELS ET INSTITUTIONNELS Deuxième postulat : les acteurs engagés dans une politique publique peuvent, lors de chaque étape, utiliser les règles institutionnelles en vigueur et les ressources non encore exploitées pour tenter d’influencer le contenu de l’étape concernée. À chaque étape, de nouveaux acteurs peuvent apparaître dans l’espace de la politique (on en disparaître) et/ou des acteurs en minorité jusque-là peuvent, seuls ou moyen (de nouvelles) coalitions avec d’autres, instrumentaliser des (nouvelles) règles institutionnelles et exploiter des 28 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 (nouvelles) combinaisons de ressources pour finalement faire valoir leurs intérêts, leurs idées et leurs droits. Ce second postulat suggère donc que l’action publique ne soit ni linéaire, ni parfaitement déterminante des comportements individuels et collectifs. Il existe toujours des imprécisions et des zones d’incertitudes et, par-là, des marges d’appréciation et de manœuvre pour les acteurs des politiques publiques. Ce second postulat signifie que les résultats substantiels et institutionnels d’une étape sont aussi influencés par des modifications du cadre institutionnel, des ressources, de la constellation et du comportement des acteurs directement concernés par cette étape et non pas seulement des décisions prises au sein de l’étape précédente. 6.3 LE MODÈLE THÉORIQUE INTEGRÉ La reconnaissance de la dualité des enjeux substantielles et institutionnelles incite l’analyse, pour chaque étape de la politique publique étudiée, à questionner les liens, directs et indirects, entre les différents produits de la politique publique, ainsi que les liens entre les produits et la nature des interactions entre les acteurs publics et privés. En effet, des décisions et activités de nature substantielle peuvent renforcer ou affaiblir des décisions de nature institutionnelle. 29 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Le modèle proposé permet de mener une analyse diachronique (dans le temps) sur les quatre étapes identifiées (mise à l’agenda, programmation, mise en œuvre et évaluation) au regard des quatre questions suivantes : 1. La concrétisation du « contenu substantiel » de la politique publique : dans la mesure où une politique publique cherche à résoudre un problème collectif, les activités et les décisions prises s’orientent vers cette finalité. Cette cohérence substantielle représente une condition sine qua non de l’efficacité des politiques publiques, si ce n’est de leur existence. 2. La consolidation de « l’espace d’une politique publique » : En analysant la dimension proprement relationnelle des politiques publiques, l’observateur devrait ainsi pouvoir constater, à partir du triangle de base de toute intervention étatique (Etat, groupes cibles et bénéficiaires finaux), l’ébauche puis la consolidation, voire la délimitation plus ou moins exclusive de l’espace de la politique publique analysée, occupé par une véritable réseau d’action publique qui intègre aussi les groupes tiers (lésés ou profiteurs). 3. La constitution d’un « capital institutionnel » : les règles institutionnelles influencent les stratégies des acteurs car elles délimitent et canalisent leurs possibilités d’action de même qu’elles stabilisent leurs attentes par rapport aux décisions et aux activités des autres partenaires de la politique publique. Elles sont des facteurs de stabilisation des comportements individuels, des interactions entre les acteurs et des résultats substantiels qui en découlent. Il faut identifier le « capital institutionnel », constitué non seulement par les règles constitutionnelles et celles régissant les organisations administratives du système politico-administratif concerné, mais aussi et surtout les normes (in)formelles que se donnent eux-mêmes les acteurs impliqués dans une politique publique spécifique. 30 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 4. L’exploitation de toute la « palette des ressources » : les acteurs publics et privés recourent à des multiples – combinaisons de – ressources pour faire valoir leurs intérêts. Il demeure impossible d’anticiper clairement quel acteur mobilisera, pour quelle raison stratégique, quelle ressource avec quel succès. L’analyse pourra observer que la palette des ressources effectivement mobilisées s’élargit au cours du déroulement d’une politique publique, que des échanges de ressources entre les acteurs s’opèrent et que le statut même de certaines ressources se modifie. Pour conclure, le modèle d’analyse tire parti de plusieurs avantages heuristiques indéniables du concept de « policy circle ». Il facilite l’interprétation des politiques publiques comme un processus dynamique et il permet, pour chaque étape, d’identifier et d’analyser des enjeux circonscrits et un nombre limité d’acteurs impliqués. Les structures des chapitres liés aux six produits seront toujours les mêmes : 1. La définition générale en tant que résultat d’une étape particulière du cycle d’une politique publique 2. L’opérationnalisation selon plusieurs dimensions d’analyse, substantielles et institutionnelles, nécessaires pour une étude empirique 3. La description sommaire du processus de décision amenant au produit Une telle approche permet une réelle démarche comparative. CHAPITRE 7 : MISE À L’AGENDA POLITIQUE La définition politique du problème public constitue en effet le premier produit que l’analyste doit étudier quand il aborde empiriquement le cycle d’une intervention publique. L’élaboration d’une politique publique ne saurait être interprétée comme la simple résolution de problèmes donnés, définis en fonction de leurs caractéristiques intrinsèques ; bien plus, elle signifie aussi la constitution et la définition de problèmes publics, ce processus politique de désignation influençant, voire déterminant, les acteurs impliqués dans la politique publique (c’est-à-dire les autorités publiques de l’arrangement politico-administratif, les groupes cibles, les bénéficiaires finaux et les tiers) ainsi que la nature même des actions publiques concrètement entreprises (c’est-à-dire les modalités d’intervention choisies dans le programme politicoadministratif). 