Staatsrecht - Staatsorganisationsrecht (Staatsrecht I) PDF

Skript Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht (Staatsrecht I) HWS 2023/2024 Prof. Dr. iur. Ralf Müller-Terpitz Stand: September 2023 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Inhaltsverzeichnis § 1 Einführung ................................................

Skript Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht (Staatsrecht I) HWS 2023/2024 Prof. Dr. iur. Ralf Müller-Terpitz Stand: September 2023 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Inhaltsverzeichnis § 1 Einführung ......................................................................................................................................... 5 A. Begriff und Gegenstand des Staatsrechts .......................................................................................... 5 I. Begriff und Gegenstand des Staatsrechts ..................................................................................... 5 II. Staat als Gegenstand des Staatsrechts ......................................................................................... 5 III. Einordnung des Staatsrechts in die deutsche Rechtsordnung ..................................................... 7 B. Entstehung, Fortschreibung und Inhalt des Grundgesetzes im Überblick ........................................ 11 I. Verfassungsgebungsprozess ....................................................................................................... 11 II. Verfassungsrechtliche Entwicklung bis zur Verabschiedung des Grundgesetzes....................... 11 III. Wichtige Etappen in der Fortschreibung des Grundgesetzes ..................................................... 13 IV. Inhalt des Grundgesetzes im Überblick ...................................................................................... 14 § 2 Verfassungsrechtliche Grundentscheidungen ............................................................................... 16 A. Demokratie....................................................................................................................................... 16 I. Staatsformenmodelle.................................................................................................................. 16 II. Ausgestaltung des Demokratieprinzips durch das GG ................................................................ 17 B. Republik ........................................................................................................................................... 22 C. Gewaltenteilung ............................................................................................................................... 23 I. Sinn und Zweck der Gewaltenteilung ......................................................................................... 23 II. Trennung der Staatsfunktionen .................................................................................................. 23 III. Zuweisung der Staatsfunktionen an besondere Organe ............................................................ 24 IV. Gewaltenverschränkung und Gewaltentrennung....................................................................... 26 D. Bundesstaat...................................................................................................................................... 28 I. Legitimation der Bundesstaatlichkeit und Bundesstaatsmodelle .............................................. 28 II. Ausgestaltung des Bundesstaatsprinzips durch das GG ............................................................. 28 III. Reformbedürftigkeit des Bundesstaats?..................................................................................... 33 E. Sozialstaat ........................................................................................................................................ 34 F. Rechtsstaat ....................................................................................................................................... 36 I. Begriff des Rechtsstaats .............................................................................................................. 36 II. Ausgestaltung des Rechtsstaatsprinzips durch das GG .............................................................. 36 G. Politische Parteien............................................................................................................................ 45 I. Begriff und Funktion der politischen Parteien ............................................................................ 45 II. Gründungsfreiheit und innere Ordnung der Parteien ................................................................ 46 III. Chancengleichheit der Parteien .................................................................................................. 47 IV. Staatliche Parteienfinanzierung .................................................................................................. 48 V. Verbot verfassungswidriger Parteien ......................................................................................... 49 Seite 2 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 H. „Wehrhafte Verfassung“ .................................................................................................................. 52 I. Verfassungsänderungen und Änderungsresistenz ........................................................................ 52 II. Weitere Sicherungen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung ....................................... 52 § 3 Staatsorganisation .......................................................................................................................... 53 A. Bundestag......................................................................................................................................... 53 I. Aufgaben des Bundestages ......................................................................................................... 53 II. Wahl des Bundestages ................................................................................................................ 59 III. Wahlperiode und Auflösung des Bundestages ........................................................................... 68 IV. Rechtsstellung der Abgeordneten .............................................................................................. 70 V. Organisation und Verfahren des Bundestages ........................................................................... 76 B. Bundesrat ......................................................................................................................................... 82 I. Wesen des Bundesrates .............................................................................................................. 82 II. Aufgaben des Bundesrates ......................................................................................................... 82 III. Zusammensetzung und Mitglieder des Bundesrates .................................................................. 82 IV. Organisation und Verfahren des Bundesrates ............................................................................ 