TEMA 6-3: El Derecho de los Gastos Públicos PDF

TEMA 6. EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS. SUMARIO: I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO. 1. Consideraciones generales. 2. Concepción jurídica del gasto público. II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS. 1. Caracterización. 2. Principios constitucionales aplicables. III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS. 1. Caracterización. 2....

TEMA 6. EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS. SUMARIO: I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO. 1. Consideraciones generales. 2. Concepción jurídica del gasto público. II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS. 1. Caracterización. 2. Principios constitucionales aplicables. III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS. 1. Caracterización. 2. Principios constitucionales aplicables: el principio de legalidad en materia de gasto público y el principio de cobertura presupuestaria. 3. Régimen jurídico. 3.1. Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas. 3.2. Incumplimiento. 3.3. Extinción. IV. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO. 1. Aprobación del gasto. 2. Compromiso de gasto. 3. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago. 4. Ordenación del pago y pago material. 5. Excepciones al procedimiento general de gestión de los gastos públicos. V. LA SUBVENCIÓN. 1. Consideraciones generales. 2. Ámbito objetivo de aplicación. 3. Concepto y caracteres. 4. La relación jurídica de subvención. 5. Procedimientos de concesión. 6. Procedimiento de reintegro. 7. El control financiero de las subvenciones. 8. Régimen sancionador. I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO 1. Consideraciones generales. La actividad financiera como objeto de conocimiento del Derecho Financiero se estructura sobre la base de ingresos y gastos, lo cual permite delimitar varias ramas del Derecho Financiero y en particular en relación con los gastos públicos podemos configurar un conjunto de normas que se refieren a la ordenación jurídica del gasto público: el Derecho de los gastos públicos. La existencia autónoma de esta rama del Derecho Financiero no siempre ha sido mantenida por la doctrina considerando argumentos basados en la idea de que la ordenación jurídica del gasto público en sus aspectos financieros se desarrolla sobre la base del Presupuesto. La existencia de un instituto centralizador de los ingresos y los gastos de un ente público así como la regulación de sus aspectos esenciales conforman un conjunto normativo que podemos englobar bajo la denominación de Derecho Presupuestario, conectado pero independiente del Derecho de los gastos públicos. La importancia que desempeña el Presupuesto en el estudio jurídico de los gastos públicos permitiría establecer una similitud entre lo que el Derecho Tributario es para el Derecho de los ingresos públicos y lo que el Derecho Presupuestario sería para el Derecho de los gastos públicos. La configuración de una parte con sustantividad propia del Derecho Financiero encargada de la regulación jurídica del gasto público se ha producido recientemente. Resulta obvio que el gasto público es una realidad económica que el Derecho ha de tratar de disciplinar. Y ello porque resulta ineludible que las decisiones de gasto y su funcionamiento estén sometidas a un cierto control jurídico derivado de la propia utilización de los fondos públicos recaudados a los contribuyentes. No obstante ha existido un tradicional abandono del estudio del gasto público desde una óptica jurídica lo cual ha provocado que la elaboración dogmática del Derecho de los gastos públicos haya sido escasa motivado ello, fundamentalmente por dos razones: el tardío desarrollo de la función promocional del Derecho y el carácter político de las decisiones de gasto. Por una parte han existido razones históricas derivadas de la configuración del Derecho público como un Derecho garantista y defensor de los ciudadanos frente a las potestades públicas, tras la Revolución francesa, que han motivado un olvido del estudio del gasto público, junto con un progresivo desarrollo del Derecho Tributario, considerando el tributo originariamente como una limitación al derecho de propiedad privada. Durante la formación del Estado de Derecho primó la función conservadora del Derecho que pretendía ordenar y reglamentar la actuaciones de los poderes públicos —en ocasiones poderes quasi absolutos— al recaudar los fondos y tributos de sus ciudadanos. En este contexto la preocupación del Derecho era la de evitar abusos en la limitación de los derechos de los ciudadanos contribuyentes. Es mucho más tarde cuando el derecho se concibe como un instrumento para la consecución de ciertos comportamientos positivos, generalmente por la vía de la sanción. Es entonces cuando el Derecho desarrolla una función social más evidente, preocupándose por aspectos que no sólo tienen que ver con la forma de obtener ingresos sino con la forma de gastar para una mejor redistribución de la riqueza. A la luz del constitucionalismo postliberal del siglo XX es cuando se comienza a hablar de una función promocional del Derecho donde la óptica jurídica del gasto público encontraría su acomodo. Ese tardío desarrollo supone que las elaboraciones dogmáticas en la ciencia jurídica del gasto público hayan sido escasas y de reciente aparición aunque de hondo calado. Otro de los grandes inconvenientes en la elaboración jurídica del gasto público ha sido la tradicional consideración política de su naturaleza sobre la base de las decisiones de gasto. Estas consideraciones referentes a la naturaleza política del gasto público gravitan en el silogismo que ORÓN MORATAL ha puesto de manifiesto: “si la decisión del gasto público la adopta el órgano soberano o los mandatarios del pueblo, y éstos por su condición son esencialmente políticos, la decisión del gasto será una decisión política”. Evidentemente no pretendemos negar el contenido político que impregna las decisiones de gasto, pero ello no significa la ausencia de un aspecto jurídico en las mismas y así lo ha considerado BAYONA DE PEROGORDO quien comparte “las posturas en cuanto al carácter político de la decisión acerca de las necesidades públicas, pero sin que ello suponga eliminar otras consideraciones del fenómeno y sin que el reconocimiento de esta naturaleza suponga, en ningún caso, su exclusión del ámbito del Derecho ya que en el marco del Estado de Derecho, toda actuación del ente público se somete al control y requisitos del Ordenamiento jurídico”. 