Tema 11: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (PDF)

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Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP Temario común. Tema 11 El Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común OL0622 1  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP GUIÓN-RESUMEN 1. Introducción 1.1. Respaldo constitucional 1.2. Otros datos 2. Objeto y ámbito de aplicación 2.1. Objeto 2.2. Ámbito de aplicación 3. Principios inspiradores 4. Finalidad y concepto de procedimiento administrativo 4.1. Doble finalidad 4.2. Concepto 4.3. Clases 5. Procedimiento 5.1. Fase de iniciación 5.2. Fase de ordenación (Expediente administrativo) 5.3. Fase de instrucción 5.4. Fase de finalización 6. Comentario sobre las Leyes 39 y 40 de 2015 6.1. Principales novedades para los ciudadanos 6.2. Principales novedades para las empresas 6.3. Mayor transparencia y funcionamiento más ágil de las Administraciones Públicas 6.4. Mejor cooperación y coordinación entre las distintas Administraciones Públicas OL0622 2  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Respaldo constitucional La Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se ha dictado en aplicación del artículo 149.1, 18ª CE, según el cual es competencia exclusiva del Estado, entre otras materias, “el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”, así como “el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”. Sin embargo, conviene señalar que otros artículos del texto constitucional también inciden sobre el régimen jurídico de las Administraciones y el procedimiento administrativo. El artículo 105 establece que “la ley regulará: La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (es decir, de los reglamentos); El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas; El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos (es decir, las resoluciones propiamente dichas), garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado” El artículo 106 atribuye en primer término a los tribunales de justicia el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa en general; y reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados cuando la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, es decir, consagra la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Ambas materias, control de la legalidad de la actividad que desarrolla la Administración y responsabilidad patrimonial de la misma, entran claramente en el ámbito regulado por la nueva ley de “procedimiento”. OL0622 3  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP La Ley 39/2015, se estructura de la forma siguiente: - Preámbulo. - Título Preliminar. Disposiciones generales. - Título I: De los interesados en el procedimiento. - Título II: De la actividad de las Administraciones Públicas. - Título III: De los actos administrativos. - Título IV: De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. - Título V: De la revisión de los actos en vía administrativa. - Título VI: De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, (en adelante LPACAP) cuenta con 133 artículos, 6 Disposiciones Adicionales, 5 Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y 7 Finales. La ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de Sector Público viene a establecer y regular las bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades. De forma semejante a la ley LPACAP la estructura de esta ley es la siguiente; - Preámbulo. - Título Preliminar. Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público - Título I. Administración General del Estado. - Título II. Organización y funcionamiento del sector público institucional. - Título III. Relaciones interadministrativas OL0622 4  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP 1.2. Otros datos La LPACAP entró en vigor a los tres meses de su publicación. Ha sido modificada en varias ocasiones, con recursos contencioso-administrativo y con recursos de inconstitucionalidad, lo que habla de un contenido jurídico inestable. 2. OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN 2.1. Objeto Esta Ley nos dice en su artículo 1 que “la presente Ley tiene por regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada podrán incluirse trámites adicionales o distintos de los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la manera, formas de iniciación y terminación, publicaciones informes a recabar. 2.2. Ámbito de aplicación En cuanto al Ámbito subjetivo de aplicación, la LPACAP se aplica al sector público, que comprende: - La Administración General del Estado. - Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. - Las Entidades que integran la Administración Local. - El sector público institucional. OL0622 5  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP El sector público institucional se integra por: - Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. - Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. - Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley. - Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley Se trata ahora de delimitar el ámbito de aplicación de la LPACAP, es decir, de conocer a qué Administración o Administraciones Públicas se aplica. Pues bien, la propia Ley en su artículo 2 aclara esta cuestión en los siguientes términos: 1) Concepto de Administración Pública A los efectos de la LPACAP, hay que entender por Administración Pública: o La Administración General del Estado. o La Administración de las Comunidades Autónomas. o Las Entidades que integran la Administración Local. 