83 C. Bundesregierung .............................................................................................................................. 87 I. Zusammensetzung der Bundesregierung ................................................................................... 87 II. Aufgaben und Befugnisse der Bundesregierung......................................................................... 87 III. Konstituierung der Bundesregierung .......................................................................................... 89 IV. Amtszeit der Bundesregierung ................................................................................................... 89 D. Bundespräsident .............................................................................................................................. 91 I. Allgemeine Stellung .................................................................................................................... 91 II. Wahl des Bundespräsidenten ..................................................................................................... 91 III. Amtszeit des Bundespräsidenten................................................................................................ 93 IV. Funktionen und Befugnisse des Bundespräsidenten .................................................................. 93 V. Gegenzeichnung der Präsidialakte ............................................................................................ 101 VI. Amtsverlust ............................................................................................................................... 102 § 4 Staatsfunktionen........................................................................................................................... 103 A. Legislative ....................................................................................................................................... 103 I. Begriffliches............................................................................................................................... 103 II. Kompetenzverteilungsgrundsatz .............................................................................................. 103 III. Gesetzgebungskompetenzen des Bundes ................................................................................ 103 IV. Stationen des Gesetzgebungsverfahrens.................................................................................. 111 V. Gesetzgebung in Notstands- und Verteidigungsfällen.............................................................. 114 VI. Erlass von Rechtsverordnungen ................................................................................................ 114 Seite 3 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 B. Exekutive ........................................................................................................................................ 116 I. Begriffliches............................................................................................................................... 116 II. Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder .................................................................... 116 III. Bundeseigene Verwaltung ........................................................................................................ 117 IV. Mischverwaltung....................................................................................................................... 117 V. Vollzug des Unionsrechts .......................................................................................................... 118 C. Judikative........................................................................................................................................ 119 I. Organe der Judikative ............................................................................................................... 119 II. Organisation der Judikative ...................................................................................................... 119 III. Richterliche Unabhängigkeit ..................................................................................................... 119 IV. Rechtsstellung der Richter ........................................................................................................ 119 V. Verfassungsgerichtsbarkeit ....................................................................................................... 119 § 5 Exkurs: Verhältnis Unionsrecht und nationales Recht ................................................................ 135 A. Grundsatz: Anwendungsvorrang des Unionsrechts ....................................................................... 135 B. Europäisches und nationales Recht: Prüfungs- und Verwerfungskompetenz ............................... 135 C. Aktuelle Rechtsprechung: ............................................................................................................. 137 Seite 4 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 § 1 Einführung A. Begriff und Gegenstand des Staatsrechts I. Begriff und Gegenstand des Staatsrechts 1. Staatsrecht und Staatslehre ▪ Staatslehre (theoretischer Untersuchungsgegenstand) ➢ Wie kann bzw. wie sollte ein Staat organisiert sein? ➢ Befasst sich mit allgemeinen, von konkreten Staaten und ihren Verfassungen losgelösten Fragen zum Thema „Staat“ ▪ Staatsrecht (dogmatischer Untersuchungsgegenstand) ➢ Wie ist ein konkreter Staat (z.B. die Bundesrepublik Deutschland) organisiert? ➢ Welche Rechtsnormen sind insoweit einschlägig und wie werden sie interpretiert? 2. Staatsorganisationsrecht und Grundrechte Staatsrecht = die Summe aus ▪ Staatsorganisationsrecht (= Gegenstand des Staatsrecht I), ▪ Grundrechten (= Gegenstand des Staatsrecht II) und ▪ Schnittstellen des Staatsrechts zum internationalen und supranationalen Recht (= Gegenstand des Staatsrechts III) II. Staat als Gegenstand des Staatsrechts 1. Typische Staatszwecke ▪ Wahrung von Frieden und Sicherheit („Nachtwächterstaat“) ▪ Wahrung und Ermöglichung von Freiheit (nach außen wie nach innen)/Ermöglichung des „pursuit of happiness“ ▪ Gewährleistung demokratischer Selbstbestimmung ▪ Gewährleistung des sozialen Zusammenhalts und der wirtschaftlichen Prosperität ▪ Sicherung kollektiver (europäischer und globaler) Interessen (wirtschaftliche Prosperität, kollektive Friedenssicherung, Schutz vor [Natur-]Katastrophen [Stichwort: Klimawandel]) 2. Begriff des Staats (Drei-Elemente-Lehre) ▪ Die Staatsqualität bemisst sich gemeinhin nach der sog. (völkerrechtlichen) „Drei-ElementeLehre“ (Georg Jellinek). Danach muss ein Staat folgende Merkmale aufweisen: ➢ Staatsgebiet ➢ Staatsvolk ➢ Staatsgewalt Seite 5 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 ▪ = menschliche Gemeinschaft (Staatsvolk), die volle Selbstregierung (Staatsgewalt) über ein Gebiet (Staatsgebiet) effektiv ausübt. ▪ Staatsgebiet = ➢ Landgebiet (Erdoberfläche und Erduntergrund) ➢ Küstenmeer = Meeresstreifen vor der Küste (max. 12 SM) ➢ Luftgebiet = Luftraum über Landgebiet und Küstenmeer bis zum Beginn des Weltraums ▪ Staatsvolk = ➢ über das Band der Staatsangehörigkeit