2. Concepción jurídica del gasto público. A la vista de todo ello las construcciones y definiciones que han tratado de dar una explicación al concepto jurídico de gasto público han sido variadas. Una aproximación válida nos conduce entender el gasto público como una actividad consistente en la aplicación por parte de las autoridades públicas de los recursos financieros obtenidos destinándolos a financiar el desarrollo de las actividades que le son propias, y en particular, los fines constitucionalmente asignados. BAYONA DE PEROGORDO aporta una visión constructiva del gasto público. En su opinión el gasto público puede ser analizado conjuntamente desde tres perspectivas o niveles, que no son sino las tres fases en que SÁINZ DE BUJANDA analiza los recursos públicos. Desde una primera perspectiva el gasto público puede ser analizado como un conjunto de institutos jurídicos precisamente en su manifestación de necesidades públicas cuya satisfacción exige el empleo de recursos públicos. El segundo de los niveles del gasto público —las diversas relaciones jurídicas de gasto público— parte de la función financiera de gasto público, que BAYONA DE PEROGORDO entiende como el conjunto de potestades atribuidas al ente público en materia de gasto cuyo ejercicio le es necesario por mandato de la ley. En este nivel del gasto público se generan relaciones jurídicas como consecuencia de la satisfacción de necesidades públicas. Dichas relaciones se producen entre la Hacienda Pública y otros sujetos frente a los cuales aquélla ha contraído una obligación pública. Finalmente el tercer nivel de análisis del gasto público se presenta como flujo monetario que representa una salida de fondos de las cajas públicas. Una vez decidida la satisfacción de las necesidades públicas y contraídas las obligaciones públicas éstas han de cumplirse mediante la disposición de fondos públicos que suponen una salida de la caja común.  Esquemáticamente podemos delimitar el gasto y el ingreso en esta triple dimensión: Las características de esta concepción del gasto público serían las siguientes: – la realización por parte de un ente público – el ejercicio de una función financiera mediante un procedimiento – el empleo de fondos públicos – su carácter finalista en tanto en cuanto se dirige a satisfacer necesidades colectivas. II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS 1. Caracterización. Las necesidades públicas a satisfacer mediante el empleo de fondos públicos no son sino la existencia de carencias materiales de bienes y servicios que son necesarios para la colectividad y que para su consecución es imprescindible la intervención de los poderes públicos aportando recursos públicos. La determinación de las necesidades públicas a satisfacer corresponde con una programación del gasto público que entronca con las propias decisiones de gasto de un ente público en las que inciden una gran variedad de factores derivados muchos de ellos de la propia naturaleza política de las mismas. En este sentido la Ley General Presupuestaria señala que los centros gestores del gasto responsables de los programas presupuestarios establecerán mediante programas plurianuales un sistema de objetivos a cumplir en su área de actuación (artículo 70 LGP). Los objetivos de cada área de actuación se concretarán en las necesidades públicas en particular que han de satisfacerse en cada centro gestor del gasto. 2. Principios constitucionales aplicables. A la hora de determinar tales objetivos y al tiempo de precisar las necesidades públicas a satisfacer es imprescindible recordar el principio constitucional de asignación equitativa de los recursos públicos que se regula en el artículo 31.2 CE. Este precepto establece que “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos”, lo cual configura el principio de justicia en materia de gasto público. A la hora de delimitar las necesidades públicas a satisfacer la decisión de gasto ha de ser justa. En nuestra opinión la comprensión de la asignación equitativa de los recursos no debe ceñirse al concepto de redistribución. Compartimos que el Derecho Financiero, en su más amplio entendimiento, desarrolla una función redistributiva, entre otras, pero ése no debe ser el único apoyo en el que se sostenga la exégesis del art. 31.2 CE. En todo caso, el aspecto fundamental de este principio nos remite a determinar cuándo el gasto es justo y cuándo es injusto. Las consideraciones acerca de lo que debe entenderse por gasto justo nos remiten al concepto de interés general. Coincidimos con BAYONA DE PEROGORDO en señalar que “el gasto justo es aquél que se adecua a los valores dominantes en la sociedad, el adecuado a la voluntad general allí donde ésta puede ser expresada o al interés general dictado por la persona o grupo social que detenta el poder de la comunidad políticamente organizada”. Precisamente ese interés general está plasmado en la norma constitucional que expresa el consenso y las convicciones del grupo social. En particular, aunque no exclusivamente, es en el Capítulo III del Título I de la CE (De los principios rectores de la política social y económica) “donde debemos encontrar los valores que según el pensamiento del constituyente, aparecen como merecedores de la protección y atención del Estado, hasta el punto de exigir al menos en determinados casos, el concurso positivo de la acción de los poderes públicos para su efectividad”. El criterio de justicia en materia de gasto público queda referido así al respeto y observancia de los valores que integran lo que la doctrina constitucionalista ha denominado la procura existencial que no es más que un mínimo de necesidades cubiertas para la subsistencia. Tales valores están recogidos en la Constitución y se concretan, como ya hemos apuntado, en los criterios rectores de la política social y económica. En definitiva, debe gastarse en aquello que la Constitución, en positivo, promueve como plasmación del interés general. Por otra parte, la “programación y ejecución del gasto público responderán a los criterios de eficiencia y economía” (artículo 31.2 CE). Se recoge en este precepto lo que hemos dado en denominar el principio de racionalidad en materia de gasto público. Esta denominación, encierra en su contenido los criterios de eficiencia y economía que informan la programación y ejecución del gasto público. El contenido de este principio de racionalidad se corresponde con la conceptualización de lo que se entiende por eficiencia y economía. Así, siguiendo a BAYONA DE PEROGORDO podemos afirmar que eficiencia es un criterio de eminente naturaleza fáctica que vendría a exigir que los gastos públicos se realicen. En el ámbito de la Hacienda Pública, el principio de eficiencia acentúa el carácter funcional del procedimiento de gasto público y conlleva la exigencia de su efectiva realización, y en el nivel de los flujos monetarios, por último, el principio de eficiencia comporta la exigencia de que los mismos se efectúen puntualmente, supuesto el cumplimiento de los demás requisitos que lo hacen procedente. Por nuestra parte consideramos