Tema 19: Los Estatutos de Autonomía (PDF)

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Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Temario específico. Tema 19 Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza, Contenido. El proceso autonómico y la reforma de los Estatutos GUIÓN-RESUMEN 1. Los Estatutos de Autonomía 1.1. El basamento del Estado autonómico 1.2. Los Estatutos de Autonomía 2. Naturaleza 3. Contenido 4. El proceso autonómico 5. Reforma de los Estatutos OL0422 1  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza 1. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA 1.1. El basamento del Estado autonómico La Constitución no sienta ni establece una organización territorial obligada para el Estado; establece un marco general, flexible y abierto. La razón de ser obedece a que la Constitución de 1978, tiene como marco histórico determinado, la Constitución de 1931 y también obedece a que el proceso constituyente no conseguía el consenso deseado. El Estado autonómico es una forma de estructuración del Estado constitucionalmente garantizada, al menos para las CCAA. 1.2. Los Estatutos de Autonomía La doctrina tiene asentado que el Estatuto de Autonomía no es una categoría normativa homogénea, dado que existen diversos procedimientos constitucionalmente previstos para la formación de los Estatutos de Autonomía. Existen también diversos procedimientos de reforma diferentes en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía en virtud de la capacidad autónoma de las CCAA de individualizar sus procedimientos, pero los Estatutos de Autonomía de las CCAA comparten una misma función constitucional de garantía de la autonomía de las CCAA, y que se manifiesta por la rigidez del Estatuto, que garantiza el status constitucional del sistema de distribución de competencias y el sometimiento de ambos poderes, el territorial y el estatal general, a los límites constitucionales. La diferencia que existe entre el régimen de las competencias asumidas en el Estatuto y las transferidas libremente por el Estado en virtud de su voluntad descentralizadora sienta claramente la institución de la rigidez como garantía. Es evidente que el poder general del Estado no puede actuar ante el Estatuto de igual modo que con las leyes del artículo 150.1 y 150.2 CE, y si lo pudiera hacer el control del TC caería por su basamento. Si el poder general del Estado pudiera otorgar las competencias y recuperarlas cuando lo deseara, los conflictos de competencia se reducirían a aquellos supuestos en que el Estado aún mantiene en vigor una ley descentralizadora. El Estatuto se presenta como una ley orgánica cualificada. La doctrina lo presenta como una Constitución de la Comunidad Autónoma, una ley del ordenamiento constitucional, sin perjuicio de que el Estatuto se integre en el ordenamiento a través de una ley de las Cortes Generales. OL0422 2  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Hay que partir de dos vías, la común y la especial. En el caso de vía de acceso común, la aprobación del proyecto de Estatuto será elaborado por una Asamblea (redactora) compuesta por: Los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas. Los Diputados del Congreso elegidos en dichas provincias. Los Senadores elegidos en ellas. Posteriormente, el proyecto será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley orgánica (artículo 146 CE). En el caso de vía especial el procedimiento a seguir viene recogido en el artículo 151 de la Constitución, compuesta por las siguientes fases: a) El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de Autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros. b) Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva. c) Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. d) Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como Ley. e) De no alcanzarse el acuerdo el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de Ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias OL0422 3  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior. Actualmente hay 19 Estatutos de Autonomía, de los cuales: Vía de acceso especial Vía de acceso común País Vasco (Ley Orgánica 3/1979, Asturias (Ley Orgánica 7/1981, 30 18 de diciembre). de diciembre) Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, 19 Cantabria (Ley Orgánica 8/1981, de julio). 30 de diciembre). Galicia (Ley Orgánica 1/1981, 6 de La Rioja (Ley Orgánica 3/1982, 9 abril) de junio). Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, Murcia (Ley Orgánica 4/1982, 9 de 19 de marzo). junio). Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 5/1982, 1 de julio, modificado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril). Aragón (Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril). Castilla-La Mancha (Ley Orgánica 9/1982, 10 de agosto). Canarias (Ley Orgánica 10/1982, 10 de agosto). Navarra (Ley Orgánica 13/1982, 10 de agosto). Extremadura (Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero) Islas Baleares (Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, modificado por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero). Madrid (Ley Orgánica 3/1983, 25 de febrero). Castilla y León (Ley Orgánica 14/2007, 30 de noviembre). OL0422 4  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Tratamiento y vía de acceso singular Ceuta y Melilla por virtud de las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo 2. NATURALEZA Los Estatutos de Autonomía como norma suprema de cada Comunidad Autónoma, vienen a establecer las competencias de ésta y las reglas básicas de la Ordenación de los poderes autonómicos. El carácter esencial se recoge en el artículo 147.1 de la Constitución, a cuyo tenor: “Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”. 3. CONTENIDO Este apartado enumera cuatro elementos que de forma obligatoria ha de contener todo Estatuto de Autonomía: 1. La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; 2. la delimitación de su territorio; 3. la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; 4. las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. El artículo 147.2 a) CE dispone: “La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.” El precepto exige que se escoja la que mejor corresponda a su identidad histórica. Por regla general se han adoptado las denominaciones de ámbito geográfico ya acreditadas sin que se suscitara una problemática especial, con excepción de la Comunidad Valenciana donde la polémica entre los que defendían la denominación de País Valenciano y los que propugnaban el nombre histórico de Reino de Valencia, se superó pactando la de "Comunidad Valenciana". OL0422 5  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Por lo que respecta a la delimitación del territorio, (artículo 147.2. b) CE) hay que tener presente lo señalado en los artículos 143, 144 y 145 de la Constitución española. El criterio más común, seguido en casi todos los Estatutos, consiste en deferir la delimitación territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: los municipios y las provincias. El máxime intérprete de la Constitución señala que la necesidad de que los Estatutos contengan la delimitación del territorio de la Comunidad supone una "específica garantía territorial mediante la cual los límites geográficos con los que se constituyó al nacer la Comunidad Autónoma, quedan consagrados en su norma institucional básica". El territorio supone, en sentido estricto, una definición del ámbito espacial de aplicabilidad de las disposiciones y actos de la Comunidad Autónoma, y un elemento delimitador de las competencias de aquella en su relación con las demás Comunidades Autónomas y con el Estado. En cuanto a las instituciones propias, el precepto (art. 147.2. c) CE) exige que se señale en los Estatutos la denominación, organización y sede de aquellas. Este precepto cabe relacionarlo con el artículo 152.1. CE, que señala que en los Estatutos aprobados por el procedimiento previsto por el artículo 151.1 la organización institucional de la Comunidad se basará en: a) Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio. b) Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. c) Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. Pero nada ha impedido que a este esquema responda también la organización institucional de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del 143.2 CE. Ello no obstante, hay que tener en cuenta que, conforme dispone el artículo 148.1 CE, y así se determina en todos los Estatutos de autonomía, a las Comunidades Autónomas compete la organización de sus instituciones de autogobierno, por lo que, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas pueden crear otras instituciones de autogobierno, más OL0422 6  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza allá de las previstas en sus Estatutos, en la medida que lo juzguen necesario para su autogobierno. Y así, no son pocas las Comunidades Autónomas que han creado por Ley instituciones no previstas en sus Estatutos, como por ejemplo los Consejos Consultivos, o los órganos autonómicos equivalentes al Defensor del Pueblo o al Tribunal de Cuentas En cuanto a la sede de las instituciones autónomas propias, del enunciado constitucional no puede deducirse, como ha señalado el Tribunal Constitucional, una reserva estatutaria absoluta, por lo que tal determinación puede diferirse a lo que dispongan las leyes autonómicas. Hay que tener en cuenta que a pesar de la mención contenida en el artículo 151.1 CE con relación a los Tribunales Superiores de Justicia ("Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma"), dichos órganos no forman parte de la Administración Autonómica pues el Poder Judicial es único para todo el Estado. Aquellos Tribunales son, por tanto, órganos del Estado en la Comunidad autónoma, pero en ningún caso, órganos de éstas. 