verbundene (effektive) „Schicksalsgemeinschaft“ ➢ Verleihung der Staatsangehörigkeit setzt einen „genuine link“ voraus (bspw.): ▪ ▪ ius soli („Recht des Bodens“ ➔ Geburt auf dem Staatsgebiet) ▪ ius sanguinis („Recht des Blutes“ ➔ Abstammung) ▪ Heirat, Adoption, längere Anwesenheit u.a. Staatsgewalt ➢ = souveränes (= unabhängiges) Recht zur Ausübung von Gewalt gegen Menschen (Personalhoheit) und Sachen (Gebietshoheit) ➢ Legitimität der Gewaltausübung ist völkerrechtlich (nahezu) irrelevant; entscheidend ist primär Effektivität. ➢ Aktuelle Rechtsprechung: Ausübung der Staatsgewalt grundsätzlich auf Staatsgebiet beschränkt; aber auch bei Auslandsaktivitäten Beachtung des Grundgesetzes (BVerfGE 154, 152, Rn. 89 „Ausland-Ausland-Aufklärung“ – dazu noch näher in Staatsrecht – Grundrechte [Staatsrecht II]) Fall („Sealand“) Etwa acht Seemeilen vor der Küste von East Anglia befindet sich die Flakstellung Roughs Tower, die während des 2. Weltkriegs als britische Verteidigungsbatterie diente und nach 1945 aufgegeben wurde. Die Flakstellung ist durch 2 Pfeiler mit dem Meeresgrund verbunden und verfügt über eine begehbare Oberfläche von ca. 1.300 m². 1967 besetzte der britische Major a. D. Bates die Plattform und rief dort das „Fürstentum Sealand“ aus. 1975 gab er dem „Fürstentum“ in seiner Funktion als „Roy of Sealand“ eine Verfassung. Zeitweilig besaßen 106 Personen die „sealandische Staatsangehörigkeit“. Unter Vorlage dieser Urkunde beantragte ein Deutscher im Sommer 1976 bei der zuständigen deutschen Behörde die Feststellung seiner Staatsangehörigkeit. Die Behörde beschied den Kläger dahingehend, dass er seine deutsche Staatsangehörigkeit nicht durch die Verleihung einer fremdstaatlichen verloren habe, da das „Fürstentum Sealand“ kein Staat sei. Daraufhin erhob der Betroffene Klage zum Verwaltungsgericht Köln mit dem Antrag, festzustellen, dass er seine deutsche Staatsangehörigkeit verloren habe. Wie wird das Gericht entscheiden? Seite 6 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 (Vgl. VG Köln, DVBl. 1978, 510 ff.) Lösungshinweise: (Lösungshinweisblätter Nr. 1) Nach Auffassung des VG Köln fehlte es sowohl am Staatsgebiet (kein Teil der Erdoberfläche – Meeresuntergrund gehört zu Großbritannien; Konstruktion ruhte lediglich auf dem Meeresboden) und am Staatsvolk (keine effektive Schicksalsgemeinschaft). Darüber hinaus dürfte – mangels Ernsthaftigkeit – auch keine effektive Staatsgewalt vorgelegen haben. Zur Vertiefung: Schweitzer/Dederer, Staatsrecht III, Rn. 1047 ff.; T. Pierlings, in: Menzel/Pierlings/Hoffmann (Hrsg.), Völkerrechtsprechung, 2004, S. 174 ff. („Sealand“) 3. Wesentliche Merkmale des Staats ▪ Staat übt Gewaltmonopol aus. ▪ Staat = juristische Person des öffentlichen Rechts (in Gestalt einer sog. [Gebiets-]Körperschaft des öffentlichen Rechts), d.h. er kann (wie eine natürliche Person) Träger von Rechten und Pflichten sein. ➢ Personalisierung des Staats = funktionale Notwendigkeit (Voraussetzung für seine Handlungsfähigkeit); Staat als Inhaber von „Rechten und Pflichten“ im Verhältnis zu anderen Staaten und zu seinen Bürgern (vgl. Art. 1 III GG) ➢ Früher: Personalisierung des Staats durch das Staatsoberhaupt (Monarch); „Fiskus“ als selbständiges Vermögen neben dem immunen Monarchen ➢ Bund, Länder, Gemeinden = bundesweite bzw. regionale „Gebietskörperschaften“ III. Einordnung des Staatsrechts in die deutsche Rechtsordnung 1. Staatsrecht und Verfassungsrecht ▪ Verfassungsrecht (Grundgesetz) = bedeutsamste Teilmenge des Staatsrechts ▪ Verfassungsrecht ist immer auch Staatsrecht. Staatsrecht ist aber nicht immer zugleich auch Verfassungsrecht (z.B. AbgG, BWahlG, ParlbeteilG, PartG, PUAG etc.), sondern kann auch in sog. „einfachen Gesetzen“ geregelt sein. Seite 7 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Materielles Verfassungsrecht = Staatsrecht (weiter Begriff) Formelles Verfassungsrecht = Grundgesetz (enge Begriff) Staatsrecht Einfache Gesetze Verfassungsrecht (Grundgesetz) 2. Charakteristika des Verfassungsrechts a) Verbindlichkeit und Rang der Verfassung ▪ Art. 1 III und Art. 20 III GG ▪ Die Verfassung bindet alle Staatsgewalten (Legislative, Exekutive und Judikative). ▪ Die Verfassung ist die ranghöchste Rechtsquelle des nationalen Rechts. (Formelle und materielle) Gesetze, die gegen das Grundgesetz verstoßen, sind deshalb nichtig (und damit unwirksam) => Vorrang der Verfassung b) Einheit der Verfassung ▪ Verfassung ist als Einheit, d.h. als ein einheitliches Rechtsdokument zu begreifen. ▪ Hieraus folgt, dass im Einzelfall kollidierende Verfassungsrechtssätze durch Interpretation in einen „schonenden Ausgleich“ (Lerche) bzw. in „praktische Konkordanz“ (Hesse) zu bringen sind. c) Verfassungsinterpretation ▪ Auch die Auslegung (Interpretation) der Verfassung vollzieht sich unter Rückgriff auf die klassischen Auslegungsmethoden. Dies sind die: ➢ Grammatische Interpretation (Wortlautauslegung) ➢ Systematische Interpretation Seite 8 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 ➢ Historisch-genetische Interpretation (Bedeutung umstritten; ist insbes. bei Kompetenzabgrenzung heranzuziehen) ➢ Teleologische Interpretation („Sinn und Zweck“, „Ratio“ einer Regelung) ▪ Daneben existieren verfassungsspezifische Interpretationsmethoden: ➢ Grundsatz der Einheit der Verfassung (s. o. b) ➢ Berücksichtigung der Staatspraxis (Problem: Staatshandeln ist grundsätzlich Gegenstand, nicht Maßstab der Norminterpretation) ➢ (Rechtsvergleichung [= Heranziehen der Verfassungen der Länder sowie ausländischer Verfassungen; wichtig vor allem bei internationalen Rechtstexten, aber auch bei der Verfassungsinterpretation – Fraport]) ➢ Völkerrechtsfreundliche Auslegung der Verfassung (Görgülü) ▪ Nach h.A. sind demgegenüber Analogien im Verfassungsrecht grundsätzlich unzulässig. Arg.: Staatsrechtliche „Spielregeln“ müssen vor Beginn des „Spiels“ feststehen. Von daher verkörpern verfassungsrechtliche Bestimmungen, schon wegen ihrer überragenden Bedeutung für das Gemeinwesen, ein abschließendes Regelungssystem. ▪ Im Rang unter der Verfassung stehendes Recht ist nach Möglichkeit verfassungskonform auszulegen: „Das Gebot verfassungskonformer Gesetzesauslegung verlangt, von mehreren möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, diejenige vorzuziehen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Eine Norm ist daher nur dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führt, so ist diese geboten.