que la eficiencia comporta la consecución real de los fines propuestos, y entronca en cierto modo con la eficacia de la actuación administrativa. Por otra parte el criterio de economía “viene a exigir que en la realización del gasto público, ya asegurada por el principio de eficiencia se actúe de manera tal que se produzca la óptima combinación de unos medios escasos con la finalidad de obtener la más amplia satisfacción”. Consideramos que el criterio de economía podría ser considerado como la medida de la eficiencia, como la proporción o la ratio que sería deseable para alcanzar la satisfacción de las necesidades públicas con los medios dados que prescribe la eficiencia. Del mismo modo, si bien con rango legal, puede considerarse como un principio aplicable al gasto público, el principio de transparencia que la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera incorpora al conjunto de principios configuradores de la actividad financiera en España en su artículo 6. Finalmente restaría mencionar que el control que debe impregnar todas las decisiones de gasto público debe complementarse con los principios de lealtad institucional y de responsabilidad que recogen los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS 1. Caracterización. El segundo nivel del gasto público se materializa en la existencia de relaciones jurídicas de gasto como consecuencia de activar el primer nivel tendente a satisfacer necesidades públicas. En esas relaciones de gasto el elemento nuclear que supone una posición deudora para la Hacienda Pública son las obligaciones públicas.  La propia concepción objetiva de la Hacienda Pública se conceptúa sobre la base del conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado o a sus organismos autónomos (artículo 5.1 LGP). Las obligaciones públicas estructuralmente no difieren del género común de las obligaciones tal y como se delimitan por la Teoría General del Derecho: vínculo jurídico que se establece entre dos personas en virtud de un título jurídico, por virtud del cual uno de ellos, deudor, está obligado a realizar una determinada prestación a favor del otro, acreedor, el cual puede exigírsela. La estructura de la obligación pública es, pues, idéntica a la de la obligación privada, y ello porque la categoría jurídica es única. Ahora bien la función que desempeña una y otra difiere. Y ello porque la obligación privada tiene como función la de facilitar el intercambio de bienes y servicios en una economía de producción, mientras que la obligación pública además de esa función económica despliega además una función pública en tanto en cuanto mediante ella se satisfacen necesidades públicas mediante el empleo de fondos públicos. 2. Principios constitucionales aplicables: el principio de legalidad en materia de gasto público y el principio de cobertura presupuestaria. El artículo 133.4 CE establece que “Las Administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”. En opinión de GARCÍA AÑOVEROS en este precepto subyace la obsesión por eliminar el gasto autoritario, lo que supuso reforzar la legalidad en el gasto público. Desde una concepción amplia consideramos que la legalidad del gasto público de la que habla el art. 133.4 CE no puede equipararse a la legalidad o cobertura presupuestaria, pues es evidente que la norma se refiere a “las leyes” in genere, sin referirse en particular a la Ley de Presupuestos. Coincidimos con SOLER ROCH en señalar que “el principio contenido en la norma, más que una manifestación de una reserva legal constituye una aplicación a la actividad financiera de gasto del principio de legalidad de la Administración. La referencia a la realización del gasto de acuerdo con las leyes, puede entenderse en sentido amplio, como sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico, y en sentido estricto, como adecuación a una legalidad específicamente financiera, representada por las normas jurídicas generales que rigen la actuación administrativa en materia de gasto (LGP y disposiciones complementarias), y por las leyes de gasto relativas a la determinación de necesidades públicas”. La cuestión más relevante es la determinación del ámbito de aplicación del principio de legalidad. Parece evidente que en el artículo 133.4 CE se establecen dos esferas en que es de aplicación el principio: contraer obligaciones y realizar gastos. En opinión de BAYONA de PEROGORDO el precepto establece una distinción entre dos de los tres niveles del gasto público, aludiendo separadamente a la contracción de obligaciones (función financiera del Gasto Público) y realización de gastos, expresión que debe entenderse referida al nivel de los flujos monetarios. El principio de legalidad presenta dos manifestaciones, diferenciadas, pero coordinadas, que se plasman, como vimos, en la existencia de dos ámbitos separados pero relacionados donde se desarrollaba la competencia para obligar y para cumplir las obligaciones válidamente asumidas. Así consideramos que existe un ámbito de legalidad externa o administrativa —contraer obligaciones—, y una esfera interna o financiera de legalidad —realizar gastos, formando parte ambas de la legalidad del gasto público en base al artículo 133.4 CE. Esa segunda manifestación de la legalidad financiera tiene que ver con lo que hemos dado en llamar, siguiendo a SOLER ROCH, principio de cobertura presupuestaria, que no es más que la exigencia, materializada en el crédito presupuestario autorizante, de que la realización del gasto esté prevista y cubierta por la Ley de Presupuestos. En definitiva, en base a este principio, no cabe la ejecución del gasto si previamente no existen los medios necesarios para llevarlo a cabo: a la realización del gasto debe preceder la concesión, en forma de autorización, de los créditos presupuestarios precisos. El crédito presupuestario materializa en forma de autorización el principio de cobertura presupuestaria. La cobertura presupuestaria no indica nada más —ni menos— que la existencia de unos fondos públicos que pueden ser objeto de disposición y ello, precisamente porque hay una habilitación legal para hacerlo. 3. Régimen jurídico. El régimen jurídico general de las obligaciones públicas se regula en los artículos 20 a 25 LGP. En relación con las Haciendas autonómicas habrá de analizarse los correspondientes artículos que las leyes reguladoras de la Hacienda de cada Comunidad Autónoma prevean sobre esta cuestión. Del mismo modo el artículo 173 LHL se refiere a algunos aspectos esenciales del régimen jurídico de las obligaciones públicas. Una primera reflexión que debe realizarse tiene que ver con la consideración del régimen jurídico establecido en la LGP como un régimen general susceptible de encontrar especialidades en las normas especiales que regulan los títulos jurídicos específicos susceptibles de generar obligaciones públicas (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley de expropiación forzosa, Ley de la función pública…). 