Introduction au Droit Administratif PDF

***Introduction :*** [1/ Les fondements historiques du droit administratif ] Le droit administratif est un droit très ancien. En droit français, on retrouve des traces de règles de droit touchant à l'administration au Moyen-Age. Le droit administratif moderne s'est principalement affermie au cour...

***Introduction :*** [1/ Les fondements historiques du droit administratif ] Le droit administratif est un droit très ancien. En droit français, on retrouve des traces de règles de droit touchant à l'administration au Moyen-Age. Le droit administratif moderne s'est principalement affermie au cour des deux dernières siècles. A/ Quelques prémisses : du Moyen-âge à la fin de l'ancien régime Les premières règles que l'on peut qualifier au sens large de droit administratif date du Moyen-âge, à partir du 11^ème^ siècle sous l'inspiration et l'influence de droit du droit romain et du droit canonique. En effet, à cette époque, le monarque et les seigneurs disposaient de prérogatives exorbitantes du droit commun qu'ils pouvaient exercer dans la cadre de la sphère publique au nom d'un objectif collectif commun. Ainsi, cette époque est marquée par les prémisses de l'acte administratif unilatéral. On trouve les prémisses de l'expropriation ou encore les prémisses des règles de police administrative au nom de cette objectif collectif commun. Le terme d'intérêt général apparait au 16^ème^ siècle. Le droit administratif médiéval est largement marqué par une logique inégalitaire. Tout au long de l'ancien régime, d'autres règles que l'on peut considérer comme ancêtre de nos règles actuelles vont fleurir et se développer avec notamment les prémisses d'un contentieux administratif. C'est en effet à cette période que va se développer le conseil de roi sorte d'ancêtre du conseil d'Etat. Le conseil du roi est un ensemble d'organes collégiaux institutionnalisé et permanant chargé de préparer les décisions du roi de France et de le guider de leur avis. L'affirmation du droit administratif se fait à la révolution française. B/ L'affirmation : la révolution française La révolution va être le théâtre de l'affirmation des règles administratives autour d'un paradoxe : la conciliation entre deux principes opposés. Il y a d'un côté la prééminence des droits des citoyens et la préservation de l'autorité de l'administration (maintien du caractère inégalitaire). La révolution permet l'affirmation de nombreux droits fondamentaux notamment à travers la DDHC de 1789 (la liberté, la sureté, la propriété et l'égalité). En somme, des nombreux principes fondamentaux qui se sont posés en rupture avec la conception médiéval des règles administratives ou le principe à l'époque était celui de la toute-puissance du monarque. Ce sont des droits nécessitant aucune intervention des pouvoirs publics pour pouvoir être exercé. Il va y avoir des mutations importantes au niveau des règles administrative avec l'égal accès à toute dignité place et en voie publique (article 6 de la DDHC) mais également l'encadrement stricte des procédures d'expropriations (article 17 de la DDHC). A côté de cela, certaines résistances de préservation de l'autorité de l'administration vont apparaitre à qui on continue de lui proférer des prérogative exorbitante de droit commun. Il y a, par exemple, le service militaire obligatoire avec une loi adoptée le 5 septembre 1798 qui institue la conscription universelle et obligatoire pour tout les hommes français âgés de 20 à 25 ans. Le service militaire est arrêté en 1997 avec la mise en place de la journée d'appel de préparation et de défense qui est renommé en 2011 journée défense et citoyenneté. Il va y avoir la nationalisation des biens de l'église par un décret du 2 novembre 1789. Il y a un caractère inégalitaire. En outre, les prérogatives exorbitantes du droit commun sont protégés à l'égard des administrés de l'office des juges confiant ce dernier à l'administration elle-même. Juger l'administration était encore d'administrer. Les lois des 16 et 24 aout 1790 interdisent au juge de droit commun de connaitre du contentieux administratif. Pendant la période révolutionnaires, des textes importants et fondateurs du droit administratif sont apparus. Le décret du 2 septembre 1795 donne l'interdiction du tribunal judiciaire de connaitre des actes administratifs. La constitution du 13 décembre 1799 prévoit la création du conseil d'Etat. La loi du 27 février 1800 prévoit la création des préfectures et des conseils de préfecture qui sont les ancêtres des tribunaux administratifs. Cette loi est le fondement de l'organisation administrative déconcentrée. Une administration nationale est locale avec ses agents. Pour l'administration locale, les communes et les départements sont des circonscriptions administratives dès 1799. A cette période, il existe encore des prémisses de droit administratif donc pas de juge ni de droit administratif. L'œuvre de codification mené sous l'empire ne comporte aucun code administratif. Il existe aujourd'hui aucun code administratif. C/ Le droit administratif moderne du 19^ème^ siècle à l'âge d'or Le 19^ème^ siècle est un siècle charnière pour le droit administratif. C'est à ce moment-là que l'ordre juridictionnel administratif va se créer posant ainsi les bases de la construction du droit administratif. C'est également au même moment que la doctrine va se saisir de cette expression droit administratif consacrant alors la naissance de la matière universitaire. 1/ La construction du droit administratif Tour au long du 19^ème^ siècle, plusieurs évènements majeurs vont marquer la mise en place progressive de la juridiction administrative (décret du 11 juin 1806 : création de la commission du contentieux du conseil d'Etat en charge d'instruire les affaires avant qu'elle ne passe devant l'assemblée). A cette époque, le contentieux administratif est du ressort de l'administration elle-même. Au niveau nationale, la compétence juridictionnelle relevait du ministre (ce que l'on appelait la théorie du ministre juge). Au niveau local, la compétence relevait des préfets et des conseils de préfecture. La décision juridictionnelle vient de l'empereur. Le conseil d'Etat n'a qu'un rôle d'instruction et de conseil. Lorsque le conseil d'Etat jugeait en dernier ressort, il y avait un système de justice retenue. Il fallait absolument la position de la signature du chef de l'Etat pour que les décisions deviennent exécutoire. Les ordonnances des 2 février et 12 mars 1831 donne la création du commissaire au sein du gouvernement chargé de dire le droit et non de représenter le gouvernement. Depuis 2009, les commissaires au gouvernement prennent le nom de rapporteur public. Le loi du 24 mai 1872 marque le passage de la justice retenue à la justice déléguée (plus besoin de la signature du chef de l'Etat). Les décisions du conseil de l'Etat deviennent exécutoire par elle-même. A compter de cette loi, le conseil d'Etat statut souverainement sur les litiges qui lui sont soumis. Ce n'est plus l'administration qui a le dernier mot mais le juge (émancipation du conseil d'Etat). Malgré l'entrée en vigueur de cette loi, la théorie du ministre juge persista. Le conseil d'Etat juge la peine des contentieux jugés en premier ressort par les ministres. En 1889, il faut attendre l'arrêt Cadot du 13 décembre 1889 pour que le conseil d'Etat mettent fin à la théorie du ministre juge. Le conseil d'Etat juge une jurisprudence foisonnante source des principes phares du droit administratif moderne (service public, responsabilité administrative...). La jurisprudence en droit administratif est capitale. L'un des arrêts considérés comme fondateur du droit administratif va être l'œuvre du tribunal des conflits. Il s'agit de l'arrêt du tribunal des conflit du 8 février 1873 « Arrêt Blanco ». Il faut retenir l'apport de cet arrêt. Par cet arrêt il en résulte que l'administration est soumise au droit (le principe de légalité), l'administration est soumise à un droit qui lui est propre. Les règles du code civil ne lui sont pas applicable. L'administration est soumise à un juge qui lui est propre. Il ne peut être régit par des règles de droit privé. Par la suite, la jurisprudence va construire le droit administratif à travers de nombreux arrêts. Avant qu'un phénomène de codification parviennent dans les années 1990 ne viennent parachever la construction du droit administratif tel qu'on le connait aujourd'hui. Les règles sont écrites et codifiés mais qui diffère de celle de Napoléon : en effet, elles sont codifiées par matière spécialisée (exemple : le code général des collectivités territoriales date de 1996, le code de justice administratif de 2001, le code général de la propriété des personnes publiques en 2006, le code de la sécurité intérieure en 2012 et le code des relations entre le public et l'administration de 2015). Il n'y a pas de code administratif mais ce qu'on appelle code administratif est un code d'éditeur né de la volonté de Dalloz de mettre à disposition de ces lecteurs une sélection des principaux textes du droit administratif. Ce sont des textes autonomes des uns et des autres donnant à l'ouvrage un caractère morcelé et disparaitre. Il s'agit d'une compilation de texte issue de divers codes. Le droit administratif est aujourd'hui difficile d'accès. Une partie de la doctrine appelle à une véritable codification notamment des textes mais aussi de la jurisprudence. Pour ce travail de codification, Georges Vedel ou Renée Chatu pensent que ce travail est possible. Certains estiment que la tâche serait impossible comme Bertrand Seiller. 