Os Actores da Sociedade Internacional - A Subjectividade Internacional PDF

Os Actores da Sociedade Internacional Capítulo I. A subjectividade internacional BIBLIOGRAFIA. SILVA CUNHA, A Sociedade Internacional, pp. 9 e ss.; MUGERWA, Sujetos de Derecho Internacional, in S...

Os Actores da Sociedade Internacional Capítulo I. A subjectividade internacional BIBLIOGRAFIA. SILVA CUNHA, A Sociedade Internacional, pp. 9 e ss.; MUGERWA, Sujetos de Derecho Internacional, in Sørensen, pp. 261 e segs.; BIN CHENG, Les sujets de Droit International, Introduction, in BEDJAOUI, I, pp. 23 e segs.; CASSESE, pp. 97-100; FRIEDMANN, La nueva estructura del Derecho Internacional, 259-262; SHAW, pp. 135-137; STARKE, pp. 56-67. 8. Os sujeitos internacionais como actores internacionais Os sujeitos de direito internacional, ou pessoas internacionais, são as entidades com personalidade jurídica internacional, quer dizer, dotadas da capacidade de ser titulares de direitos e obrigações reconhecidos pelo direito internacional1. Esta noção é, bem vistas as coisas, comum a todos os sistemas de direito, e assimila-se à possibilidade de ser destinatário directo das regras de um dado sistema jurídico2. De modo que, com mais detalhe, e em adaptação da definição proposta por Moura Ramos3, se pode entender por sujeito de direito internacional o ser individual ou colectivo a quem esta ordem jurídica atribui a capacidade de ser titular de direitos e obrigações e de desencadear processos regulados por este ordenamento jurídico4. A palavra “pessoa” deriva do latim persona, que designa, na origem, a máscara usada em cena pelos actores e, mais tarde, o personagem representado por um actor. Aliás, na altura, os actores actuavam sempre com uma máscara, e esta mudava consoante o papel a desempenhar. É neste sentido, algo figurado, que falamos nos actores da sociedade internacional — uma vez que cada uma das entidades dotadas de personalidade jurídica internacional desempenha um determinado papel5; e, em alguns casos, a sua existência como sujeitos deste ordenamento jurídico tem na base razões de natureza funcional (é o caso das organizações internacionais)6. É que, num sistema de direito, as entidades que possuem personalidade jurídica são aquelas que desempenham directamente um papel nesse sistema. Trata-se, em consequência, de uma espécie de teatro, em que nem todos os que intervêm na produção são actores. “O trabalho do jurista difere, neste aspecto, do do sociólogo, do historiador ou do politólogo. Enquanto que estes se interessam talvez mais pela produção do que pela própria peça, aquilo a que se atém antes de mais o jurista é a procurar saber quais os personagens que o sistema jurídico colocou na cena do direito, e como é que este distribuiu os papéis”7. 1 BIN CHENG, p. 23; demonstrando o carácter circular de qualquer definição jurídico-formal de pessoa internacional, cf. FITZMAURICE, General Principles of International Law, RCADI, 1957, II, p. 13. Uma das soluções é a de colocar o problema parcialmente “fora” do Direito, recorrendo ao método descritivo-físico que, aliás, como se verá a seguir, adopta- mos. Daqui não decorre, porém, qualquer opção prévia quanto à natureza factual ou jurídica do surgimento do Estado. 2 SILVA CUNHA, A Sociedade Internacional, p. 9; JORGE MIRANDA, p. 265. 3 MOURA RAMOS, p. 98. 4 Quer dizer, que tem a possibilidade de “relação directa e imediata com formas de institucionalização da vida jurídica internacional ou com outros sujeitos”. JORGE MIRANDA, pp. 266-267. 5 Cf. porém P.-M. DUPUY, p. 20, para quem há que distinguir “a forma técnica como se coloca a questão (…) da qualidade de sujeito do direito internacional e aquela como se fala dos actores das relações internacionais, numa perspectiva ao mesmo tempo política e sociológica muito mais alargada”. 6 Referindo-se a esta questão, ROGÉRIO SOARES, Lições de Direito Constitucional, Coimbra, 1971, p. 5; BAPTISTA MACHADO, Introdução, p. 10. 