TEMA 6 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: EL ESTADO AUTONÓMICO (PDF)

TEMA 6. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: EL ESTADO AUTONÓMICO LA FORMA DE ESTADO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER Distinción entre Estado centralizado y Estado descentralizado Existen dos alternativas en lo que respecta a la forma de organiz...

TEMA 6. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: EL ESTADO AUTONÓMICO LA FORMA DE ESTADO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER Distinción entre Estado centralizado y Estado descentralizado Existen dos alternativas en lo que respecta a la forma de organización territorial del Estado: centralización vs descentralización. a) Un Estado centralizado es aquel en el que el poder no está territorialmente repartido. Existe un solo ordenamiento jurídico y un solo conjunto de instituciones (un solo Parlamento –unicameral o bicameral-, un solo Gobierno y Administración y un solo Poder Judicial) que extienden su competencia sobre todo el territorio. No obstante, la Administración se organiza territorialmente de forma jerárquica. Está formada por órganos centrales (los ministerios) pero también por órganos territoriales (municipales, comarcales, provinciales...), aunque subordinados jerárquicamente a los órganos centrales. Todos ellos están sometidos a la dirección política del Gobierno. A su vez, los órganos del Poder Judicial se organizan territorialmente de forma piramidal, siendo así que las decisiones de los órganos jurisdiccionales inferiores son revisables (jurídicamente) ante los órganos jurisdiccionales superiores. En el bien entendido que cada uno de los órganos jurisdiccionales es independiente en el ejercicio de sus funciones. Se dice así que el Poder Judicial es un poder difuso. No existe en la actualidad ningún Estado democrático en Europa que sea centralizado en estado puro (al menos que yo sepa). Ni siquiera lo es Francia. El modelo francés actual difiere del creado por la Revolución Francesa y consolidado por las reformas napoleónicas a principios del siglo XIX. Francia es hoy, cuanto menos, un Estado descentralizado administrativamente. b) Un Estado descentralizado es aquel en el que el poder está territorialmente repartido. A partir de esta identificación inicial, se distingue entre dos formas de descentralización: la administrativa y la política. Distinción entre descentralización administrativa y descentralización política a) La descentralización administrativa En los países que han adoptado está forma de descentralización, la función legislativa se encomienda a un solo órgano (un Parlamento –unicameral o bicameral-) y la función jurisdiccional a una sola estructura judicial unificada. Sin embargo, la labor de aplicar las leyes y de desarrollar la acción administrativa se encomienda a varios entes (Administraciones) no relacionados jerárquicamente. Por tanto, dicho simplificadamente, en el Estado descentralizado administrativamente se reparte la función ejecutiva. Junto con una Administración Central, al servicio del Gobierno central, coexisten Administraciones territoriales con competencias propias y no subordinadas a la Administración y al Gobierno central. El ejemplo característico de descentralización administrativa lo constituyen los municipios. Estos tienen órganos propios (los Ayuntamientos) elegidos por los ciudadanos y no dependientes jerárquicamente del Estado. Estos órganos gozan de  autonomía de ejecución, esto es, de la capacidad de ejecutar las leyes del Estado y, en general, de tomar decisiones sobre un conjunto de materias sin sujetarse a las instrucciones de éste. Sus decisiones solo son revisables por los Tribunales. b) La descentralización política Supone un grado más elevado de descentralización. Aquí no solo se reparte el poder ejecutivo (como en la descentralización administrativa) sino también el poder legislativo e, incluso, el poder judicial. Esto es: junto con el Estado, dotado de un conjunto de instituciones generales (Parlamento, Gobierno y Administración y Poder Judicial) que extienden su competencia sobre todo el territorio del Estado, coexisten entidades territoriales dotadas no solo de gobiernos y administraciones propias, sino también de Parlamentos propios con capacidad para dictar sus propias leyes e, incluso con poderes judiciales propios. Los Estados descentralizados políticamente lo también administrativamente. En ellos hay tres niveles de poder: el Estado (central), son las entidades territoriales dotadas de autonomía “política” (regiones, Estados, comunidades autónomas) y las entidades locales, dotadas de autonomía “administrativa”. En rigor, la diferencia en la autonomía de esas entidades territoriales con las entidades locales estriba, de un lado, en que las primeras poseen más competencias (y más relevantes) que las segundas, y, de otro, en que las primeras tienen no solo la capacidad para ejecutar leyes, sino también para producirlas con sus propios Parlamentos. En este sentido, la autonomía de las primeras es más intensa y extensa que las de las segundas. Modelos de descentralización política: el Estado Regional y el Estado Federal Se suelen distinguir dos