Tema 4. La regulación pública: El papel del estado PDF

TEMA 4. LA REGULACIÓN PÚBLICA: EL PAPEL DEL ESTADO “Bajo el capitalismo, el hombre explota al hombre. Bajo el comunismo, es justo al revés” John Kenneth Galbraith 4.1 La intervención del...

TEMA 4. LA REGULACIÓN PÚBLICA: EL PAPEL DEL ESTADO “Bajo el capitalismo, el hombre explota al hombre. Bajo el comunismo, es justo al revés” John Kenneth Galbraith 4.1 La intervención del Estado. Mecanismos El Estado interviene en la economía para realizar tres funciones: asignación de bienes y servicios, distribución de la renta y la riqueza, y estabilización macroeconómica de la economía. La función de asignación La intervención del sector público como proveedor de bienes y servicios se justifica por lo que se denomina fallos del mercado, es decir, bienes que por varios motivos no son proporcionados por el mercado, o que lo son pero en cantidades diferentes a las que la sociedad demanda. Esta situación se da respecto a: - Bienes públicos (puros) - Externalidades (positivas o negativas) - Bienes preferentes y condenables - Monopolios naturales. Los bienes públicos puros son bienes de consumo no rival y de no exclusión. No rival, implica que el consumo de una persona no reduce la capacidad de consumir de los otros. Así, una vez se da el servicio, el coste de añadir nuevos consumidores es nulo. No exclusión, implica que no se puede evitar que alguien consuma. El problema de los bienes públicos puros es que nadie quiere asumir el coste, puesto que sólo pagaría el primer usuario (quién demandara el servicio primero). Ej. alumbrado público, faro, policía, justicia, ejército, parques públicos, etc. Así, en el caso de bienes públicos puros hace falta una provisión pública. La existencia de externalidades implica que en la producción o consumo de un bien se altera el bienestar de individuos que no son los productores o consumidores, sin que esta alteración se repercuta en el precio. Estas pueden ser positivas (transporte público que reduce la congestión y la contaminación o vacunas que reducen las epidemias), y negativas (industrias contaminantes, pesca excesiva, etc.) En estas situaciones el mercado es ineficiente en la asignación de recursos porque el sistema de formación de precios no considera los costes sociales provocados por las externalidades negativas ni los beneficios generados en el caso de las externalidades positivas. La solución puede ser de mercado (mediante negociaciones sobre derechos pero que son difíciles de aplicar) o mediante la intervención pública. Esta intervención puede ser: - En externalidades positivas: provisión pública (educación y sanidad públicas1); subvencionar la producción para reducir el coste y aumentar el consumo (ayudas a la adquisición de vivienda, transportes públicos subvencionados, conciertos educativos y sanitarios); ofrecer exenciones fiscales para fomentar su producción o consumo (gasolina sin plomo, donaciones culturales). 1 Los ejemplos pueden estar en una u otra categoría en función de cómo se implanten en cada caso. Por ejemplo, la educación puede ser provisión pública o subvención a la provisión privada.  - En externalidades negativas: regulación que implique obligación, prohibición, sanción o restricción (cuotas de pesca, obligación de instalar depuradoras o de utilizar un determinado tipo de carburante); impuestos que aumenten el coste y reduzcan la demanda (carburantes); sistemas de pseudo-mercado (cuotas transferibles para contaminar la atmósfera). Con los bienes preferentes, el mercado puede suministrar una cantidad óptima (demandada), pero el gobierno estimula su provisión siguiendo el deseo de la sociedad (ej. cultura, limpieza urbana, reciclaje, etc.). En el caso de los bienes condenables, el efecto es lo contrario, el gobierno quiere desincentivar su consumo (ej. tabaco, alcohol, drogas, etc.). Las intervenciones públicas serán similares a las descritas para las externalidades. Finalmente, se considera un fallo de mercado la existencia de monopolios naturales, es decir, la falta de competencia. En un monopolio, el productor puede limitar la cantidad y aumentar el precio para maximizar el beneficio, siendo la producción menor y el precio mayor al resultado de libre competencia (ver lección 7). Los monopolios naturales son monopolios surgidos naturalmente”, es decir, situaciones de mercado en las que sólo puede existir un monopolio. Se trata de mercados que requieren una gran inversión inicial y una escala operativa muy elevada para