2/ La naissance de la matière universitaire L'expression droit administratif apparait au début du 19^ème^ siècle. Le droit administratif commence à être enseigner dans les facultés de droit et à être éditer en forme d'ouvrage. L'ouvrage pionnier dans la matière est le cours de législation administratif de Portiez de Louase publié en 1808. Il y a d'autres ouvrages qui apparaissent comme ceux de Louis Antoine Macarel dans les années 1818 à 1828. Il s'agit du créateur de l'ancêtre du recueil Lebon de Dalloz. Dans leur ouvrage, il ne s'agit que de description de l'administration publique et de quelques lois et règlements portants sur la matière administrative. Il va falloir attendre Edouard Laferrière qui renouvelle cette approche du droit administratif en le situant dans une perceptive contentieuse. Il s'agit du traité de juridiction administrative et de recours contentieux paru en 1887. Avec la synthèse de deux courants doctrinaux nait le droit administratif sous sa forme actuelle de matière universitaire objet, d'enseignement et de recherche. Il y a d'un côté l'école de Toulouse avec Maurice Hauriou et l'école de Bordeaux avec Léon Duguy. Ces deux auteurs ont tentés de construire intellectuel le droit administratif en cherchant les principes fondateurs. Hauriou fonde le droit administratif sur la notion de puissance publique, c'est ce qu'on appelle l'école de la puissance publique. D'un autre côté, Duguy qui considère le droit administratif comme un instrument de solidarité social et fonde la droit administratif sur la notion de service public. Ces deux visions montrent que la conception doctrinale du droit administratif n'a jamais été uniforme et que les fondements même de la matière prête à controverse. Le droit administratif est régime juridique qui s'appliquant à l'autorité administratif tente à débute de service publique par la mise en œuvre éventuelle de prérogative de puissance publique. Le droit est administratif est surtout conçu comme le droit de l'activité administrative. [2/ Le droit administratif : le droit de l'activité administrative ] Au sein du droit public, le droit administratif régit un aspect particulier de l'organisation et du fonctionnement de l'Etat ainsi que son activité administrative. Deux approches peuvent être retenu. A/ L'approche fonctionnelle de l'administration : le droit administratif matériel Sur cette question, l'administration est une forme de l'activité publique. Elle se distingue d'autres formes de l'activités publiques tel que l'adoption des lois ou l'exercice de la justice. Elle se distingue également de l'activité des particuliers. Elle s'en distingue du fait de l'existence d'un but spécifique comme la satisfaction des besoins collectifs et des moyens spécifiques. C'est ce qu'on appelle le droit administratif matériel mais cette première approche reste insuffisante. Il faut la compléter par le droit administratif institutionnel. B/ L'approche organique de l'Administration : le droit administratif institutionnel La fourniture des besoins collectifs s'assurent par des organes particuliers qui forme l'Administration au sens organique. Les règles de création et d'organisation et de fonctionnement de ses organes relèvent aussi du droit administratif. L'administration n'est pas composé que de service de l'Etat. Elle comporte aussi d'autres personnes publiques tels que les collectivités territoriales (région, département...) et établissements publics (université...) et même des personnes privées auquel est confié une partie de l'administration publique. Le droit administratif contient donc au sein du droit public les règles qui s'applique à toute l'activité administrative dans sa double composante institutionnelle et matérielle. [3/ Les évolutions actuelles du droit administratif ] Le droit administratif se voit depuis la fin de la seconde guerre mondiale confronté à plusieurs facteurs de déstructuration. Le premier facteur est l'internationalisation et l'européanisation de la règle de droit, le deuxième est le processus de constitutionnalisation de la règle de droit et le troisième est la désétatisation de la société qui réduit l'espace de l'Etat au profit de celui du citoyens du marché. L'administration confronté au monde économique à du s'adapter voir se réinventer. Il y a l'apparition de notion étrangère dans le droit administratif comme des notions issues du droit privé (l'efficacité, la valorisation ou bien la performance). De même, un nouvel équilibre est recherché entre les pouvoirs de l'administration et les droits des citoyens. C'est ainsi qu'un certains nombres de lois ont été adoptés depuis la fin des années 1970 pour garantir de nouveaux droits au administrés. Il y a, par exemple, la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès au document administratif, la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs et la loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leur relation avec l'administration. Cette évolution du droit administratif passe également par un renouvèlement de l'office du juge administratif. Depuis une trentaine d'années, le juge administratif parfois aidé du législateur s'est efforcé de modifier ces méthodes de travail pour rendre plus efficace de contrôle qu'il exerce sur l'administration. Le juge administratif admet d'aller au-delà de son pouvoir d'annulation. Dorénavant, le juge administratif peut reformer ou modifier un acte administratif pour le rendre régulier et de ne plus se contenter de dire s'il approuve ou annule un acte. Le juge administratif dispose par ailleurs d'un pouvoir d'injonction depuis une loi du 9 février 1995, c'est-à-dire qu'il peut donner des ordres à l'administratif. Le juge administratif tend à devenir le garant des droit et des libertés des citoyens à travers la création de plusieurs procédures d'urgences. Il y a, par exemple, le référé suspension et le référé liberté créés en 2000 et le déféré laïcité introduit en 2021 (procédure qui permet au préfet de demander devant le juge administratif la suspension d'un acte d'une collectivité locale portant gravement atteinte au principe de laïcité et de neutralité du service public). Le juge administratif n'hésite plus à différer dans le temps les effets d'un annulation prononcé par lui (exemple : le conseil d'Etat 11 mai 2004 « l'arrêt AC et autres » ). Dans cet arrêt, il y a la possibilité d'un annulation de l'acte limité à l'avenir mais également une possibilité d'une action de l'acte aux effets différés. Il y a une hausse massive concernant la recevabilité du contrôle de document émanant de l'administration dès lors que ceci revête des effets notables de la situation des agents et administrés. C'est un nouveau critères de recevabilité en matière de recours pour excès de pouvoir. L'arrêt du conseil d'Etat du 12 juin 2020 « l'arrêt Gisti » Il faut faire attention de bien distinguer la recevabilité de la légalité. Ce n'est pas parce que l'acte devient recevable que au titre d'un recours contentieux qu'il sera forcément annulé. Le contrôle peut amener à rendre l'acte légal ce qui arrive dans bon nombre de cas. ***[Partie 1 : Les finalités de l'action administrative ]*** Les finalités de l'action administrative s'exerce dans le cadre de la fonction administrative de satisfaire des besoins du public. Il y a deux finalités : le maintien de l'ordre public via la police administrative et la satisfaction des besoins collectifs via le service public. ***Chapitre 1 : La police administrative*** Dans le langage courant, la police désigne un corps de fonctionnaire : les personnels de police (police municipale, nationale ou la gendarmerie). Le droit administratif va l'envisager d'un point de vue matérielle. La police administrative se définit comme « activité de service public qui tente à assurer le maintien de l'ordre public » René Shapus. Elle apparait comme une mission de service public hautement particulière. Il s'agit d'une miction de la puissance publique dans les activités privées des administrés dans le but de préserver la paix sociale. Il y a une conciliation à faire entre le respect des libertés individuelles et la préservation de l'ordre public dans l'intérêt de tous. Jean Rivero définit la police de la sorte : on entend par police administrative l'ensemble des interventions de l'administration qui tendent à imposer à la libre action des particuliers la discipline exigée par la vie en société. Cette police administrative se traduit de deux manières : l'édiction de norme (règlementaire = amende ou individuelle = suspension ou retrait de permis) et des opérations de terrain (contrôle identité, barrage de police). Ce maintien de l'ordre public relève de plusieurs formes. Il faut distinguer la police administrative de la police judiciaire. Au sein même de la police administrative, il existe une distinction entre police générale et police spéciale. Avant d'exposer son régime, il convient d'opérer des précisions quant à la notion même de police administrative. Section 1 : La notion de police administrative [1/ L'objet de la police administrative : l'ordre public ] Il s'agit d'une notion indispensable dans tout Etat libéral. L'ordre public n'est pas une notion figée. Elle peut évoluer en ce que son contenu varie en fonction des situations et des conceptions sociales. Les troubles de l'ordre public et les contours sont très large. Ils vont dépendre de l'évolution des risques, de la connaissance que l'on en a et de contingence de temps et de lieu. Elle change en été comme en hiver, en montagne comme au bord de la mer, dans