modelos de descentralización política: el Estado Regional, que tiene su expresión en ltalia (antes de la reforma constitucional de 2001) y el Estado Federal. En este se suelen distinguir a su vez dos variantes: el federalismo dual o de separación, que tiene su expresión en los EE.UU, y el federalismo cooperativo, cuyo ejemplo señero es Alemania. En teoría, un Estado Regional es menos descentralizado que un Estado Federal. Sin embargo, no conviene dejarse llevar por las apariencias. Lo importante es la cantidad y calidad de las competencias atribuidas a las entidades territoriales (regiones o estados federados). Desde esta perspectiva, un Estado (presuntamente) regional puede estar más descentralizado que otro (presuntamente) federal. En todo caso, lo común a ambos tipos de Estado es la existencia de un único soberano, el pueblo del Estado en su conjunto. Tanto el Estado Regional como el Federal constituyen una unidad, no un conjunto de unidades. Con ánimo puramente didáctico, sin pretensión de exhaustividad y con todas las cautelas, podríamos entresacar algunos rasgos diferenciales entre ambas formas de Estado descentralizado: 1. Diferencia “nominal”: las entidades territoriales dotadas de autonomía política se llaman “regiones” en el Estado Regional; en el Estado Federal se llaman “Estados” (federados), por contraposición a la Federación (el centro). La denominación de “Estados” tiene una explicación histórica (el Estado federal es el resultado histórico de la unión de varios Estados –v.gr., EE.UU-) pero no significa que en el Estado federal haya varios soberanos. Soberano solo hay uno, el pueblo de la Federación en su conjunto.  2. Diferencia “normativa”: la norma que instituye las regiones es una norma del Estado, aprobada, por tanto, por el Parlamento del Estado, llamada “Estatuto”; la norma que instituye los Estados (federados) es una Constitución, aprobada por su propio pueblo. Por tanto, en los Estados federales coexisten una Constitución federal y Constituciones de los Estados federados. No obstante, la Constitución federal goza de supremacía sobre las Constituciones de los Estados federados, que no pueden contradecirla. 3. Diferencias en el reparto competencial: las competencias de las regiones están tasadas en su Estatutos (son competencias de atribución); por el contrario, en el Estado Federal (al menos en su versión original, la de los EE.UU.), son las competencias de la Federación las que está tasadas (en la Constitución federal), de manera que corresponde a los Estados Federados todo lo demás. Variantes del federalismo: federalismo dual (o de separación) y federalismo cooperativo El federalismo dual tiene su origen en los EE.UU., cuna del federalismo. La pormenorización de sus rasgos la encontraréis en la lectura de referencia. Aquí solo me interesa resaltar que el Estado Federal norteamericano responde con exactitud a los tres rasgos del Estado Federal que hemos descrito arriba. El federalismo cooperativo tiene como ejemplo señero Alemania. La pormenorización de sus rasgos la encontraréis en la lectura de referencia. Aquí me interesa resaltar la diferencia entre este y el federalismo dual (o de separación), que es básicamente competencial. En el federalismo dual existe una separación clara (al menos a priori) de competencias: por un lado, están las competencias de la Federación, que están previstas en la Constitución federal, por otro, las competencias de los Estados federados, que son todas las que no están atribuidas a la Federación en la Constitución. Por el contrario, en el federalismo cooperativo el reparto de competencias es más complejo. En la Constitución federal suele haber tres listas de competencias: una, con las competencias exclusivas de la Federación, otra, con las competencias exclusivas de los Estados Federados y una última con competencias compartidas entre la Federación y los Estados Federados. La existencia de competencias compartidas obliga a cooperar a los Estados federados con la Federación y de ahí la denominación “federalismo cooperativo”. La Confederación de Estados (que no el Estado Confederal) A veces se suele hablar, sin rigor alguno, de Estado Confederal, o se identifica como federalismo propuestas que no son sino confederales. Conviene pues, distinguir entre Estado Federal y Confederación. Para empezar, no existe el Estado Confederal. El Estado (Federal o no) presupone unidad: un solo soberano, un solo Estado. Sin embargo, en una Confederación, los entes que se confederan son Estados que conservan su soberanía. Por tanto, lo que existe es la Confederación de Estados. Una Confederación de Estados es una alianza (internacional) de Estados soberanos que deciden crear un órgano común (u órganos comunes) cuyas decisiones deben ser aceptadas por los Estados confederados (por cada uno de ellos) para que sean aplicables a los ciudadanos de estos. Además, cada Estado confederado es libre en cualquier momento de abandonar la Confederación (es la consecuencia lógica de ser Estado soberano). La Confederación suele ser una fase transitoria hacia la creación de un Estado Federal. Así ocurrió con los EE.UU., que, de ser una Confederación de 13 Estados (1778-1787), pasó a ser un Estado Federal (con la aprobación de la Constitución federal de 1787). Así ocurrió también con Suiza, una Confederación desde el siglo XIV hasta 1848, en que pasó a ser un Estado Federal (aunque sigue conservando el nombre de Confederación helvética) o con Alemania (una Confederación desde 1806 hasta 1871, en que devino Imperio Federal). No es, por tanto, una forma de organización territorial estable, sino transitoria. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA AUTONÓMICO PLANTEAMIENTO PREVIO España es un Estado descentralizado políticamente. Los arts. 2 y 137 CE son las piezas claves al respecto (leer). Junto con el Estado (el Estado Central) coexisten entidades territoriales dotadas de autonomía para la gestión de sus intereses: por un lado, las Comunidades Autónomas, nacidas del ejercicio del derecho de autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España; por otro lado, los municipios y provincias (las entidades locales). ¿Qué tipo de Estado descentralizado políticamente es España, Federal o Regional? En realidad, la CE no define el modelo que establece, ni lo regula con detalle. Así, determina que municipios y provincias tienen autonomía, pero nada dice sobre sus competencias. Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, no determina cuáles sean estas, ni siquiera exige su creación. En rigor, su creación no es una obligación, sino una posibilidad abierta a las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, a los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica (art. 143.1 CE). Ahora bien, la “desconstitucionalización” del modelo de organización territorial no es total. La CE dice algunas cosas importantes: 1. Dice que hay un solo Estado (art. 1.1) y una sola nación (art. 2), España; y que la soberanía de esa nación reside en el pueblo español en su conjunto (art. 1.2.). En sentido jurídico-constitucional, España no es una nación de o con naciones, es, una sola nación compuesta de “nacionalidades y regiones”. 2. Dice que del ejercicio del derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones surgirán entidades con una denominación común, las Comunidades Autónomas, dotadas de autonomía. Y precisa: a. Que el acceso a la autonomía ha de seguir unos determinados cauces (arts. 143 y 151), sin que en ningún caso se admita la federación de CCAA (art. 145.1). b. Que le Estatuto de Autonomía será la norma institucional básica de cada CCAA, norma organizadora de sus instituciones y atributiva de sus competencias (art. 147) y que se aprueba por el Estado, mediante ley orgánica (art. 81). 3. Dice que la autonomía, en el mejor de los casos, puede conducir a tener Gobierno y Parlamento propios (art. 152), pero no Poder Judicial propio; y a asumir todas las competencias que no estén reservadas al Estado en el art. 149.1 CE (primera cláusula residual del art. 149.3). 4. Dice, por último, cuáles son los principios que vertebran el Estado que podemos denominar “Estado de las Autonomías” o “Estado autonómico”: autonomía, unidad y solidaridad (art. 2). LOS PRINCIPIOS VERTEBRADORES DEL ESTADO DE LAS AUTONOMIAS A. El principio de autonomía Concepto clave, lo definimos sintéticamente a partir de dos preguntas: 1. ¿En qué consiste la autonomía de las entidades territoriales (Comunidades autónomas y entidades locales)? La autonomía de las entidades territoriales hace referencia a un estatus que deriva de una forma determinada de organizar territorialmente el Estado. Ese estatus se traduce en: a) Instituciones (de autogobierno) propias, distintas de las del Estado: en el caso de las Comunidades Autónomas, Parlamentos y Gobiernos (con Administración Propia); en el caso de las provincias, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes (art. 141.2 CE); y, en el caso de los municipios, Ayuntamientos (art. 140 CE). b) Competencias propias, distintas de las del Estado, para la gestión de sus intereses: las competencias propias de las Comunidades Autónomas están recogidas en sus Estatutos de Autonomía; las competencias propias de las entidades locales (o las reglas de atribución) están recogidas en la Ley reguladora de las bases del régimen local (LBRL). 2. ¿Es la autonomía de las Comunidades Autónomas distinta de la autonomía de las entidades locales? Sí. La autonomía de las Comunidades Autónomas es superior a la de las entidades locales, cuantitativa y cualitativamente: a) Cuantitativamente, porque tienen más competencias (y de mayor entidad). b) Cualitativamente, porque las Comunidades Autónomas, amén de órganos de gobierno y administración, tienen órganos legislativos (Asambleas legislativas) con capacidad para producir leyes en los ámbitos de su competencia, esto es, con potestad legislativa, cosa de la que carecen las entidades locales. Estas últimas solo tienen órganos de gobierno y administración. Por ser gráficos, así como las Comunidades autónomas tienen Administración, las entidades locales son básicamente Administración. B. El principio de unidad La autonomía de las entidades territoriales está limitada por el principio de unidad. Como dijo muy tempranamente el TC, autonomía no es soberanía (STC 4/1981), tampoco soberanía compartida (la soberanía reside en la nación española