7 BIN CHENG, p. 24 Introdução. A subjectividade internacional 2 De um ponto de vista jurídico, só serão actores aqueles a quem o direito reconhece a capaci- dade de desempenhar um papel directo na actividade jurídica, aqueles a quem as suas regras podem atingir directamente8. 9. Critérios de diferenciação dos sujeitos internacionais Alguns autores classificam os actores da sociedade internacional, aferindo-os em função da sua “situação jurídica”. Entre nós (à parte aspectos de natureza puramente terminológica), a doutrina diferencia sujeitos de direitos e sujeitos de deveres, sujeitos passivos e activos, sujeitos permanentes e transitórios, sujeitos originários e supervenientes9, sujeitos com auto- determinação e sujeitos sem auto-determinação, sujeitos de direito internacional comum e sujeitos de direito internacional particular e, finalmente, sujeitos de direito público e sujeitos de direito privado10. Mas a utilidade destas distinções varia de grau consoante o exemplo, e algumas delas pecam pela excessiva abstracção. Nomeadamente, quando se refere à linha divisória que separa sujeitos de direitos e sujeitos de deveres, Silva Cunha defende que, sendo a regra (muito embora) a de que os sujeitos de direito internacional são, simultaneamente, sujeitos de deveres e de direitos, “pode suceder que haja entidades a quem directamente o direito internacional só atribua direitos ou só imponha obrigações”11. E nomeia, no primeiro caso, “as categorias de indivíduos a que o direito internacional directamente só atribua o direito de petição junto de tribunais ou organizações internacionais”; e, no segundo, “os indivíduos, a respeito dos quais o direito internacional se limita a impor responsabilidades por certas infracções (caso dos criminosos de guerra)”12. Mas este exemplo não é demonstrativo da classificação que apresenta, mostrando-se por isso a utilidade simplesmente académica da distinção. Não se trata com certeza de uma das hipóteses de extensão da personalidade jurídica internacional, apesar de ser na aparência próxima a dos sujeitos particulares (aqueles cuja existência “radica em normas de direito internacional que não vinculam a Comunidade Internacional no seu todo, mas apenas parte dela”)13 — pois que, se assim fosse, se teria de aceitar que o indivíduo não é sujeito de direito internacional. Se há certas categorias de indivíduos a quem só é atribuído um direito, e indiví- duos que são, em certas circunstâncias, responsabilizados, haverá muitíssimos que não se incluem nem numa, nem noutra categoria — e que, portanto não são titulares nem de direitos nem de obrigações internacionais. Este é o primeiro aspecto. Mas, por outro lado, o género de responsabilização internacional do indivíduo a que é feita referência é já concretização de obrigações internacionais (regras ou estatuições primárias) cujos destinatários são todos os indivíduos. Por conseguinte, a subjectividade internacional não deve ser calibrada pela subsunção da regra à situação, mas antes pela possibilidade de esta vir a ocorrer, preenchidos os seus pressupostos. Assim sendo, e seguindo estritamente a distinção que ora se critica, teríamos pelo menos uma certeza: a de que todos os indivíduos são pelo menos destinatários daquela obrigação internacional. 8 STARKE, p. 59; MUGERWA, p. 261. 9 Esta é uma categorização assente em perspectiva histórica — sendo sujeitos originários essencialmente os Estados e a Santa Sé. Cf. JORGE MIRANDA, p. 269. Com particular destaque para este aspecto, Albino SOARES, p. 199. 10 SILVA CUNHA, A Sociedade Internacional, pp. 9-13; JORGE MIRANDA, pp. 269-274. 11 SILVA CUNHA, A Sociedade Internacional, p. 10. 