les zones industrielles ou bien dans les grandes villes et la campagne... A cela, il faut tenir compte de la sensibilité variable de l'opinion public. Des comportements qui passent inaperçu a un moment ou dans un lieu donné peuvent subsister un trouble à une autre époque ou dans un autre lieu. Il convient de distinguer que l'autorité de police ne pourra pas agir dans le premier cas mais se devra d'intervenir dans le second cas. Cette notion évolue dans le temps et est aujourd'hui constitué d'élément traditionnel définit par la loi, ce qu'on appelle également l'ordre matériel et extérieur, et d''autres éléments plus novateur qui ont évolué dans le temps avec la jurisprudence. A/ L'ordre public général 1/ L'ordre matériel et extérieur : le triptyque traditionnel de l'ordre public général La notion est empruntée à Maurice Hauriou qui définit l'ordre public comme un ordre matériel et extérieur. Selon cette conception traditionnelle, la police ne peut concerner que des troubles visibles. Cet ordre publique comporte trois composantes : la sécurité, tranquillité et salubrité publique. L'origine de cette trilogie remonte à la première loi sur l'organisation départementale (loi du 8 janvier 1790) et sera reprise par la loi communale du 5 avril 1884. Ce triptyque est codifié à un article : l'article L2212-2 du CGCT concernant le pouvoir de police municipale mais également à l'article L2215-1 paragraphe 4 du CGCT qui utilise les termes de salubrité, tranquillité et sécurité. Les notions de sécurité et sureté ne doivent pas être exagérément interprété. Elles sont équivalente. A cela, les textes ultérieurs ajoutent une formule : le bon ordre, formule qui n'apporte rien de déterminant. A/ La sûreté/ sécurité publique Il incombe aux autorités de police d'assurer la sécurité des administrés afin que ces derniers puissent évoluer dans un environnement propice à la vie en société et à l'exercice des libertés. La sécurité publique consiste ainsi pour l'administration à prendre toutes les mesures destinées à protéger la population contre les risques et danger de toute sorte (exemple : les secours en cas d'accident, la règlementation de la circulation ou ce qui concerne la règlementation des manifestations...). *Il y a eu un recours contre le décret du 19 juin 2009 relatif à l'incrimination de dissimulation illicite du visage à l'occasion de manifestation sur la voie publique. Le conseil d'Etat juge l'autorité administrative compétente pour adopter une telle disposition au sien du code pénal dans le cadre de ces pouvoirs de police car il s'agit d'une mesure visant au maintien de l'ordre public et ne menacent par la liberté de manifester (arrêt du 23 février 2011 CE syndicat national des enseignants du second degrés). Le conseil d'Etat à valider au nom de la sécurité publique le régime d'autorisation d'accès et d'enquêtes administratives pour la cérémonie d'ouverture des jeux olympiques 2024 (CE 1^er^ juillet 2024 Affaire Monsieur A). Le texte en cause était du décret du 14 mai 2024 portant application de l'article L211-11-1 du code de la sécurité intérieur à la cérémonie d'ouverture des jeux olympiques 2024. Le conseil d'Etat décide par cet arrêt que le texte ne porte pas atteinte disproportionné à la liberté d'aller et de venir, au droit au respect à la vie privée mais également au droit de propriété des personnes soumises à la procédure d'autorisation d'accès. Ce motif de sécurité publique va être pris par des maires afin de prendre des arrêtés couvre-feu mineurs ou des arrêtés anti-mendicité (arrêté pris par le maire de la commune de Prades en 1996 qui interdit les actes de mendicité durant la période estivale du mardi au dimanche de 9h à 20h dans le centre-ville et au abord de deux grandes surfaces. Le conseil d'Etat dit que la mesure d'interdiction est légalement justifiée par les nécessités de l'ordre public avancées par le maire dont assuré préventivement en période d'afflux touristique la sécurité nécessaire aux usagers des voies publiques : arrêt du 9 juillet 2003 CE affaire association Conflent)*. B/ La salubrité publique Elle vise à garantir l'hygiène et la santé publique contre des risques d'épidémies ou de pollution. Ainsi, la jurisprudence administrative est marquée par l'admission de ce que les autorités de police peuvent poursuivre la préservation de la salubrité publique moyennement la restriction de liberté et de droit fondamentaux. *C'est le cas du droit de propriété : CE 21 février 1947 l'arrêt Varlet. Le maire peut en joindre aux particuliers de procéder aux travaux nécessaires pour faire disparaitre les causes d'insalubrité de leur immeuble. Il y a également le droit à la liberté des cultes : CE 2 mai 1973 association culturel des israélites nord-africain de Paris. Dans cette affaire, la légalité du décret prévoyant que l'abatage rituel ne peut être effectué que par des sacrificateurs habilités par des organismes religieux. Il y a la liberté d'entreprendre et la liberté du commerce et de l'industrie : CE 14 mars 1979 l'arrêt Autlair. Le juge administratif admet la légalité de l'interdiction de vente ambulante sur des plages édité par un maire en vertu de son pouvoir de prévenir les troubles à la salubrité publique, eu égard à l'influence des touristes et au atteintes à l'hygiène publique qui en sont la conséquence contenue des conditions climatiques, de la nature des produits vendus et des procédés utilisés par les vendeurs. Le tribunal administratif de Montpellier une ordonnance du 19 juillet 2024 l'affaire Entreprise Galiez*. C/ La tranquillité publique Elle consiste à garantir une vie paisible aux citoyens. Elle se rapporte tant à l'absence de trouble comme des attroupements qu'à l'inconvénient de la vie sociale (les nuisances odeurs ou musique ou le bruit). *Le juge administratif a admis la légalité d'un arrêté municipal décidant la fermeture nocturne d'un commerce de 22h à 6h du matin en raison du comportement bruyant de ces clients (CE 7 juillet 1993 affaire Cazorla). De même, le conseil d'Etat a validé une mesure de police administrative qui interdisait l'utilisation de tondeuse à gazon certains jours de la semaine à certaines heures (CE arrêt du 2 juillet 1997 arrêt Bricq). Il y a donc une restriction au droit de propriété justifié par une mesure de tranquillité publique. La mesure est valable puisqu'elle est limitée dans le temps.* 2/ L'extension de l'ordre public à l'immatériel L'ordre public est une notion dynamique. Dès 1960, Jean Rivero constatait « une certaine tendance extensive à la notion d'ordre public dans la jurisprudence du conseil d'Etat ». Il y a deux nouveaux éléments ajoutés dans les composantes de l'ordre public : le bon ordre moral et la dignité de la personne humaine entendu comme composante d'un ordre public immatériel. C'est une notion qui restreint les droits et les libertés en dehors de tout trouble matériel en vue de la protection de valeur objective. A/ La question de l'ordre moral Les autorités de police ne peuvent s'immiscer dans l'ordre moral conçu comme la tentation des autorités d'user de leur pouvoir, non pour maintenir la paix sociale mais pour imposer leur propre conception morale. L'ordre public n'est donc pas un ordre moral. La moralité est de l'univers des consciences et il n'appartient pas à la puissance publique de règlementer cette dernière. Hauriou estime que la police «  ne poursuit pas l'ordre moral dans les idées et dans les sentiments, elle ne pourchasse pas les désordres moraux. Si elle l'essayait elle verserait dans l'inquisition et l'oppression des consciences ». Cependant, une affaire fait évoluer les choses. Il s'agit de l'arrêt du CE de section du 18 décembre 1959 dit arrêt société les films Lutetia. *En l'espèce, en 1954, le maire de Nice prend divers arrêtés interdisant la projection de film dans sa commune, reprochant à ces derniers d'être contraire à la décence et aux bonnes mœurs. Plusieurs sociétés productrice de film conteste les arrêtés devant le tribunal administratif de Nice puis en appel devant le conseil d'Etat. Il faut savoir si les arrêtés de police administrative étaient légaux et ainsi de savoir si la moralité publique était de nature à donner une telle restriction. Le conseil d'Etat reconnait la possibilité de prendre un mesure de police à raison du caractère immoral des films et de circonstance local préjudiciable à l'ordre public. La conséquence est que le conseil d'Etat fait rentrer le bon ordre moral dans les composantes de l'ordre public avec tout de même en guise de garde-fou la nécessité de circonstance locale particulière. Le caractère immoral d'un film ne suffirait pas à en interdire la projection dans une ville. L'interdiction doit être fondé sur le trouble dans les consciences qu'il pourrait provoquer à un endroit donné en raison de circonstance local.* Le bon ordre moral va trouver d'autres applications pratiques et il est important de dire que le juge administratif vérifie systématique l'existence de circonstance locale justifiant la mesure de police administratif. Le CE reconnait l'existence de circonstance locale particulière dans un arrêt du 11 mai 1977 l'arrêt Ville de Lyon. *Le conseil d'Etat valide l'arrêté d'un maire interdisant un sexe shop placé à proximité d'un mémorial de la résistance de poser une enseigne lumineuse. Le conseil d'Etat a jugé que le maire de la commune de Houille refuse l'installation du sexe shop à proximité d'école et équipement pour la jeunesse en raison des circonstances locales liées « à des danger particuliers pour la jeunesse «  (CE ordonnance du 8 juin 2005 ordonnance commune de Houille). En l'espèce dans toutes les affaires, la liberté du commerce et de l'industrie est mise sous tension surtout en raison de circonstances locales particulières. En revanche, le conseil d'Etat n'a pas reconnu l'existence de circonstance locale particulière pour le cas d'un arrêté d'interdiction d'affiche publicitaire en faveur des messageries roses (CE 8 décembre 1997 commune d'Arcueil).