Tema 4. La Regulación Pública. El Papel del Estado PDF

TEMA 4. LA REGULACIÓN PÚBLICA: EL PAPEL DEL ESTADO “Bajo el capitalismo, el hombre explota al hombre. Bajo el comunismo, es justo al revés” John Kenneth Galbraith 4.1. La intervención...

TEMA 4. LA REGULACIÓN PÚBLICA: EL PAPEL DEL ESTADO “Bajo el capitalismo, el hombre explota al hombre. Bajo el comunismo, es justo al revés” John Kenneth Galbraith 4.1. La intervención del Estado. Mecanismos El Estado interviene en la economía para realizar tres funciones: asignación de bienes y servicios, distribución de la renta y la riqueza, y estabilización macroeconómica de la economía. 4.1.1. La función de asignación. En ocasiones, el sector público se convierte en proveedor de determinados bienes y servicios. Esta intervención del sector público como proveedor de bienes y servicios se justifica por la existencia de lo que se denomina fallos del mercado, es decir, bienes o servicios que, por varios motivos, no son proporcionados por el mercado, o que lo son, pero en cantidades diferentes a las que la sociedad demanda. Esta situación se da respecto a: 1. Bienes públicos (puros). 2. Externalidades (positivas o negativas). 3. Bienes preferentes y condenables. 4. Monopolios naturales. 1. Los bienes públicos. Hay determinados bienes o servicios cuyo consumo por parte de un individuo no disminuye los beneficios para los demás miembros de la sociedad: “más para ti no significa menos para mí”. Los bienes públicos son aquellos cuyo consumo no es rival porque el hecho de que los disfrute una persona no implica que no pueda hacerlo cualquier otra. Un bien público se considera puro cuando además es de no exclusión, es decir, cuando resulta materialmente imposible excluir de su disfrute a nuevos sujetos cuando ya lo están usando algunos. Es lo que ocurre, por ejemplo, con un faro o con la iluminación de la calle (ningún barco estará dispuesto a pagar el precio de poner un faro puesto que podrá disfrutarlo igualmente si cualquier otro lo paga, no existe coste por admitir un usuario adicional del producto). El mercado, en consecuencia, no puede proporcionar este tipo de bienes o servicios porque nadie estaría dispuesto asumir el coste y por tanto tiene que hacerlo el sector público. En ocasiones, los bienes públicos son parcialmente rivales, es decir, el consumo por parte de un individuo no impide el consumo de otros, pero reduce el beneficio del primero (p.ej. la asistencia de un alumno a clase no implica que otros puedan hacerlo también, pero a partir de un momento dado la congestión puede ser tal que se produzca una pérdida de satisfacción de los primeros). Otro ejemplo típico de estos bienes o servicios es el de la policía o los bomberos, cuanto mayor sea la población por atender, menor será la cobertura o la calidad del servicio que puedan proporcionar. En estos casos, decimos que nos encontramos ante bienes públicos impuros. 1 2. Las externalidades. Otra de las circunstancias que hace que el mercado no funcione o funcione de manera ineficiente son las externalidades. Cuando una actividad económica emprendida por un individuo o una empresa genera efectos, negativos o positivos sobre un tercero, (que no son los productores ni los consumidores) decimos que se produce una externalidad y el problema que se plantea es que los costes o beneficios que producen no se tienen en cuenta a la hora de decidir su nivel de actividad. Existen externalidades negativas y positivas: - Se dan externalidades negativas cuando el efecto que produce un sujeto o una actividad económica provoca un daño a un tercero. Ejemplos son la contaminación, el ruido, etc. Todas las externalidades negativas reducen el bienestar de los demás usuarios. En estos casos, lo que ocurre es que quien produce el daño no contabiliza como suyos los costes que provoca en los demás, y puesto que la actividad está registrando menos costes que los de verdad produce, tenderá a producir más actividad de la eficiente. La solución consistirá en obligar a quien provoca la externalidad a que asuma los costes que genera. En la mayoría de las ocasiones se soluciona mediante la intervención pública de diferentes maneras: o Mediante una regulación que implique obligación, prohibición, solución o restricción (cuotas de pesca, obligación de instalar depuradoras…) o