12 SILVA CUNHA, A Sociedade Internacional, loc. cit. 13 MOURA RAMOS, p. 98. Introdução. A subjectividade internacional 3 10. Características da personalidade internacional 10.1. Similitude com os sistemas jurídicos internos Enquanto os ordenamentos dos Estados têm um número elevado de sujeitos (todos os cidadãos, as pessoas jurídicas, os entes públicos, os estrangeiros, etc.), a comunidade internacional, já o vimos, é composta por poucos sujeitos jurídicos14. Tal não obsta, contudo, a que boa parte das considerações aplicáveis aos sistemas jurídicos internos se possam transpor para o plano internacional. Como em qualquer sistema de direito, o direito internacional é re- gido, em matéria de personalidade jurídica, por três características fundamentais: flexibilidade, adaptabilidade e ausência de apriorismos. Basta comparar os sistemas jurídicos de alguns países para ser nítida a percepção de que existem diferenças, por vezes consideráveis, no que respeita à medida de acordo com a qual o direito interno atribui a perso- nalidade jurídica, ou personalidade jurídica distinta, ao feto, à pessoa humana depois da morte, a certas formas associativas, ou a objectos inanimados como os navios e as aeronaves. Sendo assim, a personalidade jurídica é um estatuto que o sistema jurídico pode conferir, recusar ou retirar a qualquer entidade15. Como consequência próxima daquilo que se diz, compreender-se-á que existam diferenças entre capacidade jurídica e direitos e obrigações efectivos. A personalidade jurídica pode ser atribuída a entidades diferenciadas, as quais podem ser titulares de conjuntos de direitos e de obrigações que se não identificam. Ter personalidade jurídica não corresponde, por isso, a possuir sempre direitos e obrigações idênticos16. Os direitos e obrigações de um sujeito não são pré-determinados, antes definidos pelo sistema de direito em questão. 10.2. Personalidade no ordenamento jurídico internacional Feitas estas considerações, destaque-se que entendemos por personalidade jurídica internacional a personalidade jurídica no ordenamento jurídico internacional. Com esta definição (ainda imberbe), salienta-se o estatuto jurídico específico dos sujeitos de direito internacional — a capacidade de ser titular de direitos e de ser obrigado pelo sistema norma- tivo Internacional. Mas, chegados a este ponto, importa elucidar o que sejam direitos e obrigações reconhecidos pelo direito internacional. Em sentido estrito, estes identificam-se com os direitos e deveres jurídicos definidos pelas regras de direito internacional, e de que o sujeito jurídico em questão é directamente titular. Em ligação com o que se acaba de dizer, destacam-se algumas questões suplementares. A primeira é a de que se trata de direitos e deveres reconhecidos pelo direito internacional e não por qualquer outro ordenamento jurídico. Consideram-se portanto irrelevantes, para efeitos de personalidade jurídica internacional, as regras do direito interno estadual. Nada impede, porém, que a mesma entidade possa ter personalidade jurídica em várias ordens normativas. Não interessa, a este propósito, entrar na controvérsia que separa monistas, como Kelsen, ou dualistas, como Triepel e Anzilotti, quanto às relações entre direito internacional e direito interno. As teses monistas, por exemplo, tendem a recusar admitir que o direito possa tratar como “real” a personalidade corporativa das pessoas colectivas, aferindo-se, antes, pelo indi- 14 Cf. supra, nº 5.2.; CASSESE, p. 97; P.-M. DUPUY, p. 19. 15 V. contudo o que se diz infra, nº…, acerca do caso particular do Estado como sujeito internacional. 16 MUGERWA, p. 262. Introdução. A subjectividade internacional 4 víduo17. Deve notar-se, contudo, que o direito lida permanentemente com ficções jurídicas, e que estas não teriam qualquer utilidade se não fossem tratadas como reais, como realidades 18. Por outro lado, mesmo se a técnica jurídica, enquanto meio de regulação social, é neutra e universal, o que lhe confere um carácter unitário numa perspectiva científica e técnica, o certo é que os diferentes sistemas jurídicos pertencem a sociedades que, com as mesmas técnicas e a partir dos mesmos princípios gerais, elaboram regras específicas para reger os seus próprios assuntos, distinguindo-se, por isso, uns dos outros. Independentemente da resolução do dilema que opõe dualistas e monistas (e deixamos esta questão para outras calendas), interessa acentuar que o direito internacional, enquanto sistema jurídico independente, não pode deixar de considerar as regras dos sistemas jurídicos internos senão como