* B/ La dignité humaine Existe-t 'il une protection contre sois même ? Cela irait à l'encontre de l'article 4 de la DDHC prévoyant que la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui. Jusqu'à l'ordre, il n'y a guère de jurisprudence autre que au port de la ceinture de sécurité qui avait pu illustrer un retournement du principe de liberté (CE du 4 juin 1975 arrêt Millet). *Cet arrêt enrichit le droit administratif et le droit des libertés fondamentales du principe de devoir protéger l'individu contre lui-même*. Cette conception va être reprise par le juge administratif en 1995 pour y consacrer la dignité humaine comme composante de l'ordre public au sein de l'arrêt du CE 27 octobre 1995 commune de Morsang sur Orges Affaire du lancer de nain. *La maire n'invoquait aucune circonstance locale particulière. La commune forme un pourvoi devant le conseil d'Etat. Il va y avoir d'un côté les partisans du respect de la personne humaine et ceux qui revendique la liberté d'entreprendre, du commerce et de l'industrie... Alors que la personne lancée était consentante, le juge administratif reconnait que le lancer de nain porte atteinte à la dignité de la personne humaine et que cette atteinte n'a pas a être justifié de circonstance particulière. Le conseil d'Etat opère une modification de sa jurisprudence en intégrant la sauvegarde de la dignité de la personne humaine comme nouvelle composante de l'ordre public. De ce fait, le moyen utilisé en dernier recours en l'absence de circonstance local particulière pour des pratiques que l'on se doit d'éviter. Suite à cet arrêt, la dignité de la personne humaine dans le domaine de la police administrative générale n'a été que très* *peu utilisé par le juge administratif jusqu'en 2014.* Il y a une autre affaire célèbre rendu en 2007. Le juge des référés admet que la dignité de la personne humaine se trouve atteinte par la distribution sur la voie publique d'une soupe au cochon aux personnes dans le besoin. Le conseil d'Etat estime que cette manifestation caritative avait un caractère discriminatoire envers les personnes dont la religion interdit de consommer cette viande (ordonnance CE du 5 janvier 2007 association de solidarité des français). Arrive 2014 ou la dignité de la personne humaine va intervenir sous une forme différente, ce que Gwtaz Eveillard appelle la dignité individuelle. A travers une célèbre affaire à Nantes, l'affaire Dieudonné*. Le préfet de Loire Atlantique avait sur les conseils du ministre de l'intérieur, interdit un spectacle de dieu donné, artiste qui avait été souvent condamné pénalement pour des propos antisémite et cause ratiale. Le 9 janvier 2014 à 20h devait se tenir le spectacle au Zénith de Saint Herblain. Saisit en référé par le ministre de l'intérieur, au cours de 14h , à la suite du maintien de la tenue du spectacle par le tribunal administratif de Nantes à 13h, le conseil d'Etat interdit la tenue du spectacle aux alentours de 18h pour plusieurs motifs dont «  le risque sérieux que soit de nouveau portée de grave atteinte au respect de valeur et principe notamment de la dignité de la personne humaine* (CE ordonnance du 9 janvier 2014). Le juge des référés a appliqué de nouveau cette jurisprudence au cas d'une conférence. En l'espèce, le maire de la commune de Bretigni sur Orge avait pris un arrêté interdisant une conférence devant être tenue par un salafiste (mouvement qui revendique un retour à l'islam des origines) prévue le 5 mars 2023. *Le maire justifie l'interdiction en raison du contenue très prévisible des interventions portant atteinte aux valeurs de la république, à la cohésion nationale et à la dignité des femmes. L'organisateur demande la suspension de l'arrêté d'interdiction. Le juge des référés du tribunal administratif et le juge du conseil d'Etat n'ont fait droit à sa demande. Le motif est que le juge des référés relève que le salafiste avait coutume de tenir « des propos attentatoires à la dignité humaine et gravement discriminatoire envers les femmes théorisant l'infériorité des femmes et le fait qu'elle ne doivent pas bénéficier des mêmes droits que les hommes justifiant au nom de leur devoir conjugales les relations sexuelles ou les violences conjugales imposées par leur époux défendant ouvertement la polygamie ou le port du voile en méconnaissant les lois de la république »* (ordonnance du CE du 4 mars 2023). Le tribunal administratif de Nantes rend une ordonnance du 28 février 2024 affaire Issa Diakhate de Seine Freeze Corleone. *Il confirme l'arrêté préfectoral interdisant au rappeur de se produire à Saint Herblain en raison des risques d'atteintes grave à la dignité de la personne humaine. La dignité de la personne humaine est à l'évidence un impératif à défendre et est consubstantiel à l'humanité et qui présente aujourd'hui au-delà de ces aspects philosophiques et moraux présente une dimension juridique depuis 1995.* 3/ Définition négative de l'ordre public Il faut entendre les composantes pour lequel le conseil d'Etat s'est clairement prononcé comme ne faisant pas partie de l'ordre public général et par temps n'étant pas en même de justifier des mesures de polices administratives générales. Ainsi l'ordre public général n'est pas un ordre esthétique. Auparavant, une jurisprudence reconnait que la sauvegarde de l'esthétique des lieux publics fu une composante de l'ordre public donc un but de police administrative général. L'arrêt du CE du 3 juin 1938 société des usines Renaud : dans cette affaire, le conseil d'Etat affirme la légalité de la règlementation des enseignes autour de l'arc de triomphe dans l'intérêt de l'esthétique. Cela dit le conseil d'Etat a révisé sa jurisprudence : il lui est ainsi arrivé d'annuler des mesures de police fondé uniquement sur des motifs esthétiques. C'est le cas dans l'arrêté de police du maire de Toulouse soumettant à autorisation préalable tout projet de construction de tombe ou caveau en vue de contrôler la conception esthétique de l'ensemble de l'ouvrage (arrêt du CE de section du 18 février 1972 chambre syndical des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute Garonne). C'est le cas également dans une autre affaire : le maire ne tient pas des dispositions du CGCT le pouvoir de limiter pour des raisons de caractère esthétique le type de monument ou de plantation que peuvent placer sur les tombes les personnes titulaires d'une concession (arrêt du CE du 11 mars 1983 commune de Bures sur Yvette). Le maire ne peut exercer ces pouvoirs de police général au fin de protéger l'esthétique. De même, l'ordre public n'est pas un ordre économique et social. Il y a ainsi lieu d'annuler un arrêté d'un maire qui interdit pour des raisons économiques et sociales toutes les mesures d'expulsion visant des personnes et des familles (arrêt de la cour administrative d'appel de la Cour de Versailles du 31 mai 2007 préfet des Hauts de seine). Le maire ne peut pas exercer ces pouvoirs de police général pour faire respecter l'égalité entre les hommes et les femmes en interdisant un défilé de prêt à porter pour femme musulmane voilée au motif qu'il est exclusivement réservé aux femmes (jugement du tribunal administratif de Cergy Pontoise du 21 juillet 2005 société Jasmeen). L'ordre public général n'est pas un ordre diplomatique. Ainsi, par un arrêt du conseil d'Etat du 12 novembre 1997 association communité tibétaine en France et ses amis, le conseil d'Etat a annulé un arrêté préfectoral qui interdit des manifestations pro tibétaine lors de la visite du président de la république populaire de Chine au motif que ses manifestations « pouvaient porter atteinte aux relations internationales de la république ». Lorsque le maire sous couvert de la protection de la sécurité, de la tranquillité et la salubrité, du bon ordre moral ou de la dignité de la personne humaine a entendu voulu protéger un intérêt privé, il y a détournement de pouvoir. L'affaire est entaché de détournement de pouvoir. L'arrêté du maire n'autorisant les marchands forains et ambulants à pratiquer leur commerce que sur une seule place et une seule matinée. Cette mesure étant motivée non par les nécessités de circulation mais par le soucis de protéger les intérêts des commerçants de la localité (CE du 22 janvier 1975 commune de Vallom). B/ Dépassement de la notion d'ordre public général à l'ordre public spécial L'ordre public général habilite les autorités de police compétente à le défendre contre toutes situations ou activités propres à le troubler. A l'inverse, les polices spéciales vont viser soit une catégorie de personnes particulières (exemple : police des étrangers) soit des risques particuliers (exemple : police environnementale) soit liée à certains activités (exemple : police du cinéma) soit liée à des situations (exemple : la police des immeubles) ou soit liée aux lieux (exemple : police des aéroports). Si l'ordre public général autorise à prendre toutes les mesures nécessaires adaptées et proportionnées à sa protection, les ordres publics spéciaux n'auraient pas une telle portée. C'est au législateur de venir préétablir les actes qui pourront être considérer comme nécessaire et proportionné concernant les mesures