2) Otras Entidades La Ley se aplica, además de las tres Administraciones citadas, a una serie de Entidades que se pueden agrupar de la siguiente forma: OL0622 6  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP o Entidades de Derecho público, que tienen personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquier Administración, y que la LPACAP considera como Administración Pública. Estas Entidades (por ejemplo, la Jefatura Central de Tráfico) han de sujetar su actividad a la LPACAP solamente cuando ejerzan “potestades administrativas”, ya que, en el resto de sus actividades, están sujetas a lo que se disponga en sus normas de creación. o Corporaciones de Derecho público, que son las que representan los intereses económicos y profesionales de determinados colectivos (por ejemplo, el Colegio de Abogados de Madrid, o la Cámara de Industria y Comercio también de Madrid) y que, en principio, deben ajustar su actuación a lo que se disponga en su normativa específica; pero, en tanto no se complete esta normativa específica acabada de referir, se habrán de regir por la LPACAP. 3. PRINCIPIOS INSPIRADORES Esta importante Ley se sustenta sobre una serie de principios que le dan sentido y la vertebran dentro del conjunto del ordenamiento jurídico español. Para la doctrina, dichos principios se concretan en los siguientes: a) Consideración del procedimiento administrativo como un instrumento dinamizador de las Administraciones Públicas y de modernización de éstas y del aparato del Estado, para promover las condiciones que posibiliten el ejercicio de los derechos y libertades de los individuos y de los grupos sociales. b) Apertura a las exigencias de las nuevas tecnologías y de la modernización de la actuación administrativa, en el doble frente de la producción normativa y de la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas en áreas como las notificaciones, los registros, la presentación de documentos, etc. c) Regulación de los aspectos básicos de la organización administrativa, “cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos”. Y así la LPACAP trata de los órganos administrativos, su creación, sus competencias, las forma de traspasar o delegar competencias, dedicando especial atención a los órganos colegiados. OL0622 7  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP d) Formulación de un catálogo de derechos de los ciudadanos tanto en los procedimientos administrativos como fuera de ellos, entre los que destacan, como más innovadores, el de identificar a las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, el de no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, el de utilizar las lenguas oficiales en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, etc. e) Nueva regulación del silencio administrativo, de manera que, como se dice en la Exposición de Motivos, se podría afirmar que la LPACAP “establece el silencio administrativo positivo” como regla general al incrementar los supuestos en los que el silencio debe entenderse positivo como una garantía para los derechos de los ciudadanos y como un medio para que obligar a la Administración a contestar dentro de los plazos establecidos al efecto. f) Nueva regulación de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, estableciendo los principios a que ambas instituciones deben atenerse, partiendo siempre de los postulados y mandatos constitucionales, así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. g) En el ámbito de los recursos, supresión del recurso de reposición (posteriormente restablecido con el mismo nombre) y replanteamiento a fondo del sistema de impugnación de los actos y disposiciones administrativas. h) Nueva regulación de la revisión de oficio que se convierte en una verdadera acción de nulidad a través de un procedimiento específico; y, sobre todo, regulación por primera vez con carácter general, de la potestad de revocación de los actos administrativos, aunque de forma un tanto ambigua e imprecisa. i) Carácter contradictorio del procedimiento, por cuanto a través del mismo las partes interesadas tienen la posibilidad de defender y hacer valer sus derechos e intereses. j) Consagración del principio “in dubio pro actione”, en virtud del cual debe tenderse siempre a que el procedimiento no se detenga, sino que avance OL0622 8  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP hacia su resolución final, superando los obstáculos y los inconvenientes que entorpezcan la marcha de los trámites a realizar. k) Consagración del principio de oficialidad, ya que “el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”, lo que quiere decir que la Administración debe desarrollar la actividad necesaria hasta llegar al final del procedimiento, sin necesidad de ser incitada a ello por las partes. l) Principio de legitimación, ya que los interesados en un procedimiento deben estar “legitimados”, es decir, deben ser titulares bien de derechos bien de intereses legítimos, individuales o colectivos, para poder actuar en los procedimientos. m) Reconocimiento de la exigencia de imparcialidad en el procedimiento, por cuanto la LPACAP exige a los funcionarios, empleados públicos o autoridades que actúen con independencia y objetividad, para lo que crea y regula las figuras jurídicas de la abstención (a utilizar por el propio afectado) y de la recusación (a utilizar por terceros). n) Finalmente, como novedad interesante, hay que subrayar el propósito de la LPACAP para que, cada vez con más frecuencia, se vaya a la finalización de los procedimientos por la vía convencional que permite, mediante pactos, convenios o contratos, que las partes interesadas terminen amistosamente los procedimientos, evitando de esta forma el posterior acceso primero a los recursos administrativos y después a los judiciales. 