simples factos, que ele pode decidir (livremente) tomar ou não em consideração, segundo a sua própria conveniência. No caso Intérêts allemands en haute Silésie (questão de fundo), o TPJI entendeu, acolhendo esta tese, que “relativamente ao direito internacional e ao Tribunal que é um seu órgão, as leis nacionais são simples factos, manifestações de vontade e da actividade dos Estados, no mesmo plano que as decisões judiciárias ou as medidas administrativas”19. Desta conclusão decorrem outras consequências. Entre elas, é de destacar o facto de não ser possível fundar a personalidade jurídica internacional de uma dada entidade num instrumento jurídico (mesmo que internacional) que apenas se pronuncie sobre a personalidade jurídica interna ou estadual dessa entidade. Neste sentido, o TIJ, num parecer consultivo de 1949 (caso Réparation des dommages subis au service des Nations Unies), considerou que o art. 104º da Carta das Nações Unidas só se referia à personalidade jurídica interna da organização20. Por esta razão, o Tribunal decidiu que, baseando-se naquele preceito, não podia responder à questão sobre se a organização podia apresentar uma reclamação internacional pelos danos sofridos por um seu agente. Este não demonstrava a personalidade internacional da organização, pronunciando-se apenas sobre a personalidade das Nações Unidas no “território de cada um dos seus membros”. Então, a queixa internacional só poderia ser feita por a protecção funcional dos seus agentes “decorrer, necessariamente, da Carta”21. O que, note-se, é bem diferente. Em confirmação do que se acaba de dizer, apontar-se-á o exemplo de duas convenções relativas à protecção internacional dos direitos do Homem. Sem necessidade de entrarmos, di- rectamente, na questão discutida da subjectividade internacional do indivíduo, verificamos, pela análise dos arts. 6º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, e 16º do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, que cada um destes preceitos estabelece que cada um terá direito ao reconhecimento da sua personalidade jurídica22. Se confrontarmos estas duas normas convencionais com o art. 2º, nº 1 do Pacto, chegamos à conclusão que aquela personalidade se refere apenas ao direito interno, e não ao direito internacional. Com efeito, esta disposição estatui que “[c]ada um dos Estados Partes no presente Pacto compromete-se a respeitar e a garantir a todos os indivíduos que se encontrem no seu território e estejam submetidos à sua jurisdição os direitos reconhecidos no presente Pacto (…)”. 17 Mas é certo, porém, que as pessoas colectivas são sempre “uma extensão analógica do conceito de personalidade na base do indivíduo” (JORGE MIRANDA, p. 266). V. ainda, por último, HEINRICH HÖRSTER, A Parte Geral do Código Civil Português, Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra, 1992, pp. 357-366. 18 Tratando esta questão com detalhe, STARKE, pp. 56-58. 19 TPJI, Rec., 1926, série A, nº 7, p. 19. 20 V. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, El Derecho Internacional Contemporaneo, Madrid, 1980, p. 206. 21 TIJ, Rec., 1949, p. 184. 22 Art. 6º DUDH (1948). — “Todos os indivíduos têm direito ao reconhecimento em todos os lugares da sua personalidade jurídica”; Art. 16º PIDCP (1966). — “Todo o ser humano tem direito em todos os lugares ao reconhecimento da sua personalidade jurídica”. Introdução. A subjectividade internacional 5 10.3. Sentido da titularidade de direitos e obrigações jurídicos Outra ideia fundamental nesta matéria é a de que estamos perante direitos e obrigações jurídicos, e não apenas simples vantagens, privilégios ou encargos (aqueles decorrem de um regra de direito internacional); e, além disso, o sujeito deve ser o destinatário directo e real destes direitos e obrigações23. Estes dois aspectos podem ser analisados conjuntamente. O direito internacional deverá ter a intenção real de atribuir direitos e obrigações. Em alguns casos, a regra de direito é enunciada de uma forma alíptica, de modo que ocorre uma transposição (apenas formal) dos