Tema 25: El Administrado - Temario Específico - PDF

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Temario específico. Tema 25: El administrado Temario específico. Tema 25 El administrado. Clases. Capacidad del administrado y sus circunstancias modificativas. Las situaciones jurídicas del administrado. La participación del administrado en las funciones administrativas. GUIÓN-RESUMEN 1. El administrado 1.1. Esbozo histórico 1.2. Término ambiguo y discutido 1.3. Puntualizaciones 1.4. Notas complementarias 1.5. Propuesta de definición 2. Clases de administrados 3. Capacidad del administrado y sus circunstancias modificativas 3.1. Introducción 3.2. Análisis de cada una de ellas 3.3. Otras circunstancias 4. Las situaciones jurídicas del administrado 4.1. Introducción 4.2. Situaciones activas o de poder 4.3. Situaciones pasivas o de deber 5. La participación del administrado en las funciones administrativas 5.1. Introducción 5.2. Supuestos que se excluyen 5.3. Modos de actuación OL0422 1  Temario específico. Tema 25: El administrado 1. EL ADMINISTRADO 1.1. Esbozo histórico Si nos remontamos a la época de la Monarquía absoluta, las relaciones que el poder mantenía con los individuos eran básicamente relaciones de superioridad, de imposición de deberes; y, en general, los “súbditos” apenas tenían derechos frente al poder, manteniéndose en una posición pasiva y de obediencia. El mayor cambio se produjo con la Revolución francesa. El individuo es rescatado de su condición de “súbdito” y elevado a la categoría de “ciudadano”, como titular de una serie de derechos y deberes con las correspondientes garantías. Más adelante, el concepto de “administrado” que surge invariablemente en la doctrina y la legislación del siglo XX, evolucionando hasta llegar a la situación actual en que se habla de un verdadero “status del administrado” o “situación jurídica de administrado”, como conjunto de derechos, deberes y garantías que, reconocidos incluso a nivel constitucional, permitirán a cada persona mantener relaciones jurídicas con la Administración. 1.2. Término ambiguo y discutido Toda relación jurídica regulada por el Derecho Administrativo debe tener como sujetos, de un lado, una Administración, y, de otro, una persona privada. En esta clase de relaciones, la Administración aparece como un sujeto poderoso y activo, armado de potestades, con las que incide en la esfera de los particulares; es el ente que “administra”, de donde resulta que el sujeto pasivo, el particular, ostenta una posición pasiva, es “administrado”. De esta forma nace el concepto o status de “administrado”, como veremos a continuación cuestionado y puesto en entredicho por las connotaciones peyorativas que conlleva, por lo que la nueva palabra a tener en cuenta es la de “ciudadano”. 1.3. Puntualizaciones La noción acabada de exponer, sin embargo, debe ser objeto de algunas puntualizaciones: a) No sólo las personas físicas privadas son la contraparte subjetiva de las relaciones administrativas, también lo son, con toda normalidad, las personas jurídicas privadas, e incluso las organizaciones carentes de OL0422 2  Temario específico. Tema 25: El administrado personalidad jurídica (por ejemplo, las uniones de empresarios en la legislación contractual y las herencias yacentes y las comunidades de bienes en la legislación tributaria). b) Las relaciones administrativas se traban necesariamente entre una Administración y una persona privada. De un lado, cada vez son más frecuentes las relaciones entre personas públicas (por ejemplo, la delegación de funciones del Estado a una Comunidad Autónoma, o a un Ayuntamiento). Y de otro, existen relaciones entre personas privadas reguladas por el Derecho Público (por ejemplo, el derecho de rectificación que corresponde a una persona frente a un periódico por la publicación de una noticia que le afecta). c) Pero, en todo caso, lo que es rigurosamente inexacto es considerar a las personas privadas como meros sujetos pasivos de las potestades de la Administración (posición que insinúa el participio “administrado”). Hoy las personas privadas son normalmente titulares de situaciones jurídicas activas o de poder frente a la Administración: potestades, derechos, situaciones constitucionalmente garantizadas de libertad inmunes frente a la acción de los poderes públicos. Y todavía más: incluso en las relaciones jurídicas generadas por el ejercicio de las potestades directas y más enérgicas de la Administración, el sujeto pasivo ostenta posiciones activas o de poder; por ejemplo, si la Administración expropia, el expropiado tiene derecho a obtener un justo precio. Así las cosas, como dice SANTAMARÍA PASTOR, hay que dudar más que razonablemente de la consistencia técnica de este término “administrado”, sobre el que se ha vertido una suerte de condena implícita, como término propio de un lenguaje autoritario. Y esta es, sin duda, la razón por la que la derogada LRJ-PAC pretendió sustituir el término “administrado” por el de “ciudadano”, quizás más políticamente correcto, pero en todo caso equívoco. 