4. EL PROCESO AUTONÓMICO El proceso autonómico se asienta sobre el concepto clave en relación con el cual se define la posición de aquellas instituciones que poseen capacidad para dotarse de un ordenamiento propio dentro del sistema jurídico global y que sirve de base como punto de partida para que se pueda definir la posición constitucional de las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA). El proceso autonómico parte de la diferenciación de la autonomía regional respecto de la de los entes locales: el carácter político de las regiones y las competencias transferidas pueden coincidir en algún caso, pero no son elementos de diferenciación, ni son exclusivos elementos de diferenciación. Sin embargo, el propio TC ha considerado dicho criterio como elemento de diferenciación, en la Sentencia 4/1981, de 2 de febrero y 25/1981, de 14 de julio, en la que se contrapone la autonomía política de las CCAA a la autonomía administrativa de los entes locales. Dicho planteamiento no nos debe hacer olvidar que los entes locales son instituciones políticas y que pueden desarrollar actuaciones políticas diferenciadas de las de los órganos regionales o estatales. OL0422 7  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Tampoco es un criterio exclusivo de diferenciación la posesión de facultades legislativas, y es así porque la condición legislativa de algunas de las decisiones adoptadas por las CCAA es en sí misma una característica propia también de los entes locales. El elemento fundamental que nos permite diferenciar la autonomía regional y otros institutos similares que entran dentro del sistema de descentralización es el de irrevocabilidad de los poderes otorgados a los territorios, que se configuran como poderes constitucionales. El proceso autonómico parte del reconocimiento de otros derechos constitucionales que no pueden ser transgredidos por el legislador general del Estado y son principios materiales que vinculan al legislador. El elemento fundamental que permite distinguir entre autonomía regional y otros institutos similares que entran dentro del marco de descentralización es el de la irrevocabilidad de los poderes otorgados a los territorios, que se configuran como poderes de naturaleza constitucional. Las CCAA tienen derechos constitucionales que no pueden ser vulnerados por el legislador general del Estado como son los derechos respecto de sus competencias, derecho a la existencia y pervivencia. 5. REFORMA DE LOS ESTATUTOS El artículo 147.3 de la Constitución señala que “La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.” Como norma institucional básica de una Comunidad Autónoma, al igual que la Constitución, los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma, cosa que no sucede con ninguna otra norma. La Constitución prevé dos procedimientos de reforma: el general, para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143.2 CE, que se contiene en el artículo 147.3 CE, a cuyo tenor "La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica"; y el especial, reservado a los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 151.1 CE, que está establecido en el artículo 152.2 CE, de OL0422 8  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza acuerdo con el cual: "Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes". Como ya se ha expuesto en el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonómico como el estatal, de tal forma que para que la reforma prospere es necesaria una sintonía entre ambos. Efectivamente, los Estatutos prevén una primera fase en el que el proyecto de reforma es elaborado por el legislador autonómico que lo remite a las Cortes Generales, para que lo aprueben mediante Ley Orgánica. Hay que tener en cuenta que la exigencia de referéndum solo es exigible para los estatutos aprobados por la vía del artículo 151 CE. En cuanto a la tramitación en las Cortes Generales de este tipo de iniciativas, el silencio de los Reglamentos de ambas Cámaras hizo necesaria la aprobación de dos Resoluciones, una de la Presidencia del Congreso de los Diputados y otra de la Presidencia del Senado, de 16 de marzo y de 30 de septiembre de 1993, respectivamente. Cabe advertir que no hay coincidencia en los diferentes Estatutos a la hora de fijar quienes tienen iniciativa para proceder a su reforma. Así, por ejemplo, el Estatuto de la Comunidad de Madrid señala que la iniciativa corresponde al Gobierno o a la Asamblea de Madrid, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o de dos tercios de los municipios de la Comunidad cuya población represente la mayoría absoluta de la Comunidad de Madrid. No se reconoce en dicho Estatuto iniciativa a favor de las Cortes Generales, cosa que sí sucede en otros Estatutos: Castilla y León, Castilla-La Mancha; Comunidad Valenciana; Aragón; La Rioja; Andalucía; Cantabria; Principado de Asturias; Murcia; Canarias; Extremadura; Illes Balears; País Vasco y Cataluña. Hay Estatutos que reconocen iniciativa a los