TEMA 1. SECTORUL PUBLIC PDF

TEMA 1. SECTORUL PUBLIC 1.1. Conceptul de bunuri publice şi private. 1.2. Sectorul public şi componentele sale. 1.3. Funcţiile sectorului public. 1.4. Evoluţia sectorului public în Republica Moldova. Unități de competență: UC 1. Utilizarea limbajului de specialitatea specific finanțelor publice; UC...

TEMA 1. SECTORUL PUBLIC 1.1. Conceptul de bunuri publice şi private. 1.2. Sectorul public şi componentele sale. 1.3. Funcţiile sectorului public. 1.4. Evoluţia sectorului public în Republica Moldova. Unități de competență: UC 1. Utilizarea limbajului de specialitatea specific finanțelor publice; UC 2. Argumentarea necesității sectorului public în economie. Abilități : A1.Caracterizarea activităților și funcțiilor sectorului public; A2.Descrierea conținutului economic al sectorului public; A3.Definirea și caracterizarea bunurilor publice și private. 1.1. Conceptul de bunuri publice şi private Din momentul naşterii şi până la deces viaţa omului de zi cu zi este expusă influenţei Statului, prin diferite modalităţi şi de nenumărate ori. Ne naştem în spitalele finanţate în întregime sau parţial din buget, la naştere asistă medici – absolvenţi ai instituţiilor superioare de profil care aparţin statului. Naşterea este înregistrată oficial, şi Adeverinţa de naştere ne acordă unele privilegii şi obligaţii în calitate de cetăţean al Republicii Moldova. Mai apoi marea majoritate a copiilor frecventează grădiniţe şi şcoli finanţate din buget ş.a.m.d. Practic fiecare dintre noi la un moment dat al vieţii primeşte mijloace băneşti din partea statului, fie încă până la majorat – sub forma unor îndemnizaţii, fie fiind maturi în cazuri de şomaj, deces al unui membru din familie etc., fie la o vârstă înaintată - sub forma unor pensii, compensaţii ş.a. În cazul unei traume în urma accidentului de producţie, fără a fi depistate încălcări ale măsurilor de securitate (stipulate în legislaţie), muncitorului i se plătesc compensaţii şi îndemnizaţii pentru pierderea temporară / totală a capacităţii de muncă. Sindicatele, ale căror drepturi şi obligaţii sunt de asemenea stipulate în legislaţie, duc tratative cu organele de conducere ale statului privind condiţiile de muncă, durata zilei de lucru, precum şi salarizarea unor tipuri de activităţi în Republica Moldova. În calitate de consumatori suntem de asemenea dependenţi de legislaţia Statului: preţurile, la care putem procura automobilele, produsele de tutun, produsele de alcool şi multe altele sunt majorate în urma instituirii unor impozite, taxe şi alte tipuri de tarife impuse de stat; şi pe de altă parte preţurile la produsele de panificaţie, lactatele, serviciile comunale, preţul de livrare a apei, gazului, pot fi micşorate în urma reglementării de către stat pentru a putea fi accesibile majorităţii populaţiei. În acelaşi timp, Statul apare în calitate de producător sau consumator al bunurilor.În acest context putem să definim bunurile economice, ca fiind acele bunuri care îndeplinesc cumulativ două condiţii: 1.capacitatea indivizilor de a realiza o legătură între trebuinţele lor şi bunul apt să o satisfacă; 2.raritatea – cantitate limitată comparativ cu nevoile nelimitate, în condiţii determinate de loc şi timp. Bunurile economice sunt foarte diverse, iar din perspectiva analizei economice sunt clasificate după mai multe criterii, după forma de proprietate fiind grupate în bunuri publice şi bunuri private.  Bunurile publice reprezintă o marfă sau un serviciu care oferit unui individ rămâne disponibil şi altor persoane, fără cheltuieli suplimentare. Bunuri publice sunt bunuri economice caracterizate prin nonexclusivitate şi nonrivalitate. Un bun public este nonexclusiv, deoarece poate fi utilizat (consumat) simultan de mai multe persoane. Dacă un bun public este asigurat pentru un consumator, atunci el devine disponibil pentru oricare alt consumator. Totodată, un bun public se caracterizează prin nonrivalitate, deoarece pentru oricare consumator adiţional costul social marginal este zero. Oferta totală a unui bun public nu se diminuează dacă bunul respectiv face obiectul consumului individual sau colectiv. Cele două caracteristici sunt întrunite numai de bunuri publice pure; de exemplu, apărarea naţională sau iluminatul străzilor. Dacă un bun este asigurat în condiţii de exclusivitate sau consumul său nu este complet non-rival, acesta se numeşte bun mixt sau bun public impur, adică imperfect. Bunurile publice se regăsesc