en su conjunto). Nuestro modelo de organización territorial se basa en la unidad del Estado y de su ordenamiento jurídico, siendo así que el Estado se encuentra en una posición de superioridad respecto de las entidades territoriales dotadas de autonomía. La unidad se concreta a su vez en una serie de principios que constituyen límites a la autonomía de las entidades territoriales, en particular de las CCAA, y que corresponde garantizar al Estado. Son estos: a) El límite del interés general Por encima de los intereses de las Comunidades Autónomas (y de las demás entidades territoriales) está el interés general, los intereses comunes a toda la nación que corresponde asegurar al Estado. Cuando el interés general está en peligro, el Estado tiene instrumentos extraordinarios previstos en la CE para preservar el citado interés (y que, por ello, son constitucionales): 1. La posibilidad de dictar leyes armonizadoras de las leyes y demás disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas (art. 150.3 CE). A ellas nos referiremos en otro tema del programa. 2. La coerción estatal (art. 155 CE): dado un determinado (y no deseable) supuesto de hecho, el incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma de las obligaciones que la CE o las leyes le imponen o una actuación que atente gravemente al interés general, el Gobierno podrá adoptar (todas) las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma transgresora al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Todo ello previo requerimiento del Presidente del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado. b) El límite de la igualdad Tiene dos vertientes: la igualdad de las Comunidades Autónomas (art. 138.2 CE) y la igualdad de los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional (art. 139.1 CE): b.1. La igualdad entre Comunidades Autónomas: No significa que todas las Comunidades Autónomas posean la más absoluta uniformidad en todos los aspectos (organizativos, competenciales, de financiación …). Ello choca con la misma idea de autonomía. La autonomía no es incompatible con la diversidad, siempre que sea razonable. Lo que en ningún caso cabe es que la diversidad implique privilegios. A ello se refiere el art. 138.2 CE cuando dice: “” (leer). b.2. La igualdad de los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional: Dicho muy sintéticamente, la igualdad ex art. 139.1 CE tiene (debería tener) una doble proyección: 1. Proyección intra-autonómica (dentro de cada Comunidad Autónoma): significa que los poderes públicos autonómicos (Parlamento, Gobierno, Administración) no pueden discriminar entre ciudadanos españoles en el interior de la CCAA. El art. 139.1 CE es así una proyección territorial del art. 14 CE 2. Proyección inter-autonómica (entre Comunidades Autónomas): significa (debería significar) que en lo básico (en lo sustancial), los españoles debemos disfrutar de los mismos derechos fundamentales, siendo posible a partir de este sustrato común la diversidad de regulaciones autonómicas. En garantía de esta igualdad sustancial, el art. 149.1.1.ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio  de sus derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Solo a partir de un sustrato básico de igualdad cabe la diversidad de regulación autonómica. Ciertamente, esta segunda proyección, que emergió en la STC 247/2007, ha sido aguada después en jurisprudencia reciente (v.gr., SSTC 53/2014 y 89/2017). El TC sostiene ahora la igualdad del artículo 139.1 CE se reduce a la proyección intra autonómica (la prohibición de discriminación entre españoles en el interior de cada Comunidad Autónoma). Además, la cláusula del art. 149.1.1.ª CE ha devenido cláusula facultativa, esto es: al amparo de ese precepto, el Estado puede, si quiere, asegurar un mínimo de igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus obligaciones.. pero no está obligado a ello. c) El límite de la unidad económica La unidad económica o unidad del orden económico es un principio que el TC ha deducido del principio de unidad del art. 2 CE. De él dice que es una necesidad imperiosa en un Estado de estructura territorial compleja como el nuestro (v.gr., STC 96/2002, fj 11). C. El principio de solidaridad El principio de solidaridad sirve de gozne entre unidad y autonomía, principios potencialmente contradictorios. Tiene un doble contenido: jurídico y económico. a) El contenido económico La CE atribuye al Estado la corrección de las desigualdades territoriales (art. 138.1). Al servicio de tal fin, le dota expresamente de algunos instrumentos específicos. Uno de ellos es la planificación general de la actividad económica, a la que se refiere el art. 131 CE, precepto que –hasta donde yo sé- no se ha aplicado nunca. El otro es el llamado Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), previsto en el art. 158.2 CE. b) El contenido jurídico: En sentido jurídico, la solidaridad se traduce en dos deberes que se imponen al Estado y a las entidades territoriales (Comunidades Autónomas y entidades locales) y que no pueden desconocer: el deber de lealtad institucional y el deber de colaboración. Se trata de dos deberes extraídos por el TC, que considera que son