3.1. Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas. La fuente de las obligaciones públicas se recoge en el artículo 20 LGP estableciendo de manera similar a lo que establece el Código Civil para las obligaciones privadas que aquéllas nacen de la ley, los negocios jurídicos y los actos o hechos que según derecho las generen. En primer lugar pueden existir obligaciones legales nacidas de la realización de un supuesto de hecho previsto en la norma por parte de un sujeto, tales como prestaciones sociales, o devoluciones de ingresos tributarios indebidos. Ello serían ejemplos de obligaciones legales En segundo lugar, cualquier negocio jurídico, no sólo contratos, podría generar obligaciones públicas. Ejemplo de ello serían los contratos de la Administración Pública o el contrato de préstamo y suscripción de deuda pública. Finalmente actos y hechos previstos por el derecho podrían generar obligaciones públicas tales como por ejemplo el acto de concesión de una subvención, el acto de toma de posesión de un funcionario público con el correspondiente nombramiento en el BOE, dado que no se trata de una relación contractual stricto sensu, o hechos que generen responsabilidad patrimonial de la Administración por el mal funcionamiento de servicios públicos, o por la causación de un daño personal. Las obligaciones públicas sólo serán exigibles de acuerdo con lo que dispone el artículo 21 LGP. Este precepto establece que las obligaciones públicas sólo serán exigibles cuando resulten de la ejecución del presupuesto, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias de tesorería. Este precepto nos permite distinguir entre el nacimiento o validez de las obligaciones y la exigibilidad- cumplimiento o eficacia de las mismas. Las obligaciones son prestaciones consistentes en dar una cantidad de dinero que son fondos públicos por ello para cumplir o pagar debe de haber tales fondos públicos siendo necesario para ello que exista una autorización presupuestaria en forma de crédito presupuestario. El artículo 46 LGP establece que no podrán adquirirse compromisos de gasto ni obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y disposiciones generales con rango inferior a la ley que incumplan esta limitación. El Tribunal Constitucional en sentencia 36/1986 ya dejó claro que los créditos presupuestarios no son fuente alguna de obligaciones sino que simplemente son autorizaciones para gastar. La fuente de las obligaciones, dice el Tribunal, ha de encontrarse en los títulos jurídicos que establece el artículo 20 LGP. La nulidad a la que se refiere el artículo 46 LGP se predica de los actos de ejecución del gasto tendentes a pagar una obligación válidamente contraída pero sin crédito presupuestario. Otro supuesto que permitiría la exigibilidad o cumplimiento de las obligaciones serían las operaciones no presupuestarias de tesorería. Bajo esta denominación se encuadran operaciones que tratan de cubrir desfases de liquidez transitorios y que en principio funcionan al margen del Presupuesto, si bien en último término han de encontrar un acomodo en el Presupuesto. Ejemplo de ello serían los anticipos de tesorería (art. 60 LGP), anticipos de caja fija (artículo 78 LGP). Finalmente la sentencia judicial firme permitiría el pago de las obligaciones públicas. El artículo 23.2 LGP recoge el principio de autoejecución de las sentencias por la propia Administración. El artículo 23.3 LGP parece que subordina el cumplimiento de la sentencia a la existencia de crédito presupuestario y en el caso de que fuera necesaria una modificación presupuestaria se dispone de 3 meses desde la notificación de la resolución judicial para que la Administración concluya el procedimiento presupuestario correspondiente. A la luz de ello podemos vislumbrar un eventual conflicto entre la tutela judicial efectiva que incorpora el derecho a la ejecución de la sentencia y la necesaria cobertura presupuestaria para poder cumplir. El Tribunal Constitucional ya se pronunció en su sentencia 32/1982 al afirmar la primacía de la tutela judicial efectiva al objeto de poder ejecutar una sentencia condenatoria para la Administración. Por lo tanto el artículo 24 CE debería suponer la ejecutabilidad inmediata de la sentencia condenatoria a un pago pecuniario obligando al Parlamento a conceder los créditos necesarios para hacer frente al pago de la misma. En este sentido la Ley 29/1998, de la jurisdicción contencioso-administrativa en su artículo 106 apunta la idea de que cuando la sentencia condene a la Administración al pago de una cantidad pecuniaria y ello derive de la existencia previa de un crédito presupuestario, éste tendrá la consideración ex lege de crédito ampliable, sin ninguna limitación cuantitativa, para así poder hacer frente al pago de cualquier cantidad a la que se condena a la Administración. 3.2. Incumplimiento. Una de las cuestiones más controvertidas en este punto es el régimen del incumplimiento de las mismas y el interés de demora que ha de satisfacer la Hacienda Pública cuando se retrasa en el pago de sus obligaciones. Establece el artículo 24 LGP que si la Administración no pagara al acreedor en los tres meses siguientes a la notificación de la resolución judicial o al reconocimiento de la obligación, habrá de abonar el interés de demora del artículo 17.2 LGP una vez que transcurrido ese plazo se reclame por escrito el cumplimiento de la obligación. Se trata del régimen general aplicable al margen de los regímenes específicos derivados de la legislación tributaria, de contratos o expropiación forzosa. Un aspecto vinculado con el incumplimiento de las obligaciones públicas tiene que ver con la responsabilidad de la Hacienda Pública deudora que no paga sus obligaciones públicas. En particular el artículo 23.1 LGP regula un privilegio clásico que supone una excepción a la tutela judicial efectiva de los acreedores de la Hacienda Pública. Se trata del privilegio de la inembargabilidad de los bienes de la Hacienda Pública. Establece este precepto que ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamientos de ejecución contra los bienes y derechos cuando se encuentren afectos a un servicio o función pública o cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general. Similar contenido se recoge en el artículo 30.3 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el artículo 173.2 LHL. Este privilegium fisci que tiene sus orígenes en el siglo XIX impide la plena eficacia del principio de responsabilidad patrimonial universal del deudor que no sería aplicable, por lo tanto a la Hacienda Pública, lo cual podría colocar en una situación de indefensión al particular acreedor. Este privilegio ha sido perfilado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional dada la posición de desamparo en que podrían quedar los acreedores si todos los bienes de la Hacienda Pública fueran inembargables. El problema se planteó y resolvió en la STC 166/1998, de 16 de julio en la que se analizaba el privilegio recogido en la LHL y que se refería a la inembargabilidad de los bienes en general de la Hacienda local. Por ello el TC considera que el privilegio de la inembargabilidad de los bienes en general, de todos, de la Hacienda local es contrario al principio de tutela judicial efectiva y prohibición de indefensión (artículo 24 CE), dado que ese privilegio impediría a los acreedores hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias que condenan a la Administración al pago de una cantidad pecuniaria. Un derecho que la CE reconoce y garantiza no puede quedar sin contenido por la imposibilidad de ejecutar sentencias que provocaría indefensión. 