Questions Européennes 06 - Sciences Po PDF

Prépa-concours Reda Rostane [email protected] ____________________________________________________________________ Questions européennes ____________________________________________________________________ Cycle 2 : Les politiques de l’Union Séance n°6 : L...

Prépa-concours Reda Rostane [email protected] ____________________________________________________________________ Questions européennes ____________________________________________________________________ Cycle 2 : Les politiques de l’Union Séance n°6 : Les politiques commerciale et industrielle Éléments de cadrage QE06.01. La politique commerciale QE06.02. Les politiques industrielle, de la recherche et de l’innovation Bibliographie : Ouvrages de références / fichage :  Christophe Lescot, Questions européennes, Ellipses, fiche 18  Dominique Berlin, Politiques de l'Union européenne, Larcier, 2020, pp 387-525 Approfondissement :  PCC : Résumés Eurlex ; Toute L’europe ; perspectives Fondation Robert Schuman 1 QE06.01. La politique commerciale commune (PCC) I. La politique commerciale commune permet à l’Union de consolider sa puissance commerciale à travers une libéralisation régulée des échanges I.A. Fortement intégrée, la PCC a accompagné l’établissement de la puissance commerciale européenne. La politique commerciale est fortement intégrée. La PCC est une compétence exclusive de l’Union [article 3 TFUE], qui vise, conformément à l’esprit ordolibéral qui a présidé l’institution du marché unique, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux [préambule du TFUE]. Si la PCC est mise en œuvre au sein de l’Union par le biais de la PLO, l’adoption de traités commerciaux internationaux relève d’une PLS offrant une marge de manœuvre extensive à la Commission européenne [article 207 TFUE, v. fiche]. En outre, l’Union européenne représente les États-membres au sein des organisations internationales relatifs au libre-échange tel que l’OMC. Elle a accompagné l’établissement de la puissance commerciale européenne. Le Traité de Rome instituant CEE prévoit la mise en place d’une politique commerciale commune, complétement logique de l’union douanière [article 206 TFUE]. La jurisprudence de la CJUE a permis de cadrer le périmètre de la PCC en précisant qu’il s’agissait d’une compétence exclusive [CJUE, avis de 1975], dont les domaines couverts ne sont pas limitativement énumérés au sein des traités [CJUE, 1971, AETR]. La CEE a ainsi progressivement pris part aux différents cycles de négociations dans le cadre du GATT. Le Traité de Nice inclut les accords relatifs aux services et aux aspects commerciaux de la propriété intellectuelle dans le champ de la PCC mais préserve unanimité du Conseil concernant les accords pour lesquelles règles internes sont adoptées à l’unanimité ou portent sur domaine dans lequel l’Union n’a pas encore exercé sa compétence. I.B. La PCC permet à l’Union de promouvoir une libéralisation régulée des échanges L’Union européenne a conclu de nombreux traités de coopération économique internationaux (1). D’une part, l’Union européenne a progressivement pris part aux différents cycles de négociations multilatéraux dans le cadre du GATT et de l’OMC : Dillon Round (1960-1962), Kennedy Round (1964- 1967), Tokyo Round (1973-1979) Uruguay Round (1986-1994). D’autre part, l’Union européenne a conclu un nombre croissant d’accords commerciaux régionaux et bilatéraux en matière commerciale : - Accords instituant union douanière (AUD) instaurent une zone de libre-échange avec un tarif extérieur commun. Seuls Monaco1, Andorre, Saint-Marin et la Turquie2 en bénéficient. - Accords de libre-échange (ALE), qui qui permettent l'ouverture réciproque des marchés avec les pays développés et les économies émergentes en accordant un accès préférentiel aux marchés ; - Accords d’association sont conclus dans le cadre de la politique de voisinage. Il s’agit d’accords mixtes qui organisent le libre-échange de produits. - Accords de partenariat économique (APE), qui viennent soutenir le développement économique des partenaires d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. La PCC vise à promouvoir une libéralisation maîtrisée et régulée des échanges (2). D’une part, l’Union européenne a mis en place des dispositifs visant à permettre de favoriser l’ouverture progressive du libre-échange des États en voie de développement (v. fiche). D’autre part, l’Union européenne veille à ce que les parties signataires respectent les traités internationaux qu’elles ont conclu. Pour ce faire, elle a recours, conformément au droit international public, à des contremesures ainsi qu’à des mécanismes de résolution des différends. 