Teorie finansów publicznych PDF

Teorie finansów publicznych  Spis treści Znaczenie teorii finansów publicznych Historia teorii finansów publicznych 2  Znaczenie teorii finansów publicznych Teorie dotyczące finansów publicznych stanowią fundament polityki państ...

Teorie finansów publicznych  Spis treści Znaczenie teorii finansów publicznych Historia teorii finansów publicznych 2  Znaczenie teorii finansów publicznych Teorie dotyczące finansów publicznych stanowią fundament polityki państwa w obszarze nakładania podatków na obywateli, a także w zakresie wydatków publicznych. W nauce na temat finansów publicznych wyróżnia się jej opisowy (pozytywny) oraz normatywny wariant. Warto podkreślić znaczenie relacji między finansami publicznymi a funkcjonowaniem całej gospodarki państwa, przez co koncepcje finansów publicznych stanowią część ogólnej teorii ekonomicznej i są rozpatrywane w kontekście różnorodnych doktryn społecznych i ekonomicznych. Oddziaływanie finansów publicznych na życie obywateli, określonych grup społecznych, a także ogółu społeczeństwa spowodowało, iż w teoriach ich dotyczących zaczęto uwzględniać aspekty społeczne, etyczne oraz religijne. Pytanie dotyczące roli państwa oraz finansów publicznych budzi współcześnie powszechne zainteresowanie, a, jak podkreślili Kazimierz Górka, Marcin Łuszczyk i Agnieszka Thier, dominująca przez wiele lat neoliberalna perspektywa uległa znaczącej dewaluacji. Badacze wskazali, że model minimalnego państwa jest niewystarczający dla przezwyciężenia kryzysów gospodarczych. 3 Rozwój cywilizacyjny oraz określone uwarunkowania społeczne i gospodarcze skutkują większą liczbą zadań dla państw. W Polsce także oczekiwania obywateli wobec rządu są coraz większe – dotyczą one polityki społecznej oraz gospodarczej, a także stabilności systemu prawnego i efektywności publicznej administracji. Do zapewnienia obywatelom określonych dóbr publicznych niezbędne jest jednak uzyskiwanie dochodów, których źródłem są przede wszystkim podatki. Według Górki, Łuszczyka i Thier obserwowane od kilkunastu lat procesy społeczne i gospodarcze stanowią argument na korzyść poglądu, iż fiskalna 4 neutralność finansów publicznych jest obecnie niemożliwa i konieczne jest równoważenie budżetu w okresie koniunkturalnego cyklu. Wieloletnie doświadczenia w wykorzystaniu instrumentów fiskalnych zachęcają, według Stanisława Owsiaka, do postawienia tezy, iż nie występują uniwersalne odpowiednie standardy polityki fiskalnej. Należy kierować się pragmatyzmem i stosować metody właściwe do określonych warunków gospodarczych, politycznych czy społecznych. Polityka fiskalna jest wciąż prowadzona metodą „prób i błędów”, ponieważ natura procesów gospodarczych nie umożliwia jednoznacznego określenia związków przyczynowo-skutkowych między nimi. Historia teorii finansów publicznych Okres przedkapitalistyczny Instytucja państwa (wraz z finansami publicznymi) powstała i rozwinęła się w okresie przedkapitalistycznym, sięgającym czasów starożytnych. Jednak rozwój instytucji finansów publicznych był uwarunkowany rozwojem relacji towarowo-pieniężnych, które pojawiły się razem z kapitalizmem. Dla starożytności charakterystyczne było to, iż państwo miało sporo dochodów wynikających z własności. Natomiast główne wydatki dotyczyły 5 prowadzenia wojen i utrzymywania armii. Starożytne państwa korzystały także z danin na rzecz państwa. W średniowieczu ocena posługiwania się daninami przez władców dokonywana była głównie z perspektywy moralnej. Chodziło o rozłożenie ciężarów w sposób sprawiedliwy, przy czym pojmowano to jako ekwiwalentność ponoszenia daniny i otrzymywanego świadczenia. Pogląd ten stanowi źródło współczesnych teorii finansów publicznych – przede wszystkim tych, które propagują pogląd, że ciężary powinny być nakładane odpowiednio do osiąganych korzyści. Elementy teorii finansów publicznych oraz zaleceń w kwestiach polityki i gospodarki finansowej państwa są, zdaniem Owsiaka, bardzo dobrze rozwinięte w przekonaniach kameralistów. Ich poglądy przypisywały spore znaczenie gospodarce państwa – oznaczało to nie tylko realizowaną za pomocą finansowych instrumentów politykę protekcjonistyczną, ale i wykorzystywanie podatków w funkcji interwencyjnej. Kameraliści dostrzegali wyraźne powiązanie pomiędzy aktywnością fiskalną państwa a społecznym dobrobytem. Zalecali oni ściąganie podatków nie tam, gdzie jest to możliwe, lecz tam, gdzie jest to konieczne. 6 Ich zasługą jest również to, iż po raz pierwszy poruszyli kwestię ograniczenia wydatków publicznych, a zatem i ograniczenia opodatkowania. Za podstawowe kryterium oceny wydatków publicznych uznali ich oddziaływanie na gospodarkę. Wyjątkowo cenne dla rozwoju teorii finansów publicznych jest wskazanie przez kameralistów jednej z technik tworzenia budżetu państwa – według nich, powinno ono rozpoczynać się od potrzeb państwa, czyli od wydatków, do których powinny zostać dostosowane dochody. Kameraliści sformułowali regułę rocznego sporządzania budżetu. Idee kameralistów swoich orędowników miały także w Polsce – jednym z nich był Jan Ferdynand Nax. Dostrzegł on wyraźne różnice pomiędzy fiskalnymi a interwencjonistycznymi celami działalności państwowej, do których realizacji wykorzystywano środki z podatków. Nax wyodrębnił trzy najważniejsze rodzaje podatków: 1) podatek gruntowy – najbardziej sprawiedliwy, lecz stwarzający znaczące trudności w sferze jego wprowadzenia, 2) podatek od osób – Nax uważał go za bardzo niesprawiedliwy, ponieważ nie był zależny od majątku czy dochodu, 3) podatek od rzeczy – oznaczał przede wszystkim akcyzę, czopowe i podatek od dóbr luksusowych. 