des polices spéciales. Les polices spéciales sont extrêmement variés. Il peut s'agir d'un aspect particulier de l'ordre public général matériel et extérieur. Il y a de nombreuses polices spéciales comme la police de la sécurité des produits et des services (code de la consommation L421-1), la police spéciale de lutte contre les nuisances sonores (code de l'environnement L571-1) et la police des eaux destinées à l'alimentation humaine (code de la santé publique L1321-1). Les autorités de police général pourraient agir dans ces domaines puisque c'est l'ordre public général qui est en cause mais il a paru au législateur de créer une police spéciale dans ces domaines et de l'a doter de moyens d'interventions spécifiques. La police de sécurité des produits et des services est confiée à la direction général de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (ministère de l'économie). D'autres polices spéciales vont poursuivent des objets qui étant extérieur à l'ordre public général échappent à la police général. C'est le cas de la police spécial orienté vers la protection des mineurs comme les publications destinées à la jeunesse qui vont être soumisse à un contrôle du ministre de l'intérieur (loi du 16 juillet 1949). C'est également le cas de la police spécial du cinéma où le ministre de la culture est chargé de délivrer les visas d'exploitations. C'est également le cas de la police de la chasse. La police spéciale de la chasse a aujourd'hui pour fonction la régulation des espèces. Ce dépassement de la notion d'ordre public général à aujourd'hui un ordre public spécial. [2/ La finalité de la police administrative : une police préventive ] A/ La distinction police administrative / police judiciaire Au sein des activités de police, il y a une distinction entre la police administrative de la police judiciaire. Il y a deux façons schématiques : la police administrative a une visée préventive alors que la police judiciaire à une visée répressive. La police judiciaire, conformément aux dispositions de l'article 14 du code de procédure pénal, se doit «  de constater les infraction à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en chercher les auteurs tant qu'une infraction n'est pas ouverte ». Cette différence entre les deux types de police est fondamental puisqu'elle n'entraine pas l'application des mêmes règles de droit ni la compétence du même juge. La police administrative est soumis au juge administratif avec application de règles de droit administratif alors que pour la police judiciaire se sera le juge judiciaire qui est compétent avec application de règles de droit privé. Comme le révèle Jean Rivero « il y a une identité de personnel concernant la police administrative et la police judiciaire ». La distinction des deux polices peut parfois être délicate. Un maire est une autorité de police administrative mais est également officier de police judiciaire. De même, un gardien de la paix de la police nationale peut effectuer des opérations de police administrative mais aussi des opérations de police judiciaire (dresser des procès-verbaux de contravention). De ce fait, la jurisprudence a dégagé un critère de distinction finaliste et a également précisé le cas des opérations de police qui peuvent évoluer d'une police à l'autre dans le temps. 1/ Le critère finaliste comme fondement de la distinction La jurisprudence a ainsi posé le critère de finaliste : la finalité de l'opération de police (préventive ou répressive). Ce critère finaliste est affirmée par deux décisions : arrêt du CE et un arrêt du TDC à un mois d'intervalle seulement : - L'arrêt du conseil d'Etat section du 11 mai 1951 l'affaire consort Baud. A Lyon, le 31 octobre 1945, des policiers poursuivent des individus identifiés comme faisant partie d'une bande de malfaiteur quand soudain les policiers font feu et blesse mortellement une personne tiers à l'opération. Devant le juge administratif, la question de la nature de l'opération de police se pose. Le Conseil d'Etat affirme qu'au regard de l'intention des agents de police qui était clairement de poursuivent les malfaiteurs, l'opération ne pouvait être une opération de police judiciaire et que par conséquent le juge judiciaire n'était pas compétent. En vérité, le juge administratif relève de la finalité qui révèle la nature de la police. - L'arrêt du tribunal des Conflits du 7 juin 1951 affaire NOUALEK. En l'espèce, alors que Madame était sur son balcon, elle est touchée par un tire accidentel provenant d'un immeuble voisin et émanant de l'arme d'un agent de police réalisant une opération qui n'avait pas pour objet la recherche d'une infraction déterminée. Il s'agissait d'une mesure à finalité préventive d'où la compétence administrative. Il s'agit d'une simple visite domiciliaire préventive ne visant pas à la répression d'une infraction pénale déterminée mais à la rivalisassions d'une mission de contrôle et de surveillance. - Le conseil d'Etat confirme le critère finaliste par l'arrêt du CE du 24 juin 1960 l'arrêt Frampar. En l'espèce, le préfet d'Alger avait au milieu des années 50 avaient ordonnées la saisit judiciaire de journaux en visant dans ces arrêtés des dispositions du code pénal et du code d'instruction criminelle. Plusieurs sociétés de publication donc Frampar avait saisi la juridiction administrative afin de contester les arrêtés préfectoraux.  Il s'agit de savoir si la juridiction administrative était compétente pour statuer sur la légalité des arrêtés litigieux notamment aux faits que ces arrêtés préfectoraux avaient été pris au visa de dispositions pénales. Le conseil d'Etat retient que les arrêtés litigieux du préfet avaient pour objet « d'empêcher la diffusion dans le département d'Alger d'écrits insérée dans les numéros précité du journal ». Elles ont un caractère de mesure administrative. Le conseil d'Etat déni à la décision préfectoral la qualification de saisi judiciaire et la requalifie en saisi administrative au motif qu'il ne s'agissait pas de constater des crimes ou délits mais d'empêcher la diffusion de certains écrits contenue dans le journal. Par cet arrêt, le Conseil d'Etat affirme définitivement le critère finaliste comme critère d'identification d'une mesure de police. Le critère de finalité parait satisfaisant, certaines opérations de police peuvent créer des difficultés. 2/ Le caractère évolutif de certaines opérations de police La question qui se pose est celle du changement de nature de l'opération en cours, c'est à dire la situation dans laquelle une opération est initialement une opération de police administrative mais devient par des circonstances de faits une opération de police judiciaire. La jurisprudence reconnait qu'une seule et même opération pouvait en cours changer de nature. Il y a deux situations d'espèces qui ont donné lieu a deux décisions ayant permis de fixer les règles applicables en la matière : - L'arrêt du TDC du 5 décembre 1977 arrêt Demoiselle Motsch. En l'espèce, un automobiliste avait pris la demoiselle en stop. Arrivée devant un barrage de police qui consiste en une simple opération de police administrative, l'automobiliste force le barrage. Un policier fait feu et blesse la demoiselle. Dans le cadre de la procédure devant les juridictions judiciaires, le préfet à élever le conflit en saisissant le tribunal des conflits. Il s'agit de savoir si la circonstance selon laquelle le conducteur du véhicule avait commis plusieurs infractions et était de nature à faire changer la mission de police. Le tribunal des conflits retient le fait que l'automobiliste est franchit le barrage de police est constitutif d'une infraction pénale et que de ce fait les policiers tentent de le poursuivent et de l'arrêter relève de la police judiciaire quand bien même la mission de police était à son commencement une opération de police administrative. Le préjudice étant imputable uniquement à la phase judiciaire de la mission. Le tribunal des conflits à reconnu la compétence judiciaire. Le tribunal des conflits reconnait le changement de nature de la mission au regard des circonstances de fait qui lui ont fait changé d'objet. - Arrêt du TDC du 12 juin 1978 arrêt société « Le Profil ». En l'espèce dans cette affaire, une société de transport de fond avait été dévalisé et coexistait de fautes de police à l'origine du préjudice de la société. Il y a avait une faute de police administrative : les agents n'ayant pas empêché le fait dans le cadre de leur mission préventive. Malgré l'escorte, cela n'a pas empêcher le vol. Au niveau de la procédure, l'affaire est portée devant la juridiction administrative et le conseil d'Etat avait saisi le tribunal des conflits. La question posée était de savoir que faire dans le cas d'une opération qui avait évolué mais dans laquelle le préjudice de la victime résultait de faute tant administrative que judiciaire. Le tribunal des conflits considère qu'il fallait retenir la faute de police la plus déterminante en l'occurrence la faute de police administrative pour conférer l'ensemble du contentieux au juge administrative. B/ La distinction police administrative / sanction administrative Les sanctions administratives et les mesures de police administrative constituent des actes administratifs individuels qui font grief c'est-à-dire qu'ils produisent des effets défavorables envers leurs destinataires. Pour autant, il convient de les distinguer car ils sont soumis à un régime juridique différent. Une sanction administrative constitue une décision administrative émanant d'une autorité administrative visant à réprimer un