“ (Hervorhebung nur hier.) (BVerfGE 119, 247 [273 ff.] – Teilzeitbeschäftigung von Beamten) Nota bene: Verfassungskonforme Auslegung ist nicht Auslegung der Verfassung, sondern von Normen, die im Rang unterhalb der Verfassung stehen (einfaches Gesetzesrecht). d) Verfassungsrecht als Teil des öffentlichen Rechts Öffentliches Recht = ▪ Sonderrecht des Staats ▪ Recht, das ausschließlich staatliche Institutionen berechtigt oder verpflichtet Seite 9 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Gesamtrechtsordnung Öffentliches Recht Privat-/Zivilrecht Strafrecht (= Sonderrecht des Staats und seiner Untergliederungen) (Rechtsbeziehungen zwischen Privaten/Bürgern) (= Teil des öffentlichen Rechts m. eigener Dogmatik) Staatsrecht Verwaltungsrecht Seite 10 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 e) Änderungsfestigkeit der Verfassung Änderung der Verfassung ist an strenge Anforderungen gebunden: Qualifizierte Mehrheiten: 2/3-Mehrheit der Mitglieder (!) des Bundestags und der Stimmen (!) des Bundesrats (Art. 79 II GG) Ausdrückliche Änderung des Verfassungstexts erforderlich (Art. 79 I 1 GG) Keine Änderung bestimmter Grundsätze möglich – sog. „Ewigkeitsgarantie“ (Art. 79 III GG) B. Entstehung, Fortschreibung und Inhalt des Grundgesetzes im Überblick I. Verfassungsgebungsprozess Pouvoir constituant = verfassungsgebende Gewalt (= vorverfassungsrechtliche Größe) Verfassungsgebung erfolgt i.d.R. durch das Volk, z.B. durch Wahl einer verfassungsgebenden Versammlung (vgl. Präambel und Art. 146 GG), ggf. Bestätigung durch Volksentscheid (für das GG vgl. Art. 144 I GG). Von der pouvoir constituant zu unterscheiden ist die pouvoir constitué = verfasste, d.h. an die Verfassung gebundene Gewalt. Die Verfassungsänderung ist unter Geltung des GG an die dafür vorgesehenen Regeln (Art. 79 GG) gebunden und somit der pouvoir constitué zuzuordnen. Aktivierung der pouvoir constituant ist demgegenüber nur in Extremsituationen denkbar (revolutionärer Akt oder Bildung der „Vereinigten Staaten von Europa“ – vgl. erneut Art. 146 GG). II. Verfassungsrechtliche Entwicklung bis zur Verabschiedung des Grundgesetzes 1. Prozess der Verfassungsgebung in Deutschland seit 1800 ▪ 1806: Ende des „Heiligen Römischen Reiches deutscher Nation“ ▪ Prozess der Konstitutionalisierung vor allem in den süddeutschen Staaten (Bayern, Baden, Württemberg, Hessen-Darmstadt) 2. „Paulskirchenverfassung“ (1848/49) ▪ Entwurf einer Reichsverfassung, die allerdings nie in Kraft trat ▪ Modernes Verfassungsstatut, das neben staatsorganisatorischen Regelungen auch einen ausführlichen Grundrechtskatalog und die Etablierung einer Verfassungsgerichtsbarkeit vorsah. Prägend für die weitere Verfassungsentwicklung in Deutschland (vor allem im Hinblick auf das Bundesstaatsprinzip, die Errichtung einer Verfassungsgerichtsbarkeit und die grundrechtlichen Verbürgungen). Seite 11 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 3. Verfassung des Deutschen Reichs (1871) ▪ Das Deutsche Reich ging aus dem nach der Schlacht von Königsgrätz (1866) im Jahre 1867 gegründeten Norddeutschen Bund (kleindeutsche Lösung) hervor. Es bekam 1871 eine Reichsverfassung. ▪ Auch diese Reichsverfassung enthielt Elemente, welche den späteren Verfassungsgebungsprozess prägten (Bundesrat, Reichstag). ▪ Die Verfassung enthielt allerdings keine Grundrechte und sah keine Verfassungsgerichtsbarkeit vor (reines Organisationsstatut). 4. Weimarer Reichsverfassung (1919) ▪ Weimarer Reichsverfassung (WRV) ist nicht die Verfassung eines neuen Staates, sondern eine neue Verfassung für das 1867/71 gegründete Deutsche Reich. ▪ Charakteristika: ➢ Republik (!) ➢ Festhalten am Bundesstaatsprinzip ➢ präsidiale Ausgestaltung der Verfassung (Reichspräsident ernannte den Reichskanzler, konnte den Reichstag auflösen und hatte ein Notverordnungsrecht) ➢ Nur schwach ausgeprägte Verfassungsgerichtsbarkeit (Staatsgerichtshof) ➢ Ausführlicher, z.T. aber „programmhafter“ und auf gesetzgeberische Ausgestaltung angewiesener Grundrechtskatalog 5. Nationalsozialismus (1933) ▪ „Ermächtigungsgesetz“ vom 24.3.1933 (Ermächtigung der Reichsregierung, anstelle des Reichstags Reichsgesetze zu erlassen, auch soweit sie von der Reichsverfassung abweichen) ▪ (Rück-)Fall in eine bis dahin nicht gesehene Willkür- und Terrorherrschaft ▪ Impulse für den Verfassungsgebungsprozess der Bundesrepublik Deutschland waren ausschließlich „negativ“ („wehrhafte Demokratie“). 6. Vorkonstitutionelle Landesverfassungen (1945) ▪ Etliche Länder erließen bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes Landesverfassungen („Konstitutionalisierung von Unten“, so z.B. Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz und Bremen, nicht aber Baden-Württemberg [1952]). ▪ Diese Landesverfassungen dienten bisweilen als Vorbild für den Parlamentarischen Rat. 7. Parlamentarischer Rat und Grundgesetz (1948/49) ▪ Tagte vom 1.9.1948 bis 23.5.1949 in Bonn (Museum König) Seite 12 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 ▪ Bestand aus Abgeordneten, die von den Landtagen gewählt und entsandt worden waren (unter ihnen K. Adenauer, Th. Heuss, H. v. Mangold, C. Schmidt etc.) ▪ Beratungsgrundlage des Parlamentarischen Rats: sog. Herrenchiemseer Verfassungsentwurf ▪ Verfassungsgebungsprozess wurde insbesondere durch folgende Entwicklungen beeinflusst: ➢ Verfassungsentwicklung im 19. Jh. („Paulskirchenverfassung“) ➢ Negative Erfahrungen mit der WRV ➢ Sicherungsmaßnahmen gegen Wiedererstarken des Nationalsozialismus oder anderer extremistischer Tendenzen ➢ Landesverfassungen ➢ Menschenrechtskodifikationen auf internationaler Ebene (Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Europäische Menschenrechtskonvention) ➢ Vorgaben der Alliierten ▪ Inkrafttreten: 23. Mai 1949 (Bayern hat nicht zugestimmt! – vgl. erneut Art. 144 I GG) III. Wichtige Etappen in der Fortschreibung des Grundgesetzes 1. „Wehrverfassung“ (1954/56) ▪ Verfassungsergänzende Bestimmungen, welche die Wiederbewaffnung der Bundesrepublik Deutschland ermöglichten ▪ Durch Verfassungsnovellen von 1954 und 1956 wurden in das GG eingefügt: ➢ Regelungen über die allgemeine Wehrpflicht (Art. 12a GG); ➢ Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Verteidigungsangelegenheiten (Art. 73 I Nr. 1 GG); ➢ Einordnung der Bundeswehr in den Exekutivbereich (Art. 87a und b GG, militärische Führung [Art. 65a GG]). 2. „Notstandverfassung“ (1968) ▪ Notstandsverfassung von 1968 beseitigte letzte „Ingerenzreste“ der 3 Westmächte und diente damit der Wiedererlangung der vollen Souveränität der Bundesrepublik Deutschland (welche im Wesentlichen bereits 1955 durch den Deutschlandvertrag wiederhergestellt worden war). ▪ Durch diese Verfassungsänderung wurde der Abschnitt Xa. (Verteidigungsfall) in das GG eingefügt. Auch die Art. 10 II 2, 20 IV, 93 I Nr. 4 a und b GG sowie weitere Bestimmungen fanden damals ihren Weg in das Grundgesetz. 3. Wiedervereinigung (1992/94) ▪ Wiedervereinigung führte nicht zum Erlass einer neuen Verfassung, sondern nur zu einer Verfassungsrevision (Gemeinsame Verfassungskommission). Seite 13 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz ▪ Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 In diesem Kontext wurden u.a. Art. 20a und 23 GG in die Verfassung eingefügt sowie Art. 72 II GG geändert. 