direitos e obrigações do sujeito de direito em favor do objecto sobre que incidem. Vejam-se os arts. 17º e 39º da Convenção de Montego Bay. Nos termos do art. 17º, que se refere ao direito de passagem inofensiva, os navios de todos os Estados, costeiros ou sem litoral, gozam daquele direito no mar territorial. Dispõe por outro lado o art. 39º que, no exercício do direito de pas- sagem em trânsito, os navios e aeronaves atravessam ou sobrevoam o estreito. Tais disposições, declaratórias do direito internacional geral, conferem de modo expresso o direito de passagem inofensiva no mar territorial aos navios de todos os Estados, e precisam as obrigações de todos os navios e aeronaves no exercício do direito de passagem em trânsito nos estreitos internacionais. No entanto, seria errónea a dedução de que o direito internacional geral, ou a Convenção de Montego Bay, em particular, reconhecem a capacidade dos navios e das aeronaves de serem directamente titulares de direitos e obrigações em direito internacional e, de maneira reflexa, a sua personalidade jurídica internacional. O que o art. 17º diz é que todos os Estados têm o direito do reconhecimento aos seus navios do privilégio de navegar em passagem inofensiva nas águas territoriais de um outro Estado24. O art. 39º, por seu turno, impondo em primeira análise obrigações jurídicas aos navios e aeronaves que exercem o seu “direito” de passagem em trânsito, não faz mais do que enunciar as condições segundo as quais aqueles podem gozar do privilégio da passagem em trânsito, em virtude de um direito que, em direito internacional, é titulado no Estado de que têm a nacionalidade ou numa entidade equivalente, por exemplo, uma organização internacional com competência para proceder ao registo e matrícula desses navios e aeronaves. Por conseguinte, supondo a existência de um diferendo sobre a interpretação ou aplicação desta disposições ou regras, este terá como partes o Estado territorial e o Estado nacional, ou a entidade sob cujo pavilhão está a navegar o navio ou a voar a aeronave. É confirmação suficiente desta tese a Parte XV da Convenção de Montego Bay, onde se diz que os di- ferendos opõem, em sentido estrito, as Partes na Convenção. As considerações expendidas são ainda aplicáveis em todos os casos de protecção diplomática dos nacionais no estrangeiro. As regras vigentes nesta matéria foram já explicitadas, em diversas ocasiões, pelo TPJI, por exemplo no caso, célebre, das concessões Mavrommatis, de 1924. O Tribunal, na altura, declarou o seguinte: “[é] um princípio elementar do direito internacional aquele que autoriza o Estado a proteger os seus nacionais lesados por um outro Estado, de que não puderam obter satisfação pelas vias ordinárias. Fazendo causa por um dos seus, pondo em movimento, em seu favor, a acção diplomática ou a acção judiciária internacional, este Estado faz, a bem dizer, valer o seu direito próprio, o direito que tem de fazer respeitar, na pessoa dos seus nacionais, o direito internacional”25. 23 Mas é entendido de forma diferente o princípio da imediatidade normativa (que traduz submissão directa ao direito internacional) de que falam QUOC DINH/DAILLIER/PELLET, por ser associado, em exclusivo, à soberania estadual (cf. pp. 406-407) 24 Sobre esta questão, veja-se, por todos, GIUSEPPE CATALDI, Il Passaggio delle navi straniere nel mare territoriale, Milão, 1990, pp. 147 e ss. 25 TPJI, caso Concessions Mavrommatis en Palestine (compet.), Rec., 1924, série A, nº 2, p. 12. Introdução. A subjectividade internacional 6 Por isso, só as pessoas internacionais são verdadeiros sujeitos de direito internacional, mesmo se as vantagens ou encargos que resultam das regras de direito em questão beneficiam ou in- cumbem, efectivamente, aos seus navios e aeronaves, aos seus nacionais, aos seus funcionários ou agentes26. 