7 Natomiast merkantyliści preferowali gospodarkę krajową i uważali, że trzeba ją chronić za pomocą m.in. ceł i podatków. Wyjątkowe miejsce w ich poglądach zajmuje kolbertyzm. W czasach fizjokratyzmu dominujący był pogląd, według którego wyłącznym źródłem bogactwa oraz czystego dochodu jest rolnictwo, a dokładniej – ziemia. Skutkiem takiego myślenia była koncepcja podatku jedynego, który powinni płacić jedynie ziemscy właściciele. Logika takiego poglądu polegała na tym, że jeśli zastosowanie podatku jest równoznaczne z przejęciem części dochodu na rzecz państwa, to nie należy opodatkowywać kupców, przemysłowców, rzemieślników, ponieważ skutkowałoby to wliczeniem ciężarów podatkowych w ceny, co z kolei oznaczałoby pobieranie przez państwo fikcyjnych dochodów. Popieranie koncepcji podatku jedynego było wyrazem podejścia antymerkantylistycznego. Poglądy fizjokratów na temat dochodu narodowego wpłynęły na powstanie fundamentów klasycznej ekonomii politycznej, w której istotne są m.in.: wolny handel, wolność gospodarcza oraz konkurencja. Okres powstawania kapitalizmu Przejście od gospodarki feudalnej do gospodarki kapitalistycznej wymagało zebrania niezbędnych funduszy. W historii gospodarki okres ten nazywany 8 jest pierwotną akumulacją kapitału. Nastąpił on w krajach zachodnich w wiekach XVI–XVIII. W tym procesie ważną funkcję pełniło państwo (zwłaszcza w Anglii, Holandii czy Portugalii). Instytucja ta stanowiła aktywny podmiot systemu kolonialnego i akumulacja pierwotna miała bardzo brutalny charakter – stosowano przemoc, grabież oraz wywłaszczenia przy czynnej pomocy państwa. Państwo wzmacniało proces akumulacji pierwotnej poprzez m.in.: zamówienia inwestycyjne, wydzierżawienie zasobów i królewskich majątków, wydzierżawienie podatków, kontraktowanie dostaw dla armii. Środki uzyskane z podatków były kierowane do prywatnych firm, co dawało im możliwość ekspansji i gromadzenia kapitału. Simon Kuznets zwrócił uwagę na trudności kwantyfikacji roli, jaką państwo odegrało w promowaniu nowoczesnego wzrostu gospodarczego, ale jednocześnie stwierdził, że nie można zaprzeczyć temu wpływowi. 9  Liberalna myśl finansowa Teoretyczne oraz ideologiczne fundamenty gospodarczego liberalizmu zostały sformułowane przez twórcę klasycznej ekonomii – Adama Smitha. Swoboda gospodarcza, wolna konkurencja, a także wysoki stopień indywidualizmu – to kluczowe pojęcia liberalizmu, od których zależy dobrobyt całego społeczeństwa. Warunkiem niezbędnym do rozwoju przedsiębiorczości jest własność prywatna, zatem rola państwa musi być tu ograniczona do kreowania warunków umożliwiających swobodne funkcjonowanie rynkowych praw. Państwo oraz finanse publiczne muszą być ograniczone do jak najmniejszego poziomu, tak aby nie podważać logiki działania rynkowych mechanizmów. Wkład Smitha w stworzenie zarówno klasycznej ekonomii, jak i pojęcia finansów publicznych oraz teorii podatku jest olbrzymi. W rozmyślaniach na temat kwestii skarbowych wyraźnie ograniczył on rolę państwa w gospodarce do klasycznych funkcji publicznych, przy czym był zwolennikiem nakładania opłat za publiczne usługi w obszarze oświaty oraz wymiaru sprawiedliwości, aby jak najmniej obciążały one podatników. Podatki postrzegał negatywnie, ale uważał je jednocześnie za niezbędne. Twierdził, że działalność państwa w kwestiach podatkowych powinna być podporządkowana określonym regułom. 10 Smith określił następujące sfery działalności państwa: ochrona własności, obrona zewnętrzna, organizowanie robót publicznych, dbanie o sprawne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Doktryna liberalna bazuje na trzech kluczowych założeniach: 1) polityka podatkowa powinna być neutralna, co oznacza, że jej skutkiem nie mogą być zmiany w podziale dochodów w danym społeczeństwie, 2) obciążenia podatkowe nie powinny hamować aktywności gospodarczej ani ograniczać zdolności gospodarstw domowych do gromadzenia środków, 3) system podatkowy powinien zawierać podatki pośrednie, aby obciążenia podatkowe ponosili w dużym stopniu także pracownicy najemni, co umożliwiłoby zwiększenie możliwości oszczędzania oraz inwestowania przedsiębiorców. Ortodoksyjna teoria finansów publicznych Okres obowiązywania ortodoksyjnej teorii finansów publicznych jest trudny do precyzyjnego określenia, a funkcjonowanie niektórych szkół finansów publicznych nakłada się w czasie. Józef Zajda stwierdził, że 11 podporządkowana skarbowej perspektywie ortodoksyjna teoria finansów publicznych była najpopularniejsza w XIX wieku oraz w pierwszej połowie XX wieku – do pierwszej wojny światowej, a potem przez okres odbudowy powojennej, aż do wielkiego kryzysu w latach 1929–1935. Według