în orice economie de piaţă. Ele nu sunt oferite în mod obligatoriu numai de sectorul public, fiind şi piaţa privată implicată în asigurarea lor. Bunuri private, bunuri economice din a căror utilizare rezultă beneficii exclusive şi rivale. Un bun privat este exclusiv, deoarece poate fi utilizat (consumat) numai de persoana (agentul economic) care îl posedă, care a achitat contravaloarea beneficiilor rezultate din folosirea bunului respectiv. Dacă un bun privat este disponibil pentru o persoană, atunci el nu mai poate fi disponibil pentru o altă persoană. Caracteristica de rivalitate constă în faptul că o unitate suplimentară dintr- un bun privat are întotdeauna un cost marginal pozitiv. Acest cost este suportat de cumpărătorul unităţii respective. Curba cererii pentru bunuri private exprimă beneficiile marginale, iar cu fiecare unitate vândută se diminuează oferta totală. Legăturile şi concurenţa dintre sectorul public şi cel privat în domeniul bunurilor publice sunt evidente:  un bun poate fi produs atât de sectorul public cât şi de cel privat, situaţie în care acestea se află în concurenţă. Un exemplu în acest sens este învăţământul public şi privat care oferă servicii similare, dar de calitate şi cu preţuri diferite.  un bun poate fi produs numai de sectorul privat şi atunci acesta nu prezintă caracteristicile bunurilor publice de consum non-rival şi non-exclusiv. Este situaţia bunurilor rivale şi exclusive: hrană, îmbrăcăminte, locuinţe etc. În aceste domenii, consumul dintr-un bun diminuează oferta, şi astfel consumul pentru alţi indivizi. În plus, producătorul impune excluderea unor indivizi de la consumul de bunuri prin preţul solicitat.  un bun poate fi produs numai de sectorul public şi acesta este un bun public pur, cum ar fi apărarea naţională, străzile curate, legislaţia etc. de care beneficiază toţi consumatorii în acelaşi fel, fără discriminare şi restricţii de nici un fel. Bunurile mixte prezintă caracteristici atât ale bunurilor publice, cât şi private; ele pot fi non-exclusive dar rivale, atunci când sunt oferite tuturor consumatorilor în aceleaşi condiţii, fără costuri, dar excesul de cerere le suprasolicită şi le face inaccesibile pentru alţi consumatori. Mai există şi bunuri mixte cu exclusivitate dar non-rivale, atunci când accesul consumatorilor este frânat, prin practicarea unor restricţii de preţ sau de natură tehnică şi astfel, oferta nu este total satisfăcută de cerere şi bunurile mai pot fi consumate de alţi indivizi. 9  1.2. Sectorul public şi componentele sale Economia Republicii Moldova – este una de tip complex: în acelaşi timp o parte considerabilă a activităţilor economice este realizată în cadrul sectorului privat, cealaltă cotă fiind îndeplinită în urma activităţii sectorului public. În afară de aceasta , Statul intervine în activitatea sectorului privat fie bine determinat, fie neintenţionat prin intermediul reglementărilor privind impozitele, taxele sau subsidiile unor tipuri de activitate etc. În ţările dezvoltate ale lumii statul îşi ia responsabilitatea privind activitatea în unele sectoare sau chiar domenii, cum ar fi de exemplu producerea oţelului şi a cărbunelui în Marea Britanie, Austria, Franţa, Suedia sau transport aerian şi feroviar în aşa ţări ca Germania, Italia, Franţa etc. În fosta Uniunea Sovietică, precum şi în alte ţări ale blocului socialist cota esenţială ale activităţii economice aparţinea statului. Activităţile economice care fac parte din sectorul public al Republicii Moldova au suferit în ultimii treizeci de ani multe schimbări. Sectorul public reprezintă totalitatea resurselor economice aflate la dispoziţia statului. Resursele, aflate la dispoziţia statului – nu reprezintă doar rezultatul activităţii întreprinderilor ce aparţin statului, ci şi veniturile şi cheltuielile bugetului de stat. În mod corespunzător, statul, pe lângă gestionarea activităţii întreprinderilor care îi aparţin total sau parţial, mai funcţionează prin intermediul instituirii sistemului fiscal şi realizării unor programe de efectuare a cheltuielilor publice de interes naţional. Gestiunea financiară a sectorului public este invocată pentru a întemeia principiile generale privind acumularea şi utilizarea mijloacelor financiare, fără a delimita din start sfera de cercetare a formelor organizaţionale de activitate. În literatura de specialitate noţiunea de sector public este abordată în funcţie de următoarele criterii: a. În calitate de administraţie publică şi autoritate – SP reprezintă ansamblul de activităţi guvernamentale care dirijează alocaţia fondurilor bugetare prin acţiunile autorităţii publice, de mobilizare administrativă a acestor fonduri la diferite niveluri guvernamentale centrale şi locale; b. După tipul procesului de decizie – SP cuprinde ansamblu de activităţi, instituţii şi organisme caracterizate prin procese de decizie colectivă sau politică, în cadrul cărora procedurile de alegere se realizează prin mecanismele votului. c. Ca sursă de producere şi realizare a bunurilor publice – SP reprezintă totalitatea relaţiilor economice ce apar între instituţiile publice şi private în scopul realizării bunurilor publice. d. După forma de proprietate – SP cuprinde următoarele categorii de instituţii şi organisme:  Administraţia publică la nivel naţional, regional şi local;  Organismele protecţiei sociale, însărcinate cu asigurarea pensiilor, precum şi cu asigurările de boală, de accidente şi de şomaj;  Întreprinderile publice, dar şi anumite întreprinderi private care produc bunuri sau servicii de interes general.  1.3. Funcţiile sectorului public Examinarea dezvoltării sectorului public şi a determinanţilor săi relevă că statul îndeplineşte multe funcţii, care s-au amplificat de-a lungul timpului. Analiza acestora presupune ordonarea lor în categorii bine delimitate, impunându-se în acest sens clasificarea propusă în 1959 de 10 Musgrave, având avantajul coincidenţei principalelor funcţiuni ale sectorului public cu domenii definite ale analizei economice, furnizând în plus criterii precise pentru a aborda celelalte probleme referitoare la sectorul public. Cele trei funcţii ale statului propuse sunt: 1. Promovarea unei alocări optimale a resurselor economice rare, în sensul de a realiza bunăstarea colectivităţii (funcţia alocativă). 2. Promovarea unei distribuiri echitabile a bunăstării - în termeni mai concreţi, a bogăţiei economice, a venitului sau a averii - între indivizi, regiuni sau între generaţii (funcţia redistributivă). 3. Promovarea echilibrului macroeconomic, stabilizând fluctuaţiile creşterii economice (funcţia reglativă). Funcţia alocativă. Se referã la implicarea statului în mecanismul pieţei în vederea determinării tipului şi calităţii unui serviciu public şi la posibilităţile de creştere a veniturilor pentru acoperirea cheltuielilor necesare prestării acestuia. Funcţia redistributivă Se referă la implicarea statului pe piaţă prin procesul de ajustare a veniturilor şi avuţiei acumulate din tranzacţii economice. Deşi analiza economică nu oferă indicii în ceea ce priveşte corectitudinea acestei repartiţii, principiile de echitate socială şi justă reglementare a avuţiei stau la baza politicilor fiscale şi a cheltuielilor publice. Distribuţia veniturilor se asigură în practică în special prin sistemul impozitelor progresive care constă în perceperea unor impozite mai ridicate asupra veniturilor mai mari. În acest fel, sectorul public încasează fonduri ce pot fi folosite pentru acordarea de bonuri sau bilete de masă celor cu venituri mici sau pentru oferirea de locuinţe de stat, mai ieftine. Funcţia reglativă Promotor al eficienţei şi echităţii, statul se poate dovedi şi un promotor al stabilităţii economice. Încă de la începuturile sale, economia de piaţă a fost bântuită de inflaţie, depresiune şi şomaj, uneori acestea căpătând forme acute (de exemplu, hiperinflaţia din Germania cu consecinţele ei de peste 70 de ani). Impulsionate de politici fiscale şi monetare expansioniste, economiile de piaţă au înregistrat, după al Doilea Război Mondial până la începutul anilor ‘70, o creştere economică fără precedent, confruntându-se însă după aceea cu o mulţime de probleme care nu se mai lăsau soluţionate prin utilizarea instrumentarului tradiţional. Pe măsură ce creşterea economică stagna şi inflaţia se accentua, populaţia devenea sceptică cu privire la capacitatea autorităţii publice de a asigura stabilitatea macroeconomică. În prezent decidenţii publici din sfera economică realizează faptul că o economie modernă se confruntă cu o dilemă economică fundamentală: nicio economie nu dispune o lungă perioadă de libera iniţiativă eficientă, inflaţie redusă, ocupare deplină a forţei de muncă. După cum în societate coexistă binele şi răul, în economie nu se va putea realiza simultan, de exemplu, ocuparea deplină a forţei de muncă şi stabilitatea preţurilor. În ţările cu economie avansată, piaţa determină preţurile şi cantităţile individuale, în timp ce statul orientează evoluţia economiei în ansamblul ei cu ajutorul programelor de cheltuieli publice, al fiscalităţii, al instrumentarului monetar şi al reglementărilor. Atât statul, cât şi piaţa se pot constitui ca elemente esenţiale ale unei funcţionări „raţionale” a economiei. 