1.4. Notas complementarias A todo lo expuesto, hemos de añadir todavía dos notas que dan unidad al concepto que pretendemos obtener: Por un lado, como aspecto “positivo” es preciso que exista sometimiento al Derecho Administrativo. Por eso, no es administrado el particular en cuanto se relaciona con la Administración en régimen de Derecho Privado; por ejemplo, a OL0422 3  Temario específico. Tema 25: El administrado través de una relación laboral, como sucede con un trabajador dependiente de la Diputación Provincial de León. Por otro, como aspecto “negativo” es preciso que, en todo caso, el particular no sea titular de un órgano administrativo. La persona que deviene titular de un órgano deja de ser automáticamente administrado y se convierte en agente, funcionario o autoridad pública en el más amplio sentido de la palabra. 1.5. Propuesta de definición Sea cual sea la denominación empleada, para el Derecho administrativo podemos decir que administrado o ciudadano es cualquier sujeto de Derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo del que es titular una Administración Pública, ostentando ésta normalmente, pero no sola ni exclusivamente, una posición dominante “SANTAMARÍA PASTOR”. 2. CLASES DE ADMINISTRADOS Si, como afirman GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, administrado es cualquier persona, física o jurídica, considerada desde su posición privada respecto a la Administración y sus agentes, cabe, desde esta perspectiva general, establecer una distinción básica entre lo que la doctrina denomina administrado simple y administrado cualificado. Administrado simple es el que ostenta una posición genérica de ciudadano, mientras que el administrado cualificado es que se singulariza de dicha posición genérica en virtud de un tipo de relación que le vincula con la Administración de una manera más específica e intensa. Y ello es así porque mientras la posición del administrado simple deriva de lo que LABAND y MAYER denominaron “relación general de poder” o de “supremacía general” (desde la perspectiva de la Administración) o “relación general de sujeción” (desde la perspectiva del administrado), la posición del administrado cualificado tiene su causa en una “relación especial de poder” o de “supremacía especial” o de “relación especial de sujeción” (desde la perspectiva del administrado). Esta clasificación, como advierte SANTAMARÍA PASTOR, pese a su considerable difusión, es cuestionable primero, por su imprecisión ya que el concepto de “relación general de poder” es meramente negativo (la hay cuando no existe relación especial) y su contenido se define por mera alusión a unas cuantas potestades genéricas y ambiguas; y segundo, porque en su origen fue elaborada OL0422 4  Temario específico. Tema 25: El administrado por la doctrina alemana de fines del XIX para eludir el juego de la reserva de ley en la regulación de las relaciones de determinadas personas con la Administración, habiendo sido utilizada después por la Administración para limitar la libertad o la propiedad sin necesidad de que una ley previa lo autorice (o incluso un reglamento, afirmando que una relación especial de poder confiere a la Administración potestades implícitas). 