3.3. Extinción. Las obligaciones públicas se extinguen por las causas contempladas en el Código Civil y en el resto del ordenamiento jurídico (artículo 22 LGP). Al margen de las causas clásicas de extinción de las obligaciones, el artículo 25 LGP regula específicamente la prescripción de las obligaciones públicas. Tradicionalmente la prescripción ha sido un ámbito de privilegio para la Hacienda Pública desde que en la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública se estableciera un plazo de prescripción de 15 años en contra del Estado y un plazo de 5 años a su favor (para sus obligaciones). Evidentemente tal desigualdad se suprimió con carácter general en la LGP estableciendo el mismo plazo de cuatro años para la prescripción de los derechos y las obligaciones de la Hacienda Pública. Salvo lo que establezcan las leyes especiales, el artículo 25 LGP regula dos supuestos generales de prescripción: – la prescripción del derecho al reconocimiento o liquidación de la obligación pública – la prescripción del derecho a exigir el pago de obligaciones ya reconocidas y liquidadas. La consecuencia en ambos casos es la extinción de la obligación pública. El plazo de prescripción se interrumpe de acuerdo con las causas de interrupción del Código Civil y una vez extinguidas las obligaciones por prescripción éstas serán dadas de baja en las respectivas cuentas tras la tramitación del oportuno expediente administrativo. Este carácter imperativo demuestra que no será admisible la renuncia a la prescripción ganada, al contrario de lo que se establece en el ámbito civil y aunque quiera la Hacienda Pública no podrá pagar, dado que la prescripción se declarará de oficio, incurriendo en responsabilidad contable quien pagara una obligación pública prescrita. Por otro lado, un mecanismo extintivo de las obligaciones públicas es la compensación tal y como se regula en los artículos 71 y siguientes de la Ley General Tributaria. Los créditos reconocidos a favor de un contribuyente —esto es, las obligaciones públicas a cargo de la Hacienda Pública—, pueden compensarse con obligaciones tributarias de aquél frente a esa misma Hacienda. Lo único que exige el artículo 71 LGT es que los créditos frente a la Hacienda Pública estén reconocidos por acto administrativo, vg. una certificación de obra. IV. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO. Los procedimientos de gestión del gasto público se regulan en la Ley General Presupuestaria desde la óptica del Presupuesto, de tal manera que de lo que se trata es de regular el régimen jurídico de la utilización de los créditos presupuestarios que aparecen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado. Por ello lo que se regula en los artículos 70-73 LGP son procedimientos de ejecución presupuestaria. La necesidad de juridificar el gasto público y su materialización ha llevado a establecer un procedimiento funcionalizado que cumpla la función de satisfacer las necesidades públicas que tiene encomendadas un ente público, y precisamente a tal finalidad se encaminan todos los actos que conforman la ejecución presupuestaria de los gastos públicos. Existe un procedimiento general de gestión del gasto y procedimientos específicos en función del tipo de gasto concreto de que se trate (gasto contractual, subvencional). Nos referiremos exclusivamente al procedimiento general. Con carácter general el procedimiento se inicia con la elaboración de un expediente de gasto. Normalmente en los gastos de carácter fijo (gastos de personal, funcionariado, arrendamientos vigentes…) el expediente será muy sencillo, limitándose a proponer la contabilización para el ejercicio siguiente de tales compromisos de gastos. Tratándose de adquirir nuevas obligaciones, y una vez ordenado el inicio del expediente se ha de verificar la existencia de un crédito presupuestario adecuado y suficiente para financiar tal gasto. Para tal fin se solicita a la oficina de contabilidad la retención o reserva del crédito que quedará a disposición del órgano que lo haya solicitado (documento contable RC). Tal crédito presupuestario ha de ser adecuado a la naturaleza del gasto que se pretende realizar y suficiente. Una vez asegurada la existencia del crédito se adjuntará una memoria justificativa del gasto propuesto: naturaleza, finalidad, objetivos, importe previsto, procedimiento de ejecución acordado. Posteriormente comenzarán, propiamente dichas, las fases de gestión del gasto público: Según el artículo 73 LGP tales fases serán: Aprobación del gasto. Compromiso de gasto o disposición. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago Ordenación del pago. Pago material 1. Aprobación del gasto. La aprobación es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado, por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal. Las actuaciones a llevar a cabo para autorizar la realización de un gasto quedarán reflejadas en el expediente de gasto. 2. Compromiso de gasto. El compromiso de gasto o disposición es el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente acuerda o concierta con un tercero, según los casos, y tras el cumplimiento de los trámites que según la normativa vigente procedan, la realización de obras, prestaciones de servicios, transferencias, subvenciones, etc., que previamente hubieran sido autorizadas. Es decir, es el acto mediante el cual se acuerda la realización de gastos previamente aprobados, tras el cumplimiento de los trámites legales oportunos, por un importe determinado o determinable. El compromiso es, además, un acto de relevancia jurídica para con terceros y, por tanto, vincula a la Hacienda Pública estatal a la realización del gasto a que se refiera, respetando la cuantía y condiciones establecidas. Dicho de otro modo, en esta fase el gasto deja de ser algo puramente interno para convertirse en un compromiso con un tercero que, en principio, la Administración debe cumplir, una vez que dicho tercero haya satisfecho debidamente la prestación encargada.  