Mediante impuestos que aumenten el coste y consigan reducir la demanda (carburantes, cuotas por contaminar la atmósfera…). - Se dan externalidades positivas cuando el efecto que produce un sujeto o una actividad económica provoca un beneficio a un tercero. Un claro ejemplo es el transporte público que reduce la congestión y la contaminación o las vacunas que reducen las epidemias. En estos casos la intervención pública puede consistir en: o Provisión pública (proveerlos directamente el sector público). o Subvencionar la producción para reducir el coste y aumentar el consumo (subvenciones al transporte, a la adquisición de vivienda…) o Ofrecer exenciones fiscales para fomentar su producción o consumo (gasolina sin plomo, coches eléctricos… 3. Bienes preferentes y condenables Con los bienes preferentes, el mercado puede suministrar una cantidad óptima (demandada), pero el gobierno estimula su provisión siguiendo el deseo de la sociedad (ej. cultura, limpieza urbana, reciclaje, etc.). En el caso de los bienes condenables, el efecto es lo contrario, el gobierno quiere desincentivar su consumo (ej. tabaco, alcohol, drogas, etc.). Las intervenciones públicas serán similares a las descritas para las externalidades. 4. Monopolios naturales También se considera que existe un fallo de mercado cuando existen monopolios naturales. Monopolios naturales son los surgidos “naturalmente”. Son situaciones de mercado en las que solo puede existir un monopolio. Se trata de mercados que requieren una gran inversión y una elevada escala operativa para conseguir unos rendimientos óptimos, de manera que solo puede subsistir una empresa. 2  En un monopolio, el productor puede limitar la cantidad y aumentar el precio para maximizar el beneficio, siendo la producción menor y el precio mayor al resultado de libre competencia (ver lección 7). (ej. servicios de suministro de agua, gas, electricidad, teléfono, ferrocarriles, metro, etc.). El Estado intervendrá para evitar los abusos del monopolio sobre los consumidores de diferentes maneras: - Propiedad pública del monopolio para actuar bajo criterios sociales (no sólo económicos) y beneficiar a los consumidores (ciudadanos). - Regulación de las condiciones de mercado (limitación en las tarifas o precios, autorización previa de las tarifas, etc.), para que los consumidores no salgan perjudicados. - Fomento de la competencia (si el monopolio deja de ser natural). 4.1.2. La función de distribución. No existe un acuerdo unánime sobre cual tiene que ser el papel del Estado como redistribuidor de renta. Como el criterio de equidad, se basa en juicios de valor. Existe una amplia gama de concepciones sobre la justicia distributiva, tales como las aportaciones de Hobbes, Locke, Bentham, Pareto y Rawls, entre otros. Desde el punto de vista económico, los instrumentos de distribución de renta pueden ser fiscales y no fiscales: -Instrumentos fiscales: dominan los impuestos directos como el IRPF, impuestos sobre el patrimonio, impuesto sobre sucesiones y donaciones, así como algunos gastos en transferencias y gastos sociales. Los impuestos directos se aplican sobre la obtención de renta o sobre el patrimonio del sujeto pasivo. Se aplican directamente sobre las personas. Los impuestos indirectos se aplican sobre transacciones económicas, el consumo o transmisiones patrimoniales (El IVA, Impuesto sobre el alcohol, Impuesto de Transmisiones Patrimoniales…). Los impuestos indirectos no se consideran instrumentos válidos para redistribuir la renta. - Instrumentos no fiscales: como, por ejemplo, la fijación de un salario mínimo. Medición de la distribución de la renta. Existen diversas maneras de medir la distribución de la renta. Veremos las más conocidas: 1. La curva de Lorenz. Es una representación gráfica que muestra la distribución de los ingresos en una zona y nos permite saber si existe desigualdad y en qué grado. En ella se relacionan los porcentajes acumulados de población con porcentajes acumulados de la renta que esta población recibe. 