tej teorii budżet państwa powinien być jak najmniejszy. Fundamenty tej doktryny utworzył Jean-Baptiste Say, według którego podatek to obciążenie nie tylko z prywatnej, lecz także społecznej perspektywy. Idea niewielkiego budżetu oznacza, iż powinien on mieć taką wysokość, aby możliwe było finansowanie określonych zadań publicznych państwa – szczególnie istotne jest zagwarantowanie ładu wewnętrznego i obrony narodowej. Według ortodoksyjnej teorii finansów publicznych budżet państwa musi być bezwzględnie oraz, co szczególnie istotne, stale zrównoważony. Zdaniem Owsiaka to drugie zalecenie wydaje się współcześnie nierealne m.in. z powodu ogromu i skomplikowania operacji dochodowo- wydatkowych, które przeprowadza państwo. Dla tej koncepcji finansów publicznych specyficzne jest szukanie podobieństw między gospodarstwami domowymi i prywatnymi przedsiębiorstwami a gospodarstwami publicznymi. Zdaniem fiskalistów ortodoksyjnych w kontekście zarządzania publicznymi środkami niezbędne jest wykorzystanie ocen etycznych i religijnych w 12 sytuacji wydawania przez rząd środków większych od tych zgromadzonych. W skrajnych przypadkach dopuszczali oni nawet karę śmierci dla osób odpowiedzialnych. Reguła równoważenia budżetu była przestrzegana w sposób bezwzględny w Anglii w drugiej połowie XIX wieku przez kanclerza skarbu Williama E. Gladstone’a. Jego działania świadczą o tym, że możliwe było połączenie konserwatywnych poglądów fiskalnych z nowoczesnym podejściem do wielu zagadnień gospodarczych, politycznych oraz społecznych. W kwestii bezwzględnego zrównoważenia budżetu przyjęto stanowisko na Międzynarodowej Konferencji Finansowej w Brukseli w 1920 roku – państwa mające deficyt budżetowy zostały uznane za zmierzające do upadku. Inne zalecenie tej teorii dotyczy przeznaczenia wziętych pożyczek. Jeśli niemożliwe jest uniknięcie deficytu budżetowego, to należy go wykorzystać do sfinansowania rozwoju gospodarczego. Pożyczki takie powinny być brane w ramach długoterminowych operacji, aby nie redukować bieżących kapitałów, które są niezbędne dla prywatnych przedsiębiorców. Pożyczki te należy spłacać w najszybszym możliwym terminie. Zdaniem Owsiaka poglądy te ze współczesnej perspektywy można określić mianem naiwnych, jeśli weźmie się pod uwagę to, iż w kontekście pożyczek 13 długoterminowych pojawia się zjawisko ich „samospłaty” z powodu deprecjacji pieniądza. Przy interpretacji poglądów ortodoksyjnych fiskalistów należy mieć na uwadze, że ich idee pozostawały pod silnym wpływem elementów etycznych i religijnych, które odrzucały możliwość tego rodzaju „zbiorowego oszustwa”. Ortodoksyjne podejście do fiskalizmu odrzuca możliwość użycia podatków do celów innych niż fiskalne. Skutkiem tego jest neutralność podatków w stosunku do gospodarki – oznacza to m.in., że system podatkowy nie może modyfikować rozkładu dochodów w danym społeczeństwie, który został uformowany jako rezultat rynkowych mechanizmów. Ponadto ze społecznej perspektywy teoria ortodoksyjna jest skrajnie reakcyjna, ponieważ usprawiedliwia nierównomierny podział dochodów wśród obywateli. Esencją tej teorii jest stwierdzenie, że oszczędności pieniężne są czynnikiem napędzającym rozwój gospodarczy. Warunkują one wzrost podaży kapitału potrzebnego gospodarce i nakładane podatki nie powinny redukować skłonności do oszczędzania. 14 Takowa skłonność, według ortodoksyjnych fiskalistów, jest wyjątkowo niska wśród jednostek o niskich dochodach, więc to biedniejsze warstwy społeczne powinny ponosić ciężar podatkowy, ponieważ i tak nie mają do dyspozycji tzw. marży dochodu, dającej możliwość oszczędzania. Natomiast bogatsze warstwy społeczne powinno się chronić przed obciążeniami podatkowymi, ponieważ to one zapewniają gospodarce potrzebny kapitał. Narzędziem realizacji tak rozumianej neutralności podatkowej i stymulowania oszczędności w gospodarce miało być zwiększenie wykorzystania podatków pośrednich, które we względnie większym stopniu są obciążeniem właśnie dla biedniejszych warstw społecznych, a także ograniczenie stosowania podatków bezpośrednich, które stanowią ciężar dla bogatszych, skutkując tym samym zmniejszeniem stóp oszczędności w gospodarce. Konsekwencją idei małego budżetu jest brak odpowiedzialności państwa za pełne wykorzystanie możliwości wytwórczych, w tym również odpowiedzialności za bezrobocie – do realizacji tego zadania konieczne jest zastosowanie wysokich podatków. Do zrozumienia ortodoksyjnego fiskalizmu konieczne jest wzięcie pod uwagę szerszego kontekstu tzw. skarbowego punktu widzenia. Tym kontekstem jest ogólna teoria ekonomiczna, która bazuje na czterech podstawowych założeniach, których naruszenie przez politykę fiskalną powoduje wystąpienie negatywnych skutków dla całego społeczeństwa. 