Este compromiso de gasto debe ejercerse conforme a criterios de publicidad, concurrencia e imparcialidad de las decisiones. 3. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago. El reconocimiento de la obligación es el acto administrativo por el cual la autoridad competente acepta formalmente, con cargo al Presupuesto del Estado, una deuda a favor de un tercero como consecuencia del cumplimiento por parte de este de la prestación a que se hubiese comprometido, según el principio de “servicio hecho” (artículo 21.2 LGP). O bien, en el caso de obligaciones no recíprocas, como consecuencia del nacimiento de un derecho del mencionado tercero, en virtud de la ley o de un acto administrativo. Es decir, el reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible a la Hacienda pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente. El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o del derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto. Ha de constar la comprobación material de que el gasto se ha realizado. No obstante, todo reconocimiento de la obligación llevará implícita la correspondiente propuesta de pago, entendiendo como tal la solicitud por parte de la autoridad competente que ha reconocido la existencia de una obligación para que, de acuerdo con la normativa vigente, el Ordenador General de Pagos proceda a efectuar la ordenación de su pago. La propuesta de pago es el acto por el que el órgano que ha reconocido la obligación pone en conocimiento del ordenador de pagos el cumplimiento de la misma para que proceda a su pago. 4. Ordenación del pago y pago material. Finalmente la ordenación de pagos es el acto por el cual el órgano competente autoriza la disposición efectiva de fondos públicos para cumplir las obligaciones resultantes de los créditos comprometidos y autorizados. Tal ordenación de pagos ha de ajustarse al presupuesto monetario al objeto de conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos (artículo 106 y 107 LGP). La función de ordenador general de pagos corresponde al Director General del Tesoro y Política financiera, siendo ordenadores de pago secundarios los Presidentes y Directores de los Organismos autónomos y demás entes públicos (artículo 75 LGP). Los medios de pago de las obligaciones públicas serán: transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios (art. 110 LGP). El procedimiento para pago de las obligaciones de la Administración General del Estado se regula en la Orden Ministerial (PRE) 1576/2002, de 19 de junio, modificada por la Orden PCM/7/2021 de 11 de enero. 5. Excepciones al procedimiento general de gestión de los gastos públicos. Como excepciones al iter procedimental lógico de las actuaciones de gestión de los gastos públicos, la LGP regula dos situaciones que responden a la necesidad de dar respuesta a problemas concretos que se generan en la gestión del gasto. Así el artículo 78 LGP se refiere a los anticipos de caja fija, mientras que el artículo 79 LGP regula los pagos a justificar. A) Los anticipos de caja fija. El anticipo de caja fija tiene como función la de agilizar la gestión de los gastos que por sus características de periodicidad y recurrencia o cuantía pueden prescindir o suavizar los rigores formales generales de los procedimientos de gestión del gasto y en particular las fases relativas a la ordenación del pago. Según el artículo 78 LGP se entienden por anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo II de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos, tales como los referentes a dietas, gastos de locomoción, material no inventariable, conservación, tracto sucesivo…Posteriormente, y siempre dentro del año en que se realicen estos gastos, han de aplicarse presupuestariamente al concepto de que se trate del capítulo II. Como caracteres de esta figura podemos señalar siguiendo el Real Decreto 725/1989 sobre anticipos de caja fija que la cuantía global de los anticipos de caja fija no podrá superar para cada Ministerio u organismo autónomo el 7% del total de los créditos del capítulo destinado a gastos corrientes del presupuesto vigente, no pudiéndose realizar pagos individuales con cargo a los anticipos de caja fija por cuantía superior a 5.000 €, excepto los gastos destinados a teléfono, energía eléctrica, combustible o indemnizaciones por razón del servicio. En estos supuestos se invierte el iter lógico y tradicional crédito-gasto-pago. En los anticipos de caja fija el pago se realiza previa y autónomamente produciéndose, posteriormente, la ejecución presupuestaria; se trata, pues del pago correspondiente a un gasto cuya cobertura presupuestaria está por determinar y dicha determinación se efectuará en un momento posterior dentro del mismo ejercicio. B) Los pagos a justificar. Por otro lado, los pagos a justificar se regulan en el artículo 79 LGP y consisten en pagos en los que no existe una previa aportación de la documentación justificativa, pudiéndose librar fondos con el carácter de a justificar posteriormente. Además tales pagos a justificar podrán aplicarse cuando los servicios y prestaciones a que se refieran hayan tenido lugar en el extranjero. La diferencia fundamental entre anticipos de caja fija y pagos a justificar se encuentra en que estos últimos siempre tienen carácter presupuestario, al imputarse directamente el pago al presupuesto de gastos aunque no exista ninguna justificación o incluso no se conozca el acreedor final. Los supuestos a los que se aplican no son gastos periódicos o recurrentes sino que los pagos a justificar se prevén para circunstancias que son especiales por sus características: desconocimiento del acreedor, pagos en el exterior, multiplicidad de acreedores… Además, se pueden aplicar a cualquier capítulo del presupuesto y no sólo al capítulo de gastos corrientes. Los pagos a justificar se libran a favor de los cajeros pagadores que han de justificar la aplicación de tales cantidades dentro del mes siguiente a la inversión de las mismas y en todo caso en el plazo de 3 meses desde la percepción de los fondos. V. LA SUBVENCIÓN 1. Consideraciones generales. La subvención es un instituto jurídico tradicionalmente relacionado con la actividad administrativa de fomento que, desde la perspectiva del Derecho Financiero, constituye una manifestación de la actividad financiera de gasto, en la medida en que es una técnica aplicada a la satisfacción de necesidades colectivas mediante el empleo de fondos públicos. La aprobación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones (en adelante LGS) constituye un nuevo hito de un sector de la legislación estatal. La Ley ha sido desarrollada por el Reglamento General de Subvenciones (Real Decreto 887/2006 de 21 de julio). Resulta muy positiva la existencia de una ley General de Subvenciones al ofrecer mayor seguridad jurídica y claridad en la regulación de este instituto jurídico de la subvención que tanta relevancia ha adquirido en los últimos tiempos. De igual modo ha de destacarse que la norma se aplica a todas las Hacienda Públicas —estatal, autonómica y locales (artículo 3 LGS). En el caso de las CCAA la norma estatal señala los aspectos que se consideran básicos y por lo tanto aplicables en todo el territorio nacional, pero en el resto de aspectos es factible la regulación autonómica. 