3 En el eje horizontal se muestran los acumulados de población (P) expresados en tanto por ciento y en el eje vertical los acumulados de renta (Q) expresados en tanto por ciento. Por lo tanto, en el punto (0;0) encontramos siempre que el 0% de la población dispone del 0% de la renta y en el punto (1;1) que el 100% de la población dispone del 100% de la renta. Por lo tanto, cuánto más cerca esté la curva de la recta que une el (0;0) con el (1;1), (línea roja), mejor estará distribuida la renta, siendo la citada recta la distribución más igualitaria posible, (línea de equidistribución) en la que todos los ciudadanos de una población dispondrían exactamente de los mismos ingresos. De la misma forma, cuanto mayor sea el área que queda entre la citada recta y la curva, mayor será la desigualdad existente, la población representada por la línea azul tiene una distribución más igualitaria que la representada por la línea verde). 2. Índice o coeficiente de Gini. Es una medida económica que sirve para calcular la desigualdad de ingresos que existe entre los ciudadanos de un territorio, normalmente de un país. Se encuentra entre 0 y 1 (ó entre 0 y 100), siendo cero la máxima igualdad (todos los ciudadanos tienen los mismos ingresos) y 1 la máxima desigualdad (todos los ingresos los tiene un solo ciudadano). En España en 2022 el coeficiente Gini fue del 0,32. El Índice de Gini y la Curva de Lorenz se relacionan entre sí. A través de la curva de Lorenz podríamos calcular el índice de Gini dividiendo el área que queda entre la curva y la recta de igualdad entre el área total que queda bajo la curva, y así obtendríamos en tanto por 1 nuestro coeficiente (multiplicado por 100 quedaría en %). Índice Gini= a/(a+b) 4  Evolución del Índice de Gini en España Fuente: INE La OCDE ordenó en 2015 a sus 36 países miembros de mayor a menor igualdad; la media fue 0,31. Los más igualitarios, con un Gini de entre 0,23 y 0,26, fueron Islandia, Noruega, Dinamarca, Eslovenia y Bélgica. Con un Gini de entre 0,27 y 0,29 estaban Eslovaquia, Austria, Suecia, Luxemburgo, Holanda, Hungría, Alemania, Francia, República Checa, Polonia e Irlanda. Con un Gini de entre 0,3 y 0,35 terminaron Holanda, Canadá, Italia, Japón, Australia, Portugal, Grecia, España, Nueva Zelanda y Letonia. Con un Gini entre 0,36 y 0,40: Israel, Reino Unido, Rusia, Lituania y Estados Unidos y Turquía y, finalmente, con un Gini de entre 0.40 y 0.56, Chile y México. 3. La tasa de riesgo de pobreza es un indicador que mide el porcentaje de población que está en riesgo de pobreza de una zona o un país. Se considera que están en riesgo de pobreza aquellas personas que viven en hogares cuya renta es inferior a un determinado “Umbral de pobreza”. Este umbral de pobreza en los países de la UE es el 60% de la renta mediana nacional. Por tanto, en España se considera que están en riesgo de pobreza las personas con unos ingresos inferiores al 60% de la mediana de los ingresos de la población. 5 Ese 60% de la mediana es lo que llamamos umbral de pobreza. En 2022 el umbral de pobreza en España fue de 10.088,1 € por persona. Habitualmente, en España la tasa de riesgo de pobreza entre los hombres es ligeramente superior a la de las mujeres. Los menores de 18 años son los que tienen la tasa más alta de riesgo de pobreza, con un 29,7% de jóvenes con ingresos inferiores al umbral de pobreza. España finalizó 2022 con una tasa de riesgo de pobreza del 20,4% reduciéndose 1,30 puntos respecto a 2021 cuando fue del 21,7% de la población. La tasa más baja de los últimos 20 años fue la de 2006 cuando se situó en el 20,3%. En total 9.950.000 de personas sufrieron riesgo de pobreza en España en el último año. Evolución de la Tasa de riesgo de pobreza en España Fuente: INE 6  Evolución de umbral de pobreza en España Fuente: INE 4.1.3. Función de estabilización La función de estabilización de la economía tiene como objetivo mantener un cuadro macroeconómico estable (inflación, paro y balanza de pagos) que permita el crecimiento económico sostenido. Para desarrollar esta función, el gobierno utiliza unos instrumentos: política fiscal (impuestos y gastos públicos) y política monetaria (control del dinero y el tipo de interés), además de políticas estructurales (regulaciones, etc.). La política fiscal se desarrolla mediante el presupuesto público: ingresos y gastos (que generan déficit o superávit presupuestario). Los impuestos quitan recursos de las economías domésticas y de las empresas (reducen la demanda agregada). Por el contrario, con estos 7 recursos el Estado puede fomentar la demanda agregada (y el