1 Depuis 1968, la Principauté fait partie du territoire douanier communautaire, du fait de son union douanière avec la France. 2 Les produits agricoles en sont exclus. 2 Au titre des mesures de défense commerciale, l’Union a développé une série d’instruments (actions antidumping prévues par un règlement de 20163, actions antisubvention prévues par un autre règlement de 20164) ainsi que des mesures de sauvegarde, encadrées notamment par un règlement de 20195. Alors que ces instruments ont pu être jugés insuffisants dans le contexte de regain du protectionnisme, plusieurs réformes récentes ont été introduites. Un règlement de 2017, modernisant les mesures relatives aux actions antidumping et antisubventions est complété par un règlement de 2022 visant à lutter contre les subventions étrangères faussant la concurrence au sein du marché intérieur6 ainsi qu’un règlement de 2019, qui établit un mécanisme de filtrage des investissements directs étrangers (IDE)7. Au titre du recours aux mécanismes de résolution des différends, l’Union européenne porte régulièrement des affaires devant l’organe de résolution des différends de l’Organisation mondiale du commerce (ORD de l’OMC). L’Union européenne a ainsi porté près de 60 affaires devant l’ORD dont plus de la moitié à l’encontre des États-Unis. En 2020, un « procureur » commercial (DG Adjoint en charge des enquêtes) a été institué afin de contrôler la mise en œuvre effective des accords commerciaux par les États tiers y compris en matière contentieuse, assurant ainsi un guichet unique pour les plaintes déposées. II. La PCC est au carrefour d’enjeux parfois contradictoires, auxquels elle essaie de s’adapter II.A. Si la PCC a permis à l’Union de maintenir sa puissance commerciale, elle est au carrefour d’enjeux parfois contradictoires La mise en œuvre de la politique commerciale de l’Union lui permet de se maintenir parmi les principales puissances économiques au monde (1). L’Union européenne dispose du réseau commercial le plus vaste au monde : ce dernier était constitué en 2021 de 42 accords commerciaux couvrant 74 pays. Ces dernières années, plusieurs accords de commerce sont entrés en vigueur : l’accord UE-Corée (2015), l’accord UE-Canada (CETA, en application provisoire depuis 2017), l’accord UE-Japon (2019), l’accord UE-Singapour (2019) et l’accord UE-Vietnam (2020). En outre, l’Union a su veillé à l’application de ces accords avec près de 163 mesures antidumping (2021)8. L’Union représente 16,5 % de la richesse produite mondialement avec un PIB de 17 milliards d’euros en 2023 (derrière les États-Unis et la Chine). Si cette même année, les exportations de biens ont représenté 2500 MdE, en hausse par rapport à 2021 et la période pré-Covid, sa balance commerciale est déficitaire (-432 MdE) en raison de l’augmentation des prix de l’énergie qui a renchéri le cout des importations. Toutefois, la politique commerciale de l’Union est au carrefour d’enjeux parfois contradictoires. D’abord, le contexte économique est marqué, depuis le milieu des années 2010, par une augmentation des mesures protectionnistes. Alors que l’action bilatérale de l’Union vise à pallier la crise du multilatéralisme commercial (enlisement du cycle de Doha, blocage de l’organe d’appel de l’ORD de l’OMC à cause des États-Unis), la généralisation de l’usage des mesures protectionnistes a limité le développement du libre-échange. Si l’Union a adapté ses mesures de défense commerciales, certaines insuffisances restent à relever. Ensuite, un enjeu de souveraineté économique. Si l’Union européenne doit poursuivre sa promotion du libre-échange, les récentes crises ont mis en lumière les effets néfastes de la fragmentation des chaines de valeur mondiales sur la production et l’approvisionnement de biens stratégiques. 3 Vise à lutter contre pratique des entreprises qui veulent vendre dans UE biens et services en deca de leur cout de production. La Commission dirige une enquête de 15 mois et peut d’imposer d’un tarif compensateur qui rétablit le prix réel du bien. 4 Vise à lutter contre moyens par lesquels les autorités publiques accordent aides contraires aux règles du commerce international. 