2. Ámbito objetivo de aplicación. El ámbito de aplicación de la Ley General de Subvenciones es, en principio muy amplio pues quedan incluidas todas aquellas subvenciones que se concedan por una Administración o Entidad Pública de las que integran el ámbito subjetivo de la Ley y entren dentro del concepto de subvención que la propia Ley nos brinda. Pero, junto a la delimitación del ámbito objetivo de aplicación de la Ley a partir del propio concepto de subvención, tanto el artículo 2, como el artículo 4 LGS relacionan unos determinados supuestos que se excluyen del ámbito de aplicación de la Ley. 3. Concepto y caracteres. El artículo 2 es el encargado de definir la Subvención afirmando que: “Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública”. Una interpretación conjunta de los artículos 2 y 3 de la LGS, proporciona un concepto legal de este instituto en función de los siguientes caracteres: 1. Es una disposición dineraria 2. Realizada por entes del sector público administrativo (Administraciones Públicas u otros entes en el ejercicio de potestades administrativas). 3. La entrega de los fondos se realiza sin contraprestación directa del beneficiario, pudiendo ser éste una persona pública o privada. 4. La entrega de los fondos está sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular (todas ellas ya realizadas o por desarrollar). 5. Todas las anteriores actuaciones o situaciones tienen por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o la promoción de una finalidad pública. 4. La relación jurídica de subvención. La relación jurídica de subvención es la que se establece entre las partes implicadas en el proceso de concesión y disfrute de la subvención. A tenor de lo dispuesto en la citada Ley, pueden intervenir hasta tres partes en dicha relación: el órgano concedente, el beneficiario y, en su caso, la entidad colaboradora.  1. El órgano concedente será una de las Administraciones a que nos hemos referido anteriormente. Tratándose del Estado, los órganos competentes son los Ministros, Secretarios de Estado y Presidentes de entidades públicas. La competencia es del Consejo de Ministros si la cuantía de la subvención es superior a 12 millones de euros (artículo 10 de la LGS). 2. El beneficiario será la persona (física o jurídica, pública o privada) que, reuniendo los requisitos legales y los establecidos en las bases de la convocatoria, se comprometa a cumplir los objetivos para los que se concede la financiación. 3. Las entidades colaboradoras —que puede ser un organismo, ente o empresa pública o una persona jurídica privada que reúna condiciones de solvencia (artículos 10 a 12 de la LGS) y que, actuando en nombre y por cuenta del concedente, entregan y distribuyen los fondos públicos a los beneficiarios y colaboran en la gestión de la subvención (artículo 12-1º de la LGS). De conformidad con la LGS, es necesario formalizar un convenio de colaboración entre el órgano administrativo concedente de la subvención y la entidad colaboradora en el que se regularán las condiciones y obligaciones asumidas por esta última (artículo 16 LGS). Además tanto los beneficiarios como las entidades colaboradoras para formar parte de esta relación subvencional han de estar al corriente del pago de obligaciones tributarias y de la Seguridad Social o del reintegro de subvenciones anteriores, no tener la residencia fiscal en un paraíso fiscal y no haber estado condenado con la pérdida del derecho a obtener subvenciones o a contratar con la Administración Pública, no haber sido declarados culpables en la resolución firme de cualquier contrato celebrado con la Administración, así como tampoco encontrarse en situaciones jurídicas relacionadas con la insolvencia (artículo 13 LGS). Como en toda relación jurídica, su contenido incluye obligaciones para las partes; en este caso, fundamentalmente, para el beneficiario y la entidad colaboradora. Entre las obligaciones del beneficiario destaca la de realizar la actividad y cumplir el objetivo para el que se ha otorgado la subvención, justificando dicho cumplimiento (rendición de cuentas), acreditar el cumplimiento de los requisitos, deberes contables y registrales así como, en su caso, la obligación de reintegrar los fondos percibidos (artículo 14 de la LGS). En cuanto a las obligaciones de la entidad colaboradora destacan, a su vez: la entrega de los fondos a los beneficiarios y la justificación de dicha entrega ante el órgano concedente, la comprobación del cumplimiento tanto de los requisitos como de la realización de la actividad y cumplimiento de objetivos y el sometimiento al control del órgano concedente respecto de la gestión de la subvención. Por parte de la Administración concedente, las principales obligaciones nacen en dos momentos distintos. En un primer momento, con la resolución de la concesión, que conlleva el compromiso del gasto correspondiente; en un segundo momento, con la justificación de la realización de la actividad, proyecto o comportamiento, que conlleva el derecho al cobro por parte del beneficiario. 5. Procedimientos de concesión. La LGS establece dos procedimientos para la concesión de subvenciones: el de concesión en régimen de concurrencia competitiva y el de concesión directa, regulados en los artículos 23 a 27 y 28 de la LGS, respectivamente. A) Procedimiento en régimen de concurrencia competitiva. Se inicia siempre de oficio, mediante convocatoria del órgano competente que deberá indicar una serie de circunstancias tales como: disposición reguladora, créditos presupuestarios, objeto, condiciones y finalidad de la concesión, requisitos de solicitud, plazos y documentación y criterios de valoración. Los interesados deberán presentar su solicitud en el tiempo y la forma establecidos en la norma o convocatoria relativa a la concreta subvención. Junto a dicha solicitud se deberán presentar los documentos pertinentes, salvo que estuvieran ya en poder de la Administración, concediéndose un plazo de subsunción de errores de 10 días. Sigue una fase de instrucción, donde el instructor puede recabar informes y valoraciones a fin de elaborar una propuesta provisional, que debe ser motivada y notificarse a los interesados concediéndoles un plazo de 10 días para alegaciones, comunicándose posteriormente la propuesta definitiva a los