3. CAPACIDAD DEL ADMINISTRADO Y SUS CIRCUNSTANCIAS MODIFICATIVAS 3.1. Introducción La capacidad, en cuanto aptitud de un sujeto para desenvolverse en el mundo del Derecho, no es un tema específico del Derecho Administrativo, sino que pertenece más bien al ámbito del Derecho Civil al que hay que remitirse, sin perjuicio de las precisiones y matizaciones que deban hacerse en el ámbito administrativo. Dos observaciones deben hacerse al respecto: a) La primera, relativa a la diferencia entre capacidad jurídica y capacidad de obrar, que en el Derecho Administrativo es menor que en el Derecho Privado y ello porque, en términos generales, ambos conceptos tienden a identificarse en la medida en que normalmente se permite el ejercicio de los derechos a todos aquellos a quienes se reconoce aptitud para trabar las relaciones jurídicas de las que dichos derechos emanan. Buen ejemplo de ello lo encontramos en los artículos 3 LPACAP y 18 LJCA. Por eso, en el Derecho Público la capacidad de obrar tiene más amplitud que en el Derecho Privado. b) Y la segunda se relaciona con el casuismo del ordenamiento jurídico- administrativo, que construye sus normas en función de las distintas exigencias del concreto interés público que subyace en cada tipo de relaciones jurídicas. Por ello, en el Derecho Administrativo no hay una regulación general por ley de las causas modificativas de la capacidad de obrar, sino que cada norma establece diversos tipos de circunstancias que excluyen o limitan la capacidad del administrado, y que se establecen muchas veces no por normas con rango de ley sino a nivel de reglamento lo que todavía complica más el problema que venimos exponiendo. Ello da lugar a una gran variedad de matices en lo que se refiere al alcance de las causas modificativas que contempla el artículo 32 del Real Decreto de 24 OL0422 5  Temario específico. Tema 25: El administrado de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil, en contraste claro con la generalidad con que tales causas operan en el campo del Derecho Privado. 3.2. Análisis de cada una de ellas 3.2.1. Nacionalidad Alrededor de ésta gira el concepto de ciudadano al que se atribuye la plenitud de los derechos políticos que reconoce la Constitución y, también, los correlativos deberes políticos. La exigencia de la nacionalidad está presente, por ejemplo, para la ocupación de determinados cargos públicos (Magistrado del Tribunal Constitucional), en las limitaciones que afectan a determinadas empresas extranjeras en sectores especialmente sensibles o estratégicos de la economía nacional, para ser titular de derechos específicos en la legislación sectorial (minas), etc. A su vez, los extranjeros están sujetos a una serie de limitaciones que no pesan sobre los nacionales, tanto en aspectos patrimoniales como de su libertad personal. En todo caso, debe tenerse presente la incidencia en esta materia de la legislación de la Unión Europea, que prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los ciudadanos miembros de aquélla y a su vez reconoce a éstos el derecho a ser electo y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en que residan. Las normas vigentes sobre derechos y libertades de los extranjeros en España delimitan las repercusiones de la nacionalidad sobre el ejercicio de los citados derechos y libertades que ambas normas regulan. 3.2.2. Vecindad territorial Paralela a la nacionalidad, tenemos la vecindad territorial, que implica la condición de miembro políticamente activo de las Comunidades Autónomas y destinatario del ordenamiento autonómico que deba considerarse legislación personal. 3.2.3. Vecindad administrativa Tiene importancia a efectos del régimen local. El vecino es miembro plenario de la entidad local como corporación territorial y en tal sentido tiene capacidad electoral activa y pasiva, disfruta de los bienes comunales, recibe las prestaciones de sus servicios, etc. Y, en ocasiones, la ley utiliza como medida de fomento el reconocimiento de la vecindad a favor de ciertas personas que traban relaciones con la Administración (concesionarios, contratistas, etc.). OL0422 6  Temario específico. Tema 25: El administrado 3.2.4. El sexo En la actualidad ya no determina ninguna modificación de las reglas generales de la capacidad en el ordenamiento administrativo, salvo en cuestiones estrictamente biológicas (licencia por maternidad) o análogas. Al respecto, conviene no olvidar que la CE en su artículo 14 prohíbe las discriminaciones por razón del sexo. 3.2.5. La edad Juega en el Derecho Administrativo, en principio, la regla general de la mayoría civil (artículo 12 CE: dieciocho años), si bien existen excepciones por arriba o por abajo, según el tipo de relaciones de que se trate. Por ejemplo, la normativa local determina que, para ingresar como guardia de la Policía Local, el candidato no ha de tener más de treinta años de edad; para ser Magistrado del Tribunal Constitucional se requieren más de quince años de ejercicio profesional (lo que, lógicamente, determina que sea imposible acceder a dicho cargo antes de los treinta años); y la edad para participar en los procesos selectivos de ingreso como empleado público son dieciséis años y la edad de jubilación forzosa en la Función Pública está fijada en sesenta y cinco años con posibilidad de prórroga hasta los setenta. Y en cuanto al ejercicio por los menores de sus derechos, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en orden al reconocimiento de su capacidad de obrar en ciertos casos. 