comportement fautif. Elle se distingue des mesures de police administrative en ce qu'elle vise à punir cette personne qui enfreint une règlementation existante et non à prévenir des troubles à l'ordre public. Dans son rapport de 1995, consacrée au pouvoir d'administration dans le cadre des sanctions, « les sanctions sont d'une nature essentiellement répressive. Elle procède d'une intention de punir un manquement à une obligation. Elle se fonde sur un comportement personnel considéré comme fautif. Au contraire les mesures de police ont une finalité essentiellement préventive ». De ce fait, la sanction administrative est une sanction répressive (exemple : le retrait du permis de conduire qui constitue une sanction faisant suite à une infraction avérée avis du 27 septembre 1999 du CE avis Rouxel). En revanche la mesure de police administrative est quant à elle une mesure préventive. Même si ces suspensions se fondent sur des infractions commises, son but est d'être préventive c'est-à-dire éviter que d'autres faits se produisent (CE 3 novembre 1989 arrêt Blanquié). L'intérêt de cette distinction se situe à plusieurs niveaux. Saisit un recours contre une mesure de police judiciaire, le juge judiciaire va statuer en tant que juge de l'excès de pouvoir. Au contraire, le juge administratif va statuer en tant que juge de pleins contentieux lorsqu'il se prononce sur une demande tendant à l'annulation d'une sanction administratif. C'est ce que le conseil d'Etat décide dans un avis du 6 février 2013 dans l'affaire Pesteil. Le but pour l'excès de pouvoir est l'annulation de la sanction. Le juge peut reformer la mesure mais également peut allouer des dommages et intérêts. La CEDH ne s'applique pas aux mesures de police administrative celle-ci étant soumise à l'exigence de la contraction alors qu'elle s'applique aux sanctions administratives. C/ La distinction police administrative générale et la police administrative spéciale Il y a la distinction de la police administrative générale dont le but est le maintien de l'ordre public général et les polices administratives spéciales qui vont règlementer une activité, un domaine en particulier conformément à un texte bien précis. Il y a trois éléments principaux qui permettent de faire la distinction : - La finalité : La finalité de la police générale est le maintien de l'ordre public général alors que la police spéciale peut avoir des buts divers et variés. - Le champs d'application : La police général peut concerner n'importe quelle type d'activité alors que la police spéciale est cantonné à une activité en particulier prévue par les textes le constituant. - Les autorités compétentes : En matière de police générale, les autorités sont peu nombreuses : le premier ministre, le préfet et les maires tandis qu'en matière de police spéciale elle sont plus disparaitre et dépendent des textes de la police administrative spéciale. SECTION 2 : Lé régime juridique de la police administrative [1/ Les autorités de police administrative] A/ Les autorités compétentes 1/ Les autorités de police administrative générale A/ Au niveau de l'Etat Sous la 3^ème^ république, aucun texte ne désignait l'autorité compétente pour exercer le pouvoir de police administrative générale au nom de l'Etat. Pour pallier à cette lacune, le conseil d'Etat à dévolue ce rôle au président de la République en lui assignant la mission « En dehors de toute délégation législative et en vertu de ces pouvoirs propres de prendre les règlements de police applicable à l'ensemble du territoire nationale » arrêt du 8 aout 1919 du CE arrêt Labonne. Cette solution revient à reconnaitre au président de la République un pouvoir règlementaire autonome en matière de police. En l'espèce cette décision permis d'affirmer la légalité du règlement de 1899 par lequel le chef de l'Etat avait addicter en dehors de toutes lois l'y habilitant le premier code de la route. Cette jurisprudence de 1919 a été maintenu sous les 4^ème^ et 5^ème^ république par un arrêt conseil d'Etat par une assemblée du 13 mai 1960 arrêt SARL restaurant Micolas. Une modification a toutefois été apportée car c'est désormais le premier ministre, en vertu de l'article 21 de la constitution, et non le président de la république qui détient le pouvoir règlementaire autonome sous la 5^ème^ république. Le but de la jurisprudence de 1919 est d'attribuer le pouvoir de police générale au chef du gouvernement. Or à la différence des lois constitutionnelles de 1875, les constitutions de 1946 et 1958 ne place pas le président de la république à la tête du gouvernement. Le premier ministre est l'autorité de police administrative général au niveau national. Une confirmation est intervenu récemment à l'égard du décret abaissant la limite de vitesse maximale autorisée de 90 à 80 km (CE 24 juillet 2019 ligue de défense des conducteurs) « Il appartient au premier ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, d'édicter des mesures de police applicable à l'ensemble du territoire ». Cette solution est reprise lors de la crise sanitaire de 2019. « Le premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicable à l'ensemble du territoire en particulier en cas de circonstances exceptionnelles tel une épidémie avéré comme celle du covid 19 » (ordonnance CE du 22 mars 2020 syndicat jeunes médecins). Les ministres ne disposent d'aucun pouvoir de police général, seul le premier ministre en disposera. Le ministre de l'intérieur est le supérieur hiérarchique de ceux qui mettent en œuvre le pouvoir de police. B/ Au niveau départemental L'exercice de la police administratif et le maintien de l'ordre public est une mission qui incombe à l'Etat. Au niveau départemental, le pouvoir de police administrative générale est conféré au préfet. Cette compétence est prévue à l'article L2215 du CGCT prévoyant que le préfet peut prendre des mesures de police qui excède le territoire d'une commune (une compétence de jonction) ou alors prendre des mesures supplétives en cas d'inaction du maire dans une commune (compétence de substitution). C/ Au niveau communal Au regard de sa qualité de représentant de l'Etat dans la commune, le maire collabore à l'exercice de la police nationale. Le maire est également autorité de police décentralisé. Le maire assure avant tout la police municipale autour de la commune conformément aux dispositions de l'article L2212-2 du CGCT. Le maire dispose de ce pouvoir en son nom propre. Il ne s'agit aucunement une délégation de compétence du conseil municipal. Dans certaines communes, ce ne sera pas le maire qui sera titulaire du pouvoir de police municipale. C'est le cas de Paris où la compétence est exercé par le préfet de police. Cela se justifie compte tenu des particularités d'une telle commune : la capitale, la taille, son nombre de manifestation ou l'implantation du siège de nombreux institutions nationales ou internationales. Dans d'autres communes particulièrement importante, ce pouvoir sera conféré en partie au préfet. Les communes disposent d'un très grand nombre d'habitant alors cela sera une police d'Etat (L2214-1 à L2214-4 du CGCT). 2/ Les autorités de police administrative spéciale Elles sont désignées par un texte qui institue cette police et qu'ils leurs donnent compétence pour prendre des mesures visant à protéger un ordre public spécial particulier. A/ Attribution de polices spéciale à des autorités de police générale L'ensemble des autorités de police générale disposent de compétences en matière de police spéciale. Le premier ministre sera responsable de la police spéciale de l'hygiène et toutes autres mesures propres à protéger la santé de l'homme (article L1311-1 du code de la santé publique). Le préfet exerce également de nombreuses polices spéciaux (police de la chasse, de la pêche, des installations classés pour la protection de l'environnement...). Le maire exerce la police spéciale des baignades, des funérailles ou bien celle des édifices menaçant ruines. B/ Autorités de police spéciale dépourvues de pouvoirs de police générale Le législateur confie des polices spéciales à des autorités incompétente en terme de police générale. Il en résulte une dispersion considérable des pouvoirs de police et une dilution certaine de la police administrative. Ainsi, les ministres disposent de nombreux pouvoirs de police spéciale. *Le ministre de l'intérieur est compétent en terme de police spéciale de la publication destinée à la jeunesse et le ministre de la culture est compétent en matière de police du cinéma et de police des monuments historiques*. Des polices spéciales sont également confié à des établissements publics. *Le président d'une universités est responsable du maintien de l'ordre dans les locaux universitaires et peut faire appel à la force publique en vertu de l'article L712-2 du code de l'éducation*. Lorsque des communes sont membres de EPCI, certains pouvoirs de police spéciaux du maire vont être transféré de pleins droits au président de EPCI sous réserve d'un droit d'opposition reconnu par chaque maire. Par exemple, c'est le cas des polices de l'assignement, des déchets ou des gens du voyage. Cette multiplication des polices spéciales et des autorités compétentes aboutit à une dispersion considérable des pouvoirs de police. Cela peut donner lieu à des conflits de compétence lorsqu'une même activité entre dans le champ d'application de deux polices administratives. B/ La concurrence entre les autorités de police administrative 1/ La concurrence entre pouvoirs de police administrative générale La règle, en matière de police administrative générale, est qu'une autorité inférieure n'a pas le droit de prendre une mesure moins rigoureuse que celle édictées par une autorité supérieure. En revanche, elle peut prendre une mesure plus rigoureuse si des circonstances locales le justifie. Ce pouvoir d'aggravation ne violera pas la mesure prise par l'autorité supérieure mais ce bornera à l'adapter au nécessite de l'ordre public local. Ce principe de concurrence a été posé par un arrêt du CE du 18 avril 1902 l'affaire commune de Nèris les nains. C'est un pouvoir qui est confirmé par une jurisprudence en matière de circulation automobile par l'arrêt Labonne du 8 aout 1819 du CE. *L'exemple de la fixation de la vitesse maximale autorisée pour la traversée des agglomérations montre que le premier ministre fixe la limite à 50km (décret 29 novembre 1990). Un maire peut abaisser cette vitesse pour tenir compte des circonstances locales tels que le bruit, les risques d'accidents... Le maire peut prendre une mesure différente en baissant la limitation à 30km mais celui-ci ne pourra pas prendre une mesure moins rigoureuse et fixer la vitesse à 60km*. Il est nécessaire d'approuver cette décision jurisprudentielle et permet de respecter la hiérarchie des normes avec les nécessites de l'ordre public local. 