municipios, por ejemplo, Comunidad de Madrid, Principado de Asturias y La Rioja. El nuevo Estatuto de Cataluña, si bien no reconoce la potestad de iniciativa de los ayuntamientos, sí que les reconoce, siempre y cuando reúnan una serie de requisitos numéricos, la posibilidad de proponer al Parlamento el ejercicio de su iniciativa parlamentaria. OL0422 9  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Otros Estatutos, además, reconocen iniciativa de reforma al Gobierno de la Nación (Principado de Asturias y Murcia) Por otra parte, cabe señalar que algunos Estatutos prevén dos procedimientos de reforma diferenciando la que pretende ampliar el ámbito competencial de la del resto de supuestos. En este sentido puede verse, por ejemplo, la Comunidad Valenciana que exige acuerdo adoptado por tres quintas partes de sus miembros, salvo que sólo tuviera por objeto la ampliación del ámbito competencial, en cuyo caso bastará la mayoría simple de las Cortes Valencianas. En el mismo sentido Murcia, Madrid, Castilla-La Mancha o Castilla y León que no realizan tal distinción. El Estatuto de Cataluña también contempla dos procedimientos de reforma, en función de la materia afectada por la misma: así, el Estatuto de 2006 distingue entre la reforma de los Títulos del Estatuto que no afectan a las relaciones con el Estado y la reforma del resto de Títulos. Las reformas operadas han sido las siguientes: Leyes Orgánicas (1991): Reforma de los Estatutos de Autonomía de Murcia, Madrid, Asturias, Comunidad Valenciana, Extremadura, Castilla-La Mancha y Cantabria. Tales reformas respondieron, más que al principio de voluntariedad de las Comunidades afectadas, a razones de Estado pactadas por el Gobierno, - entonces del PSOE-, y el principal partido de la oposición -entonces, el PP- , más allá de las sedes autonómicas. Tales reformas se dirigieron a conseguir que las elecciones autonómicas se celebraran el cuarto domingo del mes de mayo cada cuatro años, coincidiendo con las elecciones municipales. Leyes Orgánicas (1994): Reforma de los Estatutos de Autonomía de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla León. Tales reformas respondieron al objetivo de ampliar el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, y en el caso de la Comunidad Valenciana, a convertir las competencias transferidas en competencias estatutarias. OL0422 10  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Además, se han reformado los siguientes Estatutos de Autonomía a fin de perfeccionar el sistema de gobierno de las respectivas Comunidades Autónomas: - Estatuto de Autonomía de Canarias (1996) - Estatuto de Autonomía de Aragón (1996) - Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (1997) - Estatuto de Autonomía de Murcia (1998) - Estatuto de Autonomía de Cantabria (1998) - Estatuto de Autonomía de Asturias (1999) - Estatuto de Autonomía de La Rioja (1999) - Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (1999) - Estatuto de Autonomía de Castilla-León (1999) - Estatuto de Autonomía de Extremadura (1999) - Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (2006) - Estatuto de Autonomía de Cataluña (2006) La reforma del Estatuto de Cataluña constituye la primera reforma de una Comunidad que accedió a la autonomía por la vía del artículo 151 CE. Asimismo, el Parlamento Vasco aprobó, el 30 de diciembre de 2004, por mayoría absoluta una "propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi", sometida a debate de totalidad en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados el 1 de febrero de 2005, fue rechazada tras obtener 29 votos a favor, 313 en contra y 2 abstenciones. Las controversias suscitadas por la tramitación de la citada propuesta de reforma han dado lugar a una serie de Autos del Tribunal Constitucional de especial trascendencia para perfilar el concepto de reforma estatutaria. Así, el Auto 135/2004, de 20 de abril, por la que el Tribunal Constitucional determina que, el Gobierno Vasco, legitimado estatutariamente para ello, mediante la presentación de la propuesta al Parlamento Vasco se está limitando a abrir el procedimiento de reforma. No cabe, sin embargo, entrar a determinar si el texto de la propuesta del OL0422 11  Temario específico. Tema 19: Los Estatutos de Autonomía. Naturaleza Gobierno Vasco es o no acorde con el texto constitucional (y si, por tanto, es más bien una propuesta de reforma constitucional) puesto que la propuesta puede ser, previsiblemente, objeto de modificaciones, a lo largo del procedimiento parlamentario, que lo adecuen al texto constitucional. Los Autos 44/2005 y 45/2005, de 31 de enero, en los que se afirma que, constitucionalmente, el procedimiento de elaboración de los Estatutos es un procedimiento distinto al de reforma estatutaria y que la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de marzo de 1993, sobre procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía no es contraria a la Constitución. OL0422 12