lograr unos rendimientos óptimos de escala, de forma que sólo puede subsistir una empresa (ej. servicios de suministro de agua, gas, electricidad, teléfono, ferrocarriles, metro, etc.).2 El Estado intervendrá para evitar los abusos del monopolio sobre los consumidores de diferentes maneras: - Propiedad pública del monopolio para actuar bajo criterios sociales (no sólo económicos) y beneficiar a los consumidores (ciudadanos). - Regulación de las condiciones de mercado (limitación en las tarifas o precios, autorización previa de las tarifas, etc.), para que los consumidores no salgan perjudicados. - Fomento de la competencia (si el monopolio deja de ser natural). La función de distribución No existe un acuerdo unánime sobre qué tiene que ser el papel del Estado como distribuidor o redistribuidor3 de renta. Cómo el criterio de equidad se basa4 en juicios de valor, existe una amplia gama de concepciones sobre la justicia distributiva, tales como las aportaciones de Hobbes, Locke, Bentham, Pareto y Rawls, entre otros. Desde el punto de vista económico, los instrumentos de distribución de renta son fiscales y no fiscales. Entre los primeros dominan los 2 Actualmente se considera que los monopolios “naturales” han ido disminuyendo y su existencia se debe de a otros motivos (ver lección 7). 3 Una política distributiva es aquella que se aplica antes de empezar el proceso de producción (por ejemplo fijar un precio mínimo de algún artículo o un salario mínimo). Una política redistributiva es aquella que se aplica después de realizarse el proceso de producción (por ejemplo un impuesto sobre la renta que quita recursos a los individuos después de haberse ganado el salario trabajando). Cómo la mayoría de políticas de este tipo son a posteriori, se acostumbra a hablar de la función de redistribución. 4 ¿Hay que igualar la renta de todos los individuos? ¿Hay que mejorar la renta de los que están peor? ¿Hay que igualar la dotación de recursos antes de entrar al mercado laboral (salud y educación)? El concepto de justicia varía para cada uno. impuestos directos (como el IRPF) o impuestos sobre el patrimonio, las herencias, etc.5, así como algunos gastos en transferencias y gastos sociales.6 Entre los segundos, destaca la fijación de un salario mínimo. En cualquier caso, sí hay que destacar el incremento de la desigualdad no sólo en el periodo actual de crisis. Así, el porcentaje de personas que viven por debajo del umbral de pobreza relativa en España, es decir, con menos del 60% de la renta nacional media, es del 21,8% en el 2011 (19,6% el 2008) en España. Esto quiere decir que en un hogar de un individuo, la renta es de 7.533 euros (15.820 en un hogar con dos adultos y dos niños). Por Comunidades Autónomas: Extremadura (38%), Canarias (31%) y Andalucía (30%); los menores niveles se dan en Navarra (7,3%), País Vasco (11,6%) y Asturias (12,3%). En comparación internacional (2008), los países más desarrollados más desiguales son Estados Unidos (23,9%), Grecia (21%), España e Italia (20%), Reino Unido, Irlanda y Portugal (18%). Los menos desiguales: Austria, Finlandia, Alemania y Francia (13%), Suecia y Dinamarca (12%) y Holanda (10%). Al respeto, las autoridades públicas tendrían que tener como prioridad su desaparición (en especial la pobreza infantil y de la gente mayor). La función estabilizadora La función de estabilización de la economía tiene como objetivo mantener un cuadro macroeconómico estable (inflación, paro y balanza de pagos) que permita el crecimiento económico sostenido. Para desarrollar esta función, el gobierno utiliza unos instrumentos: política fiscal (impuestos y gastos públicos) y política monetaria (control del dinero y el tipo de interés), además de políticas estructurales (regulaciones, etc.). Actualmente se puede incluir como objetivo el nivel de déficit y de deuda pública. De este modo, dos instrumentos se convierten a la vez en objetivos. La política fiscal se desarrolla mediante el presupuesto público: ingresos y gastos (que generan déficit o superávit presupuestario). Los impuestos quitan recursos de las economías domésticas y de las empresas (reducen la demanda agregada). Por el contrario, con estos recursos el Estado puede fomentar la demanda agregada (y el crecimiento económico) mediante el consumo público y, sobretodo, la inversión pública. La política monetaria se desarrolla mediante el control de la cantidad de dinero en circulación y el tipo de interés (actualmente sobretodo esta segunda). El gobierno puede