4. Föderalismusreformen (2006/09) ▪ Föderalismusreform I (2006) brachte vor allem Veränderungen bei den Gesetzgebungskompetenzen und beim Gesetzesvollzug (dazu noch später). ▪ Föderalismusreform II (2009) führte zur Kodifikation einer „Schuldenbremse“ in der Finanzverfassung (vgl. Art. 109, 115, 143b GG – kein prüfungsrelevanter Pflichtfachstoff in Baden-Württemberg – vgl. § 8 II Nr. 9 JAPrO BW). IV. Inhalt des Grundgesetzes im Überblick 1. Staatsorganisationsrecht (Staatsrecht I) Art. 20 – 146 GG; Regelungen zum supra- und internationalen Bereich (Staatsrecht III) 2. Grundrechte (Freiheits- und Gleichheitsrechte – Staatsrecht II) ▪ Art. 1 – 19 GG ▪ „grundrechtsgleiche Rechte“ (vgl. Art. 93 I Nr. 4a GG) 3. Verfassungsprinzipien, Verfassungsaufträge und Staatszielbestimmung a) Verfassungsprinzipien Staatsstrukturprinzipien = fundamentale Grundentscheidungen des Staates (Wie soll die Bundesrepublik Deutschland im Grundsatz organisiert sein? – vgl. Art. 20 GG) Grundrechte als Verfassungsprinzipien (objektiv-rechtliche Seite der Grundrechte) b) Verfassungsaufträge I.d.R in Gestalt von verfassungsunmittelbaren Gesetzgebungsaufträgen Bsp.: Art. 6 IV u. V, Art. 21 V, Art. 38 III GG c) Staatszielbestimmungen = Verfassungsnormen mit rechtlich bindender Wirkung, die der (gesamten) Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmter Aufgaben vorschreiben Verbindlich ist nur das Ziel. Weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum der staatlichen Organe bei der Wahl der Mittel Kein Anspruch des Bürgers auf eine bestimmte Maßnahme unmittelbar aus der Staatszielbestimmung; Staatszielbestimmungen im Regelfall „gesetzesmediatisiert“! Seite 14 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Grenze: Vorbehalt des Möglichen („ultra posse nemo obligatur“) Bsp.: ➢ Grundgesetz: Art. 1 I i.V.m. Art. 20 I, Art. 3 II 2 und III 2, 20a, 23 I, 24 II, 26 I, 87e IV, 87f I 1, 109 II GG ➢ Landesverfassungen: „angemessene Wohnung“; „Bildung“; „Recht auf Arbeit“ (= soziale Staatszielbestimmungen). 4. Sonstige verfassungsrechtliche Festlegungen a) Einrichtungsgarantien Institutionelle Garantien: dienen dem Schutz und der Erhaltung öffentlich-rechtlicher Organisations- und Funktionsbereiche; Bsp.: öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten (Art. 5 I 2 GG); Gemeinden (Art. 28 II GG); Berufsbeamtentum (Art. 33 V GG) Institutsgarantien: dienen dem Schutz und der Erhaltung privatrechtlicher Rechtsinstitute; Bsp.: Ehe (Art. 6 I GG); Eigentum (Art. 14 I GG) b) Kompetenznormen Z. B. Art. 70 ff. GG Regeln Zuständigkeit, aber keine Handlungspflichten und im Grundsatz auch für sich genommen keine Handlungsbefugnis. Diese muss sich aus anderen Bestimmungen – etwa einem Gesetzesvorbehalt (vgl. Art. 2 II 3 GG) – ergeben. Zu unterscheiden sind: ➢ Verbandszuständigkeit: Bund oder Land zuständig? ➢ Organzuständigkeit: Bundestag, Bundesrat oder Bundesregierung zuständig? c) Sonstige Festlegungen Vgl. z.B. Art. 22 GG (Hauptstadtsitz, Staatssymbole) [Zu Art. 22 II GG: Die Farben gehen auf die Befreiungskriege von 1813 – 1815 (studentisch geprägtes Lützowsches Freikorps). Sie symbolisieren Knechtschaft (schwarz) – blutige Befreiung (rot) – goldene Zukunft der Freiheit (gold) und galten damals (wie heute) als Symbol für die deutsche Einheit, Freiheit und politische Mitbestimmung. Beim Hambacher Fest (1832) wurde die schwarz-rot-goldene Fahne erstmals in der heutigen Form geführt und fortan zum Symbol für eine deutsche Republik. Ein Exemplar dieser Hambacher Flagge hängt im Museum in Neustadt a.d. Weinstraße]. Seite 15 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 § 2 Verfassungsrechtliche Grundentscheidungen Art. 20 I GG normiert die sog. verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen (auch Staatsstrukturprinzipien genannt). Danach ist Deutschland ein/eine ▪ Bundesstaat („Bundesrepublik Deutschland“, „Bundesstaat“), ▪ Republik („Bundesrepublik Deutschland“), ▪ Demokratie („demokratischer ... Bundesstaat“) und ▪ Sozialstaat („sozialer Bundesstaat“) A. Demokratie I. Staatsformenmodelle Aristotelische Staatsformlehre Entartete Form Monarchie (Herrschaft einer Person) ▪ absolut (rechtlich nicht gebunden) ▪ konstitutionell (verfassungsrechtlich beschränkt) ▪ parlamentarisch (Staatsgewalt liegt beim Volk und wird durch Parlament ausgeübt) Despotie (Tyrannis) Aristokratie (Herrschaft einer Elite) Oligarchie („Cliquenherrschaft“) Demokratie (Herrschaft des Volkes) Ochlokratie ▪ unmittelbar → mittelbar/repräsentativ, d.h. durch ge- („Pöbelherrschaft“) wählte Repräsentanten ▪ parlamentarisch → präsidentiell, d.h. Präsident wird vom Volk gewählt und nicht vom Parlament Seite 16 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 II. Ausgestaltung des Demokratieprinzips durch das GG 1. Demokratie und Volkssouveränität ▪ Demokratie = Herrschaft des Volkes. Entsprechend normiert Art. 20 II 1 GG: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ ▪ Begriff der Staatsgewalt ➢ = Herrschaftsmacht des Staates über Menschen (Bürger bzw. Einwohner) und Sachen (s. hierzu bereits oben sub § 1 A. II. 2.). ➢ = „jedenfalls alle amtlichen Handlungen mit Entscheidungscharakter“ (BVerfGE 83, 60 [73]; 93, 37 [68]); Einseitigkeit der Entscheidung als prägendes Merkmal. ▪ Da diese Staatsgewalt gem. Art. 20 II 1 GG vom Volke auszugehen hat (Prinzip der Volkssouveränität), ist sie keine Herrschaft der Regierenden aus eigenem Recht, sondern muss sich auf das Volk zurückführen lassen. ▪ Volk ➢ = Gesamtheit aller Personen, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen oder diesen Personen gleichgestellt sind – vgl. Art. 116 GG (BVerfGE 83, 37 [50 ff.]), also nicht ausländische Staatsangehörige oder Staatenlose ➢ Begründung für diese Beschränkung: • rechtlich: geltendes Verfassungsrecht • politisch: Verknüpfung der Mitgliedschaftsrechte und Mitgliedschaftspflichten (z.B. Wehrpflicht) • (Gegenargument: „No taxation without representation“ – für Steuerpflicht ist Wohnsitz oder gewöhnlicher Aufenthalt maßgeblich, nicht Staatsangehörigkeit – vgl. § 1 I 1 EStG) • Beachte zudem: Unionsbürger (Art. 20 AEUV) genießen - Kommunalwahlrecht (Art. 28 I 3 GG, Art. 20 II lit. b, 22 I AEUV) und - Wahlrecht zum Europäischen Parlament (Art. 20 II lit. b, 22 II AEUV). ➢ Deutsches Staatsangehörigkeitsrecht (Staatsangehörigkeitsgesetz vom 22. Juli 1913) stellt dabei ab auf: • Abstammungsprinzip (ius sanguinis). Voraussetzung: Mindestens ein Elternteil besitzt die deutsche Staatsangehörigkeit (§ 4 I StAG). • Geburtsortprinzip (ius soli). Voraussetzung: ein Elternteil hat seit 8 Jahren Aufenthalt im Inland + unbefristetes Aufenthaltsrecht (§ 4 III StAG). • Annahme als Kind durch Deutschen (§ 6 StAG) • Spätaussiedler (§ 7 StAG) • Einbürgerung (§ 8, 10, 12 StAG) ➢ Schutz vor Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit: Art. 16 I GG Seite 17 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 2. Repräsentative Demokratie ▪ GG beschränkt und mediatisiert Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk. ▪ Art. 20 II 2 GG: „Sie (d.i. die Staatsgewalt) wird vom Volke in Wahlen (= Personalentscheidungen) und Abstimmungen (= Sachentscheidungen) und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ ▪ Hieraus folgt: ➢ Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk beschränkt sich auf „Wahlen und Abstimmungen“. ➢ Die konkrete Ausübung der Staatsgewalt erfolgt sodann durch Repräsentationsorgane (Gesetzgebung, vollziehenden Gewalt, Rechtsprechung). ▪ Das GG verwirklicht damit das Modell einer „repräsentativen Demokratie“. 