15 Do wspomnianych założeń ogólnej teorii ekonomicznej należą: równość pomiędzy inwestycjami i oszczędnościami, równowaga ekonomiczna gospodarki, niezmienna suma oszczędności w sytuacji ekonomicznej równowagi, komplementarność pomiędzy oszczędnościami i konsumpcją. Owsiak, uwzględniając współczesną myśl ekonomiczną oraz praktykę gospodarczą, zauważył, że część tych założeń została zakwestionowana. Należy zwłaszcza podkreślić fakt, że równowaga gospodarcza nie jest statyczna, lecz dynamiczna. Co więcej, poziom inwestycji w gospodarce nie zależy wyłącznie od oszczędności, lecz także od kredytu. Ujęcie podstawowych kategorii ekonomicznych w kontekście przyczyn i skutków nie jest tak prostym zadaniem, jak to zakładali reprezentanci ortodoksyjnej myśli fiskalnej. Rozmiar budżetu, obciążenia podatkowe czy struktura wydatków publicznych zależą od określonych warunków historycznych, politycznych i społecznych. Roman Rybarski stwierdził, iż wiele przedsiębiorstw stara się działać na szkodę państwa, a zagadnienia podatkowe należą do dziedzin polityczno-społecznych i nie każdy je rozważa w sposób obiektywny – podatek jest dla niektórych jednostek wręcz narzędziem wykorzystywanym przeciwko innym jednostkom lub grupom społecznym. 16  Wzrost wydatków publicznych Teorie liberalne zaczęły stanowić obiekt krytyki pod koniec XIX wieku. Ich fundamentem były spore różnice w poziomie rozwoju gospodarczego pomiędzy różnymi państwami (przede wszystkim Niemcami i Anglią). Dla Niemiec polityka wolnego handlu stanowiła zagrożenie, co skutkowało silnymi skłonnościami protekcjonistycznymi, które znalazły podbudowę teoretyczną. W Niemczech odrzucono zasady klasycznej ekonomii i podkreślano rolę państwa, do którego obowiązków należało zagwarantowanie krajowi odpowiednich warunków do gromadzenia kapitału i osiągania zysków poprzez m.in. protekcjonistyczną politykę. Niemcy są uznawane za kraj, w którym sformułowano system nauki o finansach. Inspiracją dla jej autorów, do których należeli Lorenz von Stein, Adolph Wagner oraz Albert Schäffle, był system narodowej ekonomii politycznej Friedricha Lista, który wyrażał uznanie wytwórczego charakteru działalności państwowej. Kreatorzy systemu nauki o finansach byli także związani ze szkołą historyczną. Stein sformułował teorię, według której państwowa działalność nie tylko przyczynia się do odtworzenia publicznych środków, lecz także wspiera akumulację nadwyżki, która wraca do gospodarki i powoduje zgromadzenie 17 nowych kapitałów. Natomiast Wagner propagował konieczność bardziej zaawansowanej ingerencji państwa w rynkowe mechanizmy. Należy zauważyć, że zwolennicy państwowego interwencjonizmu gospodarczego pojawili się także w innych krajach. Na początku, w XIX wieku, postulaty dotyczące ingerencji państwa ograniczały się jednak do kwestii podziału dochodu narodowego. Wagner twierdził, że wraz ze społecznym rozwojem władze publiczne (w szczególności państwo) wykazują się popytem na coraz wyższe dochody, które są rezultatem rosnących wydatków. Wynika to z tego, że potrzeby publiczne rosną w szybszym tempie aniżeli te indywidualne. 18 Mechanizmy rynkowe nie mają możliwości efektywnego zaspokojenia wszystkich ludzkich potrzeb. Wzrost potrzeb zbiorowych charakteryzuje się intensywnością i ekstensywnością – wynika z rozwoju cywilizacyjnego oraz presji społeczeństwa. Prawo Wagnera, czyli prawo wzrastających wydatków publicznych, odegrało bardzo ważną rolę w teorii finansów oraz w doktrynach realizowanych przez państwa Zachodu. To prawo służyło jako uzasadnienie koncepcji państwa dobrobytu, w którym intensywnie realizowano wydatki socjalne. Prawo Wagnera jest wciąż szeroko omawianym pojęciem, a koncepcja państwa dobrobytu, jak zauważył Owsiak, doświadcza pewnego kryzysu, którego źródło stanowi brak zgodności pomiędzy efektywnością wykorzystania zasobów a celami społecznymi. Złota reguła finansów publicznych W celu zrozumienia złotej reguły finansów publicznych konieczne jest poznanie metod kreowania budżetu państwa. W krańcowym ujęciu można wyróżnić metodę dochodową oraz wydatkową. Analizując różnicę pomiędzy nimi, należy mieć na uwadze, że budżet państwa to plan finansowy, czyli fundusz konstruowany z góry. 19 W ortodoksyjnym podejściu do finansów publicznych granica wydatków publicznych jest wyznaczona przez wielkość możliwych do zgromadzenia podatków. Jeśli ten dochód jest niewystarczający do pokrycia wydatków, to zakres państwowych działań powinien zostać ograniczony – wymaga tego twarde kryterium równowagi finansów państwa. Metoda wydatkowa nie ignoruje kryterium budżetowej równowagi, ale punktem wyjścia do sformułowania planu finansowego państwa są niezbędne zadania publiczne. To one określają wysokość finansowych potrzeb państwa. Jeśli nie mogą one zostać zaspokojone przy obecnych podatkach, to zgodnie z tą regułą powinny zostać podniesione stawki podatkowe lub wprowadzone nowe podatki. Według złotej reguły finansów publicznych dochodowa strona państwowego budżetu powinna być odpowiednio dostosowana do strony wydatkowej. Jej paradygmat bazował na założeniu, iż wszystkie wydatki publiczne są istotne i niezbędne dla dobra ogółu społeczeństwa. Zaletą złotej reguły finansów publicznych jest to, że zwraca ona uwagę na różnorodne możliwości zastosowania filozofii w podejściu do tworzenia budżetu państwa, a konkretnie na doktryny fiskalne, które stanowią część społeczno-ekonomicznych doktryn państw. W praktyce żadna z wymienionych metod (dochodowa i wydatkowa) nie funkcjonują w czystej postaci, a złotą regułę