frenar (estimular) el crecimiento económico si reduce (aumenta) la oferta de dinero o aumenta (reduce) el tipo de interés, puesto que estas variables inciden sobre la demanda agregada (consumo e inversión), reduciéndola (aumentándola). También hay que considerar la política del tipo de cambio (en economías fuera de la zona euro). En el caso español, la política monetaria ya no la realiza el gobierno, sino el Banco Central Europeo (BCE). Por lo tanto, la política fiscal tiene que tener en cuenta lo que hará el BCE. Las políticas estructurales pueden ser: políticas de rentas, reconversiones industriales, reformas laborales, etc. Se pretende incidir sobre los precios y salarios para controlar la 5 Con los impuestos indirectos (tipo IVA), aunque quien más consume más paga (en términos absolutos), los individuos soportan un mismo esfuerzo fiscal en términos relativos (todo el mundo paga el mismo tipo impositivo) y, en consecuencia, no se consideran impuestos redistributivos. 6 El hecho de existir este tipo de gasto no implica que sea redistributiva (de los más ricos a los de menor nivel de riqueza). La redistribución depende del diseño de los programas de gasto (y de la lucha contra el fraude). inflación (asegurar un control de precios de bienes básicos por los consumidores) y garantizar unos niveles mínimos de renta a los trabajadores. La política de rentas suele ser pactada entre sindicatos y empresarios con el apoyo del Gobierno. Las políticas que fomentan el crecimiento económico, y actúan positivamente sobre la ocupación, inciden negativamente sobre la inflación y el equilibrio exterior. Aquí radica la dificultad de la política de estabilización: en general, cuando dos objetivos mejoran otros dos empeoran. Hay que combinar políticas para poder mantener en equilibrio los cuatro objetivos macroeconómicos señalados; por ejemplo, políticas que vayan frenando (denominadas stop) y acelerando (go) la economía según convenga. Resumen Objetivos de política económica: ↑ PIB (renta); ↓ Paro; ↓ IPC (mantener nivel de precios al 2%); ↓déficit exterior (balanza por cuenta corriente) Políticas: - Fiscal (en manos de los gobiernos): o Aumentar o disminuir impuestos o Aumentar o disminuir el gasto público - Monetaria (en manos del Banco Central Europeo): o Aumentar o disminuir tipo de interés (i) o Aumentar o disminuir la Oferta monetaria (M) o Aumentar o disminuir tipo de cambio (revaluar/devaluar) Problema 1: Si mejoramos PIB y Paro empeoramos IPC y déficit y al revés. Problema 2: La Política Monetaria no la puede elegir el gobierno. Se trata de elegir políticas económicas que mejoren el que queremos, empeorando poco el que no queremos. Ejemplo: · Política fiscal expansiva (aumentar gasto público): ↑PIB, ↓ Paro, ↑IPC, ↑déficit exterior · Política monetaria restrictiva (aumentar “i”): ↓ PIB, ↑Paro, ↓ IPC , ↓déficit exterior Se trata de encontrar unos valores en las subidas (↑) y bajadas (↓) adecuados. Ahora bien, actualmente, la propia política fiscal es objetivo: hay que reducir el déficit público (ingresos < gastos) y el endeudamiento que financia los déficits. Esto obliga a una política fiscal restrictiva, que mejora IPC y déficit exterior, pero tiene el coste de empeorar el PIB y el paro. Problema 3: Política fiscal restrictiva. Si la Política Monetaria es restrictiva (tradición al BCE) la política fiscal y monetaria no sirven para salir de la crisis y reducir el paro → devaluación interna de salarios. El déficit público y su financiación A las economías occidentales, desde la IIGM los gastos han sido a menudo superiores a los ingresos generando el que denominamos déficit público. El déficit público genera una necesidad de financiación en el Estado que se puede satisfacer con emisiones de Deuda Pública y/o mediante el endeudamiento del Estado con el Banco Central. - Banco Central: esta opción ha sido la más utilizada tradicionalmente, pero desde 1984 se utilizará mucho más la emisión de deuda pública, en especial, a partir del año 1994, cuando surge la Ley que dará plena autonomía al Banco de España respecto al Estado, que prohíbe al Banco de España la concesión de créditos diferentes a los que puedan ofrecer otras instituciones financieras en el Estado o la existencia de descubiertos (ver lección 9). - Deuda pública: es el conjunto de pasivos financieros que la Administración tiene con el sector privado (personas, empresas, instituciones, nacionales o extranjeras). La deuda pública supone la existencia de un crédito mediante un título-valor