4. FINALIDAD Y CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 4.1. Doble finalidad Las exigencias del régimen jurídico de las Administraciones Públicas postula que, cuando la Administración actúa, lo hace siempre sometida a un procedimiento, sea para contratar una obra, seleccionar funcionarios, conceder una licencia de obras, etc. Así, por lo demás, lo dice la LPACAP cuando afirma que los actos que dicen las Administraciones Públicas se han de producir por el órgano competente “ajustándose al procedimiento establecido”. Y ello, como señala la doctrina, es una garantía para los administrados “en tanto que supone que la actividad de la Administración tiene que canalizarse obligadamente a través de unos cauces OL0622 9  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP determinados como requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad legítima”. Pero también el procedimiento tiene otra segunda vertiente, que es la de ser un instrumento de eficacia de la actividad administrativa que será más operativa si se atiene a unos cauces preestablecidos y bien definidos, por los que discurrir hacia la resolución final. 4.2. Concepto 4.2.1. Legal La anterior Ley de Procedimiento de 1958 dio una definición muy sencilla del procedimiento diciendo que “es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”. 4.2.2. Doctrinal El profesor González Navarro define el procedimiento como “una serie de actos heterogéneos, de la Administración o de los particulares, dirigidos a la producción de un acto administrativo ajustado a Derecho o, en su caso, a lograr la efectividad de ese mismo acto”. Desde este enfoque del procedimiento, estamos en condiciones de afirmar en el marco global del régimen jurídico de las Administraciones Públicas que, primero, el procedimiento es una condición para la validez de los actos administrativos; segundo, su exigencia es tan importante en el Derecho Administrativo que si los actos administrativos se dictan prescindiendo del procedimiento correspondientes se convierten en actos nulos de pleno derecho; y tercero, si la Administración actúa con arreglo al procedimiento de que se trate, la ley en general la defiende ya que, como advierte la LPACAP, no cabe interponer interdictos contra la Administración cuando actúe “de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”. 4.3. Clases 4.3.1. Procedimiento administrativo común y procedimientos propios de las Comunidades Autónomas Si nos atenemos a la propia terminología de la LPACAP y examinamos su denominación, y retenemos lo que dice el artículo 149. 1, 18ª de la Constitución, podemos entonces hablar de un procedimiento común y de procedimientos propios de las Comunidades Autónomas. Según el artículo 1 LPACAP “...los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento OL0622 10  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP administrativo común…la presente Ley establece y regula…el procedimiento administrativo común…”. En consecuencia, lo primero que hemos de plantearnos es qué se entiende por procedimiento común, acudiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, aunque no faltan autores para los que este concepto se presenta “como una entelequia, un ente fantasmal incontrolable” (López Menudo). El artículo 149.1, 18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para la “regulación del procedimiento administrativo común”, lo que ha hecho decir a Sainz Moreno que “la Constitución sólo ha previsto la existencia de un procedimiento administrativo común a cuyas reglas han de ajustarse los demás procedimientos existentes”, lo que es tanto como afirmar que no existe un procedimiento uniforme e igual para todas las Administraciones y para todos los actos. Por lo tanto, el problema es delimitar qué es lo que debe entenderse por procedimiento administrativo común, con relación al cual el Tribunal Constitucional, en sentencia de 29 de noviembre de 1988, ha sostenido que “el adjetivo “común” que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración; y, por otro, prescribir la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento”. En conclusión, procedimiento administrativo común no es un procedimiento uniforme y único, sino que más bien y tan sólo es, de una parte, la estructura general del procedimiento, y, de otra, la forma de elaboración, validez, eficacia, revisión y ejecución de los actos administrativos, así como las garantías generales de los particulares. Y nada más. Ante lo acabado de exponer, y para completarlo, se hace preciso ahora determinar la competencia autonómica en la materia de acuerdo con el artículo 149.1, 18 CE. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha evolucionado en su jurisprudencia a la hora de enfrentarse a esta cuestión. Inicialmente, en sentencia de 5 de agosto de 1983, consideró que las Comunidades Autónomas sólo podían regular las especialidades derivadas de su propia organización y no las que pudieran corresponderse con el Derecho sustantivo, es decir, con el Derecho Administrativo especial (educación, sanidad, obras públicas, urbanismo, etc.). Sin embargo, con posterioridad, en sentencia de 29 de noviembre de 1988, ha venido a reconocer que las competencias autonómicas para dictar normas relacionadas con el OL0622 11  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP procedimiento administrativo no comprenden solamente las destinadas a regular las especialidades derivadas de la organización de cada Comunidad Autónoma, sino que también se extienden a las que proceden de su Derecho sustantivo en las diversas materias, es decir, en los diferentes procedimientos ratione materiae (aguas, montes, agricultura, asistencia social, etc.). De ahí que el Tribunal Constitucional sostenga de forma contundente que el Estado tiene competencia exclusiva solamente sobre el procedimiento administrativo “común”, pero carece de competencia para dictar normas básicas sobre los procedimientos ratione materiae. 