dos exigencias jurídicas (y no solo políticas) en un Estado descentralizado como el nuestro (v.gr. SSTC 64/1990 y 208/1999). El deber de lealtad implica para el Estado el deber de aceptar la autonomía de las entidades territoriales y de no discriminar entre ellas; y para las entidades territoriales el deber de aceptar la unidad del Estado y la posición de superioridad de éste. Este deber genérico puede concretarse algo más: implica, cuanto menos, el estricto respeto al reparto de competencias establecido por la CE y las leyes. El deber de colaboración viene impuesto por la necesidad de las cosas: la mayoría de las competencias se comparten entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como veremos en el apartado 4. Ello obliga a la cooperación, instrumentada a través de diversas técnicas, que citaremos en el apartado 6. EL “ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS”: PERSPECTIVA HISTÓRICA Y DE PRESENTE Solo exige el apartado 3.1.2 (el marco constitucional) La Constitución de 1978, después de reconocer la autonomía de las «nacionalidades y regiones» (art. 2), regula el llamado Estado Autonómico en el título VIII. Se trata de una regulación abierta: el título VIII no se dedica a regular las Comunidades Autónomas, sino a dar las instrucciones para montar en sistema. Como dice Santamaría Pastor, lo que la Constitución establece es el marco para un proceso (el autonómico). Ese marco se caracteriza por dos rasgos: la flexibilidad y la pluralidad de cauces procedimentales. 3.1.2.1. La flexibilidad se manifiesta en la aplicación del llamado principio dispositivo, a imagen y semejanza de la Constitución republicana del 31: nuestra Constitución actual no nos dice cuáles son las Comunidades Autónomas en las que se organiza territorialmente el Estado, y ello es así porque no impone como obligatoria la constitución de tales entidades (la autonomía no es una obligación sino un derecho que tienen los territorios a los que se refiere el artículo 143.1 CE). Tampoco determina la organización de las Comunidades Autónomas (tan sólo establece un esquema mínimo que, por lo demás, sólo se exige a las Comunidades de la vía rápida –art. 152 CE), ni sus competencias concretas (se limita a señalar las competencias que son exclusivas del Estado –art.149 CE- y el número máximo de competencias que podían asumir en un primer momento las Comunidades de la vía lenta –art. 148 CE). Tanto la organización como las competencias de cada Comunidad Autónoma son asuntos que se remiten a su Estatuto de Autonomía. 3.1.2.2. El segundo rasgo característico del marco constitucional fue el establecimiento de una pluralidad de cauces procedimentales para el acceso a la autonomía de los distintos territorios del Estado: dos cauces generales y dos cauces particulares. Estos cauces son ya historia. A. Los cauces generales Los dos cauces generales para la constitución de las Comunidades autónomas fueron llamados procedimiento ordinario (o vía lenta) y procedimiento especial (o vía rápida). La diferencia práctica entre estos dos procedimientos era la siguiente: las futuras Comunidades de la vía rápida podían asumir desde el momento de su constitución todas las competencias no atribuidas en exclusiva al Estado en el artículo 149.1 CE; por el contrario, las futuras Comunidades de la vía lenta sólo podían asumir inicialmente las competencias recogidas en el artículo 148 CE; sólo después de transcurridos cinco años desde la aprobación de su Estatuto de Autonomía, y mediante reforma del mismo, podían aumentar su techo competencial hasta el límite representado por las competencias exclusivas del Estado (art. 149.1 CE). a. El procedimiento especial (o vía rápida) El procedimiento especial (o vía rápida) estaba abierto a las “Comunidades” históricas (esto es, a las que en el pasado hubiesen plebiscitado Estatutos de Autonomía –Cataluña, País Vasco y Galicia) y a las no históricas que desde el primer momento deseasen acceder al máximo nivel de competencias (fue el caso de Andalucía). Abarcaba dos fases, que esquematizamos: 1. La decisión de constituirse en Comunidad Autónoma: la iniciativa autonómica. Había dos formas de ejercicio de la iniciativa: ▪ Una, más fácil, para las Comunidades históricas: Disposición Transitoria Segunda CE (leer). En definitiva, el acuerdo de la mayoría  absoluta de sus órganos preautonómicos suponía el ejercicio de la iniciativa. ▪ Otra, más difícil, para las Comunidades no históricas: artículo 151.1 CE (leer). Como veis, el ejercicio de la iniciativa autonómica necesitaba ser ratificado por el pueblo mediante un referéndum con requisitos muy rigurosos: mayoría absoluta de electores en cada una de las provincias (más del 50 % del censo electoral de cada provincia); de no obtenerse ese resultado, la iniciativa no podía ejercerse hasta pasados 5 años. 2. La constitución de la Comunidad Autónoma, mediante la elaboración y aprobación del Estatuto de Autonomía, siguiendo los trámites del artículo 151.2 CE (leer). Como veis, en el procedimiento intervenían tres sujetos: una Asamblea de los diputados y senadores de las provincias que deseaban constituirse en Comunidad Autónoma, a quien correspondía la elaboración y aprobación del