należy interpretować w inny 20 sposób – prognozowane wydatki powinny mieć źródło finansowania (w dochodach lub pożyczkach). Nieprzestrzeganie owej złotej reguły skutkuje zazwyczaj m.in. płaceniem karnych odsetek za nieterminowe spłaty zobowiązań lub ponoszeniem dodatkowych kosztów dotyczących pozyskiwania droższego pieniądza pożyczkowego. Złota reguła jest również interpretowana jako bezwzględny zakaz zaciągania jakichkolwiek pożyczek w celu pokrycia bieżących wydatków. Dopuszczalne jest zaś finansowanie wydatków majątkowych za pomocą pożyczek. Argumentem za takim podejściem do budżetowej równowagi jest to, iż finansowany pożyczkami majątek będzie w przyszłości służył pokoleniom, które będą te pożyczki spłacać. Reguła ta zakazuje zatem przyjmowania większego deficytu budżetowego aniżeli wysokość majątkowych wydatków określonego szczebla władzy publicznej. Rewolucja keynesowska Wielki kryzys lat 1929–1933 spowodował zachwianie wiary w to, że mechanizmy rynkowe są wystarczające do formowania gospodarki. Wręcz przeciwnie – mechanizmy te skutkują występowaniem kryzysów, a 21 procesy gospodarcze charakteryzują się cyklicznością, więc niezbędna jest interwencja państwa także w tym obszarze. W tym okresie pogląd, że państwo może pozostawać bierne w kontekście gospodarki, został zanegowany, ponieważ to, co się dzieje w gospodarce, jest bardzo ważne dla obywateli i ich życia, a także dla bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Powszechność negatywnych zjawisk obserwowanych podczas wielkiego kryzysu zmusiła do ponownego przemyślenia poglądów sformułowanych przez klasyczną teorię ekonomii na temat neutralności państwa wobec gospodarki. Coraz większą popularność zaczęły zdobywać koncepcje niemieckich finansistów, według których konieczne było przejęcie przez państwo określonych obowiązków wobec obywateli. Teoretyczne fundamenty interwencjonizmu państwowego zostały opracowane przez angielskiego ekonomistę – Johna M. Keynesa. Według jego podejścia gospodarka kapitalistyczna nie może działać bez zakłóceń, które wyrażają się przede wszystkim w braku równowagi, niepełnym wykorzystaniu możliwości wytwórczych oraz bezrobociu. Najważniejszą przyczyną takiej sytuacji jest zbyt mała skłonność prywatnych przedsiębiorców do inwestowania. 22 W interwencjonizmie państwowym zmieniona została rola finansów publicznych – to właśnie one zostały najważniejszymi narzędziami interwencji państwa w gospodarkę. Do ich celów zalicza się: pobudzenie w gospodarce efektywnego popytu, który jest zgłaszany przez wszystkie podmioty, a także popytu warunkującego rozwój inwestycji, łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego za pomocą odpowiedniej polityki antykryzysowej oraz antyrecesyjnej. Znaczenie teorii Keynesa w kontekście finansów publicznych polega również na zerwaniu z ortodoksyjną doktryną fiskalną. Keynes odrzucił regułę mówiącą o tym, że wydatki państwa muszą się zmieścić w granicach zgromadzonych dochodów. Według niego uzupełnienie efektywnego popytu poprzez dodatkowe wydatki publiczne stanowiło cel dużo bardziej istotny niż zachowanie budżetowej równowagi. Teoria Keynesa wyjaśnia również paradoks niezrównoważenia budżetu, który polega na tym, że w sytuacji kryzysu maleje produkcja, a także dochód narodowy, przedsiębiorców oraz gospodarstw domowych. W rezultacie maleją także dochody państwa z podatków. Równocześnie państwowe obowiązki socjalne i publiczne wymagają podniesienia wydatków publicznych do poziomu większego niż dochody. Deficyt budżetowy stanowi zatem naturalne zjawisko w sytuacji recesji i kryzysu gospodarczego. Według teorii Keynesa nie należy wtedy 23 równoważyć budżetu – trzeba wręcz zwiększyć deficyt w celu wykreowania popytu w gospodarce i umożliwienie mu wzrostu. Według teorii tego ekonomisty dług publiczny, czyli skutek zalecanej strategii zwiększania deficytu budżetowego w czasach kryzysu, nie jest aż tak negatywnym zjawiskiem, jak uważano wcześniej, ponieważ występowanie długu krajowego oznacza jedynie redystrybucję dochodów. Neokeynesowskie teorie Poglądy Keynesa wywarły duży wpływ na teorię finansów publicznych i zostały rozwinięte przez wielu innych ekonomistów. Jednym z nich był Alvin H. Hansen, który zdecydowanie odrzucił zasadę równoważenia budżetu, ale jednocześnie nie ignorował konieczności zachowania ogólnej równowagi w gospodarce. Koncepcja Hansena może zostać sprowadzona do stwierdzenia, iż równowaga budżetowa nie powinna stanowić celu sama w sobie i należy ją pojmować jako część ogólnego mechanizmu rynkowej gospodarki. Hansen sugerował finansowanie wydatków rządowych w sposób, który zapewni gospodarce równowagę, a także doprowadzi do wykorzystania zdolności wytwórczych i redukcji bezrobocia. 24 Wymienione cele można osiągnąć dzięki jednej z czterech metod finansowania wydatków rządowych, przy czym rząd powinien działać wedle następującego scenariusza: 1) W trakcie recesji należy zaciągnąć kredyty w bankach handlowych. 