crecimiento económico) mediante el consumo público y, sobre todo, la inversión pública. La política monetaria se desarrolla mediante el control de la cantidad de dinero en circulación y el tipo de interés (actualmente sobre todo esta segunda). El gobierno puede frenar (estimular) el crecimiento económico si reduce (aumenta) la oferta de dinero o aumenta (reduce) el tipo de interés, puesto que estas variables inciden sobre la demanda agregada (consumo e inversión), reduciéndola (aumentándola). También hay que considerar la política del tipo de cambio (en economías fuera de la zona euro). En el caso español, la política monetaria ya no la realiza el gobierno, sino el Banco Central Europeo (BCE). Por lo tanto, la política fiscal tiene que tener en cuenta lo que hará el BCE. Las políticas estructurales pueden ser: políticas de rentas, reconversiones industriales, reformas laborales, etc. Se pretende incidir sobre los precios y salarios para controlar la inflación (asegurar un control de precios de bienes básicos por los consumidores) y garantizar unos niveles mínimos de renta a los trabajadores. La política de rentas suele ser pactada entre sindicatos y empresarios con el apoyo del Gobierno. Las políticas que fomentan el crecimiento económico, y actúan positivamente sobre la ocupación, inciden negativamente sobre la inflación y el equilibrio exterior. Aquí radica la dificultad de la política de estabilización: en general, cuando dos objetivos mejoran otros dos empeoran. Hay que combinar políticas para poder mantener en equilibrio los cuatro objetivos macroeconómicos señalados; por ejemplo, políticas que vayan frenando (denominadas stop) y acelerando (go) la economía según convenga. Resumen Objetivos de política económica: ↑ PIB (renta); ↓ Paro; ↓ IPC (mantener nivel de precios al 2%); ↓déficit exterior (balanza por cuenta corriente) Políticas: - Fiscal (en manos de los gobiernos): o Aumentar o disminuir impuestos o Aumentar o disminuir el gasto público - Monetaria (en manos del Banco Central Europeo): o Aumentar o disminuir tipo de interés (i) o Aumentar o disminuir la Oferta monetaria (M) o Aumentar o disminuir tipo de cambio (revaluar/devaluar) Problema 1: Si mejoramos PIB y Paro empeoramos IPC y déficit y al revés. Problema 2: La Política Monetaria no la puede elegir el gobierno. Se trata de elegir políticas económicas que mejoren el que queremos, empeorando poco el que no queremos. Ejemplo: · Política fiscal expansiva (aumentar gasto público): ↑PIB, ↓ Paro, ↑IPC, ↑déficit exterior · Política monetaria restrictiva (aumentar “i”): ↓ PIB, ↑Paro, ↓ IPC , ↓déficit exterior Se trata de encontrar unos valores en las subidas (↑) y bajadas (↓) adecuados. 8 Ahora bien, actualmente, la propia política fiscal es objetivo: hay que reducir el déficit público (ingresos < gastos) y el endeudamiento que financia los déficits. Esto obliga a una política fiscal restrictiva, que mejora IPC y déficit exterior, pero tiene el coste de empeorar el PIB y el paro. Problema 3: Política fiscal restrictiva. Si la Política Monetaria es restrictiva (tradición al BCE) la política fiscal y monetaria no sirven para salir de la crisis y reducir el paro → devaluación interna de salarios. 4.2. El déficit público y su financiación. A la diferencia entre los ingresos y los gastos públicos se le llama saldo presupuestario. El saldo presupuestario nos indica si el estado dispone de capacidad de financiación (superávit) o si, por el contrario, tiene necesidad de financiación (déficit). En las economías occidentales, desde la Segunda Guerra Mundial, los gastos han sido a menudo superiores a los ingresos generando lo que denominamos déficit público. El Déficit Público habitualmente se expresa como un porcentaje del PIB para facilitar las comparaciones entre países y a lo largo del tiempo. El déficit público genera una necesidad de financiación en el Estado que se puede satisfacer con emisiones de Deuda Pública y/o mediante el endeudamiento del Estado con el Banco Central. - Banco Central: esta opción ha sido la más utilizada tradicionalmente, pero a partir de 1984 se comenzó a utilizar mucho más la emisión de deuda pública, en especial, a partir del año 1994, cuando surgió la Ley que dotó de plena autonomía al Banco de España respecto al Estado. Esta ley prohíbe al Banco de España