7.2 LA CONSTRUCTION SOCIALE DES PROBLÈMES Pour analyser un problème relevant de la sphère publique, une approche constructiviste s’impose. Il est raisonnable de postuler qu’aucun état de fait objectif ne constitue, en soi, un problème. La définition – sociale, puis politique – d’un problème représente toujours une construction collective, directement liée aux perceptions, aux représentations, aux intérêts et aux valeurs des acteurs concernés à titre d’individus et/ou groupes organisés. Toute réalité sociale doit donc être appréhendée comme une construction historique, située dans le temps et dans l’espace ; par conséquent, elle dépend toujours de la constellation des personnes affectées 31 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 par le problème ou dont le comportement est identifié, à tort ou à raison, comme étant à la base dudit problème. Le rôle de l’analyste des politiques publiques consiste à identifier le processus, les acteurs et les arguments, par lesquels ces conditions objectives sont perçues, définies comme problématiques et nécessitant une intervention étatique. Une approche constructiviste a au moins trois implications sur la manière de considérer analytiquement – c’est-à-dire de reconstruire et interpréter – les actions publiques et, plus particulièrement encore, les produits des politiques publiques. 1. Limites de l’approche rationaliste : Selon l’approche dite « définitionnelle », on ne saurait assimiler les politiques publiques à des programmes d’action précis. Les programmes d’action présupposent une définition préalable et claire des objectifs de l’action publique. Cette vision rationaliste des politiques publiques postule que le problème à résoudre est défini une fois pour toutes et que les objectifs des actions publiques ne sont jamais remis en cause. Se limiter à l’analyse de programmes législatifs ne permet pas de poser – ni de répondre de manière satisfaisante à – la question de savoir quel problème plutôt que tel autre est retenu comme fondement d’une politique publique. 2. Limites de l’approche séquentielle : l’analyse d’une politique publique selon un modèle séquentiel conçu de manière rigide et strictement linéaire tend (mise à l’agenda → programmation → mise en œuvre → évaluation) tend à suggérer que la définition d’un problème est une étape isolée et unique. La construction d’un problème est un processus continu, non-linéaire et ouvert. Une approche séquentielle des politiques publiques qui ne tient pas compte du processus de (ré) définition risque d’occulter non seulement un enjeu fondamental de toute action publique, mais aussi un des facteurs explicatifs des éventuels changements substantiels et/ou institutionnels de la politique publique en cours de route. 3. Les limites de l’approche sectorielle : Une approche centrée uniquement sur les programmes et leurs structures politico-administratives tend à interpréter les politiques publiques selon une grille d’analyse dite sectorielle. En retenant comme seul point de départ l’appartenance organisationnelle des acteurs administratifs de programmation et de mise en œuvre, l’analyse néglige l’interprétation critique du processus de (ré)définition d’un problème collectif. Un problème social ne concerne généralement pas un seul secteur d’intervention, mais plusieurs. De plus, si la définition d’un problème est interprétée comme un processus évolutif, alors la responsabilité de sa gestion, au sein des structures politico-administratives, peut, avec le temps, se déplacer d’un secteur vers l’autre. 7.2 LA DÉFINITION POLITIQUE DU PROBLÈME PUBLIC (PRODUIT 1) 7.2.1 LE PROBLÈME PUBLIC : ÉLÉMENTS DE DÉFINITION Gusfield opère une distinction claire entre « problèmes sociaux » et « problèmes publics » en relevant que tous les problèmes sociaux ne deviennent pas forcément des problèmes publics, c’est-à-dire des objets d’une controverse politique. Les problèmes publics représentent un prolongement des problèmes sociaux dans la mesure où, après avoir émergé au sein de la société 32 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 civile, ils sont débattus au sein d’un espace politico-administratif émergeant. La définition d’un problème public est par essence de nature politique. Un problème n’est public que s’il a déjà été mis à l’agenda politique. Garraud identifie les trois conditions suivantes pour que l’on puisse parler d’un « problème public » : 1. La constitution d’une demande émanant de groupes sociaux particuliers ; 2. Le développement d’une controverse ou d’un débat public et ; 3. L’existence d’un conflit entre les groupes sociaux organisés et les autorités politiques. Vassopoulou note qu’un « problème public peut-être aussi bien la