proyecto por mayoría absoluta; las Cortes Generales (a quien en última instancia correspondía aprobar el proyecto); y el pueblo del territorio que pretendía erigirse en Comunidad Autónoma (que ratificaría el texto final mediante referéndum). Ello daba al Estatuto de Autonomía un marcado carácter de pacto político entre el Estado y el territorio constituido en Comunidad Autónoma. b. El procedimiento ordinario (o vía lenta) El procedimiento ordinario (la vía lenta) es mucho más sencillo. También consta de dos fases: la iniciativa autonómica (artículo 143 CE –leer)4 y la constitución de la Comunidad Autónoma, mediante la elaboración del correspondiente Estatuto de Autonomía, bien que por un procedimiento más sencillo que en el caso anterior (artículo 146 CE –leer). Merece destacarse que, ni en el ejercicio de la iniciativa, ni en la elaboración del Estatuto, interviene el pueblo del territorio que pretende erigirse en Comunidad Autónoma. Por lo demás, conviene decir, por un lado, que por la vía lenta se constituyeron 12 de las 17 Comunidades autónomas actuales: todas menos las cuatro anteriores (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía) y Navarra; y, por otro lado, que dos Comunidades de la vía lenta (Valencia y Canarias) ampliaron sus competencias antes del transcurso de los cinco años exigidos mediante sendas leyes orgánicas de transferencias ex artículo 150.2 CE. B. Los cauces particulares B.1. El primero era aplicable a los «territorios no integrados en la organización provincial» (art. 144. b CE y Disposición Transitoria 5.ª CE), expresión eufemística que se refería a Ceuta y Melilla (y en un futuro a Gibraltar). Consistía en la elaboración y aprobación de un Estatuto de Autonomía por las Cortes Generales. Así se hizo en 1995: mediante Leyes Orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo, se aprobaron los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla.  B.2. El segundo era aplicable a los territorios forales (las tres provincias vascas y Navarra) y no se determinaba con detalle en la Disposición Adicional Primera CE (leer). Fue el cauce seguido por Navarra, que se erigió en Comunidad Autónoma (de la vía rápida) mediante la actualización de su régimen foral, plasmada en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra, que constituye su Estatuto de Autonomía. REPARTO COMPETENCIAL ENTRE EL ESTADO CENTRAL Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS NORMAS DELIMITADORAS DE LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE LAS CCAA Las normas que delimitan las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas son fundamentalmente la Constitución (básicamente, los artículos 148 y 149) y los Estatutos de Autonomía. El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), a la que el artículo 147.2 CE le exige que tenga un contenido mínimo. Entre otras cosas, el Estatuto debe contener «las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución». Esto significa que las competencias de las Comunidades Autónomas son competencias de atribución: estas entidades territoriales sólo pueden ejercer las competencias que expresamente asuman en sus Estatutos; lo no incluido en ello corresponde al Estado. Pero la Constitución y los Estatutos de Autonomía no son las únicas normas que inciden en el reparto competencial. Hemos de citar también: Ciertas leyes orgánicas a las que apela la Constitución: la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a la que apela para establecer las condiciones para la creación de policías por las Comunidades Autónomas (art. 149.1.29ª CE); la Ley Orgánica del Poder Judicial, a la que apela para establecer «los supuestos y las formas de participación de las Comunidades Autónomas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio (art. 152.1, párrafo 2.º CE); y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, a la que apela para regular el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas (art. 157.3 CE). El ejercicio por las Comunidades autónomas de sus competencias policiales, judiciales o financieras ha de ser respetuoso con estas leyes. Las leyes de artículo 150 CE: las leyes marco (150.1 CE) y las leyes de transferencia o delegación (150.2 CE) permiten ampliar las competencias de las Comunidades Autónomas por vía distinta de la reforma de los Estatutos; las leyes de armonización (150.3 CE), por el contrario, habilitan para restringir el ejercicio de las competencias autonómicas (sus competencias normativas). Los Reales Decretos de Transferencias: son normas que concretan los bienes, funcionarios y recursos económicos que el Estado transfiere a las Comunidades Autónomas para el desempeño de las competencias asumidas en sus Estatutos; en todos los casos, incluyen un anexo en el que se hace una delimitación concreta de las competencias respecto de las cuales se hace la transferencia. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LAS CCAA La Constitución no lleva a cabo por sí misma la atribución de competencias a cada Comunidad Autónoma: esto es cosa de cada Estatuto de Autonomía. Lo que sí hace es fijar las reglas que ordenan esa atribución, así como sus límites. Las reglas de atribución de competencias Estas reglas vienen recogidas en los artículos 148 y 149 CE, y esquemáticamente son las siguientes: Primera regla: las Comunidades autónomas de la “vía rápida” podían asumir desde el momento de su constitución todas las competencias no reservadas al Estado en el artículo 149.1 CE. Segunda regla: las Comunidades autónomas de la “vía lenta” podían asumir en el momento de su constitución tan sólo las competencias enunciadas en el artículo 148.1 CE. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, podían ampliar sus competencias hasta el límite de las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1 CE (art. 148.2 CE); cosa que se hizo, como sabemos (apartado 3). Tercera regla: la constituye la doble cláusula residual del artículo 149.3 CE (leer): La primera cláusula (primera frase: «Las materias... en virtud de sus respectivos Estatutos») juega a favor de las Comunidades Autónomas: cualquier competencia no reservada al Estado (en el artículo 149.1 CE) puede ser asumida por una Comunidad Autónoma, pero siempre que la recoja en su Estatuto de Autonomía (las competencias de las Comunidades Autónomas son competencias de atribución). La segunda cláusula («Las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado») juega a favor del Estado: en tanto una Comunidad Autónoma no asuma en su estatuto la competencia sobre una materia que puede asumir, esa competencia corresponde al Estado. Los límites constitucionales a la atribución de competencias a las CCAA Las competencias de las Comunidades Autónomas son las que asuman en sus Estatutos. Se parte así del principio de disponibilidad a favor de las Comunidades Autónomas, para que cada una de ellas decida sobre su nivel competencial. Ahora bien, esta disponibilidad no es absoluta, ya que la Constitución ha querido que las instituciones centrales del Estado conserven la competencia sobre determinadas materias esenciales, a fin de asegurar la unidad del Estado: en el artículo 149.1 CE se establece una lista de competencias estatales que están fuera del ámbito de disponibilidad de las Comunidades Autónomas; lista que fija el límite intocable (en principio) para la asunción de competencias por las Comunidades Autónomas. Las afirmaciones anteriores deben ser matizadas: En primer lugar, ese límite no es del todo intocable: las Comunidades Autónomas puede asumir competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1 CE mediante leyes marco (150.1 CE) y leyes orgánicas de transferencia o delegación (150.2 CE). El límite a esta posibilidad de tocar el límite del 149.1 CE es algo que se analizará en otro tema del programa. En segundo lugar, hay algunas materias que no están incluidas en la lista del artículo 149.1 CE pero que, no obstante, quedan fuera de la disponibilidad de las Comunidades Autónomas en virtud de otros mandatos constitucionales específicos. Por ejemplo,  todas las materias reservadas a ley orgánica (artículo 81.1 CE), por cuanto esta norma sólo pueden dictarla las Cortes Generales; o la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio (artículo 116 CE), por cuanto esta competencia se atribuye expresamente a órganos del Estado (Gobierno y Congreso). En tercer lugar, a pesar de que el artículo 149.1 CE declara en su misma cabecera que la lista que en él se contiene recoge las «competencias exclusivas del Estado», en realidad esta lista es muy heterogénea: reserva a veces al Estado una materia completa, otras veces sólo la regulación de esa materia, otras sólo la regulación básica, etc. Conviene así distinguir entre materia y función o competencia (normativa –esto es, regulación- o ejecutiva –ejecución o gestión administrativa-) sobre esa materia. A la vista de la última de las matizaciones, hay que decir que los 32 apartados del 149.1 CE atribuyen al Estado diversos tipos de reservas o de competencias (exclusivas): En algunas ocasiones (las menos), una materia se atribuye en bloque al Estado: por ejemplo, 149.1.3.ª (Relaciones internacionales) y 149.1.4.ª (Defensa y Fuerzas Armadas). En estos casos, el Estado se reserva todas las funciones (normativa y ejecutiva) sobre esa materia, sin que las Comunidades Autónomas tengan disponibilidad alguna sobre ella. Estamos ante casos de competencias exclusivas del Estado sobre materias. En otras ocasiones, el 149.1 CE reserva al Estado tan sólo la función normativa (la regulación) de una materia, mediante el empleo de expresiones como legislación (149.1.7.ª: legislación laboral) o equivalentes (regulación –149.1.30ª- o régimen – 149.1.26.ª). En estos casos, el Estado tiene competencias exclusivas de regulación de una materia. Ello significa que las Comunidades Autónomas, si así lo disponen sus Estatutos, pueden asumir la función ejecutiva sobre la materia, esto es, pueden asumir la competencia exclusiva de ejecución de la materia reservada a la regulación estatal. En otras ocasiones, el 149.1 CE reserva al Estado sólo una parte de la función normativa, concretamente la legislación básica (149.1.17.ª), las bases (149.1.11.ª) o las normas básicas (149.1.27.ª y 30.