3.2.6. La enfermad La enfermedad, o las deficiencias físicas o psíquicas en sus diversas modalidades, también incide sobre la capacidad de acuerdo con la índole de las relaciones jurídico-administrativas de que se trate en cada momento. Así, por ejemplo, ciertos defectos físicos pueden impedir el acceso a la Función Pública, la enfermedad conlleva el fin de la relación jurídica (en los casos de jubilación por incapacidad permanente), o condiciona el derecho a recibir determinadas prestaciones de la Seguridad Social o a ingresar en ciertos establecimientos públicos, etc. 3.2.7. El domicilio Condiciona el cumplimiento de ciertas obligaciones (fiscales) o la imposición de prestaciones personales o de transporte por parte de las Corporaciones Locales pero, a su vez, da derecho al disfrute de ciertas ventajas y beneficios. OL0422 7  Temario específico. Tema 25: El administrado 3.2.8. La libertad religiosa Reconocida constitucionalmente, elimina la posibilidad de tomar en consideración esta circunstancia como determinante de discriminación o privilegio. Así, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (en lo sucesivo LMRFP), en su artículo 13.5 ordena que en la documentación individual del personal de las diversas Administraciones Públicas no figure ningún dato relativo a la raza, religión u opinión. 3.3. Otras circunstancias GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, a las causas modificativas expuestas, añaden “una serie de circunstancias que influyen directa o indirectamente, y siempre para disminuirla, en la capacidad de los administrados”, siendo nota común a la mayoría de ellas su imprecisa, y muchas veces insatisfactoria, definición y regulación. Tenemos, por ejemplo, la condena penal que afecta, de acuerdo con el artículo 60.1.a) del Real Decreto Legislativo 3/2011, Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, a la capacidad de contratación con las diversas Administraciones “Haber sido condenadas mediante sentencia firme por delitos de terrorismo, constitución o integración de una organización o grupo criminal, asociación ilícita, financiación ilegal de los partidos políticos, trata de seres humanos, corrupción en los negocios, tráfico de influencias, cohecho, prevaricación, fraudes, etc..)” y que en el ámbito de la Función Pública la pérdida de la condición de funcionario en el caso de que la comisión de un delito conlleve la pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público impediría la contratación con cualquier Administración Pública. Y fuera del ámbito penal, el simple hecho de haber sido objeto de sanciones administrativas por las autoridades de este orden también llega a convertirse, en ocasiones, en causa de incapacidad en determinados casos, como, por ejemplo, establece el artículo 71.1.b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, al prohibir contratar a quienes hayan sido sancionados por infracciones graves en materia profesional, de falseamiento de la competencia, de integración laboral y de igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad. OL0422 8  Temario específico. Tema 25: El administrado 4. LAS SITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO 4.1. Introducción Durante mucho tiempo las posiciones de los sujetos de las relaciones jurídicas han estado reducidas a la dualidad derecho subjetivo, por un lado, y obligación por otro, conceptos ambos difundidos por el Derecho Privado y que venían a cubrir la mayor parte de sus necesidades jurídicas. Sin embargo, dicha dualidad se ha considerado insuficiente en el ámbito del Derecho Público, que ha tenido que ampliar estos conceptos distinguiendo, como se hace a continuación, entre situaciones activas y pasivas. 