4.3.2. Procedimiento general y procedimientos especiales Aunque la LPACAP no introduce esta clasificación, la doctrina diferencia entre procedimiento general, cuyas normas se contienen en su Título IV denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, y procedimientos especiales y que son los siguientes: o Revisión de oficio. o Sancionador. o De responsabilidad patrimonial. 4.3.3. Procedimientos declarativos y procedimientos ejecutivos Mientras los primeros se limitan a dictar actos administrativos (por ejemplo, los de selección de funcionarios) o disposiciones y normas (por ejemplo, los de elaboración de reglamentos), los segundos dan lugar a una actuación para ejecutar una resolución ya dictada (por ejemplo, el desahucio administrativo). 5. PROCEDIMIENTO 5.1. Fase de iniciación El procedimiento se inicia de oficio o a solicitud del interesado. 1) Se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por “denuncia”. Con anterioridad al inicio del procedimiento el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas para OL0622 12  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. 2) Se iniciará a instancia de parte mediante la oportuna solicitud que deberá contener: - Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente. - Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación - Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas - Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. - Lugar y fecha. - Firma del solicitante, o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. - Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación. Si la solicitud no reúne los requisitos correspondientes, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos con la indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución dictada al efecto. También, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, el órgano competente podrá recabar del interesado la modificación o mejora voluntaria de los términos de la solicitud, levantándose acta sucinta que se incorporará al procedimiento. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos normalizados y sistemas normalizados de solicitudes para procedimientos, que deberán estar a disposición de los ciudadanos en las oficinas administrativas. La LPACAP se refiere asimismo a las pretensiones que correspondan a una pluralidad de personas y que tengan un contenido y fundamento OL0622 13  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP idéntico o sustancialmente similar, en cuyo caso se podrán formular en única solicitud, salvo que las normas específicas de los procedimientos dispongan otra cosa. Y establece que de las solicitudes que se presenten por los interesados, éstos podrán exigir el recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose a estos efectos una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. Como novedad introducida en la LPACAP, se regulan lo que se denomina “declaración responsable” y “comunicación previa”, como nuevas figuras orientadas a facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos o el inicio de una determinada actividad, permitiéndoles llevarlos a cabo con la aportación de dichos documentos, sin perjuicio de las facultades de control y comprobación a posteriori por la Administración competente. 5.1.1. Medidas provisionales Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. Podrán acordarse las siguientes medidas provisionales: - Suspensión temporal de actividades. - Prestación de fianzas. - Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable. OL0622 14  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP - Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos. - El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble. - La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda. - Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen. - La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas. - Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución. 5.1.2. Acumulación En esta fase inicial el órgano que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma iniciación puede disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o intima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancia o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno 5.2. Fase de ordenación (Expediente Administrativo). Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en OL0622 15  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento. 5.2.1. Impulso El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos. 5.2.2. Concentración de trámites De acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. El procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. En principio, los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados se realizarán en el plazo de diez días, salvo que se establezca otro distinto. OL0622 16  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP 5.3. Fase de instrucción Esta fase tiene como finalidad reunir, agrupar y comprobar los datos necesarios para que, en su momento, el órgano decisor del procedimiento tenga elementos suficientes de juicio para dictar la resolución final del mismo. Se consideran actos de instrucción todos los que a continuación se exponen. 