ª) sobre una determinada materia. En estos casos, el Estado tiene la competencia exclusiva de regulación básica de una materia. Ello significa que las Comunidades Autónomas, si así lo disponen en sus Estatutos, pueden asumir tanto la regulación de los aspectos no básicos como la función ejecutiva sobre la materia en cuestión. En definitiva, la función normativa se divide en dos esferas: una de ellas (lo básico) se atribuye al Estado, otra (el desarrollo de lo básico o la regulación de lo no básico), queda a disposición de las CCAA (junto con la función ejecutiva). Todas las cuestiones que suscitan las llamadas leyes básicas se analizarán en otro tema del programa. o Conviene, no obstante, resaltar, que en ocasiones la reserva de lo básico a favor del Estado puede incidir sobre materias atribuidas en exclusiva (en su regulación y ejecución) a las Comunidades Autónomas: es el caso, por ejemplo, de la competencia 13.ª del 149.1 (bases de la planificación general de la actividad económica), que, como ya sabemos, el Tribunal Constitucional ha interpretado en el sentido de que el Estado tiene competencia de ordenación general de la economía (en sus aspectos básicos), competencia  amplísima que puede incidir sobre materias reservadas a las Comunidades Autónomas en sus Estatutos, tales como vivienda, turismo, agricultura o comercio interior. Por último, el artículo 149.1 lleva a cabo a veces divisiones funcionales parciales, de las cuales aportamos algunos ejemplos: o En algún caso, reserva al Estado toda la función normativa y parte de la función ejecutiva (en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos corresponde al Estado la legislación, pero también su «ordenación y concesión» -149.1.22.ª); o En otros, reserva al Estado parte de la función normativa (la regulación básica) y alguna función ejecutiva específica (en materia de Seguridad Social corresponde al Estado la “legislación básica” y el “régimen económico – 149.1.17.ª); o En otros, las materias se dividen en base a criterios físicos o geográficos (por ejemplo, ferrocarriles, transportes y aguas, que según transcurran o no por el territorio de más una Comunidad Autónoma corresponden al Estado – 149.1.21 y 22- o pueden corresponder a las Comunidades Autónomas) o finalistas (en materia de patrimonio artístico corresponde al Estado tan sólo su defensa contra la exportación y expoliación –149.1.28-; las Comunidades Autónomas pueden asumir, en todo lo demás, tanto la función normativa como ejecutiva sobre la materia “patrimonio artístico”); o En otros, finalmente, se reserva al estado solamente funciones ejecutivas concretas (como la autorización de consultas populares-apartado 32. O a la determinación de la hora oficial -apartado 12). LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS CCAA I. La Constitución se ocupa de la organización institucional de las Comunidades Autónomas tan sólo en relación con las de la vía rápida, a las que les impone una Asamblea Legislativa, un Presidente y un Consejo de Gobierno (art 152.1, párrafo primero). Ahora bien, este modelo institucional fue adoptado también por las Comunidades de la vía lenta en sus Estatutos. Tenemos así un esquema institucional idéntico en todas las Comunidades autónomas: un Poder Legislativo, encarnado en una Asamblea Legislativa; y un Poder Ejecutivo, encarnado en un Gobierno presidido por un Presidente, que asume la representación de la Comunidad. II. Todas las Comunidades Autónomas poseen una Administración propia (subordinada a su Gobierno), a través de la cual ejecutan las competencias que tienen atribuidas. Hay que decir que esta Administración es un calco fiel de la estructura centralizada de la Administración estatal (con algunas excepciones contadas de estructura administrativa descentralizada: las Diputaciones forales en el País Vasco, los cabildos en las Canarias, los consejos insulares en Baleares). III. La Constitución excluye que las Comunidades Autónomas tengan un Poder Judicial propio: el Poder Judicial es único para toda España. Téngase en cuenta que la “Administración de Justicia” es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.5.ª). Es más, una ley orgánica (por tanto, una ley estatal) tiene reservada por la CE la constitución, funcionamiento y gobierno de los juzgados y tribunales, así como el estatuto de los jueces y magistrados y del personal al servicio de la Administración de Justicia (art. 122.1 CE). Esta ley es la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Lo anterior no significa que las Comunidades Autónomas carezcan de competencias en materia judicial. Por una parte, el artículo 152.1, párr. 2 CE permite a las Comunidades Autónomas participar en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio, si así lo prevén en sus Estatutos. Por otra, una cosa es la “Administración de Justicia” (el poder judicial – jueces y magistrados-) y otra la Administración de la “Administración de Justicia” (los medios materiales y personales al servicio de los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial): lo primero está reservado en exclusiva al Estado, lo segundo puede ser asumido por las Comunidades autónomas. Es así que algunas de ellas han asumido la gestión del personal y los medios materiales (edificios judiciales...) al servicio de los jueces y magistrados32. Sobre esto volveremos en el tema 10.