4.2. Situaciones activas o de poder 4.2.1. Libertad Prescindiendo del sentido ético y político de la palabra, esta situación es la que permite al sujeto de derecho actuar libremente en su esfera jurídica, sin obstáculos ni perturbaciones externas (por ejemplo, la posibilidad de utilizar libremente un objeto de nuestra propiedad). Desde el punto de vista del titular, su situación de libertad le permite llevar a cabo una serie de actuaciones sin más limitaciones que la establecidas por las leyes; y desde el punto de vista de los terceros, dicha situación supone una prohibición general de inmisión o perturbación de las actuaciones que puede llevar a cabo el titular, con las únicas excepciones que fijen las leyes. 4.2.2. Potestad Aunque no desconocida en el Derecho Privado, esta situación es más propia del Derecho Público y consiste en la situación de poder que habilita a su titular para imponer determinadas conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas en base a un poder concedido por las normas. Estas potestades pueden ser de varias clases. Tenemos, en primer lugar, potestades heteroatribuidas y potestades autoatribuidas, según hayan sido creadas y otorgadas por un órgano o ente, o por el mismo destinatario; en segundo lugar, potestades expresas y potestades implícitas; en tercer lugar, potestades genéricas y potestades específicas; y, por último, potestades discrecionales y regladas. OL0422 9  Temario específico. Tema 25: El administrado Finalmente, y en todo caso, aunque las potestades se suelen predicar de entes públicos, ello no impide que el concepto de potestad sea trasladable a los sujetos privados, como sucede, por ejemplo, con la patria potestad y con las potestades estatutarias, organizatorias y disciplinarias de las personas jurídicas privadas. Por ello, GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ escriben que “los administrados también pueden resultar titulares de esta clase de poderes jurídicos, tanto en el ámbito del Derecho Privado como en la esfera del Derecho Público”. 4.2.3. Derecho subjetivo Esta situación tiene su origen normalmente en una relación jurídica concreta (por ejemplo, un contrato), su objeto es muy concreto y preciso (por ejemplo, el derecho al cobro de una deuda), va dirigida a la satisfacción de un interés de su titular (por ejemplo, el derecho del funcionario a un nuevo trienio), dada su naturaleza es en principio transmisible a terceros (por ejemplo, el derecho de propiedad de una cosa), y finalmente es normalmente susceptible de prescripción adquisitiva o extintiva. Expuesto lo anterior, como señala SANTAMARÍA PASTOR, es preciso hacer algunas precisiones sobre el derecho subjetivo. En primer término, éste indiscutiblemente existe en el Derecho Administrativo, desde el momento en que los particulares ostentan frente a la Administración auténticos derechos subjetivos. En segundo lugar, unas veces estos derechos son muy similares a los Derecho Privado (por ejemplo, el derecho de crédito al cobro de un suministro de bienes derivado de un contrato), mientras que en otros no tienen semejanza en el tráfico privado (por ejemplo, el derecho derivado de una concesión administrativa). Y, finalmente, es evidente que los derechos constitucionales, aunque muy importantes y por ello los más conocidos, no agotan la totalidad de los derechos que los particulares ostentan frente a la Administración y de la que no forman sino una subcategoría. 4.2.4. Intereses legítimos o derechos subjetivos reaccionales En el Derecho Administrativo, junto al derecho subjetivo propiamente dicho se sitúa el interés, término tradicionalmente acompañado de diversos calificativos (directo, legítimo o personal), pero que, en la actualidad, ha quedado definitivamente como “interés legítimo”. En la actualidad, ante las dudas planteadas en la doctrina, se ha venido a consolidar el término “derecho subjetivo reaccional”, una modalidad atípica y peculiar del derecho subjetivo propiamente dicho. A partir de estas premisas, la “diferencia” entre el derecho subjetivo propiamente dicho y el derecho subjetivo reaccional es que el primero es un título de poder que preexiste a un eventual conflicto al OL0422 10  Temario específico. Tema 25: El administrado tiempo que su contenido viene determinado en la norma, mientras que el segundo, el derecho reaccional, no nace sino en el momento en que salta el conflicto y como consecuencia del mismo (por ejemplo, si la Administración en unas obras causa daños en los predios afectados, los dueños de éstos tienen derecho a “reaccionar” para reclamar indemnización de daños y perjuicios). La “principal” clasificación de estos intereses legítimos los diferencia en individuales y colectivos. Los primeros no plantean problemas a la hora de su defensa y protección, lo que no sucede con los colectivos cuya problemática es evidente en el campo del Derecho Administrativo pese a lo cual su protección se va extendiendo y ampliando, como se de muestra analizando alguna de nuestras leyes. 