récupération d’une préoccupation sociale antérieure qu’une construction politique originelle ». La spécificité d’un problème public consiste donc dans le fait qu’il est placé sous la responsabilité des pouvoirs publics et pas forcément dans le fait que ces derniers reprennent à leur compte un problème social déjà clairement articulé. Plusieurs situations sociales problématiques ne sont jamais thématisées comme des problèmes publics appelant une intervention étatique. Bachrach et Baratz soutiennent qu’une forme spécifique du pouvoir politique consiste justement dans la possibilité de maintenir hors de l’agenda public certaines questions sociales. Ces sont des « non-décisions », des blocages institutionnels qui contraignent les acteurs sociaux concernés par un problème soit à trouver d’autres portes d’entrée, soit à gérer eux-mêmes la résolution du problème. Les auteurs proposent d’étudier dans quelle mesure une situation privée problématique est perçue puis définie comme relevant de la sphère sociale et, ensuite, de l’arène politique. Les approches sociologiques se concentrent avant tout sur les facteurs individuels, les conventions et les normes collectives qui favorisent ou, au contraire, qui freinent la prise de conscience qu’une situation privée problématique peut relever de la sphère sociale et, par conséquent, être définie comme un problème social plutôt que privé. Les approches plus politologiques analysent quant à elles surtout l’articulation d’un problème dit social, les demandes d’intervention publique qui en découlent ainsi que les modalités de mise à 33 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 l’agenda politique suivies par les différents acteurs concernés, privés et publics, individuels et collectifs. (Garraud → « agenda setting »). Nous ne parlons de « problème public » que si une situation est jugée politiquement comme problématique et fait l’objet d’un débat politique. Parfois on observe un mouvement inverse à celui du graphique : un problème initialement public est considéré par la suite comme relevant de la seule sphère privée et, par conséquent, ne pouvant faire l’objet d’une intervention de l’Etat. 7.2.2 LES DIMENSIONS D’ANALYSE OPÉRATIONNELLES En évaluant les quatre éléments constitutifs proposés ci-dessous, l’analyste cherche donc avant tout à rendre compte des représentations qu’ont les parties prenantes de la nature du problème. 1. L’intensité du problème : se réfère à la manière dont les conséquences du problème sont estimées aux niveaux individuels et collectif. Les acteurs impliqués jugent s’il s’agit d’un problème sérieux, vu l’importance des effets négatifs induits, ou d’un « pseudoproblème », trop léger, selon les acteurs clés, pour mobiliser l’opinion publique et/ou une intervention immédiate des pouvoirs publics. Le degré d’intensité reconnu au problème variera d’un acteur à l’autre et d’une période à l’autre. 2. Le périmètre (ou l’audience) du problème : est compris comme l’étendue (ou la portée) de ses effets négatifs par rapport aux différents groupes sociaux affectés, à leur localisation géographique et au développement dans le temps du problème. Il s’agit de savoir quel est le cercle des personnes et/ou des régions qui subissent les effets négatifs d’un problème particulier. Les frontières sociales et spatiales d’un problème peuvent évoluer rapidement dans le temps. Cette dimension d’un problème est étroitement liée à sa visibilité publique. On peut distinguer entre des problèmes perçus comme « clairement délimités/concentrés » des problèmes perçus comme « sans frontières/diffus ». Ou entre des problèmes dont le périmètre est en évolution rapide ou lente. 3. La nouveauté du problème : Le degré de nouveauté est souvent considéré comme déterminant pour son accès à l’agenda gouvernemental. Downs et Bosso suggèrent qu’un nouveau problème parvient plus facilement à mobiliser l’opinion publique et, par-là, à pousser les acteurs privés et publics à intervenir. Après une phase d’expansion, ledit problème perd graduellement de son importance et de son poids dans l’agenda gouvernemental, au profit de problèmes plus récents. Distinction entre « nouveaux/récents » et « anciens/chroniques ». Notons que rares sont les problèmes nouveaux et, par conséquent, les politiques publiques totalement nouvelles. La majorité des interventions publiques consistent plutôt en des corrections ou des réorientations d’une politique antérieure. 4. L’urgence d’un problème : il peut être perçu plus ou moins urgent. Dans un cas extrême, on parle de management de crise, l’Etat apportant (quasi) instantanément une réponse au problème social devenu rapidement patent pour tout un chacun. De tels contextes ouvrent une « fenêtre d’opportunité » (Kingdon) aux acteurs sociaux qui souhaitent thématiser un problème particulier. 34 Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Ces quatre dimensions ne sont pas exhaustives. La définition politique du problème public résulte d’une lutte symbolique entre groupes rivaux se déroulant dans un contexte institutionnel au moins partiellement établi. Les modalités de cette mise à l’agenda politique d’une situation jugée collectivement comme problématique sont cependant complexes. 7.3 LES PROCESSUS DE MISE À L’AGENDA POLITIQUE 7.3.1 DES « HISTOIRES CAUSALES » CONCURRENTES VERS UNE « HYPOTHÈSE DE CAUSALITÉ » DOMINANTE Selon les postulats de l’approche cons

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