5.3.1. Alegaciones Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria 5.3.2. Prueba Los hechos relevantes para la decisión final podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho. En este sentido, si la Administración no tiene por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exige, el instructor acordará un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, para que se practiquen las pruebas que se juzguen pertinente. Y el instructor, en todo caso, sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados si son manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada. La prueba se llevará a efectos previa notificación del lugar, fecha y hora en que tendrá lugar, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar los técnicos que le puedan asistir. Y si, a petición del interesado, se han de realizar pruebas que impliquen gastos que la Administración no deba soportar, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos a reserva de la liquidación final. 5.3.3. Informes En el procedimiento se pueden solicitar los informes que se juzguen necesarios para resolver como los que sean preceptivos por disposiciones legales. A este OL0622 17  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP respecto, salvo disposición expresa en contrario, los informes se entienden facultativos y no vinculantes. El plazo para su evacuación es de diez días, salvo que por cualquier disposición o el cumplimiento del resto de los plazos se permita o exija otro mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el culpable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carácter del informe, excepto en el supuesto de informes preceptivos que sean determinantes en cuyo caso se podrán interrumpir Si el informe debe ser emitido por una Administración distinta de la que tramita el procedimiento, transcurrido el plazo correspondiente, se podrán proseguir las actuaciones. Y, finalmente, todo informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptarse la correspondiente decisión. 5.3.4. Participación de los interesados A) Trámite de audiencia Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución. La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. OL0622 18  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP B) Información pública Dice la Ley que el órgano llamado a resolver el procedimiento, si la naturaleza de éste lo requiere, podrá acordar un período de información pública, para lo que se publicará el correspondiente anuncio en el Boletín o Diario Oficial que corresponda, para que cualquier persona, física o jurídica, pueda examinar todo el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde y formular las alegaciones que juzgue convenientes, dentro de un plazo que, en ningún caso, podrá ser inferior a veinte días. La incomparecencia en este trámite, de una parte, no impedirá a los interesados interponer en su momento los recursos procedentes contra la decisión definitiva; y, de otra, la comparecencia no otorgará por sí misma la condición de interesado. No obstante, los que formulen alegaciones tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada que podrá ser común cuando se planteen alegaciones sustancialmente iguales. 5.4. Fase de finalización 5.4.1. Disposiciones generales Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico y la declaración de caducidad y también finaliza por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, en cuyo caso la resolución final deberá ser motivada. 5.4.2. Terminación convencional Las Administraciones Públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas públicas o privados, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tener tales actos la consideración de actos finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. Estos instrumentos deberán establecer un contenido mínimo (partes, ámbito y plazo de vigencia), debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros los acuerdos que traten de materias propias de la OL0622 19  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP competencia del mismo. Y, finalmente, los acuerdos que se suscriban no pueden alterar las competencias de los órganos de los órganos ni la responsabilidad que corresponda a autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos. 5.4.3. Resolución La resolución que termine el procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas no planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo de manifiesto a aquéllos durante un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones pertinentes y, en su caso, aporten los medios de prueba. Si el procedimiento se ha iniciado a instancia de parte, la resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por el interesado, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de que la Administración puede incoar de oficio un nuevo procedimiento si procede. Además, la resolución contendrá la decisión que será motivada en los casos del artículo 35 de LPACAP, sirviendo de motivación la aceptación de informes y dictámenes cuando se incorporen a la misma. Y expresará los recursos que procedan contra la misma, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo de interposición, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. La Administración en ningún caso podrá abstenerse de resolver so pretexto de silencio, obscuridad o insuficiencia de los preceptos aplicables al caso, si bien podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del ejercicio del derecho de petición. En materia del silencio administrativo, las nuevas regulaciones introducidas recientemente tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas tienden a “ampliar” los supuestos del silencio positivo con el fin de agilizar la actuación de las Administraciones Públicas y de facilitar el libre acceso a las actividades de servicio. 