5 Vise à permettre, lorsqu’un développement brutal des échanges a des effets déstabilisants, de mettre en œuvre des clauses protectionnistes. 6 En cas de subvention étrangère distorsive, la Commission pourrait imposer des mesures de redressement ou accepter des engagements de l’entreprise pour rééquilibrer le marché. 7 Permet l’échange d’informations entre les États membres et la Commission européenne en cas d’IDE menaçant la sécurité et l’ordre public de plusieurs États membres. 8 La réglementation antidumping est l’instrument de défense commerciale le plus utilisé dans l’Union européenne. À la fin de l’année 2021, il représentait 67 % du total des mesures de défense commerciale de l’UE (109 sur 163 mesures). Sur la période 2018-2022, la Chine a été le pays le plus visé par des enquêtes. 3 Enfin, un enjeu transitionnel. L’introduction, au sein de l’Union, de mesures liées à la transition écologique peuvent mener à déporter les industries polluantes à l’extérieur de l’Union, limitant l’objectif transitionnel et l’attractivité de l’Union comme lieu de production. II.B. L’Union continue de promouvoir le développement du libre-échange parallèlement à la modernisation de la PCC L’Union continue de promouvoir un développement du libre-échange à travers la conclusion d’accords commerciaux (1). En 2024, plusieurs accords sont en cours de signature ou de ratification (Mercosur, Chili, Kenya, Singapour) tandis que d’autres sont encore en cours de négociation (Inde, Indonésie, Philippines, Corée du Sud). La ratification de l’accord UE-Mercosur fait toutefois l’objet de controverses, notamment au regard des risques de remise en cause de la souveraineté alimentaire de l’Union et de la transition écologique9. Parallèlement, elle poursuit la modernisation de la PCC afin de répondre aux enjeux contemporains (2). D’abord, l’approfondissement des instruments de défense commerciale devrait aboutir. En 2012, la Commission européenne a proposé une réforme des marchés publics visant à instaurer un dispositif de réciprocité avec deux possibilités de rétorsion : un traitement différencié des fournisseurs extérieurs et une fermeture partielle du marché européen aux soumissionnaires de pays tiers ou aux entreprises européennes systématiquement exclues. Cependant, ce texte a été bloqué au Conseil en raison de divergences entre les États membres. La Commission a ensuite proposé une version modifiée excluant la fermeture complète des marchés publics, mais permettant une majoration du prix des offres des soumissionnaires issus de pays peu ouverts, jusqu’à 20 %. Cette proposition n’a pas non plus obtenu de majorité au Conseil. En 2021, la Commission a publié une proposition de règlement pour lutter contre les subventions étrangères faussant la concurrence au sein du marché intérieur. En cas de subvention étrangère distorsive, la Commission pourrait imposer des mesures de redressement ou accepter des engagements de l’entreprise pour rééquilibrer le marché. La Commission a également proposé en 2021 un outil de dissuasion et de sanction des pratiques coercitives de pays tiers, visant les situations où un pays tiers cherche à interférer dans les choix souverains d’un État membre. Par exemple, la Chine a entravé les exportations lituaniennes en réaction à l’accueil d’une représentation taïwanaise. La Commission pourrait adopter des contremesures sous forme de droits de douane, de quotas d’accès ou de suspension de financements à des programmes d’aides européens. En outre, l’introduction de clauses miroirs dans les accords commerciaux agricoles vise à imposer la réciprocité des échanges en matière agricole. Ces clauses permettent de renforcer le contrôle des importations agricoles au sein du marché unique en imposant les mêmes normes sanitaires et environnementales. Ensuite, plusieurs mesures ont visé à garantir la souveraineté stratégique de l’Union sans pour autant remettre en cause le libre-échange. L'UE a ainsi adopté un cadre législatif visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques (règlement de 2024). Enfin, des mesures visant à permettre l’adaptation du commerce international aux enjeux transitionnels ont été adoptées. Un règlement de 2023 établi ainsi un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières qui permettra d’appliquer des coûts supplémentaires selon les émissions de carbone des entreprises situées dans les États tiers. 