entre el titular de este título y el Estado (Tesoro Público). Por lo tanto, es un medio alternativo a los impuestos para financiar los gastos. En España son conocidas las letras, bonos y obligaciones de Tesoro Público. Efectos de la deuda pública: - Efecto expulsión o crowding-out: es la sustitución de la actividad económica privada por la pública. La financiación del déficit público con deuda, hace que los inversores privados dediquen recursos a la compra de deuda (con un tipo de interés - rendimiento- más alto que el de mercado) y no lo dedique a actividades en el sector privado. Además, el incremento del tipo de interés, para captar capital, tiene un efecto negativo sobre el consumo y la inversión privada. Para los neoclásicos (monetaristas) el aumento del gasto público financiado con deuda pública, provoca un aumento del tipo de interés que disminuye la inversión privada, siendo el incremento de la renta (efecto multiplicador del gasto público) menor a la reducción de actividad privada y, por lo tanto, el endeudamiento es perjudicial. Para los keynesianos, los efectos son contrarios puesto que la inversión privada no sólo depende del tipo de interés, y con los recursos obtenidos, el Estado puede dinamizar la economía por el efecto multiplicador de la inversión. - La ilusión de la deuda pública: varios economistas indican que los gobiernos prefieren financiar el gasto público con deuda pública, y no con impuestos, porque, en el primer caso, los ciudadanos tienen la impresión que el gasto público no los cuesta nada; existe una opacidad respecto a los votantes al trasladar la carga impositiva hacia el futuro. Hay que decir que existen unas empresas que acreditan la solvencia de la Deuda de los Estados. Destacan Standard & Poor’s; Moody’s; y Fitch. Así, estas empresas estudian el perfil del emisor de deuda pública (riesgo político, estructura económica del país, perspectivas de crecimiento económico, flexibilidad de las políticas monetaria y fiscal, stock de deuda pública existente, liquidez, etc.), y fijan una calificación.7 En España, el problema del déficit parece más debido a una carencia de ingresos que a un exceso de gasto (excepto en circunstancias de fuerte crisis económica). La carencia de ingresos se debe a la crisis económica, así como al elevado nivel de fraude fiscal y las características del sistema tributario, con poca tributación a las grandes empresas y grandes fortunas. 7 Estas empresas también califican la deuda de las empresas. Su errónea calificación de los títulos financieros asociados a hipotecas ha sido uno de los elementos más criticados en la reciente crisis financiera (ver lección 8). Existe cierta polémica sobre la “neutralidad” a la hora de valorar empresas y Estados (cobran por hacerlo!). 4.2. El Estado y su presencia a la economía En los países occidentales, el Estado ha llegado a absorber una parte importante de la renta nacional, oscilando en torno el 35% del PIB para USA, Japón y un 60-65% en países como Suecia y Dinamarca (en algunos años). Si analizamos la evolución del gasto público en España, podemos observar cómo, mientras que el volumen de gasto público respecto al PIB, en 1960, era casi un 20%, en el 2012 se ha más que doblado. En la U.E., en 1960 era un 32% mientras que en 2012 era un 49,3%. Así, ha existido un gran crecimiento del volumen de gasto público en España, para aproximarnos a niveles similares a los de la Unión Europea, que se ha mantenido bastante estable desde la segunda mitad de la década de 1990. Desde la óptica de los ingresos, una variable que nos muestra el esfuerzo que realizan los países para financiar el sector público es la “presión fiscal”, definida como la recaudación de todas las administraciones públicas (central, autonómica y local) respecto al PIB. En una evolución por países observamos una estabilización de la presión fiscal, con ligeras subidas y bajadas al caso español, y una ligera reducción a la media de países de la Unión Europea. Mientras que en gasto, el valor español es similar a la media de la UE, en ingresos estamos bastante por debajo. Aquí se demuestra la incapacidad/no voluntad de recaudación del gobierno español. Una vez analizado los gastos y los ingresos, se tiene que considerar el saldo presupuestario, que denominaremos déficit, si los gastos son mayores que los ingresos; y superávit en caso contrario. Cómo habitualmente los Estados tienen déficits, normalmente usamos siempre este término para saber la situación de la “caja” del Estado.