Tema 16: Los Conflictos Entre Órganos Constitucionales del Estado (PDF)

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Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales Temario específico. Tema 16 Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. Los conflictos competenciales ante el Tribunal Constitucional GUIÓN-RESUMEN 1. Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado 1.1. Introducción 1.2. Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado 2. Los conflictos competenciales ante el Tribunal Constitucional 2.1. Conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí 2.2. Conflictos positivos 2.3. Conflictos negativos 3. Los conflictos en defensa de la autonomía local 4. Sentencias del Tribunal Constitucional OL0422 1  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales 1. LOS CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES DEL ESTADO 1.1. Introducción La primera y esencial característica que define el sistema español de conflicto de atribuciones parte de la ausencia de pronunciamiento por parte de la norma constitucional. Así se puede significar que en el anteproyecto de la norma constitucional, llegó a contener hasta su eliminación por la Comisión Mixta, que atribuía al Tribunal Constitucional el conocimiento de los conflictos jurisdiccionales y de competencia que afectarán a materias definidas por la Constitución. La eliminación obedece al deseo del constituyente de considerar que la resolución por el Tribunal Constitucional de conflictos de competencia o atribuciones entre órganos constitucionales, aparece como un supuesto excepcional frente a lo sistemas directos de control de constitucionalidad previstos en la Carta Magna. El artículo 161 de la Constitución establece al efecto que un ámbito de defensa jurisdiccional de la Constitución, aparece orientado en tres direcciones claras. a) Defensa frente a la actividad normativa del Estado. b) Protección de los derechos y libertades. c) Control de la dinámica territorial. El Tribunal Constitucional entenderá de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas y que opongan: a) Al Estado con una o más Comunidades Autónomas. b) A dos o más Comunidades Autónomas entre sí. c) Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí. El Tribunal Constitucional entenderá también de los conflictos en defensa de la autonomía local que planteen los municipios y provincias frente al Estado o a una Comunidad Autónoma. OL0422 2  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales Respecto a la legitimación en los conflictos de competencia hay que distinguir entre los positivos y los negativos. En los primeros sólo están legitimados el Gobierno y los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Mientras que el Gobierno puede defender el orden constitucional de competencias en general los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas lo hacen con su ámbito de competencias propio. En los segundos los legitimados pueden ser las personas que tengan la condición de interesado, y que hubiesen obtenido la declinación de competencia de la Administración del Estado y de la Administración de la Comunidad Autónoma o el Gobierno de la Nación. En los conflictos entre órganos constitucionales del Estado los legitimados son el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial. El acuerdo deberán tomarlo sus Plenos respectivos. Ningún problema plantea la legitimación en cuanto a la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades que aparece claramente reservada al Gobierno de la Nación, que se expresará mediante acuerdo del Consejo de Ministros. 1.2. Conflictos entre órganos constitucionales del Estado Se trata de determinar cuáles son los órganos constitucionales que pueden plantear estos conflictos. En principio, el artículo 59 de la LOTC menciona al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Consejo General del Poder Judicial. Con ello se plantea el problema de la razón de esta enumeración y su posible ampliación. Ciertamente, la enumeración no parece afortunada, pues si bien es cierto que se pretende englobar a los tres Poderes del Estado no se comprende por qué se menciona al Consejo General del Poder Judicial y no al Tribunal Supremo. Además, pueden existir otros órganos idóneos para tal supuesto. Piénsese, por ejemplo, en el Defensor del Pueblo, en el Consejo de Estado, en el Tribunal de Cuentas, etc. Todo ello plantea el problema de si estos órganos excluidos admiten la consideración de órganos constitucionales. OL0422 3  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales En principio, la respuesta no ha de ser tajantemente negativa, pudiendo afirmarse que se trata de órganos constitucionales, pero que no aparecen legitimados para el planteamiento de conflictos de esta naturaleza ante el Tribunal Constitucional. Es decir, aunque se trata de una enumeración excluyente ello no quiere decir que la LOTC delimite cuáles son los órganos constitucionales. Lo único que hace es enumerar taxativamente los órganos constitucionales legitimados para plantear conflictos constitucionales. También se plantea el problema de si el conflicto podrá plantearse siempre que intervenga uno de los órganos constitucionales enumerados en el precepto o, por el contrario, únicamente podrá plantearse entre los órganos que expresamente se enumeran. Esta última parece ser la solución correcta, pues, en caso contrario, carecería de sentido la propia enumeración que realiza el art. 59 de la LOTC. En realidad, el tema aparece resuelto con la admisión de una posible ampliación de los sujetos legitimados por vía de ley orgánica, tal y como ha sucedido con el caso del Tribunal de Cuentas, que también debe ser como sujeto legitimado. El artículo 8 de la Ley del Tribunal de Cuentas (Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo) establece que “los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas serán resueltos por el Tribunal Constitucional”. En el caso en que alguno de los órganos constitucionales, Congreso de los Diputados, Senado o Consejo General del Poder Judicial, por acuerdo de sus respectivos Plenos, estime que otro de dichos órganos adopta decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confieren al primero, éste se lo hará saber así dentro del mes siguiente a la fecha en que llegue a su conocimiento la decisión de la que se infiera la indebida asunción de atribuciones y solicitará de él que la revoque. Si el órgano al que se dirige la notificación afirmara que actúa en el ejercicio constitucional y legal de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir de la recepción de aquella no rectificase en el sentido que le hubiera sido solicitado, el órgano que estime indebidamente asumidas sus atribuciones planteará el conflicto ante el Tribunal Constitucional dentro del mes siguiente. A tal efecto, presentará un escrito en el que se especificarán los preceptos que considera vulnerados y formulará las alegaciones que estime oportunas. A este escrito acompañará una certificación de los antecedentes que repute necesarios y de la comunicación cursada no atendida. Recibido el escrito, el Tribunal, dentro de los diez días siguientes, dará traslado del mismo al órgano requerido y le fijará el plazo de un mes para formular las alegaciones que estime procedentes. OL0422 4  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales Idénticos traslados y emplazamientos se harán a todos los demás órganos legitimados para plantear este género de conflictos, los cuales podrán comparecer en el procedimiento, en apoyo del demandante o del demandado, si entendieren que la solución del conflicto planteado afecta de algún modo a sus propias atribuciones. El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión y resolverá dentro del mes siguiente a la expiración del plazo de alegaciones a que se refiere el artículo anterior o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias, que no será superior a otros treinta días. La sentencia del Tribunal determinará a qué órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas y declarará nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos. 2. LOS CONFLICTOS COMPETENCIALES ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 2.1. Conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí Los conflictos de competencia que opongan al Estado con una Comunidad Autónoma o a éstas entre sí, podrán ser suscitados por el Gobierno o por los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Los conflictos negativos podrán ser instados también por las personas físicas o jurídicas interesadas. Pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de competencia las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos. Cuando se plantease un conflicto con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier Tribunal, este suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto constitucional. OL0422 5  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales La decisión del Tribunal Constitucional vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos. 2.2. Conflictos positivos Cuando el Gobierno considere que una disposición o resolución de una Comunidad Autónoma no respeta el orden de competencia establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes orgánicas correspondientes, podrá formalizar directamente ante el Tribunal Constitucional, en el plazo de dos meses, el conflicto de competencia, o hacer uso del previo requerimiento, todo ello sin perjuicio de que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.2 CE, con los efectos de suspensión. Cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión. El requerimiento de incompetencia podrá formularse dentro de los dos meses siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicación y se dirigirá directamente al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra Comunidad Autónoma, dando cuenta igualmente al Gobierno en este caso. En el requerimiento se especificarán con claridad los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciados de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte. El órgano requerido, si estima fundado el requerimiento, deberá atenderlo en el plazo máximo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al requirente y al Gobierno, si éste no actuara en tal condición. Si no lo estimara fundado, deberá igualmente rechazarlo dentro del mismo plazo, a cuyo término se entenderán en todo caso rechazados los requerimientos no atendidos. OL0422 6  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales Dentro del mes siguiente a la notificación del rechazo o al término del plazo (un mes), el órgano requirente, si no ha obtenido satisfacción, podrá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trámite de requerimiento y alegando los fundamentos jurídicos en que éste se apoya. En el término de diez días, el Tribunal comunicará al Gobierno u órgano autonómico correspondiente la iniciación del conflicto, señalándose plazo, que en ningún caso será mayor de veinte días, para que aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Si el conflicto hubiere sido entablado por el Gobierno una vez adoptada decisión por la Comunidad Autónoma y con invocación del artículo 162.2. CE, su formalización comunicada por el Tribunal suspenderá inmediatamente la vigencia de la disposición, resolución o acto que hubiesen dado origen al conflicto. En los restantes supuestos, el órgano que formalice el conflicto podrá solicitar del Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto, invocando