2) Kredyty zapewnią gospodarce odpowiedni impuls rozwojowy, który wyraża się wzrostem dochodu narodowego oraz oszczędności. Impuls ten nie jest jednak wystarczająco silny, aby zlikwidować problem bezrobocia, zatem dalszy wzrost gospodarki jest możliwy poprzez finansowanie wydatków publicznych i zwiększenie popytu. Źródłem finansowania tych wydatków powinny być oszczędności. 3) W momencie przywrócenia w gospodarce równowagi i pełnego zatrudnienia wydatki publiczne należy finansować z progresywnych podatków dochodowych – określa się to mianem budżetu dynamicznego. 4) Hansen zdawał sobie sprawę, iż w sytuacji pełnego zatrudnienia oraz wzrostu płac możliwe jest pojawienie się zauważalnej presji inflacyjnej – w takim przypadku sugerował spowolnienie inflacji za pomocą podatków od konsumpcji. Hansen krytykował doszukiwanie się analogii pomiędzy gospodarką prywatną a publiczną, ponieważ osiąganie zysku nie należy do celów państwa. Państwowa działalność, której narzędziem jest fiskalna polityka, jest oceniana z perspektywy jej oddziaływania na dochód społeczny (jego podział czy stopień zaspokojenia potrzeb osób żyjących na jego terenie). 25 W takim podejściu do roli państwa dopuszczane jest odchylenie od deficytowej równowagi budżetowej. Gdyby państwo kierowało się chęcią zysku, to wiele obiektów publicznej użyteczności nigdy by nie powstało. Koncepcje Hansena przyczyniły się do lepszej oraz niedogmatycznej interpretacji długu publicznego. Hansen nie zgadzał się z konserwatywnymi fiskalistami i uważał, że to, czy dług publiczny jest szkodliwy, zależy od sytuacji – w pewnych okresach zaciągnięcie takowego może wręcz przynieść korzyści gospodarce i społeczeństwu. Najważniejszym argumentem wspierającym jego podejście są wahania cyklu koniunkturalnego – do zadań polityki fiskalnej należy ograniczenie owych wahań. Równowagę gospodarki należy traktować jak przeciętną równowagę cykliczną. Według poglądów Hansena zaciąganie długu publicznego w celu sfinansowania istotnych wydatków narodowej gospodarki w trakcie depresji jest przejawem właściwej polityki finansowej. Natomiast działanie odwrotne skutkuje pogłębieniem kryzysu. Jeszcze bardziej zdecydowane podejście do wykorzystania publicznych finansów znalazło się w poglądach amerykańskiego ekonomisty – Abby Lernera. W jego koncepcji zasadniczym kryterium wykorzystywania fiskalnych instrumentów jest skuteczność działania w celu zapobiegania 26 inflacji i zagwarantowania pełnego zatrudnienia. Środkiem do osiągnięcia tych celów jest regulowanie rządowych wydatków. Lerner zalecał zwiększenie wydatków publicznych, kiedy wydatki prywatne nie są wystarczające do zagwarantowania pełnego zatrudnienia, a także wprowadzenie podatków progresywnych, kiedy nadmierny wzrost globalnych wydatków niesie zagrożenie inflacji. Krytykował on poglądy ortodoksyjnych fiskalistów oraz liberalną myśl ekonomiczną, według której budżet musi być zrównoważony, a dług publiczny i podatki jak najmniejsze. Lerner zalecał stosowanie przez państwo wszelkich – byle efektywnych – środków polityki finansowej, co określał mianem „finansów funkcjonalnych”. Zaliczał do nich: wydatki publiczne, podatki, zaciąganie oraz spłatę długów, emisję pieniądza oraz wycofywanie go z obiegu. Duży wkład w systematykę oraz opisanie teorii finansów publicznych miał również James M. Buchanan, który łączył ją z teorią państwa. W teorii organicznej państwo jest integralną częścią społeczeństwa i działa w imieniu i na rzecz całej wspólnoty. Najważniejszym kryterium wydatków 27 publicznych jest maksymalizowanie ogólnego dobrobytu lub społecznej użyteczności. Bardzo istotnym elementem teorii finansów publicznych bazującej na organicznej teorii państwa jest wiara w to, iż przez finanse publiczne państwo może zwiększyć użyteczność pieniężnych środków publicznych – za pomocą odpowiedniego kształtowania dochodów publicznych oraz lokowania środków budżetowych. Z kolei w teorii indywidualistycznej państwo i określone jednostki stanowią strony antagonistyczne wobec siebie, a działalność państwa skutkuje zmianami w użyteczności dochodów obywateli w ramach rynkowej gospodarki. Żeby nie naruszać tych proporcji, państwo musi rozkładać ciężary podatkowe odpowiednio do ich użyteczności. Owsiak podkreślił jednak, że ze względu na wysoką liczbę stosunków fiskalnych występowanie perfekcyjnej równości pomiędzy obciążeniem podatkowym a pobieranymi świadczeniami jest bardzo rzadkie. Buchanan wyróżnił następujące systemy fiskalne: System pogłębiający nierównomierny podział dochodów – osoby o niewielkich dochodach po wykonaniu operacji podatkowo- wydatkowych przez państwo mają dodatnie saldo, ponieważ wpłacają do budżetu więcej, niż otrzymują w ramach świadczeń. Natomiast osoby o wysokich dochodach mają saldo ujemne. 28  System neutralny – występuje w nim saldo zerowe, czyli obywatele wykorzystują świadczenia w identycznym stopniu, w jakim ponoszą ciężary podatkowe. System redystrybucyjny – osoby o niskich dochodach otrzymują większe świadczenia publiczne, niż wnoszą do budżetu państwa, a zatem mają saldo ujemne. Natomiast osoby o pokaźnych dochodach „dopłacają” do tych jednostek, czyli mają saldo dodatnie. Roman Domaszewicz stwierdził, iż ta klasyfikacja odpowiada wykorzystywanemu podziałowi systemów podatkowych na: regresywny, proporcjonalny, progresywny. W kontekście poglądów dotyczących finansów publicznych warto wspomnieć o koncepcjach sformułowanych przez Josepha A. Schumpetera, które stanowią opozycję dla prawa Wagnera. Różnica między ich stanowiskami polega na tym, że Wagner postrzegał zjawisko wzrostu państwa podatkowego jako szansę na rozwój cywilizacji, a Schumpeter postrzegał wizję kapitalistycznego państwa podatkowego w sposób negatywny i dopuszczał myśl o jego upadku, po którym miałoby zostać stworzone państwo socjalistyczne. 