1.4. Evoluţia Sectorului Public în Republica Moldova 11 În evoluţia sa sectorul public în Republica Moldova a trecut prin următoarele etape: Prima etapă s-a manifestat până la momentul declarării independenţei în anul 1992 şi se caracterizează prin pondere covârşitoare a sectorului public în economia naţională ( SP-94 %). Etapa a 2-a este cuprinsă între anii 1992 şi 2001 şi se caracterizează prin procesele de privatizare, fapt ce a dus la micşorarea ponderii SP şi mărirea celui privat ( SP aprox. 46 %). Sectorul public al ţării noastre are o vârstă doar de circa 32 ani. O astfel de situaţie se explică prin faptul că, timp de peste 60 de ani, cât Republica Moldova s-a aflat în componenţa fostei URSS, aici, ca şi în alte republici sovietice, au funcţionat două sectoare economice: sectorul de stat cu o pondere de 80-90% şi sectorul cooperatist-colhoznic, căruia îi reveneau 10-20%. Întrucât sectorul cooperatist-colhoznic era supus unui strict control centralizat din partea statului, se poate afirma că întreaga economie naţională era o economie totalitară, dirijată centralizat prin metode administrative. Întreprinderile din ambele sectoare nu dispuneau de propria iniţiativă, iar elementele de democraţie declarate în statuturile colhozurilor aveau un caracter formal. Odată cu destrămarea Uniunii Sovietice, a proclamării independenţei şi suveranităţii Republicii Moldova, situaţia s-a schimbat radical. O bună parte a patrimoniului ţării, creată prin munca generaţiilor, a fost furată, distrusă sau irosită. Majoritatea bonurilor patrimoniale, transformate ulterior în acţiuni, şi-au pierdut valoarea iniţială. Cotele de pământ ale multor ţărani, din start, au fost divizate în 3-4 parcele plasate la mari distanţe unele de altele, ceea ce în prezent împiedică consolidarea terenurilor agricole pentru prelucrarea lor mecanizată. Oricum, proprietatea socialistă a fost înlocuită cu proprietatea privată şi cea publică. Majoritatea cetăţenilor Republicii Moldova au devenit proprietari reali, fie prin destatalizarea întreprinderilor industriale, de construcţii, transport, comerţ şi constituirea diverselor societăţi pe acţiuni, fie prin privatizarea fondului locativ de stat în contul bonurilor patrimoniale sau cu plată, fie prin atribuirea ţăranilor sectoare de pământ în contul cotelor de teren echivalent şi al cotelor valorice. A treia etapă a început în 2002 – continuă procesul de privatizare, care se interpelează cu procesul de naţionalizare, fapt ce nu permite determinarea concretă a ponderii SP şi S Privat. Ca urmare, în 1997, numărul societăţilor pe acţiuni în industrie a crescut de la 1266 la 2567 sau de 2 ori, iar numărul acţionarilor în 2004 a alcătuit 126 de mii. Numărul locuinţelor privatizate s-a mărit de la 90 mii în 1995 la 248 mii în 2000. Numărul persoanelor cărora li s- au atribuit cote de teren echivalent a sporit de la 36 mii în 1995 la 655,7 mii în 2005. Suprafaţa terenurilor atribuită în proprietate privată s-a mărit corespunzător de la 224,9 mii ha la 862,6 mii ha. În medie, la o persoană reveneau 1,32 ha. Datele statistice arată că ponderea proprietăţii publice, respectiv a sectorului economic public, se diminuează de la an la an şi constituie circa 30%. Ponderea sectorului privat s-a redus în 2003, în comparaţie cu 1997, cu 5 puncte şi se datorează sporirii ponderii întreprinderilor bazate pe proprietatea mixtă şi străină – de la 4,2% în 1997 la 14,1% în 2003 sau de 3,3 ori. Totuşi, compararea datelor analizate confirmă că proprietatea privată în diferite forme de manifestare a devenit predominantă în economia de tranziţie a Republicii Moldova. Proprietatea publică se subdivizează în proprietate de stat şi proprietate municipală. Din proprietatea de stat fac parte bunurile ce aparţin R.Moldova ca stat, cu drept de posesie, de folosinţă şi de administrare. Proprietatea municipală se constituie din averea organelor puterii şi ale administrării formaţiunii administrativ-teritoriale, mijloacele bugetului local, fondul locativ, încăperile cu altă destinaţie decât cea de locuit, obiectele infrastructurii şi alte obiecte ce prestează nemijlocit servicii comunale către consumatori. 12