3. Unmittelbare Demokratie? Fall: Um der zunehmenden Politikverdrossenheit in der Bevölkerung entgegenzuwirken, beschließen Bundestag und Bundesrat mit der erforderlichen 2/3 Mehrheit (vgl. Art. 79 II GG) eine Verfassungsänderung, mit der die Möglichkeit eines Volksbegehrens und Volksentscheids in das GG eingefügt wird. Wäre eine solche Verfassungsänderung zulässig? Lösungshinweise: (Lösungshinweisblätter Nr. 2) ▪ Verfassungsänderungen des verfassungsändernden Gesetzgebers (pouvoir constitué) sind am Maßstab des Art. 79 III GG zu messen. ▪ Hiernach dürfen die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze nicht verändert werden. ▪ Allerdings resultiert aus Art. 20 II 2 GG nicht ein Grundsatz des Inhalts, dass jede Form der Ausübung von Staatsgewalt durch die in Art. 20 II 2 GG genannten Organe mediatisiert sein müsste. ▪ Art. 20 II 2 GG lässt vielmehr ausdrücklich eine Ausübung der Staatsgewalt auch durch „Abstimmungen“ zu. ▪ Einführung sog. „plebiszitärer Elemente“ (Volksbegehren, Volksentscheid) in das GG wäre deshalb mit Art. 79 III GG vereinbar. Das GG kennt auch vereinzelt solche „plebiszitären Elemente“ (Art. 29 i.V.m. Art. 118 und Art. 118a GG). ▪ Zahlreiche Landesverfassungen enthalten im Übrigen solche Möglichkeiten der unmittelbaren demokratischen Partizipation (vgl. z.B. Art. 26 V bwLVerf; Art. 73, 74 bayLVerf). ▪ Ob Plebiszite schon nach geltendem Verfassungsrecht des Bundes zulässig sind, ist str., i.Erg. jedoch abzulehnen (mangelnde Bestimmtheit des Art. 20 II 2 GG). Zur Vertiefung: Maurer, Staatsrecht I, § 7 Rn. 31 ff.; Kühling, JuS 2009, 777 ff. Seite 18 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 4. Demokratische Legitimation ▪ Da alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, sie von diesem jedoch in Wahlen und – mediatisiert – durch besondere Organe ausgeübt wird, ist es im Grundsatz erforderlich, dass sich Entscheidungen dieser Organe in einer ununterbrochenen demokratischen Legitimationskette auf das Volk zurückführen lassen müssen. ▪ Man unterscheidet dabei die: ➢ Institutionelle demokratische Legitimation = die Legitimation der Staatsorgane (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung etc.) durch das GG selbst (auf eine solche Legitimation kann sich die BNetzA im Fall als sog. Bundesoberbehörde nicht berufen). ➢ Personelle demokratische Legitimation = Zurückführung der persönlichen Legitimation des handelnden Amtswalters auf die Wahlentscheidung des Volkes (P z.B. verfügt über eine solche personelle demokratische Legitimation, da er vom Bundeswirtschaftsminister berufen wird und seine Ernennung damit letztlich auf die Wahlentscheidung des Volkes zurückgeführt werden kann). ➢ Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation = Legitimation des Inhalts der Staatstätigkeit, welche sich im Regelfall • einerseits durch die vom Parlament erlassenen und von der Verwaltung vollzogenen Gesetze vermittelt und • andererseits durch das (Einzel-)Weisungsrecht und die Fach- wie Rechtsaufsicht der vorgeordneten Behörde sichergestellt wird. ▪ Liegen alle drei Formen der Legitimation oder zumindest die personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation vor, dann ist die demokratische Legimitationskette zum Wahlvolk hergestellt. ▪ Problematisch sind diejenigen Fälle, in denen es an einer Stelle zum „Bruch“ der Kette kommt. Dann muss dieser Bruch durch andere verfassungsrechtliche Normierungen „geheilt“ werden (Prinzip der Einheit der Verfassung). Fall: Die Deutsche Post AG beantragt bei der hierfür zuständigen Bundesnetzagentur (BNetzA) die Genehmigung für einen neuen Briefbeförderungstarif. Hiernach soll die Beförderung herkömmlicher Briefsendungen bis 20g fortan nicht mehr 0,55 €, sondern 0,58 € betragen. Begründet wird dies mit höheren Energiepreisen und Personalkosten. Der Präsident der BNetzA (P) gibt zu erkennen, dass er die Genehmigung alsbald erteilen wird. In der Öffentlichkeit, aber auch im Bundestag ist man hierüber verstimmt. Aufgrund des medial vermittelten „öffentlichen Drucks“ weist der Bundeswirtschaftsminister P deshalb an, den beantragten Tarif nicht zu genehmigen. P ist hierüber empört, da es sich nach seiner Auffassung bei der BNetzA um eine „autonome Behörde“ handelt, die keinem Weisungsrecht des Ministers unterstehe. Ist diese Sichtweise des P mit Art. 20 II GG vereinbar? Wie könnte P seiner Empörung prozessual Luft verschaffen? Seite 19 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Lösungshinweise: (Lösungshinweisblätter Nr. 3) ▪ An sich muss dem Bundeswirtschaftsminister ein (Einzel-)Weisungsrecht gegenüber dem Präsidenten der BNetzA zustehen. ▪ Im Hinblick auf Art. 87f GG und Art. 143a GG wird insoweit die Auffassung vertreten, dass die BNetzA inhaltlich weisungsunabhängig sein müsse (vergleichbar der Bundesbank bzw. EZB – vgl. Art. 88 GG), um in einem ehemaligen Monopolbereich (Post) effektiven Wettbewerb gewährleisten zu können (sehr streitig; Gesetzgeber sieht dies anders – vgl. § 44 PostG i.V.m. § 117 TKG). ▪ Was wäre, wenn die Weisungsfreiheit auf supranationalem Recht beruhte? Zur Vertiefung: Voßkuhle/Kaiser, JuS 2009, 803 ff.; Geis, Examens-Repetitorium Staatsrecht, S. 3 ff. und BVerwG, ZUM 2021, 70 ff. (Unabhängigkeit der Landesmedienanstalten) und BVerfGE 151, 202 ff. – Europäische Bankenunion (lesen!): 1. Bei der Europäisierung der nationalen Verwaltungsorganisation und der Errichtung von unabhängigen Einrichtungen und Stellen der Europäischen Union bedarf es eines Mindestmaßes an demokratischer Legitimation und Kontrolle (Art. 23 I 3 i.V.m. Art. 79 III i.V.m. Art. 20 I und II GG). 2. Art. 20 I und II GG ist offen für begrenzte Modifikationen der demokratischen Legitimationsvermittlung, durch die Einflussknicke kompensiert werden können. Das gilt insbesondere für eine effektive gerichtliche Kontrolle oder Kontrollrechte, die dem Parlament spezifische Einflussmöglichkeiten auf Behörden vermitteln und es in die Lage versetzen, eine Letztkontrolle durch eine Änderung oder Aufhebung der Rechtsgrundlagen auszuüben. 3. Eine Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus ist nicht unbegrenzt zulässig und bedarf der Rechtfertigung. Die Errichtung unabhängiger Agenturen der Europäischen Union begegnet vor diesem Hintergrund keinen grundsätzlichen Einwänden, bleibt aber aus Sicht des Demokratiegebots prekär. Seite 20 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Bundeskanzler Bundesminister Wahl Amtswalter Bundestag Kreationsakte Wahl Verantwortlichkeit Benennung Volk (Art. 116 I GG) Weisungsrecht 5. Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz ▪ Zum Wesen der Demokratie gehört das Mehrheitsprinzip, welches in heterogenen Gesellschaften gestalterische, in die Zukunft wirkende Entscheidungen überhaupt erst möglich macht. ▪ Das Mehrheitsprinzip ist für die (unterlegene) Minderheit allerdings nur solange und soweit erträglich, wie die Befugnis zur Ausübung der Staatsgewalt auf Zeit vergeben wird, wodurch die momentane Minderheit zumindest die Option erhält, künftig einmal die Mehrheit bilden zu können. ▪ Demokratie bedeutet deshalb stets Ausübung von Staatsgewalt auf Zeit. ▪ Zudem wird die Minderheit durch Verfahrens- und Kontrollrechte geschützt. Hierzu zählen etwa: Seite 21 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 ➢ Abstimmungsquoren bei bedeutenden Fragen (z.B. Verfassungsänderungen – s. Art. 79 II GG) ➢ Partizipationsrechte am politischen Willensbildungsprozess (z.B. Antrags- und Rederechte im Parlament; Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses – vgl. Art. 44 GG) ➢ Anspruch auf Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zur Kontrolle von Mehrheitsentscheidungen (vgl. Art. 93 GG) ➢ Parlamentarische Frage- und Informationsrechte (aktuelle Rechtsprechung: BVerfG NVwZ 2018, 51 ff. mit Bezug zur Deutschen Bahn AG und Finanzmarktaufsicht) ▪ Im Übrigen wird die Ausübung der Staatsgewalt durch die Grundrechte beschränkt (vgl. Art. 1 III GG). Grundrechte verwirklichen deshalb ebenfalls einen Minderheitenschutz. Sie sind „Minderheitenrechte“ par excellence! Zur Vertiefung: Pieroth, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, JuS 2010, 473 ff. B. Republik Fall: Um der wachsenden Entfremdung der Bürger von der Bundesrepublik Deutschland entgegenzuwirken, beschließen Bundestag und Bundesrat mit der hierfür erforderlichen Mehrheit die Änderung des Grundgesetzes dahingehend, dass statt des Bundespräsidenten ab sofort ein Monarch die Bundesrepublik Deutschland nach außen wie innen repräsentieren soll. Man erhofft sich hierdurch eine stärkere Identifikation der Bürger mit ihrem Staatsoberhaupt und damit mit dem Gemeinwesen. Wäre eine solche Verfassungsänderung mit dem Grundgesetz vereinbar? Lösungshinweise: (Lösungshinweisblätter Nr. 4) ▪ Art. 79 III GG verbietet Verfassungsänderungen, welche die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze berühren. ▪ Zu diesen Grundsätzen gehört gem. Art. 20 I GG auch das Staatsstrukturmerkmal „Republik“. ▪ Das verfassungsrechtliche Bekenntnis zur Republik beinhaltet die Absage an das Staatsmodell der Monarchie und letztlich eine Absage an jegliche Alleinherrschaft und Diktatur. ▪ Das Staatsstrukturmerkmal bringt vielmehr das Bekenntnis für eine freiheitlich-demokratische Verfassungsordnung zum Ausdruck. ▪ Auch das Staatsstrukturmerkmal der Republik verbürgt deshalb das Prinzip der Herrschaftsvergabe auf Zeit. Seite 22 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 C. Gewaltenteilung I. Sinn und Zweck der Gewaltenteilung ▪ Art. 20 II 2 GG verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, indem die Ausübung der Staatsgewalt auf Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung übertragen wird. ▪ Neben dieser sog. „horizontalen Gewaltenteilung“ (auf Bundes- bzw. Landesebene) unterscheidet man die sog. „vertikale Gewaltenteilung“ zwischen der Bund-Länder-Ebene. Diese ist Folge des Bundesstaatsprinzips (dazu nachfolgend D.). ▪ Man unterscheidet: ➢ Organisatorische Gewaltenteilung (Art. 20 II 2 GG) und ➢ Personelle Gewaltenteilung (z.B. Art. 137 I GG – Inkompatibilitäten) ▪ Der Gewaltenteilung kommen folgende Funktionen zu: ➢ Rechtsstaatliche Funktion: Verteilung staatlicher Macht auf verschiedene Organe, die sich in ihrer (geteilten) Machtausübung gegenseitig kontrollieren bzw. hemmen => Verhinderung von Machtkonzentration und daraus resultierendem Machtmissbrauch durch ein System von „Checks and Balances“ ➢ Demokratische Funktion: Repräsentation von unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen im staatlichen System (vor allem im Bundestag) ➢ Funktion der Arbeitsteilung und Effizienzsteigerung (Wahrnehmung der Aufgabe durch das jeweils „funktionsadäquateste“ Organ) II. Trennung der Staatsfunktionen Art. 20 II 2 GG unterscheidet 3 Staatsfunktionen: 1. Legislative (Gesetzgebung) ▪ Gesetzgebung = Rechtsetzung/Normsetzung, i.d.R. in Form abstrakt-genereller Sollensanordnungen ▪ Parlament ist hierfür demokratisch legitimiert. ▪ Parlamentarischer Gesetzgebung kommt politische Leitfunktion zu. 2. Exekutive (vollziehende Gewalt) ▪ Begriff „vollziehende Gewalt“ umfasst Regierungshandeln (Gubernative i.S.v. Staatsleitung) und Verwaltung (i.S.v. Gesetzesvollzug gegenüber dem Bürger). ▪ Begriff „vollziehende Gewalt“ lässt sich positiv kaum definieren. Deshalb greift ein negatives Begriffsverständnis („Subtraktionsmethode“): => vollziehende Gewalt ist alles, was nicht Gesetzgebung und Rechtsprechung ist (Georg Jellinek). Seite 23 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 3. Judikative (Rechtsprechung) ▪ Rechtsprechung obliegt (wie Verwaltung) Anwendung der Gesetze. ▪ Rechtsprechung = autoritative und damit verbindliche Entscheidung in Fällen bestrittenen oder verletzten Rechts in einem besonderen, durch Unabhängigkeit und Neutralität der entscheidenden Instanz gekennzeichneten Verfahren ▪ Rechtsprechung ist jedoch nicht bloßer „Subsumtionsautomatismus“. Die Judikative darf das Recht fortbilden/weiterentwickeln (auch durch anerkannte methodische Figuren wie die Analogie, die teleologische Reduktion und die richterliche Rechtsfortbildung). III. Zuweisung der Staatsfunktionen an besondere Organe ▪ Art. 20 II 2 GG weist die Staatsfunktionen „besonderen Organen“ zu: ➢ Gesetzgebung → Bundestag und Bundesrat (vgl. Art. 50 u. 77 I GG) ➢ vollziehende Gewalt → Bundesregierung und (Bundes- sowie Landes-)Verwaltung und Kommunen (vgl. Art. 28, 62 u. 83 ff. GG) ➢ Rechtsprechung → Gerichte (vgl. Art. 92 GG) ▪ Im Einzelfall kann die Zuweisung von Staatsfunktionen an die jeweiligen Organe allerdings Schwierigkeiten bereiten: Fall 1: In Vollzug des sog. „NATO-Doppelbeschlusses“ beabsichtigt die Bundesregierung, der Stationierung US-amerikanischer Marschflugkörper (Pershing II), die mit Nuklearsprengköpfen bestückt sind, auf deutschem Hoheitsgebiet zuzustimmen. Die Opposition im Bundestag ist der Auffassung, dass es für eine so weitreichende politische Entscheidung der Zustimmung des Bundestags bedarf. Was ist von dieser Auffassung zu halten? Wie kann „die Opposition“ ihre Rechtsauffassung auf den gerichtlichen Prüfstand stellen? (vgl. BVerfGE 68, 1 ff. – zur Vertiefung: Müller-Terpitz, in: Menzel/Müller-Terpitz [Hrsg.], Verfassungsrechtsprechung, 3. Aufl. 2017, S. 391 ff.) Fall 2: Seite 24 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Im Rahmen einer auf Art. 6 I GG gestützten Verfassungsbeschwerde kommt das BVerfG zu dem Ergebnis, dass der Bundesgesetzgeber Familien durch das geltende Steuerrecht nicht ausreichend unterstütze. Insbesondere wird die zu geringe Höhe der Freistellung des Existenzminimums von Kindern bemängelt. Das BVerfG gibt dem Bundesgesetzgeber deshalb auf, im Steuerrecht künftig einen steuerlichen Freibetrag von 24.000 EUR pro Kind vorzusehen. Zudem weist das BVerfG die Richter an, das Kindergeld deutlich zu erhöhen, um die finanzielle Situation der Familien in Deutschland „nachhaltig zu verbessern“. Was ist von dieser Entscheidung zu halten? Quis custodiet custodes? Fall 3: Vor dem Hintergrund, dass Abtreibungen innerhalb der ersten 12 Wochen kaum noch als gesetzliches Unrecht oder gar als moralisch verwerflich angesehen werden, beschließt der Bundestag die Aufhebung des § 218 StGB. Abtreibungen sollen fortan nur noch als Ordnungswidrigkeiten (= Verwaltungsunrecht) durch die örtlich zuständigen Gesundheitsämter der Gemeinden geahndet werden. Wäre ein solches Gesetz verfassungsgemäß? Lösungshinweise: (Lösungshinweisblätter Nr. 5) Fall 1: Gem. Art. 32 I ist die Pflege auswärtiger Beziehungen Sache des Bundes (Verband) und nach st. Rspr. organschaftlich der Exekutive (Bundesregierung) zugewiesen (Arg.: funktionsadäquates Organ, um flexibel und schnell auf auswärtige Angelegenheiten reagieren zu können. Demgegenüber