4.3. Situaciones pasivas o de deber 4.3.1. Sujeción Como dice SANTAMARÍA PASTOR, la sujeción “es, simplemente, el correlato pasivo de la potestad, consistente en el deber de soportar el ejercicio de una potestad sobre el propio ámbito jurídico”. Como ya se ha indicado más arriba, tanto por parte de la doctrina como de la jurisprudencia, es común clasificar los supuestos de sujeción en situaciones de sujeción general y especial. 4.3.2. Obligación Simplemente hemos de decir que la obligación es el correlato pasivo del derecho subjetivo y consiste en la necesidad jurídica de realizar una determinada conducta de hacer o no hacer, que las normas establecen en beneficio o utilidad de una tercera persona, que es la que ostenta la facultad de exigirla. 4.3.3. Carga Esta situación jurídica se sitúa en el término medio de las situaciones de poder y de deber. Como la obligación, consiste en la necesidad jurídica de llevar a cabo una determinada conducta, pero se diferencia de ella en que la carga entraña normalmente una conducta positiva (de hacer algo) establecida en beneficio e interés del sujeto sobre el que pesa, de tal modo que su incumplimiento no conlleva ilicitud o ilegalidad alguna, sino tan sólo la simple pérdida de un ventaja para cuya obtención esa conducta es un requisito necesario. OL0422 11  Temario específico. Tema 25: El administrado Esta figura de la carga procede básicamente del Derecho Procesal y, por ello, se ha trasladado al Derecho Administrativo en el que los procedimientos tienen gran importancia; y así, por ejemplo, son cargas la comparecencia en un procedimiento administrativo para ser parte interesada en el mismo, la petición de ampliación de plazos, la clasificación de los contratistas para poder celebrar determinados contratos, etc. 4.3.4. Deber público Es, como advierte SANTAMARÍA PASTOR, “la más ambigua y problemática de las situaciones jurídicas pasivas”, y cuya caracterización la hemos de hacer frente a la figura ya descrita de la obligación en base a los siguientes criterios: la obligación tiene siempre un contenido concreto y determinado, mientras que la conducta en que consiste el deber es abstracta y genérica; la obligación tiende a servir el interés de un sujeto concreto, mientras que el deber se impone en razón del interés general o de la colectividad; y la obligación se corresponde con un derecho subjetivo, contrapartida que no se da en el deber público. 5. LA PARTICIPACIÓN DEL ADMINISTRADO EN LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS 5.1. Introducción Como señalan GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, aquí nos vamos a “referir” a la participación del ciudadano, no como titular de un derecho o interés propios, sino como miembro de la comunidad; no como parte interesada en un determinado procedimiento, sino simplemente como afectado por el interés general. Desde siempre, han existido posibilidades de participación de los administrados en las funciones administrativas. Sin embargo, en la actualidad, tales posibilidades tienden a incrementarse en virtud de varias razones: primera, la tendencia a romper la tradicional dicotomía sociedad-estado de cuño liberal, sustituyéndola por una creciente compenetración entre ambos; segunda, la exigencia de “desalienar al poder”, para acercarlo más a los ciudadanos; tercera, la necesidad cada vez más sentida, de completar la acción del Estado con la colaboración ciudadana, dando lugar a lo que se ha dado en llamar “Administración participada”; y cuarta, la implantación de nuevas tecnologías. OL0422 12  Temario específico. Tema 25: El administrado 5.2. Supuestos que se excluyen En la presente exposición se “excluyen” determinados supuestos que no son de participación en el sentido que ahora nos interesa. Por ello, quedan fuera el caso del funcionario, o del laboral, de los entes públicos; el de los contratistas y de los concesionarios de obras y servicios públicos; el de personas dedicadas al ejercicio de funciones políticas, etc. Y quedan fuera las situaciones brevemente citadas, porque lo que ahora nos interesa conocer es más bien “la actuación ciudadana determinada por una apreciación libre del interés general, normalmente voluntaria, aunque eventualmente incluso forzosa y no profesionalizada o retribuida dentro del intercambio de bienes y servicio en el ámbito de las diversas Administraciones Públicas” (GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ). 