29 Argumentacja Schumpetera bazuje na zaznaczeniu negatywnej roli coraz większych ciężarów podatkowych, pod których wpływem kapitalizm będzie przechodził od etapu „żywotnego i nieskalanego” do etapu „spętanego”. Schumpeter nie zaprzeczał znaczeniu państwa jako instytucji ani nie podważał sensowności podatków. Jego zdaniem państwo jest niezbędne do realizacji określonych funkcji publicznych oraz do konstytuowania mechanizmów rynkowych, czyli tworzenia instytucji kreujących odpowiednie warunki do skutecznego funkcjonowania rynku. Widział on zagrożenie dla kapitalistycznego państwa w rozwoju demokracji, który jego zdaniem miał prowadzić do coraz śmielszych żądań 30 ze strony obywateli w stosunku do instytucji państwa. Ubocznym skutkiem rozwoju ustroju demokratycznego jest powstanie konkurencji politycznej, która będzie negatywnie wpływać na mechanizm ekonomicznej konkurencji. Te żądania państwo może spełnić poprzez wprowadzenie nowych podatków lub wzięcie pożyczek. Według Schumpetera pierwszy sposób prowadzi do zmniejszenia motywacji przedsiębiorców oraz obywateli do pracy, a drugi skutkuje powstaniem spirali długu publicznego i kosztów jego obsługi, co z kolei może doprowadzić do krachu fiskalnego. Schumpeter dostrzegał związek pomiędzy rosnącymi obciążeniami podatkowymi a rozszerzaniem się biurokracji. Zbyt silny wzrost podatków powoduje zarówno uszczuplenie dochodów prywatnych podmiotów, jak i zwiększenie regulacyjnej funkcji państwa wobec gospodarki. Podkreślał on także znaczenie tego, aby obywatel mógł być pewien wysokości nałożonego na niego podatku. Owsiak podkreślił, że mimo zwrócenia uwagi na zagrożenie nadmiernego fiskalizmu, to rozważania Schumpetera dotyczące upadku państwa podatkowego były zbyt daleko idące. Natomiast Adam Glapiński zwrócił uwagę, iż teorie Schumpetera można uznać za źródło konserwatywnej rewolucji i doktryny, którą próbowali zaimplementować Ronald Reagan oraz Margaret Thatcher. 31  Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny Owsiak podkreślił, że obserwacja działania kapitalistycznej gospodarki w rozwiniętych krajach Zachodu po okresie wielkiego kryzysu, a przede wszystkim po drugiej wojnie światowej, do początku lat 70. potwierdziła efektywność strategii interwencjonizmu państwowego. Na korzyść podejścia interwencjonistycznego, którego wyraz stanowiła ingerencja państwa w obszar podziału dochodu narodowego oraz w sferę produkcji, przemawiały następujące argumenty: szybki wzrost gospodarczy krajów Zachodu, w zasadzie bezkryzysowy przebieg procesów gospodarczych, stworzenie państwa dobrobytu. Efektywność tej strategii uległa osłabieniu w latach 70., gdy gospodarki przodujących państw Zachodu popadły w stagnację, która wyrażała się m.in. wysoką inflacją, minimalną stopą wzrostu gospodarczego oraz wzrostem bezrobocia. Tradycyjne sposoby interwencjonizmu państwowego nie dawały już oczekiwanych skutków. Przyjmuje się, że w tamtych latach nastąpiły poważne przemiany strukturalne w gospodarkach określonych państw spowodowane „szokami naftowymi”. 32 Trudności gospodarcze państw kapitalistycznych były powodem krytyki teorii Keynesa i całej doktryny neokeynesowskiej. Głównym obiektem uwag stało się państwo i wykorzystywane przez nie instrumenty polityki fiskalnej. Krytycy oskarżali instytucję państwa o m.in. naruszenie filozofii mechanizmu rynkowego, podważanie praw kierujących rynkiem oraz dewastowanie gospodarki. Taki atak nie oznaczał jednak całkowitej rezygnacji z państwowego wpływu na gospodarkę, lecz ciężar tego wpływu został przeniesiony na instrumenty monetarne. Państwo zostało oskarżone o powodowanie inflacji za pomocą tworzenia deficytu budżetowego i zwiększania długu publicznego, więc monetaryści za kluczową kwestię uznawali regulację podaży pieniądza (przede wszystkim za pomocą instrumentów pośrednich, jak np. kursy walutowe). Do głównych założeń nowego konserwatyzmu fiskalnego zalicza się m.in.: bezwzględnie zrównoważony budżet w okresie roku fiskalnego, ograniczenie redystrybucji PKB przez system publicznych finansów, powrót do idei minimalnego budżetu państwa (poprzez zmniejszenie wydatków gospodarczych i socjalnych), ograniczenie podatków. Zalecenia wynikające z nowego konserwatyzmu fiskalnego oraz monetarystycznego podejścia do gospodarki zaczęły być implementowane w 33 latach 80. przez m.in. Stany Zjednoczone oraz Wielką Brytanię. Jednak nie przyniosło to oczekiwanych skutków. W latach 80. i 90. w USA uznano, że po wymagających dla gospodarki ich kraju latach 70. problemy związane z funkcjonowaniem gospodarki rynkowej zostały zażegnane. Miało to oznaczać sukces konserwatywnego i monetarystycznego podejścia