gibt es keinen sog. Totalvorbehalt des Parlaments in allen politisch wichtigen Angelegenheiten. Vielmehr muss die organschaftliche Zuständigkeit den Normen der Verfassung entnommen werden; sie liegt – wie gesehen – im Fall bei der Exekutive. Die Auffassung der Opposition im Bundestag trifft deshalb nicht zu. Gerichtlich könnte die Opposition ihr Begehren durch ein Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1 GG) geltend machen, sofern die Zulässigkeitsvoraussetzungen hierfür erfüllt wären. Die Opposition würde dann prozessstandschaftlich die Rechte des gesamten Bundestages einklagen. Fall 2: Die Entscheidung dürfte in den Zuständigkeitsbereich der Legislative übergreifen, da sie konkrete Vorgaben zur gesetzlichen Ausgestaltung macht. An sich kann das Gericht im Rahmen des Verfahrens ermitteln, ob das Existenzminimum der Kinder gewahrt wird und hierfür auch Zahlenbeträge ermitteln. Es darf dem Parlament allerdings keine konkreten Gestaltungsvorgaben (24.000 €) oder gar politische Vorgaben (deutliche Anhebung des Kindesgeldes) machen. Seite 25 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Rein nationale Entscheidungen des BVerfG, die sich an den Staat richten, sind nicht mehr überprüfbar. Es gibt insoweit keine Instanz, die das Handeln des BVerfG überprüfen könnte. Hier bleibt nur noch eine „politische Lösung“ (Umsetzung oder Ignorierung des Urteils). Fall 3: Nein, das Gesetz wäre in dieser Allgemeinheit nicht verfassungsgemäß, da das BVerfG in seiner Abtreibungsentscheidung (E 39, 1 ff. u. 88, 203 ff.) für den Schutz des ungeborenen menschlichen Lebens eine strafrechtliche Sanktion eingefordert hat. Der Gesetzgeber verstieße damit gegen § 31 I BVerfGG. Zur Vertiefung: Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 292 ff. IV. Gewaltenverschränkung und Gewaltentrennung ▪ Auch wenn das GG in Art. 20 II 2 GG die Ausübung der Staatsgewalten auf verschiedene Organe verteilt, steht es (Gewalten-)Verschränkungen dennoch nicht strikt ablehnend gegenüber. ▪ Solche Gewaltenverschränkungen können vielmehr gerade zur Verwirklichung einer gegenseitigen Kontrolle und Einwirkung geboten bzw. nützlich sein. ▪ Beispiele: ➢ Personelle Verschränkung: • Mitglieder der Bundes- bzw. Landesregierungen sind i.d.R. zugleich Abgeordnete des Parlaments. • Umgekehrt kennt das GG aber auch Fälle sog. Inkompatibilität (vgl. Art. 55 I, Art. 94 I 3 u. Art. 137 I GG). Hierdurch soll die Unabhängigkeit des Amtswalters und damit die Eigenständigkeit der jeweiligen (Teil-)Staatsgewalt gesichert werden. ➢ Funktionelle Verschränkung: ▪ • Die Exekutive ist unter den Voraussetzungen des Art. 80 I GG zur Gesetzgebung befugt. • Das Exekutivorgan Bundesregierung hat ein Gesetzesinitiativrecht im Bundestag (Art. 76 I GG). • Der Richterwahlausschuss des Bundestages entscheidet über die Besetzung der obersten Bundesgerichtshöfe (Art. 95 II GG). • Der Parlamentarische Kontrollausschuss überwacht die Tätigkeit der Geheimdienste (vgl. Art. 10 II 2 GG – die Bestimmung ist verfassungsrechtlich unbedenklich – vgl. BVerfGE 30, 1 ff. – G 10). Allgemeine Grenze der Gewaltenverschränkung (Art. 79 III GG): Übergriff in den „Kernbereich“ der anderen Staatsfunktion. So darf/dürfen z.B. Seite 26 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 ➢ Gesetzgebung nicht vollständig auf die Exekutive verlagert werden („Ermächtigungsgesetz“ von 1933!), ➢ Verwaltungsvorschriften nicht durch die Parlamente erlassen werden. Seite 27 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 D. Bundesstaat I. Legitimation der Bundesstaatlichkeit und Bundesstaatsmodelle ▪ Die bundesstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland ist zum einen historisch hergebracht, wurde zum anderen aber auch von den Alliierten nach dem 2. Weltkrieg eingefordert. ▪ Legitimation der Bundesstaatlichkeit: ➢ Vertikale Gewaltenteilung (Bsp.: Polizeirecht; Medienrecht) ➢ Arbeitsteilige Erledigung staatlicher Aufgaben durch bürgernähere Ebene ➢ „Wettbewerbsföderalismus“ um beste Lösungen ➢ Schaffung „landsmannschaftlicher“ Identifikationsräume ▪ Bundesstaat = Staat, der sich aus Staaten zusammensetzt. D.h.: ➢ Bundesstaaten bestehen aus den Ebenen des Zentralstaats (Bund) und der Gliedstaaten (Länder). ➢ Im staatsrechtlichen (nicht aber im völkerrechtlichen) Sinne verfügen Länder über Staatsqualität. ➢ Länder sind jedoch nicht souverän, d.h. es fehlt ihnen die Fähigkeit, sich selbst eine unabgeleitete Ordnung zu geben, oder aus dem bundesstaatlichen Verbund kraft eigener Entscheidung auszutreten. ▪ Gegenbegriffe: ➢ Einheitsstaat = Staat, in dem es nur eine Staatsgewalt gibt (Zentralstaat) ➢ Staatenbund = Zusammenschluss von Staaten, der aber selbst keine Staatsqualität aufweist ➢ Supranationale Einrichtung = Organisation, auf die die einzelnen Staaten Hoheitsrechte übertragen ▪ • Auch als „Staatenverbund“ (BVerfG für die EU) bezeichnet • Steht zwischen Staatenbund und Bundesstaat (Bsp.: EU, Europäisches Patentamt) Im Übrigen sind die Bundesstaaten (z.B. Australien, Bosnien und Herzegowina, Brasilien, Indien, Kanada, Österreich, Russland, Schweiz oder USA) sehr unterschiedlich ausgestaltet. Es gibt folglich kein allgemeingültiges (universelles) Bundesstaatsmodell. Wie ein Bundesstaat funktioniert, richtet sich stets nach den konkreten verfassungsrechtlichen Vorgaben für diesen Staat, in Deutschland also nach dem GG. II. Ausgestaltung des Bundesstaatsprinzips durch das GG 1. Verteilung der Staatsgewalt ▪ Art. 30 GG als generelle Verteilungsnorm Seite 28 Prof. Dr. R. Müller-Terpitz ▪ Staatsrecht – Staatsorganisationsrecht HWS 2023/2024 Verfassungsrechtliche Konkretisierungen für die: a) Legislative Vgl. Art. 70 ff. GG – dazu später unter § 4 A. b) Exekutive Vgl. Art. 83 ff. GG – dazu später unter § 4 B. c) Judikative Vgl. Art. 92 ff. GG – dazu später unter § 4 C. 2. Bundesstaatliche Grundentscheidungen a) Bundesrecht bricht Landesrecht Fall 1: Um die Mobilität von Familien im Bundesgebiet zu steigern, erlässt der Bund ein „Bundeschulgesetz“, in dem u.a. das G8, das Zentralabitur sowie wesentliche Bildungsinhalte für alle Bundesländer verbindliche festgeschrieben werden. Die Kultusminister der Länder sind hierüber empört und erwägen den Gang nach Karlsruhe. Auf Bundesebene sieht man dies gelassen und verweist auf Art. 31 GG. Zu Recht? Fall 2: 1990 erlässt das Land Rheinland-Pfalz ein Transplantationsgesetz, welches auf den Herz-Kreislauf-Tod für eine Organentnahme abstellt. Im Jahre 1994 wird Art. 74 I Nr. 26 GG in das GG eingefügt. Der Bund erlässt daraufhin Ende der 90er Jahre das Transplantationsgesetz (TPG), welches auf den Hirntod abstellt. Konsequenz für das Landesgesetz? ▪ Art. 31 GG besagt: Kompetenzgerecht und sonst verfassungsgemäß (also wirksam) ergangenes Bundesrecht bricht im Kollisionsfall kompetenzgerecht und sonst verfassungsgemäß (also wirksam) ergangenes Landesrecht. (In Fall 1 scheitert die Wirksamkeit des Bundesgesetzes bereits an Art. 70 GG, da der Bund für derartige Fragen keine Gesetzgebungszuständigkeit besitzt. Eine Brechung kann deshalb mangels wirksamen Bundesrechts gar nicht eintreten.) ▪ Da das GG die Kompetenzräume von Bund und Ländern in Art. 70 ff. GG – zumindest theoretisch – klar scheid