5.3. Modos de actuación 5.3.1. Participación orgánica Es la intervención de los ciudadanos en cuanto tales en órganos formalizados de las Administraciones Públicas. Podemos hablar de dos clases de participación: 1) En Corporaciones públicas cuando el ciudadano actúa en ellas eligiendo sus representantes, fiscalizando su actuación, etc., como es el caso de los Colegios Profesionales, de las Cámaras, de las Comunidades de Regantes, etc. 2) En organizaciones burocráticas cuando el ciudadano se hace presente en órganos estatales, autonómicos o locales en formas diversas, como son: Participación en órganos especializados de asistencia, propuesta, control y consejo, pero sin incidir sobre las facultades decisorias de los órganos rectores de los mismos; es el caso, por ejemplo, de las asociaciones de padres de alumnos, de contribuyentes, de consumidores y usuarios, etc. Participación en órganos principales de decisión, donde la participación no se limita a los órganos de asistencia externos a la decisión, sino que ya se hace presente en los mismos órganos decisorios; es el caso, por ejemplo, de las representaciones estudiantiles en órganos docentes, de las juntas y comisiones mixtas de funcionarios y contribuyentes en el orden fiscal, etc. OL0422 13  Temario específico. Tema 25: El administrado Participación por representación de intereses, que busca la defensa de éstos a través de personas que bien son elegidas bien son designadas para tal fin, como es el caso, por ejemplo, de la representación sindical de intereses económicos y sociales en los organismos administrativos, de representantes designados entre categorías profesionales o sociales establecidas. Participación por expertos, que es una modalidad muy utilizada de colaboración ciudadana con la Administración, como el caso, por ejemplo, de la designación de expertos o especialistas en órganos relacionados con el urbanismo, el medio ambiente, las nuevas tecnologías, las comunicaciones, los transportes, etc, precisamente en consideración a la especial competencia técnica de aquéllos. Y, en el mismo sentido, tenemos el caso de los expertos que no figuran de modo permanente en los órganos administrativos, sino que son llamados para una determinada tarea o función, cumplida la cual cesan en su cometido (comisiones creadas para redactar un plan, un anteproyecto de ley, etc.). 5.3.2. Participación funcional Supone una actuación ciudadana “desde fuera” del aparato administrativo, aunque ejercitando funciones públicas que, como tales, auxilian o colaboran en el desarrollo de las tareas de la Administración. Como ejemplos podemos citar la participación en los trámites de información pública, las denuncias de diversa naturaleza, el ejercicio de la llamada acción popular, las iniciativas o sugerencias, las peticiones o propuestas que no supongan reclamaciones o ejercicio de otros derechos, etc. 5.3.3. Participación cooperativa Mediante ella el administrado no se integra en la organización administrativa, sino que actúa como sujeto privado, no ejercita funciones públicas, sino que lleva a cabo una actividad privada desde fuera de la Administración tanto orgánica como funcionalmente, si bien en el sentido propugnado por la Administración como el más conveniente a los intereses generales que ella representa y gestiona. A título de ejemplo, podemos citar la invitación de las autoridades para que los ciudadanos ahorren energía, para que consuman o no consuman determinados productos, para que circulen a determinadas horas o por determinados itinerarios, para que colaboren desinteresadamente en determinadas campañas, etc. A veces OL0422 14  Temario específico. Tema 25: El administrado la invitación puede ir acompañada de la respectiva sanción administrativa, fiscal, monetaria, etc, pero lo normal es que se persiga la colaboración de los ciudadanos mediante incentivos, ventajas, ayudas, etc. Tenemos como ejemplo la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales o la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería. OL0422 15