perjuicios de imposible o difícil reparación, el Tribunal acordará o denegará libremente la suspensión solicitada. El planteamiento del conflicto iniciado por el Gobierno y, en su caso, el auto del Tribunal por el que se acuerde la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto será notificado a los interesados y publicados en el correspondiente «Diario Oficial» por el propio Tribunal. El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión y resolverá dentro de los quince días siguientes al término del plazo de alegaciones o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias antes aludidas. En el caso previsto de invocación del artículo 162.2 CE, si la sentencia no se produjera dentro de los cinco meses desde la iniciación del conflicto, el Tribunal deberá resolver dentro de este plazo, por Auto motivado, acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del acto, resolución o disposición impugnados de incompetencia por el Gobierno. OL0422 7  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales La sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida y acordará, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma. Si la competencia controvertida hubiera sido atribuida por una Ley o norma con rango de Ley, el conflicto de competencias se tramitará desde su inicio o, en su caso, desde que en defensa de la competencia ejercida se invocare la existencia de la norma legal habilitante, en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad. 2.3. Conflictos negativos En el caso de que un órgano de la Administración del Estado declinare su competencia para resolver cualquier pretensión deducida ante el mismo por persona física o jurídica, por entender que la competencia corresponde a una Comunidad Autónoma, el interesado, tras haber agotado la vía administrativa mediante recurso ante el Ministerio correspondiente, podrá reproducir su pretensión ante el órgano ejecutivo colegiado de la Comunidad Autónoma que la resolución declare competente. De análogo modo se procederá si la solicitud se promueve ante una Comunidad Autónoma y ésta se inhibe por entender competente al Estado o a otra Comunidad Autónoma. La Administración solicitada en segundo lugar deberá admitir o declinar su competencia en el plazo de un mes. Si la admitiere, procederá a tramitar la solicitud presentada. Si se inhibiere, deberá notificarlo al requirente, con indicación precisa de los preceptos en que se funda su resolución. Si la Administración declinare su competencia o no pronunciare decisión afirmativa en el plazo establecido, el interesado podrá acudir al Tribunal Constitucional. A tal efecto, deducirá la oportuna demanda dentro del mes siguiente a la notificación de la declinatoria, o si trascurriese el plazo establecido de un mes sin resolución expresa, en solicitud de que se tramite y resuelva el conflicto de competencia negativo. La solicitud de planteamiento de conflicto se formulará mediante escrito, al que habrán de acompañarse los documentos que acrediten haber agotado el trámite y las resoluciones recaídas durante el mismo. OL0422 8  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales Si el Tribunal entendiere que la negativa de las Administraciones implicadas se basa precisamente en una diferencia de interpretación de preceptos constitucionales o de los Estatutos de Autonomía o de Leyes orgánicas u ordinarias que delimiten los ámbitos de competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas declarará, mediante auto que habrá de ser dictado dentro de los diez días siguientes al de la presentación del escrito, planteado el conflicto. Dará inmediato traslado del auto al solicitante y a las Administraciones implicadas, así como a cualesquiera otras que el Tribunal considere competentes, a las que remitirá además copia de la solicitud de su planteamiento y de los documentos acompañados a la misma y fijará a todos el plazo común de un mes para que aleguen cuanto estimen conducente a la solución del conflicto planteado. Dentro del mes siguiente a la conclusión del plazo o, en su caso, del que sucesivamente el Tribunal hubiere concedido para responder a las peticiones de aclaración, ampliación o precisión que les hubiere dirigido, se dictará sentencia que declarará cuál es la Administración competente. Los plazos administrativos agotados se entenderán nuevamente abiertos por su duración ordinaria a partir de la publicación de la sentencia. El Gobierno podrá igualmente plantear conflicto de competencias negativo cuando habiendo requerido al órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma para que ejercite las atribuciones propias de la competencia que a la Comunidad confieran sus propios Estatutos o una Ley orgánica de delegación o transferencia, sea desatendido su requerimiento por declararse incompetente el órgano requerido. La declaración de incompetencia se entenderá implícita por la simple inactividad del órgano ejecutivo requerido dentro del plazo que el Gobierno le hubiere fijado para el ejercicio de sus atribuciones, que en ningún caso será inferior a un mes. Dentro del mes siguiente al día en que de manera expresa o tácita haya de considerarse rechazado el requerimiento, el Gobierno podrá plantear ante el Tribunal Constitucional el conflicto negativo mediante escrito en el que habrán de indicarse los preceptos constitucionales, estatutarios o legales que a su juicio obligan a la Comunidad Autónoma a ejercer sus atribuciones. El Tribunal dará traslado del escrito al órgano ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma, al que fijará un plazo de un mes para presentar las alegaciones que entienda oportunas. OL0422 9  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales Dentro del mes siguiente a la conclusión de tal plazo o, en su caso, del que sucesivamente hubiere fijado al Estado o a la Comunidad Autónoma para responder a las peticiones de aclaración, ampliación o precisiones que les hubiere dirigido, el Tribunal dictará sentencia, que contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos: a) La declaración de que el requerimiento es procedente, que conllevará el establecimiento de un plazo dentro del cual la Comunidad Autónoma deberá ejercitar la atribución requerida. b) La declaración de que el requerimiento es improcedente. 3. LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL Con el fin de garantizar los intereses de los Entes Locales, se ha modificado la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, mediante Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, creándose en el Título IV un nuevo capítulo IV con la denominación: “De los conflictos en defensa de la autonomía local”. Establecen los nuevos artículos añadidos que podrán dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonomía local las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada. La decisión del Tribunal Constitucional vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos. Están legitimados para plantear estos conflictos: a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley. b) Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente. c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial. OL0422 10  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales Para iniciar la tramitación de los conflictos en defensa de la autonomía local será necesario el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas. Una vez cumplido este requisito, y de manera previa a la formalización del conflicto, deberá solicitarse dictamen, con carácter preceptivo pero no vinculante, del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, según que el ámbito territorial al que pertenezcan las Corporaciones locales corresponda a varias o a una Comunidad Autónoma. En las Comunidades Autónomas que no dispongan de órgano consultivo, el dictamen corresponderá al Consejo de Estado. Las asociaciones de entidades locales podrán asistir a los entes locales legitimados a fin de facilitarles el cumplimiento de los requisitos establecidos en el procedimiento de tramitación del presente conflicto. La solicitud de los dictámenes anteriores deberá formalizarse dentro de los tres meses siguientes al día de la publicación de la ley que se entienda lesiona la autonomía local. Dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, los municipios o provincias legitimados podrán plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos y alegándose los fundamentos jurídicos en que se apoya. Planteado el conflicto, el Tribunal podrá acordar, mediante auto motivado, la inadmisión del mismo por falta de legitimación u otros requisitos exigibles y no subsanables o cuando estuviere notoriamente infundada la controversia suscitada. Admitido a trámite el conflicto, en el término de diez días, el Tribunal dará traslado del mismo a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma de quien hubiese emanado la ley, y en todo caso a los órganos legislativo y ejecutivo del Estado. La personación y la formulación de alegaciones deberán realizarse en el plazo de veinte días. El planteamiento del conflicto será notificado a los interesados y publicado en el correspondiente Diario Oficial por el propio Tribunal. OL0422 11  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión y resolverá dentro de los quince días siguientes al término del plazo de alegaciones o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias antes aludidas. La sentencia declarará si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, determinando, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida, y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local. La declaración, en su caso, de inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar al conflicto requerirá nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto declarando que ha habido vulneración de la autonomía local. 4. SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso alguno, pero en el plazo de dos días a contar desde su notificación, las partes podrán solicitar la aclaración de las mismas. Contra las providencias y los autos que dicte el Tribunal Constitucional sólo procederá, en su caso, el recurso de súplica, que no tendrá efecto suspensivo. El recurso podrá interponerse en el plazo de tres días y se resolverá, previa audiencia común de las partes por igual tiempo, en los dos días siguientes. El Tribunal, a instancia de parte o de oficio, deberá antes de pronunciar sentencia, subsanar o convalidar los defectos que hubieran podido producirse en el procedimiento. El procedimiento ante el Tribunal Constitucional es gratuito. El Tribunal podrá imponer las costas que se derivaren de la tramitación del proceso a la parte o partes que hayan mantenido posiciones infundadas, si apreciare temeridad o mala fe. OL0422 12  Temario específico. Tema 16: Los conflictos entre órganos constitucionales El Tribunal podrá imponer a quien formulase recursos de inconstitucionalidad o de amparo, con temeridad o abuso de derecho, una sanción pecuniaria de 600 a 3.000 euros. Podrá imponer multas coercitivas de 600 a 3.000 euros a cualquier persona, investida o no de poder público, que incumpla los requerimientos del Tribunal dentro de los plazos señalados y reiterar estas multas hasta el total cumplimiento de los interesados, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad a que hubiera lugar. Imponer multa coercitiva de 3.000 a 30.000 euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado. Los importes de las sanciones y de las multas coercitivas podrán ser modificados por ley ordinaria. OL0422 13