9La France, ainsi que onze autres Etats, sont opposés en raison des menaces qu'il pourrait induire sur le secteur agricole (suppression des droits de douane sur l’importation de miel, riz, sucre et bœuf, menaçant la compétitivité des productions agricoles françaises). 4 QE06.02. Les politiques industrielle, de la recherche et de l’innovation L’industrie constituant un puissant moteur de croissance10, l’Union a cherché à la développer à travers sa politique industrielle et sa politique de recherche et d’innovation. Au sens économique, la politique de recherche et d’innovation (compétence partagée) renvoie notamment à certaines mesures « horizontales » de politique industrielle tandis que la « politique industrielle » (compétence d’appui) est plus large et renvoie davantage aux mesures « verticales ». I. Progressivement mises en place, les politiques industrielle et de la recherche s’articulent au service de la production européenne I.A. Des politiques progressivement mises en place avec des compétences étroites La politique industrielle s’est progressivement institutionnalisée (1) À l’origine, la politique industrielle résulte d’actions de coopération mises en œuvre en dehors du cadre institutionnel des communautés européennes. Si la CECA et CEEA avaient une vocation industrielle et comprenaient des dispositions importantes relatives à la recherche, le traité de Rome n’instituait pas disposition en matière de recherche et d’industrie. Des politiques de coopération industrielles ont ainsi été mises en place en dehors du cadre institutionnel (eg Airbus, agence spatiale européenne11). Cette politique s’est progressivement institutionnalisée. Le Sommet de Paris (1972) pose le principe d’une politique commune dans le domaine scientifique reposant sur la coordination des politiques nationales, permettant l’adoption du 1er programme cadre de recherche sur la période 1984-1987. L’acte unique de 1986 introduit un nouveau titre relatif à la recherche et au développement technologique qui consacre existence de cette politique. Prévoit l’adoption d’un programme cadre à l’unanimité et celle des programmes sectoriels à la majorité qualifiée et pose le principe de coordination des politiques nationales. Le Traité de Maastricht 1992 applique la procédure de codécision à l’adoption du programme cadre mais maintient l’unanimité du Conseil. Il introduit un nouvel article qui fait de la compétitivité de l’industrie un objectif de l’action communautaire qui doit être poursuivi au travers de mesures visant à accélérer adaptation de l’industrie au changements structurels. Le Traité Amsterdam 1997 applique la majorité qualifiée à l’adoption du programme cadre et intègre recherche dans les objectifs de l’UE. Le Traité de Nice 2001 applique la majorité qualifiée à l’adoption des mesures de soutien à l’industrie. Le Traité de Lisbonne 2007 reprend les dispositions en matière d’industrie et de recherche sous réserve de modifications marginales. Si la politique de recherche et d’innovation est une compétence partagée, la politique industrielle ne constitue qu’une compétence d’appui (2). En matière de recherche et d’innovation, l'Union a pour objectif de renforcer ses bases scientifiques et technologiques, par la réalisation d'un espace européen de la recherche dans lequel les chercheurs, les connaissances scientifiques et les technologies circulent librement, et de favoriser le développement de sa compétitivité, y compris celle de son industrie, ainsi que de promouvoir les actions de recherche jugées nécessaires au titre d'autres chapitres des traités [article 179§1 TFUE]. Pour ce faire, elle encourage les entreprises, les centres de recherche et les universités dans leurs efforts de recherche et leur développement technologique tout en soutenant les efforts de coopération [article 179§2 TFUE]. 