do gospodarki, a okres ten nazwano „Wielką Moderacją”. W 2004 roku Ben S. Bernanke, ówczesny gubernator w Systemie Rezerwy Federalnej USA, mówił o wątpliwościach związanych z czynnikami stabilizującymi amerykańską gospodarkę, które pochodziły z polityki monetarnej i fiskalnej. Wskazywał on na czynniki o strukturalnym charakterze, przede wszystkim na skutki deregulacji rynków finansowych oraz wykreowanie warunków do swobodnego przepływu kapitału. To, co miało nastąpić za kilka lat (kryzys w latach 2007–2008), podważyło sens prowadzonej przez USA polityki monetarnej oraz niebezpieczne w skutkach rozregulowanie rynków finansowych. Jak zauważył Owsiak, konserwatywna polityka fiskalna i związana z nią polityka monetarna wciąż są stosunkowo popularnymi koncepcjami pomimo tego, że nie przyniosły spektakularnych sukcesów. 34  Podejście niekeynesowskie Kryzys z 2008 roku wymusił na rządach wielu państw przeprowadzenie akcji ratunkowych z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkowało wzrostem deficytów budżetowych oraz długu publicznego. Poszukiwano odpowiednich środków w zakresie polityki finansowej, żeby powstrzymać negatywne zjawiska zarówno w obszarze finansów publicznych, jak i produkcji. Kryzys finansowy sprowokował także potrzebę debaty naukowej na temat dostępnych środków polityki finansowej, które rządy powinny stosować – tzw. ekonomia głównego nurtu została poddana intelektualnej krytyce. Jak podkreślił Owsiak, neoliberalna doktryna okazała się nieodpowiednia (przynajmniej w kontekście rynków finansowych). Wiele krajów starało się pobudzić gospodarkę za pomocą zwiększenia wydatków przy jednoczesnym obniżaniu podatków, czego rezultatem były rosnące deficyty budżetowe i dług publiczny. Strategia pobudzenia gospodarki metodami keynesowskimi została poddana krytyce na gruncie naukowym oraz praktycznym. Dany stan gospodarki (wysokie bezrobocie, niska produkcja) stanowił zachętę do stosowania keynesowskich metod fiskalnych, przy jednoczesnym wprowadzeniu ograniczeń fiskalnych. Warto zwrócić uwagę na brak 35 autonomii w polityce monetarnej krajów należących do strefy euro, co utrudniało wyjście z kryzysu. Zaczęły pojawiać się nowe zalecenia nazywane niekeynesowskimi skutkami polityki gospodarczej. Jeden z paradygmatów ekonomii keynesowskiej mówi o tym, że wydatki publiczne, dług publiczny oraz deficyt budżetowy przenoszą się na rzeczywisty obszar gospodarki poprzez efekty mnożnikowe. Efekty keynesowskie działają jednak w różnych kierunkach (np. zwiększenie deficytu budżetowego skutkuje wzrostem popytu – i w drugą stronę). Poszukiwanie niekeynesowskich metod pobudzenia gospodarczego polegałoby zatem na redukcji deficytu budżetowego i długu publicznego przy jednoczesnym braku spadku popytu i produkcji. Podstawowe założenie tych koncepcji polega na tym, iż ograniczenie deficytu budżetowego nie przyniesie spadku popytu w krótkim okresie, w średnim i długim będzie zaś miało pozytywny wpływ dla finansów publicznych oraz realnej gospodarki. Drugie ważne założenie tej koncepcji polega na tym, iż spadek wydatków publicznych przez wprowadzenie ograniczeń budżetowych zostanie zastąpiony zwiększeniem się wydatków prywatnych gospodarstw domowych w średnim i długim okresie, ponieważ nie spodziewają się one 36 podniesienia podatków, jako że państwowy budżet zmierza w kierunku równowagi lub już ją osiągnął. Funkcjonuje także założenie, iż spadek wydatków rządowych będzie skutkował spadkiem dynamiki płac w gospodarce, co z kolei podniesie zyski przedsiębiorstw oraz ich potencjał do inwestowania i zwiększenia produkcji. Niekeynesowskie efekty polityki fiskalnej stanowią przedmiot wielu dyskusji, ponieważ w czasach ostatniego kryzysu finansowego sporo państw zainspirowanych tą koncepcją zaczęło dokonywać cięć w wydatkach publicznych. Podstawowy argument przeciwko owej koncepcji dotyczy tego, że podstawowym kryterium oceny efektywności tej polityki jest cyklicznie dostosowany deficyt budżetowy pierwotny wobec produktu potencjalnego. Owsiak podkreśla, że problem polega na tym, iż PKB jest hipotetyczną i niemożliwą do zaobserwowania wartością. Wykorzystywanie cyklicznie dostosowanego deficytu pierwotnego jako środka do mierzenia fiskalnej konsolidacji, jak podkreślili Christina Romer oraz David Romer, może prowadzić do nieprawidłowych szacunków jej skali m.in. ze względu na zmienne ceny aktywów. Także Roberto Perotti wyraził wątpliwość względem słuszności wykorzystania konsolidacji fiskalnej w pokryzysowej sytuacji. 37 Jak zauważył Owsiak, w literaturze można odnaleźć wiele prac, które podważają założenia neoliberalnej doktryny ekonomicznej, zgodnie z którą równowagę finansów publicznych należy traktować jako fundament zrównoważonego i stabilnego wzrostu gospodarczego. Podsumowanie  Zapoznaj się z treścią lekcji. Gdy opanujesz już cały materiał zawarty w dziale, przystąp do testu cząstkowego. Literatura uzupełniająca: 1. Górka K., Łuszczyk M., Thier A., Teorie finansów publicznych w świetle uwarunkowań gospodarczych i społecznych, [w:] „Studia i Prace WNEiZ US”, nr 47/1, 2017. 2. Owsiak S., Finanse publiczne. Współczesne ujęcie, Warszawa, 2017. 38