5.4.4. Desistimiento y renuncia Todo interesado puede desistir de su solicitud o, cuando no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos. Y si el escrito de iniciación se OL0622 20  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubieran formulado. Tanto el desistimiento como la renuncia pueden llevarse a cabo por cualquier medio que permita su constancia. La Administración aceptará de plano tanto uno como otra y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde fueron notificados del desistimiento. Y si la cuestión suscitada en el procedimiento entrañase interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento y la renuncia al interesado, y continuará el procedimiento. 5.4.5. Caducidad En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando su paralización se produzca por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Y consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar su tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad, procederán los recursos procedentes. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Y, en consecuencia, dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite. También la LPACAP añade que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados, sin embargo, no interrumpirán el plazo de prescripción; y también aclara que la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, podrá no ser aplicable. OL0622 21  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP 6. COMENTARIO SOBRE LAS LEYES 39 Y 40 DE 2015 - Se apuesta por una Administración Pública, íntegramente electrónica, con cero papel, interconectada, transparente y con una estructura clara y simple. - Se facilitan las relaciones electrónicas de los ciudadanos y las empresas con la Administración, así como las comunicaciones electrónicas entre las Administraciones. - Se aumenta la transparencia al crear nuevos registros públicos administrativos. - Se racionaliza la estructura administrativa y se establece por primera vez un régimen de supervisión, evaluación y extinción de los entes públicos. - Esta reforma se basa en dos ejes complementarios: el referido a las relaciones externas de la Administración con ciudadanos y empresas, del que se ocupa el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el referido a la organización y relaciones internas dentro de cada Administración y entre las distintas Administraciones, en el que se centra el Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. 6.1. Principales novedades para los ciudadanos - Se facilitan las relaciones electrónicas de los ciudadanos con la Administración. Con este objetivo se habilita la presentación de escritos en cualquier momento en el registro electrónico de cualquier Administración, con independencia de a quien se dirijan. - Se simplifican los medios de identificación y de firma electrónica que se pueden utilizar para los trámites administrativos. Para ello se potencia, por ejemplo, el uso de claves electrónicas concertadas que se facilitan al ciudadano en el momento para realizar su trámite, se establece la asistencia personal por parte de la Administración en el uso de medios electrónicos a aquellos ciudadanos que lo necesiten y se prevé que las Administraciones puedan avisar al ciudadano, si así lo ha autorizado, mediante mensaje al teléfono móvil de que tiene una notificación que podrá consultar de manera electrónica. OL0622 22  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP - Se reducen las cargas administrativas y se establece como regla general la no solicitud de documentos originales (por ejemplo, la declaración de la renta o los certificados de empadronamiento, etcétera). No será preciso que los ciudadanos presenten fotocopias de documentos, sino que, registrados éstos electrónicamente, la Administración elaborará las copias que necesite. - Habrá un único procedimiento común, más fácil de conocer, prescindiendo del abundante número actual de procedimientos especiales, y se prevé un procedimiento administrativo "exprés" para supuestos de menor complejidad, con lo que se gana en agilidad al reducir plazos. - Se generaliza para todos los procedimientos administrativos la posibilidad de reducir el importe de las sanciones por pronto pago o por reconocimiento de la responsabilidad. - Por otra parte, los ciudadanos podrán conocer las principales reformas que se tiene previsto aprobar cada año a través del denominado Plan anual normativo. 6.2. Principales novedades para las empresas - Las empresas se relacionarán obligatoriamente de forma electrónica con todas las Administraciones, como vienen haciendo ya con la Agencia Tributaria y la Seguridad Social, y podrán otorgar poderes electrónicamente para que sus representantes realicen trámites administrativos. Para facilitarles esta tarea contarán con un registro administrativo de poderes a su disposición. - Se reducen cargas administrativas al no exigir como regla general documentos que hayan sido presentados con anterioridad, o elaborados por la propia Administración (por ejemplo: licencias o autorizaciones ya expedidas). - En el ámbito estatal, se fija con carácter general una fecha común de entrada en vigor de las normas (enero y junio), lo que permitirá a las empresas poder planificar su actividad con mayor certidumbre y adaptarse