10 Au-delà de l’effet d’entrainement sur le reste de l’économie via ses consommations intermédiaires, le secteur industriel est à l’origine de la majorité des dépenses en matière d’innovation (68% des dépenses d’innovation en France et 80% des dépenses totales de R&D des entreprises ). Au total, l’industrie contribue deux fois plus à la croissance de la productivité globale d’une économie que ne le suggère son poids dans l’économie. Dans les pays émergents, l’introduction d’une politique industrielle couplée à une politique commerciale adaptée constitue un levier de croissance encore plus importante dans la mesure où elle permet d’accélérer les gains de productivité en intégrant l’économie dans les chaines de valeurs mondiales. 11 Le programme spatial de l’UE est financé par l’agence de l’Union pour le programme spatial. (Programme d'observation de la Terre Copernicus, le système de navigation par satellite Galileo, programmes de lanceurs). La mise en œuvre de ces activités est confiée à l'agence spatiale européenne. L’ASE (ou ESA) a été créé en 1975 durant la guerre froide dans le contexte de l’affrontement bipolaire entre les États-Unis et l’URSS. Elle coordonne les projets spatiaux menés en commun par 22 pays européens avec un budget de 7MdE en 2022 (dont 1,8 MdE en provenance de l’UE). Ses activités couvrent le développement de lanceurs, les vols habités, la navigation par satellite (Galileo), les télécommunications spatiales et les technologies spatiales. 5 En matière industrielle. L'Union et les États membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de l'Union soient assurées [article 173 TFUE]. À cette fin, leur action doit viser à accélérer l'adaptation de l'industrie aux changements structurels, encourager un environnement favorable au développement des entreprises et de leur coopération ainsi que de favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d'innovation. I.B. Les politiques d’industrie et de recherche et d’innovation s’articulent au service de la production européenne Dans le cadre de la politique de recherche et d’innovation, l’Union met en place des programmes de recherche, promeut la coopération, diffuse et valorise les résultats des activités de recherche et stimule la formation et la mobilité des chercheurs [article 180 TFUE] (1). Mise en place de programmes de recherche. Institué en 1984 en dehors du cadre des traités et consacré par AUE, programme cadre de recherche et développement technologique (PCRDT) fixe sur une période de 4 à 5 ans les objectifs de l’UE en matière de recherche et le montant de la participation fin de l’UE. Adopté en PLO, accorde subventions pour cofinancer projets des centres de recherches entreprises etc. Des programmes spécifiques peuvent etre mis en place par le Conseil après consultation du Parlement. Horizon Europe est le programme-cadre de recherche et d'innovation de l'Union européenne 2021-2027 qui succède au programme Horizon 2020. Il vise à augmenter les niveaux de dépenses de l'UE en sciences de 50 % entre 2021 et 202712. Coopération en matière de recherche et stimulation de la mobilité des chercheurs. Plusieurs centres communs ont été mis en place : centre commun de recherche CCR (créé en 1957 par la CEEA, a désormais vocation générale, l’Institut européen de technologie (créé en 2008, fédère les réseaux d’étudiants dans les domaines de pointes et coordonne activités de réseaux thématiques, conseil européen de la recherche (créé en 2007 pour coordonner et financer la recherche fondamentale). La « politique industrielle », qui s’articule avec la politique de recherche, couvre un champ d’action en réalité plus large (2). L'Union contribue à la réalisation des objectifs de la politique industrielle à travers des politiques et actions qu'elle mène au titre d'autres dispositions des traités [article 173§3 TFUE]. C’est ainsi que les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC), mis en œuvre à partir de 2018, permettent de concilier renforcement de la politique industrielle et préservation de la concurrence du marché intérieur en mettant en place des aides d’États contrôlées par la Commission13. Début 2024, il existe 7 PIIEC autorisés dans les domaines de la microélectronique, des batteries, de l’hydrogène et du cloud14. II. Insuffisante afin de permettre de soutenir la compétitivité européenne, les politiques industrielles et de la recherche doivent se renouveler II.A. Si les politiques industrielles et de recherche ont contribuer à lutter contre le phénomène de désindustrialisation, elles apparaissent toutefois insuffisantes. La désindustrialisation est un phénomène mondial qui atteint plus particulièrement les économies dites développées (1). La part de l’industrie manufacturière dans le PIB mondial est passée de 19,5 en 1998 à 16,5% en 2010. Cette diminution est plus importante dans les économies développées. Au sein de l’Union européenne, la part de l’industrie dans la valeur ajoutée est passée de 23,5% du PIB en 1995 à 19,5% du PIB en 2015 [DG Trésor, 2014] et le nombre d’emplois manufacturiers de 31 à 28 millions entre 2000 et 2009. Si l’approfondissement du libre-échange a pu accélérer cette désindustrialisation au sein de l’Union [Heckscher-Ohlin-Samuelson, 1941 ; Rybczynski, 1955], ce phénomène mondial 12 Vise à financer la recherche à travers une offre qui couvre la recherche fondamentale et ouverte (pilier 1 avec des appels blancs), des problématiques prioritaires (pilier 2 avec des clusters et des missions ciblées), et l'innovation et le transfert (pilier 3 avec l'éclaireur et l'accélérateur). 13 La mise en place d’un PIIEC est conditionnée à l’existence de défaillances de marché et l’aide apportée dans ce cadre est strictement encadrée. 14 Microélectronique (2018); Batteries (2019), EuBatIn (2021), Hy2Tec (2022), Hy2Use (2022), ME/CT (2023), Cloud (2023). 6 s’expliquerait davantage du fait de l’importance des gains de productivité dans le secteur manufacturier, de la modification de la structure de la demande mondiale au profit des services ainsi que de l’externalisation de certains services auparavant intégrés au secteur manufacturier [DG Trésor, 2010]. Dans certains États-membres, tel que la France, la désindustrialisation serait liée aux insuffisances en matière de spécialisation, de compétitive et à l’arbitrage défavorable entre exportation et IDE des grands groupes [CEPII, 2015]. Si les politiques industrielles et de recherche ont soutenu les politiques nationales, permettant une réindustrialisation dans certaines régions, elles sont toutefois insuffisantes (2). Les politiques industrielles et de recherche ont permis une réindustrialisation dans certaines régions grâce à une augmentation significative des financements communautaires, passant de 3 milliards d’euros en 1984-1987 à 95 milliards d’euros en 2021. Ces financements représentent entre 5 et 10 % des budgets nationaux. Malgré ces efforts, ces politiques restent insuffisantes. D’une part, les politiques industrielles sont insuffisamment communautarisées, les budgets dédiés restent faibles. De plus, la coopération européenne est fragmentée, notamment en raison des divergences entre États membres sur les approches à adopter. D’autre part, les investissements publics en R&D sont en deçà des objectifs européens et mondiaux, l’Union accusant un retard dans de nombreux secteurs. II.B. Les perspectives d’un renforcement des politiques industrielles et de recherche En 2021, la Commission a axé la stratégie industrielle pour l'Europe sur le renforcement de la résilience du marché unique, la prise en compte des dépendances stratégiques de l'UE et l’accélération des transitions écologique et numérique : - Au titre du renforcement de la résilience du marché unique : o un nouvel instrument du marché unique pour les situations d'urgence afin de garantir la libre circulation des biens et des services pendant toute crise future o des aides sur mesure pour les petites et moyennes entreprises (PME) o un suivi régulier du marché unique au moyen d'une analyse annuelle - Au titre de l’autonomie stratégique, la COM propose : o d'œuvrer à la mise en place de partenariats internationaux diversifiés qui contribuent à renforcer la résilience économique grâce à l'investissement et au commerce o de soutenir de nouvelles alliances industrielles dans des domaines stratégiques qui attirent les investisseurs privés et contribuent à la création d'emplois o de surveiller les dépendances stratégiques - Au titre de l’accélération de la double transition, elle propose : o des "parcours de transition" afin de recenser les actions nécessaires pour réussir la double transition o des projets conjoints plurinationaux visant à maximiser les investissements dans le cadre du plan de relance o des partenariats Horizon Europe o une analyse du secteur sidérurgique 7  Sujets d’entrainement Sujet n°1 : Innovation, compétitivité. [Fipu+QE+QI] Sujet n°2 : La souveraineté économique européenne [QE+QI] Sujet n°3 : Le déclin du commerce international ? [QI+QE] 8 9