la concesión de créditos diferentes a los que puedan ofrecer otras instituciones financieras en el Estado o la existencia de descubiertos (ver lección 9). - Deuda pública: es el conjunto de pasivos financieros que la Administración tiene con el sector privado (personas, empresas, instituciones, nacionales o extranjeras). Cuando el Estado emite Deuda Pública, lo que hace es emitir unos títulos que compran otros agentes a cambio de una rentabilidad. La deuda pública supone la existencia de un crédito mediante un título-valor entre el titular de este título y el Estado (Tesoro Público). Por lo tanto, es un medio alternativo a los impuestos para financiar los gastos. En España son conocidas las Letras, Bonos y Obligaciones de Tesoro Público. La deuda pública de un país puede expresarse en valores absolutos (en millones) o como un porcentaje sobre el PIB. Si el endeudamiento que genera el sector público se destina a inversiones productivas capaces de generar en el futuro niveles superiores de renta, el Estado, podrá hacer frente sin problema al pago de los intereses y a la devolución del capital. Pero se ha de asegurar su sostenibilidad, ya que corre el riesgo de que en el futuro no pueda hacer frente a este pago y haya de endeudarse más=> efecto bola de nieve. 9  Evolución del déficit público y de la deuda pública en España Fuente: Diario Expansión 10 La prima de riesgo o riesgo país es la diferencia entre el tipo de interés que un país paga por su deuda y el tipo de interés que paga otro país, que se considera libre de riesgo, por su deuda. En la UE se mide por la diferencia entre el interés que paga un país por sus bonos emitidos respecto al interés que paga el Estado alemán por el mismo tipo de bonos. La prima de riesgo española, por tanto, se calcula de la siguiente manera: Interés pagado por los Bonos españoles - Interés pagado por los Bonos alemanes (en puntos básicos). En 2012 hubo máximo histórico al situarse la prima de riesgo en 650 puntos básicos. En aquel momento el bono español pagaba un interés del 7,75% y el bono alemán del 1,15 %. Efectos de la deuda pública: - Efecto expulsión o crowding-out: es la sustitución de la actividad económica privada por la pública. La financiación del déficit público con deuda pública hace que los inversores privados dediquen recursos a la compra de deuda (con un tipo de interés - rendimiento- más alto que el de mercado) y no los dediquen a actividades en el sector privado. Además, el incremento del tipo de interés, para captar capital, tiene un efecto negativo sobre el consumo y la inversión privada. Para los neoclásicos el aumento del gasto público financiado con deuda pública provoca un aumento del tipo de interés que disminuye la inversión privada, siendo el incremento de la renta (efecto multiplicador del gasto público) menor a la reducción de actividad privada y, por lo tanto, el endeudamiento es perjudicial. Para los keynesianos, los efectos son contrarios ya que consideran que la inversión privada no sólo depende del tipo de interés, y con los recursos obtenidos, el Estado puede dinamizar la economía por el efecto multiplicador de la inversión. - La ilusión de la deuda pública: varios economistas indican que los gobiernos prefieren financiar el gasto público con deuda pública, y no con impuestos, porque, en el primer 11  caso, los ciudadanos tienen la impresión de que el gasto público no les cuesta nada; existe una opacidad respecto a los votantes al trasladar la carga impositiva hacia el futuro. Hay que decir que existen unas empresas que acreditan la solvencia de la Deuda de los Estados. Destacan Standard & Poor’s; Moody’s; y Fitch. Así, estas empresas estudian el perfil del emisor de deuda pública (riesgo político, estructura económica del país, perspectivas de crecimiento económico, flexibilidad de las políticas monetaria y fiscal, stock de deuda pública existente, liquidez, etc.), y fijan una calificación. En España, el problema del déficit parece más debido a una carencia de ingresos que a un exceso de gasto (excepto en circunstancias de fuerte crisis económica). La carencia de ingresos se debe a la reciente crisis económica, así como al elevado nivel de fraude fiscal y las características del sistema tributario, con poca tributación a las grandes empresas y grandes fortunas. 12