10.4. Personalidade jurídica objectiva ou subjectiva No parecer consultivo sobre a reparação dos danos sofridos ao serviço das Nações Unidas, o TIJ teve de responder à questão sobre a capacidade da organização para apresentar uma reclamação internacional contra um Estado não-membro (no caso, Israel) pelos danos sofridos por um dos seus agentes no exercício das suas funções. E declarou, então, que “cinquenta Estados, que representam uma larga maioria dos membros da comunidade internacional, tinham o poder, de acordo com o direito internacional, de criar uma entidade que possuísse uma personalidade internacional objectiva — e não uma personalidade reconhecida apenas por eles — bem como capacidade para apresentar reclamações internacionais”27. Contudo, este modo de ver as coisas não é pacífico. Uma das críticas admissíveis advém do estipulado no art. 34º da Convenção de Viena sobre o direito dos tratados, nos termos do qual um tratado não cria nem obrigações nem direitos para terceiros Estados sem o seu consentimento (expressão do princípio da relatividade dos tratados — res inter alios acta). Sendo a Carta das Nações Unidas um tratado, esta objecção ganha consistência, tanto mais que o Tribunal podia ter-se bastado, para dar uma resposta positiva à questão que lhe tinha sido colocada, com a existência de uma obrigação assumida pelo Estado terceiro perante a Organização. Como aquele órgão jurisdicional referiu, “quando [a Organização] exige repara- ção devido a uma violação destas obrigações, invoca um direito próprio, o direito de ver respeitadas as obrigações assumidas para com ela”28. No caso, a assunção desta obrigação pelo Estado não membro corresponde ao reconhecimento da personalidade internacional da Organização. Se assim não fosse, só com muita dificuldade a ONU poderia fundar uma reclamação internacional face a um Estado que se recusasse a reconhecer “o estatuto oficial do agente e das suas actividades, e [que não tivesse] reconhe- cido de nenhum modo a capacidade jurídica da organização”29. Em relação a sujeitos não estaduais, e num sistema jurídico horizontal como o é o internacional, a personalidade jurídica continua, por isso, a ser (no essencial) subjectiva e, consequentemente, relativa. O princípio é, vistas as coisas nestes termos, o da inoponibilidade da personalidade internacional da organização a Estados terceiros.É por isso que a União Soviética e os países do bloco de leste recusaram durante muito tempo reconhecer a personalidade jurídica internacional das Comunidades Europeias. Na prática, o “reconhecimento” da organização aproxima-se (na dose de subjectivismo que contém) ao “reconhecimento” de Governo, na medida em que é concedido ou recusado de forma livre, com base em considerações de oportunidade política. Este subjectivismo vai mesmo mais longe, uma vez que a existência do Estado repousa num facto jurídico, enquanto que a organização deve o seu surgimento na cena internacional a um acto jurídico, o tratado constitutivo30. 11. Índices de personalidade 26 BIN CHENG, p. 31. 27 TIJ, Rec., 1949, p. 185. 28 TIJ, Rec., 1949, p. 184. 29 BIN CHENG, p. 39. 30 P.-M. DUPUY, p. 120. Introdução. A subjectividade internacional 7 Quando a personalidade jurídica internacional não tiver sido expressa, ou implicitamente, acordada por uma regra de direito ou, em relação a partes num diferendo, por consentimento, reconhecimento, ou assentimento tácito, será de indagar, como o fez o TIJ no parecer acima referido, se uma entidade possui de facto direitos ou deveres em virtude de uma norma de direito internacional. Em concreto, esses índices podem consistir no direito de enviar e de receber missões diplomáticas (direito de legação), no direito de concluir tratados, de participar em conflitos armados legítimos31, de assegurar protecção diplomática aos seus nacionais, de apresentar uma reclamação internacional, de comparecer, enquanto parte, perante um tribunal internacional, de gozar de imunidade diplomática perante as jurisdições de outros Estados, de exercer jurisdição territorial sobre uma parcela de território determinada, de responder inter- nacionalmente pelo incumprimento das suas obrigações, etc. 31 Referindo-se, neste contexto, a direitos dos Estados que revelam a existência de soberania, JORGE MIRANDA, p. 276.