2/ La concurrence entre pouvoir de police administratives générale et spéciale Il existe une concurrence entre la police générale et spéciale lorsque celle-ci poursuivent les mêmes finalités. Par principe, l'existence d'une police spéciale n'interdit pas à l'autorité de police générale de prendre des mesures plus rigoureuse à condition soit que des circonstances locales justifient l'intervention (exemple : arrêt CE session 18 décembre 1959 société les films Lutétia : interdiction par le maire d'un film sur le territoire de sa commune sur le fondement du bonne ordre moral lié à des circonstances locales alors même que les films avaient reçus un visa d'exploitation du ministre de la culture) ou soit qu'il existe un péril grave et imminent (CE du 29 septembre 2003 l'arrêt Houillères : la police spéciale des installations classées confié au préfet le maire ne pouvant intervenir qu'en cas de péril grave et imminent). Il y a des exceptions. L'existence d'une police spéciale peut exclure l'intervention de la police générale. Il en est ainsi de la police spéciale des implantations des antennes relais auxquelles le maire ne pourra aucunement intervenir établit par l'arrêt du CE du 26 octobre 2011 commune des Pe nnes Mirabeau. *Le maire ne peut s'opposer au déploiement de conteur linki dans sa commune dans le sens ou s'est à l'Etat qui revient de veiller non seulement au bon fonctionnement de ces conteurs mais aussi à la protection de la santé publique par la police spéciale de limitation de l'exposition du public aux ondes électromagnétiques (arrêt du CE du 11 juillet 2019 affaire commune de Cast). Le CE a récemment jugé que le maire ne pouvait au titre de ces pouvoirs administratifs générales règlementés sur le territoire de sa commune l'utilisation de produit phytopharmaceutique (arrêt du CE du 31 décembre 2020 commune d'Arcueil).* De ce fait, il existe ainsi deux cas de figure : soit la police spéciale a été confié à titre spécial à une autorité administrative de sorte qu'aucune autorité de police générale ne puisse agir ou soit l'existence de la police spéciale n'interdit pas l'intervention de la police générale en cas de circonstances locales particulières ou de péril grave et imminent. 3/ La concurrence entre pouvoirs de police administrative spéciale Lorsque deux polices spéciales ont des objets voisins, la règle est qu'elles ne doivent pas empiéter l'une sur l'autre (principe d'indépendance des législations) c'est-à-dire que chaque police spéciale s'applique sans considération des autres et chaque autorité exercera ces pouvoirs propres. *En matière d'urbanisme, le maire sera compétent pour délivrer les permis de construire mais ce sera au préfet d'autoriser l'ouverture des établissement destiné à recevoir du public.* Des empiètements sont tout de fois possible lorsque des textes les prévoient ce qui demeure dans les faits très rare. C'est ainsi que le maire et le préfet sont tout les deux compétents pour prescrire la mise en fourrière des animaux. Le maire dans le cadre de la police spéciale de divagation et le préfet sont compétents (arrêt du CE du 7 octobre 1977 l'arrêt Numgesser). Il peut arriver une intervention conflictuelle de deux polices spéciales. Ce cas de figure est fort heureusement très exceptionnelle. Il s'agit d'une situation dans laquelle deux polices spéciales ayant un objet assez proche régissent une même situation mais dans un sens opposé. Il est ainsi arrivée qu'une espèce animal fût classé gibier par la police de la chasse et espèce protégé au titre de la police de la nature. C'est le cas de l'ours brun arrêt du CE du 26 mai 1995 fédération départementale des chasseurs des Pyrénées atlantique. Il n'existe aucun principe faisant prévaloir tel ou tel police. Il y a aura donc une appréciation au cas par cas fait par le juge administratif. Sur une solution d'opportunité, elle conduit en pratique le juge à donner en priorité à la police de son choix. Considèrent implicitement qu'un trouble à un ordre public spécial sera moins grave pour la société qu'un trouble à un autre ordre public spécial. [2/ Les mesures de police administrative ] A/ L'encadrement des mesures de police administrative : l'adéquation des mesures de police à l'ordre public La liberté est la règle, la restriction de police l'exception (Commissaire du gouvernement Corneille lié à l'arrêt du CE du 17 aout 1917 affaire Baldy). Pour être légales, les mesures de police doivent comme toutes décisions administratives respecter la légalité mais elles doivent aussi, parce qu'elles peut porter atteinte à des libertés fondamentales, doivent respecter des règles spécifiques. Elles doivent avoir une finalité de maintient de l'ordre public et elles doivent enfin ainsi que la systématisé le conseil d'Etat doivent être adapté, nécessaire et proportionné pour atteindre l'objectif de l'ordre du maintient de l'ordre public qu'elle se sont fixées. Le triple test est exercé d'abord par la police spéciale par l'arrêt du CE du 26 octobre 2011 association pour la promotion de l'image et en matière de police générale, il se généralise par l'ordonnance du CE du 9 janvier 2014 l'ordonnance Dieudonné. Cette formalisation et cette systématisation du test d'adéquation des mesures de police induisent un renforcement du contrôle juridictionnel et exigent corrélativement de la part de l'autorité de police un effort plus poussé de d'argumentation et de démonstration des faits lui ont conduit à faire usage de ces pouvoirs de police. CE du 6 juin 2018 l'arrêt ligue des droits de l'homme : Dans cette affaire faute d'élément précis et circonstancié de nature à étayé l'existence de risque particulier apporté par la commune, un arrêté municipal instaurant un couvre-feu de mineur de moins de 13 ans dans certains quartiers et la commune et à certaines périodes n'est pas justifié et doit être annulé. La mesure de police doit être adaptée c'est-à-dire permettre d'atteindre le but recherché. La mesure doit ainsi contribuer effectivement à la prévention du risque de trouble à l'ordre public identifié. Il faut également que la mesure soit nécessaire : l'atteinte à une liberté ne saurait être d'exceptionnelle et employé qu'en l'absence d'autre possibilité. De ce fait, l'administration doit toujours rechercher avant d'adopter une mesure restrictive ou d'interdiction si d'autres solutions sont envisageables Arrêt du CE du 19 mai 1933 affaire Benjamin : Une conférence littéraire prévue a été interdite par le maire au motif des manifestations que risquaient de susciter la présence de son auteur en réaction à ces attaques répétées contre le personnel de l'enseignement laïc et public. Le CE annule cette mesure d'interdiction au motif « que l'éventualité de trouble allégué par le maire de Nevers ne présentait pas un degré de gravité tel qu'il n'est pu sans interdire la conférence maintenir l'ordre en éditant les mesures de police qui lui appartenait de prendre ». Une mesure d'interdiction ne peut être licite que si elle est indispensable, l'autorité de police ne disposant pas d'autres moyens pas contraignant pour maintenir l'ordre public. Les circonstances particulières qui peuvent être invoqué sont non seulement celle dans lesquelles est adoptés la décision mais peuvent se référer à des décisions passées. Le juge administratif a pu considérer légale l'interdiction d'une manifestation fondée sur des troubles à l'ordre public intervenu lors de précédent rassemblement d'une association (arrêt du CE du 30 décembre 2003 arrêt Monsieur L). Il faut également qu'elle soit proportionnée au fait qu'il les ont motivés c'est à dire pas de disproportion avec le résultat recherché. Sauf exception, le juge administratif refusera ainsi les mesures d'interdiction générale et absolue (arrêt du CE du 22 juin 1951 affaire Daudignac). L'interdiction ne sera accepté que si elle est précise et aussi peu contraignante que possible. Le juge administratif met en balance l'objectif d'intérêt public et les atteintes aux libertés qu'elle entraine. Il en résulte que l'étendue des pouvoirs de police et la légalité des mesures prises dépendent des circonstances de chaque espèce. Le juge va faire une appréciation in concreto au cas par cas. L'interdiction par arrêté municipal du port du burkini sur les plages publiques a été invalidé en l'absence de