interesados para que comuniquen su aceptación. La resolución de la concesión deberá ser motivada y notificada, contendrá relación de solicitantes a los que se concede y la desestimación del resto de las solicitudes. El plazo máximo para resolver y notificar es de seis meses y el vencimiento de dicho plazo sin haberse producido dicha notificación implica desestimación por silencio administrativo. B) Procedimiento de concesión directa. La Ley General de Subvenciones prevé conceder las subvenciones de forma directa en tres casos (artículo 22.2 LGS): – Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las CCAA o de las entidades locales. – Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma con rango de Ley. – Las subvenciones en las que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. La resolución relativa a la concesión de la concreta subvención y, en su caso, los convenios, establecerán las condiciones y compromisos aplicables de acuerdo a los previsto en la LGS. En el caso de las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales, el instrumento habitual para canalizarlas es el convenio (art. 28 LGS). 6. Procedimiento de reintegro. El reintegro de la subvención puede producirse por dos razones que afectan a la validez de la subvención y a su eficacia respectivamente. Por ello el artículo 36 LGS regula los supuestos que suponen la nulidad del acto administrativo de concesión o su declaración de anulabilidad que conlleva la obligación de devolver las cantidades obtenidas; y el artículo 37 LGS establece las causas de reintegro propiamente dichas que suponen en general un incumplimiento de las obligaciones asumidas en la concesión, válida, de una subvención. En relación con este procedimiento, son causas de reintegro (artículo 37 LGS): la obtención de la subvención falseando u ocultando las condiciones requeridas, el incumplimiento de los objetivos o de la obligación de justificación, el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en la propia Ley, la resistencia a las actuaciones de comprobación y control financiero, la declaración de la subvención como ayuda de Estado ilegítima (artículos 107 y 108 Tratado Funcionamiento UE), el incumplimiento de las obligaciones impuestas a beneficiarios y entidades colaboradoras, el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, o cuando el importe de la subvención supere el coste de la actividad subvencionada en cuyo caso procede el reintegro del exceso de fondos obtenidos. Las cantidades a reintegrar son ingresos de Derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria devengándose, en su caso, el interés de demora (interés legal del dinero incrementado en un 25%), desde que se pagó la subvención hasta la fecha en que se acuerda la procedencia del reintegro. El plazo de prescripción es de cuatro años a computar desde la concesión, el incumplimiento o el vencimiento de la obligación de justificar, según los casos (artículo 39 LGS), pudiéndose interrumpir este plazo por las causas fijadas legalmente. El procedimiento de reintegro es competencia del órgano concedente, se inicia de oficio o como consecuencia de las actuaciones de control. En la tramitación se garantiza la audiencia del interesado, siendo el plazo máximo de resolución es de 12 meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación; la falta de resolución expresa en dicho plazo produce la caducidad y enerva la interrupción de la prescripción. La resolución pone fin a la vía administrativa (artículos 41 y 43 LGS). 7. El control financiero de las subvenciones. La LGS incluye un sistema de control financiero (artículos 44 a 51) cuya aplicación compete a la Intervención General del Estado (IGAE), sin perjuicio de las funciones de control externo atribuidas al Tribunal de Cuentas. El control financiero de subvenciones consiste en actuaciones de comprobación sobre los beneficiarios y entidades colaboradoras a fin de verificar la correcta obtención y empleo de los fondos recibidos y el cumplimiento de todas las obligaciones a cargo de los preceptores. A fin de facilitar dichas actuaciones, la LGS establece deberes de colaboración por parte de los sujetos afectados (artículo 46) y amplias potestades de los funcionarios competentes en el ejercicio del control entre los que destacan el libre acceso a los locales de negocio, información de cuentas bancarias, obtención de información de terceros y carácter de documento público de las diligencias e informes emitidos por dichos funcionarios (artículos 47, 49 y 50 LGS). Las actuaciones de control terminan con la emisión de un informe por la IGAE en el que, en su caso, se hará constar la procedencia de reintegro. Dicho informe se remite al órgano gestor de la subvención, que puede estar o no de acuerdo con el informe de la Intervención. Si estuviera de acuerdo con el mismo, ello le vincula a iniciar el expediente de reintegro; en caso de disconformidad motivada, la IGAE elevará el informe a la Comisión Delegada de Asuntos Económicos o al Consejo de Ministros (en importes superiores a 12 millones de euros), para que resuelvan la discrepancia (artículo 51 LGS). 8. Régimen sancionador. Finalmente, establece la LGS un régimen sancionador administrativo (artículos 52 a 69), que distingue tres tipos de infracciones: Las infracciones leves se relacionan con el incumplimiento de deberes formales (presentación de cuentas justificativas, contabilidad y registros). Las infracciones graves se refieren a conductas tales como la falta de comunicación de otras ayudas o subvenciones recibidas para la misma actividad; el incumplimiento de las condiciones establecidas o falta de justificación del empleo de los fondos, así como el incumplimiento de los deberes de comprobación por parte de la entidad colaboradora. Las infracciones muy graves vienen constituidas por la obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la impiden; la no aplicación de los fondos recibidos a los fines para los que fueron concedidos; la resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y por parte de la entidad colaboradora, la falta de entrega de los fondos a los beneficiarios. En cuanto a las sanciones, se prevén pecuniarias (multas fijas y proporcionales) y no pecuniarias (pérdida, por un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de: obtener subvenciones, actuar como entidad colaboradora o contratar con las Administraciones Públicas). Se establecen criterios de graduación tales como: la comisión repetida de infracciones, la resistencia, negativa u obstrucción al control, la ocultación o falsedad y la utilización de medios fraudulentos (artículos 59 y 60 LGS).  Por su parte, el artículo 308 del Código Penal tipifica el delito de obtención indebida de subvenciones de las Administraciones Públicas falseando las condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido.