Poliitikakujundamise protsess ja osapooled 2023 PDF

Poliitikate kujundamine Poliitikakujundamise protsess ja osapooled Eestis 16.09.2023 1 Poliitikaprotsess: astmeline mudel e. protsessiteooria Probleemi tõstatamine ja päevakorda võtmine...

Poliitikate kujundamine Poliitikakujundamise protsess ja osapooled Eestis 16.09.2023 1 Poliitikaprotsess: astmeline mudel e. protsessiteooria Probleemi tõstatamine ja päevakorda võtmine Lahendus- Hindamine alternatiivide kujundamine Elluviimine Otsustamine 2 Astmeline mudel ja selle kriitika Peamised jooned: Lihtsustatud pilt reaalsusest Ratsionalistlik lähenemine – fookus protsessil, tegevused järgnevad üksteisele loogiliselt ja etteennustatavalt Kriitika: Kui hästi kirjeldab reaalsust? Ükski protsess ei alga nullist – inkrementalism Etapid ei peegelda kõiki tegevusi Etapid võivad kattuda, korduda või vahele jääda Järgnevad etapid võivad eelneva etapi töö ümber pöörata Probleem otsib lahendust või lahendus otsib probleemi? 3 4 1. Probleemi tõstatamine ja päevakorda võtmine I 1A: Probleemi tõstatamine ja määratlemine: Ei ole neutraalne protsess – sõltub osapoolest Millistele probleemi põhjustele keskendutakse? > Määratleb osaliselt milliseid lahendusi hakatakse otsima Kes ja kuidas tõstatavad ja määratlevad probleeme? Avalik teenistus: ministeeriumid, ametid, inspektsioonid, KOV-d, aga ka ÕK ja RKnt Erakonnad: nii RK-s olevad kui väljaspool Ühiskond: huvigrupid, üksikisikud, meedia 5 EL, rahvusvahelised organisatsioonid Automaks 2023 6 Näide: riigieelarve audit 2021 7 Näide: abordi teema 2020 8 1. Probleemi tõstatamine ja päevakorda võtmine II Tõstatatud probleemid kirjas tööplaanides, arengukavades ja strateegiates, aga ka huvigruppide ja muude osapoolte eesmärgid, meedia jne. 1B: Päevakorda tõstmine: vajalik, et reaalselt hakataks probleemiga tegelema Mõjutajad: Automaatselt päevakorras: eelarve, ÕK ja riigikontrolöri ettekanded, EL asjad Ülejäänutel: koalitsiooni toetus, teema olulisus ja konfliktsus, võimaluste otsimine (ajastamine > poliitika aken) 9 Michali valitsuse koalitsioonilepe Kolm sammast Hästi kaitstud Eesti – investeeringud julgeolekusse, kaitsetööstuse arendamine Kasvav majandus – rohemajandus, bürokraatlike takistuste vähendamine, väikepiirkondade konkurentsivõime Tasakaalus riigirahandus – eelarve puudujäägi vähendamine, keskvalitsuse vähendamine, aktsiiside tõstmine, vajaduspõhised sotsiaaltoetused, julgeolekumaks (2% e/v käibelt, 10 kasumilt, füüsiliste isikute tuludelt; tähtajaline!) 1. Probleemi tõstatamine ja päevakorda võtmine III: dokumendid Roheline raamat: (EL tasandil) eesmärk arendada arutelu (konsulteerimisprotsessi algatamine) teatud teemal, võivad olla aluseks seadusandlikele arengutele Nt. Alkoholipoliitika roheline raamat, Ruumilise planeerimise roheline raamat Valge raamat: (EL poolse) tegevuse ettepanekud konkreetses valdkonnas, eesmärk saavutada poliitiline konsensus Nt. Riigi osaluspoliitika valge raamat, Eesti uimastitarvitamise vähendamise poliitika valge raamat Arengukava koostamise ettepanek Vt. Riigikantselei > Arengukavad Seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus 11 Näide: VTK „Väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, kuna Vabariigi Valitsuse kinnitatud tegevusprogrammis on seaduseelnõu esitamise tähtajaks antud 2015. aasta september ja vastavalt HÕNTE § 2 lg 2 p1 kohaselt ei ole väljatöötamiskavatsus nõutav, kui eelnõu menetlus peab olema põhjendatult kiireloomuline.“ (Alkoholiseaduse ja reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri) 12 2. Lahendusalternatiivide kujundamine I Eelanalüüs ja arutelud, millised on probleemi lahendused ning nendega kaasnevad mõjud, eesmärkide määratlemine, eelnõu koostamine Peamised etapid (Eesti): Ettevalmistus Eelnõu koostamine Kooskõlastamine Heakskiitmine valitsuses 13 2. Lahendusalternatiivide kujundamine II: Osapooled Eelkõige ministeeriumide vastavate poliitikaosakondade nõunikud, töögrupid > suurem osa seaduseelnõusid algatatud VV poolt Kaasamine: Kaasates teisi olulisi osapooli (nii riik, KOV, HG) > eelnõule otsitakse legitiimsust – konfliktide lahendamine ja hilisemat probleemide ennetamine Kaasamine võib vahele jääda kui probleemiga automaatselt kaasneb teatud lahendus Koostöö ja koordineerimine 14 2. Lahendusalternatiivide kujundamine III Oluline tunnetada poliitilist sobivust – millised lahendused võivad potentsiaalselt valitsusele mitte sobida Eelnõu seletuskiri Kooskõlastus: Eelnõude infosüsteem Võib osaliselt üle minna juba otsusetegemise faasi, nt. valitsuse või ministri määruse puhul, Protsess võib jääda pidama ka alternatiivide otsimisele kui kooskõlastust ei saada Kui kooskõlastus on saadud, siis otsusorganisse 15 (Min, VV, RK) Poliitikadokumendid I Millistest õigusaktidest üldse räägime antud kontekstis? Seadused: üldine kord ja põhimõtted VV, ministri määrused ja korraldused + KOV rakendusaktid: Konkreetsemad protseduurid poliitika elluviimiseks Seadus näeb ette kehtestamise korra (volitusnorm) Näiteks: sotsiaalhoolekandeseadus näeb ette, et VV kehtestab rehabilitatsiooniteenuste loetelu, hinnad ja maksimaalse määra ja SM kehtestab kulude hüvitamiseks esitatava arve vormi ning arve alusel kulude hüvitamise korra 16 Näide: Volitusnormi ebamäärasus Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus § 28. Nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamine (5) Eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks võib Terviseamet, kui see on vältimatult vajalik, haldusaktiga lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud meetmetele ja piirangutele ajutiselt: 1) sulgeda asutusi ja ettevõtteid; 2) keelata avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste korraldamise; 3) kehtestada muid liikumisvabaduse piiranguid. Kuidas tõlgendada p. 3? Kus tohib liikuda või kuidas tohib liikuda? 17 Poliitikadokumendid II Paljude olemasolu ette nähtud seadustes – rakendamine ja planeerimine Arengukavad, strateegiad, näiteks: RK: Keskkonnastrateegia aastani 2030, Säästev Eesti 21, Eesti metsapoliitika, Infopoliitika põhialused, Arengukoostöö põhimõtted jne. VV: Eesti digiühiskond 2030, Eesti keele arengukava 2021-2035, Energiamajanduse arengukava aastani 2030 jne. Min: ministeeriumite arengukavad ja tööplaanid Eesti 2035 (VV heakskiit 2022): “pikaajalise riikliku reformikava ning Euroopa Liidu 2020. aasta järgsete vahendite strateegiliseks planeerimiseks.“ 18 Arutluseks gruppides Tutvuge Mootorsõidukimaksu seadusega (364 UA) Riigikogu kodulehelt. Palun analüüsige Riigikogu menetluse peamiseid etappe ja neisse kaasatud osapooli. a. Kes on antud eelnõu ette valmistanud? Kes on eelnõu algatanud? Milline komisjon vastutab antud eelnõu menetlemise eest Riigikogus? Millised osapooled on kommenteerinud ja teinud ettepanekuid eelnõu kohta? b. Algatamine > Seletuskiri: Mis on antud eelnõu eesmärgiks? Mis on peamised probleemid, mille lahendamisele antud eelnõu on suunatud? Milliste teiste poliitikavaldkondadega on antud eelnõu seotud? Millised on peamised muudatused, mida antud eelnõuga tehakse? c. Milliseid dokumente on antud seaduseelnõu menetlemisel loodud? Millist infot need sisaldavad? Millist funktsiooni need poliitikaprotsessis täidavad? 19 3. Otsustamine Kitsas määratlus: pädev organisatsioon võtab vastu otsuse, vajadusel järgneb väljakuulutamine Lai määratlus: seadustamine, legitimatsioon, e. ühiskonnas laiema toetuse otsimine – algab juba eelmises etapis läbi kaasamise Valitsus vs RK: RK võib teemad uuesti üles võtta ning VV poolt antud eelnõusid põhjalikult muuta Kriitika: RK kui kummitempel, koalitsiooni häältega eelnõude läbisurumine, usaldushääletusega sidumine Seaduse vastuvõtmisele järgneb uus kujundamise tsükkel VV ja Min määruste vastuvõtmiseks VV istung vs kabinetinõupidamine 20 21 Seaduste vastuvõtmine Eelnõu väljatöötamine Eelnõude algatamine RK-s RK liige, fraktsioonid, komisjonid, VV Presidendil PS muutmiseks Lugemised RK-s Tutvustus, üldpõhimõtted Sätete ja muudatusettepanekute arutamine Lõpptekst hääletusele Väljakuulutamine, avaldamine RT-s, jõustumine 22 Seaduseelnõude algatamine riigikogus 23 4. Elluviimine e. rakendamine Elluviimiseks vajalik: Korraldus: protseduurilised poliitikad, ressursid, asutused, muud meetmed (nt. IT programmid) Tõlgendamine: programmi tõlkimine sihtgrupile arusaadavasse “keelde” Rakendamine: rutiinne teenuste pakkumine, toetuste maksmine, jm. väljundite tootmine Rakendajad / vastutavad institutsioonid: ametid, inspektsioonid, KOV, aga ka era- ja kolmas sektor Võimalus muuta poliitika sisu keskendudes ühtedele aspektidele ja ignoreerides teisi Diskretsiooni- e. kaalutlusõigus (discretion) Regionaalsed erinevused, näide 24 Kaalutlus- e. diskretsiooniõigus HMS § 4. Kaalutlusõigus (1) Kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Liiklusseadus § 227. Mootorsõidukijuhi poolt lubatud sõidukiiruse ületamine (2) Mootorsõidukijuhi poolt lubatud suurima sõidukiiruse ületamise eest 21–40 kilomeetrit tunnis – karistatakse rahatrahviga kuni 100 trahviühikut või sõiduki juhtimisõiguse äravõtmisega kuni kuue kuuni. (4) Mootorsõidukijuhi poolt lubatud suurima sõidukiiruse ületamise eest üle 60 kilomeetri tunnis – karistatakse rahatrahviga kuni 300 trahviühikut, arestiga või sõiduki juhtimisõiguse äravõtmisega kuni kahekümne nelja kuuni. 25 5. Seire, analüüs, ja hindamine Seire: pidev andmete kogumine probleemi ja seda lahendava programmi kohta, sageli osa aruandlusest Järelhindamine: kas programm saavutab oma eesmärgid või mitte Näide: Alkoholiaktsiis 2016-17: planeeritud +25 milj, tegelikult -40 milj EUR. Haigekassa: pikka aega ravikindlustuseta inimesed saavad kindlustuse ja alustavad kohe kallist ravi Osapooled: Teenistuslik ja riiklik järelevalve Kohtukontroll Riigikogu kontroll Õiguskantsler, Riigikontroll Poliitika sihtgrupp – tagasiside läbi meedia jne. 26 Võib algatada uue poliitikatsükli, enamasti inkrementaalsed muutused poliitika kohandamiseks Soovitused I koduseks tööks Leidke eelnõu, mille menetlus on (soovitatavalt) lõpule viidud (vt. nt. Riigikogu koduleht) Riigikogu kodulehel olevad materjalid annavad ülevaate peamisest protsessist, osapooltest, võimalikest eriarvamustest > Moodustab kohustusliku osa allikatest Vaadake juurde eelnõude infosüsteemis olevaid materjale antud eelnõu kohta – eelnõu, seletuskiri, kooskõlastamine (ja võimalikud eriarvamused), konsulteerimine, arvamusavaldused jne. Otsige juurde mujal meedias (ajalehed, huvigruppide kodulehed jms) antud teemaga seotud allikaid 27