mejor a los cambios normativos. OL0622 23  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP 6.3. Mayor transparencia y funcionamiento más ágil de las Administraciones Públicas - Las ganancias de agilidad serán tanto para la gestión de procedimientos administrativos, al prever que todas las comunicaciones entre Administraciones serán íntegramente electrónicas en todos sus procedimientos, lo que permitirá reducir tiempos de tramitación, como en los procesos de elaboración de normas, al prever, en el ámbito estatal, un procedimiento abreviado, lo que facilitará dar respuestas regulatorias más rápidas a determinados problemas. - A ello se unen distintas medidas que profundizan en la senda de transparencia iniciada en el último año. Entre ellas destaca la creación de un inventario único y público de todos los organismos y entidades vinculados o dependientes de todas las Administraciones. Cualquier ciudadano y empresa podrá conocer qué organismos y entidades públicas existen en cada momento en cualquier Administración, a lo que se une que todos los organismos y entidades estatales, con independencia de su denominación, deberán añadir las siglas que identifican su naturaleza jurídica. Ello contribuirá a mejorar su señalización en el mercado de forma clara y fácil para su identificación jurídica por cualquier operador. - Para ahondar en la mejora de la transparencia también se crea un nuevo registro estatal en el que constará todo el listado de órganos de cooperación en los que participa la Administración General del Estado, así como de los convenios que el Estado tiene suscritos con otras Administraciones. - Por otra parte, también se gana en transparencia en los procedimientos de elaboración de normas al prever la realización de una consulta pública a través de la web con carácter previo a la elaboración de las propuestas normativas. También habrá una evaluación de las iniciativas normativas aprobadas el año anterior como mecanismo de control ex post, con el objetivo de analizar los efectos de su aplicación, el grado de cumplimiento de sus objetivos y hacer, si fuera necesario, propuestas de modificación o derogación. - Además, las Conferencias Sectoriales (principal órgano de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas) serán informadas sobre los proyectos normativos, cuando afecten al ámbito competencial de otras Administraciones Públicas, con el objetivo de mejorar el intercambio de OL0622 24  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP información entre las distintas Administraciones y evitar la aparición de duplicidades. - Mayor control y disciplina de las Administraciones Públicas para reforzar la consolidación fiscal - El Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público simplifica el sector público institucional, racionalizando a futuro los tipos de entidades y organismos públicos que pueden existir en el ámbito estatal, y se establece un régimen completo, más ágil y eficiente de transformaciones, fusiones, disolución, liquidación y extinción de entidades y organismos públicos estatales. En este nuevo régimen merece especial mención la regulación de nuevas causas de disolución de entidades, en particular cuando se encuentren en desequilibrio económico durante dos años o se constate que ya no son idóneas para cumplir los fines que justificaron su creación. - Se crean nuevos controles sobre las entidades y organismos del sector público, tanto de supervisión continua, para evaluar periódicamente el cumplimiento del plan de actuación y su sostenibilidad financiera, como de control de eficacia, para evaluar si están logrando los objetivos para los que se crearon. - Complementariamente, se hace más exigente la creación de nuevos organismos y entidades estatales para evitar su proliferación injustificada. Se requerirá la elaboración previa de un plan de actuación e informe preceptivo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que evaluará la necesidad de su creación, sostenibilidad y la ausencia de duplicidades con otras entidades existentes. - Para un mayor rigor y mejor control se clarifica el contenido mínimo de los convenios suscritos entre Administraciones Públicas, y se regulan los trámites e informes preceptivos a los que deben someterse, especialmente cuando conlleven aportaciones financieras, incluyendo la obligación de comunicación al Tribunal de Cuentas. OL0622 25  Temario común. Tema 11: El régimen jurídico de las AP 6.4. Mejor cooperación y coordinación entre las distintas Administraciones Públicas - Por primera vez, se regulan en una ley los elementos básicos de composición y funcionamiento de la Conferencia de Presidentes, formada por el Presidente del Gobierno y los Presidentes autonómicos. - Se regulan de forma más precisa las Conferencias sectoriales como órganos de cooperación esenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, donde se reúnen periódicamente los ministros y consejeros competentes por razón de la materia. Por primera vez sus Acuerdos serán, con carácter general, de obligado cumplimiento. - Finalmente, también se incluyen medidas específicas para mejorar específicamente el funcionamiento de la Administración General del Estado, entre las que se encuentra la exigencia para los miembros del Gobierno, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, Delegados del Gobierno y Directores Generales de los requisitos de idoneidad previstos en la normativa reguladora de los altos cargos de la Administración General del Estado o la previsión de la tramitación telemática de las propuestas y acuerdos del Consejo de Ministros. OL0622 26