trouble réel et suffisant sur le territoire de la commune de Villeneuve Loubet (ordonnance du CE du 26 aout 2016 ligue des droits de l'homme). A pu être validé en Corse, au sein de la commune de Sisco, en raison de risques et de difficulté des forces de police à y faire face, un arrêté anti burkini (CAA de Marseille du 3 juillet 2017 ligue des droits de l'homme). Une ordonnance du CE du 1^er^ juin 2024 l'affaire commune Autun illustre bien le principe du triple test. *En l'espèce, afin de prévenir les troubles, des possibles débordements lié à célébration d'un mariage, le maire de la commune d'Autun sur le fondement de ces pouvoirs de police, prend un arrêté municipal interdisant le regroupement et la circulation de certains véhicules sur des voies publiques durant plusieurs jours invoquant le risque de trouble à l'ordre public lié à cette cérémonie de mariage, le maire décide de reporter celui-ci à une date ultérieur. Le maire justifie l'interdiction de circulation en raison d'important trouble à la sécurité public pouvant subvenir lors de la célébration. Le maire signale de multiples infractions commises dans les circonstances comparables quelques mois au paravent lors du mariage du cousin de la future épouse. Sa décision de reporter le mariage prévu à une date ultérieure fait suite à des échanges tendus avec celui-ci lors d'une réunion préparatoire à la cérémonie, réunion ou les futurs époux avaient conclu un désaccord en claquant violement la porte de la mairie. Le maire regrette également, sans l'imputer aux futurs époux, plusieurs incendies volontaires de véhicules dont le véhicule du maire la nuit suivant la réunion de préparation du mariage. Les futures époux demandent au juge des référés du TA de suspendre l'exécution de cette arrêté et à décision de renoncer le mariage et d'en joindre le maire à célébrer leur mariage à l'heure et à la date initialement prévue. Les futurs époux considèrent que le report est une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de se déplacer de se marier*. Le juge des référés du CE dans son ordonnance du 1^er^ juin va valider l'arrêté du maire en relevant les faits suivants *«  le climat de forte tension dans lequel le maire à du prendre sa décision, de reporter le mariage, dans la mesure ou cette décision n'a que des effets temporaires strictement nécessité par les exigences de préservation de l'ordre public » « Même si les futurs époux ont signés la charte de bonne conduite lors de la cérémonie du mariage civile et d'avoir versé des cautions a ce titre des risques suffisamment grave à l'ordre public sont avérés ». Enfin, le juge des référés estiment que les mesures prises par le maire sont proportionnées aux nécessité à l'ordre public et que même un renforcement ponctuel des forces de police n'est pas de nature à y remédier ».* B/ L'obligation de prendre des mesures de police administrative Les compétences propres des autorités qui en sont investies, les pouvoirs de police ne peuvent pas délégué puisque c'est la puissance publique qui s'exerce par la police. Une autorité de police ne peut pas légalement délégué ces missions à une personne privée. Elle n'est pas privatisable, un principe affirmé par l'arrêt du CE du 17 juin 1932 ville de Castel Nodarie. En 2011 (DC du 10 mars 2011), et plus concrètement en 2021 (QPC du 15 octobre 2021 société Air-France), le Conseil C a donné un fondement constitutionnel à ce principe. Le conseil constitutionnel se fonde sur l'article 12 de la DDHC. Il a été ainsi jugé qu'une commune ne pouvait déléguer notamment par contrat une mission *générale de surveillance des voies publiques à des sociétés privées (arrêt du CE du 29 décembre 1991 Ostricourt). De même, la création par une commune d'une garde composée de citoyens bénévoles et chargé d'opérer une surveillance des bâtiments et voies publiques est interdite (arrêt du TA de Montpellier du 5 juillet 2016 jugement préfet de Lérot).* Cette non délégabilité s'impose aux législateurs. Il ne peut n'y habiliter une personne privée à exercer une activité de police administrative générale et le législateur ne peut pas autorisé les personnes publiques à déléguer l'exercice de police administrative. Elle ne vaut qu'à l'égard des personnes privées. De ce fait, le maire peut ainsi déléguer une partie de son pouvoir de police à l'un de ses adjoints. Le principe d'indélégabilité n'interdit cependant pas au législateur de confier à des personnes privées l'exécution matérielle des mesures de police ces dernières relevant plus de la prestation de que la décision. Il est possible de privatiser les services d'enlèvements des véhicules. Ce principe qui interdit à l'autorité de police de se dessaisir de sa compétence à pour corolaire qu'elle est tenue de l'exercer elle-même. Elle dispose d'un réel pouvoir d'appréciation mais le refus d'exercer son pouvoir de police peut dans certains cas être illégale et donc fautif. Comme le rappelle le CE dans l'arrêt de commune de Morsang sur Orges du 27 octobre 1995 « il appartient à l'autorité investie du pouvoir de police municipale de prendre toute mesure pour prévenir une atteinte à l'ordre public ». En l'espèce, c'est un principe qui vaut pour la police administrative municipale locale mais qui s'applique également à toutes les polices administratives sans doutes à des degrés variables. Lorsqu'un trouble risque de se produire ou est déjà apparu, l'autorité de police doit agir. Ainsi, l'exercice du pouvoir de police n'est pas simplement une faculté mais peut aussi être une obligation (celle-ci peut consister à prendre des mesures de police pour faire appliquer une règlementation existante qui n'est pas appliqué (arrêt du CE du 20 octobre 1972 ville de Paris : obligation de faire respecter les règles de stationnement à Paris). Cette règlementation n'était jamais respecté et les mises en fourrière ne se faisait aucunement ou alors prendre des mesures de police initiale. A l'inverse l'autorité de police doit s'abstenir lorsque la menace de trouble qui lui est signalé s'avère inexistante ou trop faible pour justifier une intervention. Pour décider de la conduite à tenir, l'autorité de police est aujourd'hui victime d'une véritable asymétrie d'information. Si elle choisit après un examen sérieux de la situation de ne rien faire et qu'un accident se produit, tout le monde verra qu'elle s'est trompé et ont lui reprochera (mise en carence de mesure de police). Si l'autorité agit certains vont crier à l'atteinte aux libertés mais personne ne saura qu'elle accident à tel pu éviter. Depuis l'arrêt Doublet de 1962, afin d'engager la responsabilité de l'autorité de police, la mesure de police devait être indispensable pour faire cesser un péril grave résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour l'ordre public. Si les premiers signes de l'abandon de l'exigence du péril grave sont anciens notamment dans l'arrêt du CE 28 novembre 2003 commune de Moissy. Le CE a récemment confirmé définitivement celle-ci. La gravité du péril n'est ainsi plus une condition de l'engagement de la responsabilité d'une autorité de police qui n'aurait pas pris la bonne mesure de police ou qui aurait omis de l'appliquer (arrêt du CE du 28 mars 2024 affaire Monsieur et Madame C). Cela ne veut pas dire que dans les faits le péril grave à disparu, il disparait juste comme la condition de la responsabilité des autorités de police. En conséquence, cela facilite d'avantage la responsabilité de police pour carence. Dans l'hypothèse où l'autorité de police informée d'un risque a pris une mesure pour le prévenir et qu'il apparait par la suite que ce risque n'existait ou sera surévalué, la mesure de police n'est pas pour autant illégale : au moment ou elle est édictée, le risque était vraisemblable. L'administration doit l'abroger ou l'adapter dès lors qu'elle a connaissance de toutes informations nouvelles (arrêt du CE du 31 aout 2009 commune de Crégols). *Cela concerne l'interdiction d'exploitation d'une microcentrale édicté par le maire à la suite d'un rapport de la direction départementale de l'équipement faisant état d'un risque d'effondrement qu'un rapport d'expertise a démentie par la suite*. L'arrêté du maire n'était pas illégale donc il est contraint de l'abroger. Le préfet dispose d'un pouvoir de substitution qui lui permet de prendre toutes les mesures nécessaires en vue de maintenir l'ordre public en cas de carence d'un maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Dans ce cas-là, une mise en demeure préalable et notifie sera pris au maire (L2215 du CGCT). [3/ L'extension exceptionnelle des pouvoirs de police administrative] Les droits administratifs et constitutionnels connaissent un éventail complet de régime exceptionnel de police correspondant à des situations assez diversifié qui ont toute en commun d'être des situations de crise. Le Conseil d'Etat a ainsi imaginé la théorie des circonstances exceptionnelles par un arrêt du CE du 28 juin 1918 arrêt Heyriès. Tandis que le législateur a créé le régime de l'état d'urgence résulte de la loi du 3 avril 1955. Le législateur a également créé l'état d'urgence sanitaire par la loi du 23 mars 2020. La constitution prévoit l'état de siège au sein de l'article 36 de la constitution ainsi que les pouvoirs exceptionnels du président de la république avec l'article 16 de la constitution. Les régimes exceptionnels permettent un accroissement des pouvoirs de l'administration. Les mesures de police qui en temps normal serait illégale deviennent légale si elles sont réellement nécessité par des circonstances exceptionnelles.