HPSP_CONTENIDO_U2 (Unidad 2: Políticas Públicas) PDF

UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS UNIDAD 2 POLÍTICAS PÚBLICAS En el siguiente esquema se representan los contenidos temáticos correspondientes a la segunda unidad temática de H...

UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS UNIDAD 2 POLÍTICAS PÚBLICAS En el siguiente esquema se representan los contenidos temáticos correspondientes a la segunda unidad temática de Historia de las Políticas en Seguridad en México, cada uno de estos temas guardan relación entre sí. MAPA DE CONTENIDOS TEMÁTICOS «UNIDAD 2» 1  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS INTRODUCCIÓN Un tema trascendental tanto en la Ciencia Política como en la Administración Pública es el estudio de las Políticas Públicas, abarcando desde su planteamiento, análisis, evaluación y su posterior implementación. Para el desarrollo de cualquier Estado es indispensable contar con Instituciones realmente eficaces que sepan captar los problemas de los ciudadanos, a través de sus diferentes organizaciones, pero lo realmente eficaz y preponderante es resolver los problemas presentados con reformas que den solución y con Políticas Públicas muy bien implementadas. En esta unidad veremos cómo se elaboran, quiénes participan y cómo se evalúan las Políticas Públicas y conjuntamente hacer un análisis y critica a las mismas interrogantes, pero en el caso mexicano. ¿Por qué analizar las políticas públicas? El desarrollo de un país va a depender solo si tiene la capacidad estratégica y administrativa para implementar políticas que ayuden al desarrollo de la plena convivencia social, política y económica de los diversos actores que participan en la formación de un Estado, estamos hablando de los ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades; solo esta plena convivencia dará la estabilidad en el sistema político, social y económico que por consecuencia habrá un impulso a un desarrollo suficiente para situar a los países en buena posición con respecto a sus competidores en el ámbito mundial. Por tanto, las políticas públicas son, sin duda alguna, la parte ejecutora de la Administración Pública, Políticas Públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas sociales darán como resultado un Estado con administración capaz de enfrentar con seguridad cualquier adversidad venidera. Cada contenido temático de esta unidad ha sido diseñado en apego a la nueva estrategia de aprendizaje por competencias, en la cual, por sus características de modalidad a distancia o virtual, y caracterizado por el auto aprendizaje, es necesario que sigas todas las instrucciones, así como dar seguimiento a las actividades, la realización y 2  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS entrega de tus proyectos, a su vez demostrar interés en las evaluaciones y asesorías para que puedas alcanzar el éxito y cumplas tu meta de obtener la licenciatura. En cada uno de los contenidos que se te presentan, es importante que apliques tus capacidades cognoscitivas como: pensamiento, conocimiento, comprensión, aplicación, análisis, síntesis y evaluación, para su máximo aprovechamiento VINCULACIÓN DIDÁCTICA CONTENIDO-COMPETENCIAS Distingue qué es una política pública y cómo se crean para entender sus causas y efectos en la sociedad. Activa con voz y voto las políticas públicas en función del bienestar de la sociedad que se encuentra en estado vulnerable, y así orientar a las personas al acceso de los bienes y servicios relacionados a la seguridad y publica. Evalúa las políticas públicas en su aplicación a los problemas sociales, para que las acciones de los ciudadanos no influyan en la pérdida de la seguridad pública. 2.1 CONCEPTOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Cuando se pregunta uno: ¿Por qué algunas naciones son ricas mientras otras son pobres? La idea clave es que las naciones producen dentro de sus fronteras, no aquello que la dotación de recursos permite, sino aquello que las instituciones y las políticas públicas permiten. Olson, M. (1992). 3  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS 2.1.1. Definición de Política Pública Imagen tomada con fines didácticos El gobierno por su alta capacidad administrativa tiene la obligación de resolver problemas trascendentales para la sociedad, como pueden ser, el empleo, salud, vivienda, abastecimiento de agua, seguridad, etc., para resolver o incluso prevenir estos problemas es necesaria la eficiente implementación de las políticas públicas, las cuales se cuentean con un aparato administrativo adecuado podrán dar satisfacción a los ciudadanos en el cumplimiento a sus demandas y con esto la sociedad tendrá elementos para catalogar al gobierno de efectivo o no. “Un gobierno puede ser calificado como efectivo si el objeto que le da vida es alcanzado, o si sus rendimientos permanecen y crecen ante los imperativos públicos que tienen encomendados. El grado de alcance de tal objeto es variable y, por consiguiente, variable también el grado de gobernabilidad”. Imagen tomada con fines didácticos 4  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Las políticas públicas generalmente se definen desde el punto de vista de la “decisión” del gobierno, que opta o no por aplicar. Dye (1995), menciona que una política pública es aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer”. Frohock (1998) menciona que una política pública es: una práctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o, establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que comparten metas. O bien la política pública es la decisión gubernamental plasmada en la resolución de un problema en la comunidad, ahora bien, si una decisión no es a fin de cuentas llevada a cabo solo queda en la elaboración de la política pública y no en su verdadera implementación, es decir solo queda en el papel. Siguiendo con esta línea, el gobierno tiene que dar solución a problemas que surjan en la sociedad a través de la política pública, y si opta por no dar solución entonces no cumple con su función primordial que es la de atender los problemas de la comunidad. La formulación de una política conduce a la elaboración de un producto de análisis, cuyo destino es un actor político. No es fácil poner en marcha una política pública ya que conlleva una metodología que puede ser flexible o estricta según la situación que está dada. La creación de una política pública y su consecuente implementación es siempre para corregir una falla en la administración pública y tomar la decisión gubernamental para satisfacer una demanda social. Siendo esto así, la elaboración de las políticas no es nada fácil, se trata de un procedimiento realmente complicado. Carlos Ruiz Sánchez (2002), en su Manual para la elaboración de políticas públicas estipula seis pasos: 5  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Identificar y definir los problemas. Percibir la problemática actual o futura. Seleccionar soluciones. Establecer objetivos o metas. Seleccionar los medios. Implementarla. Imagen tomada con fines didácticos Todos los pasos son indispensables, desde luego, si logramos identificar el problema lo tenemos 50% resuelto. Hay que establecer claramente a quien afecta, en donde se presenta y cuanto miden las alteraciones que provoca el problema. Para ello, implica el análisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y políticos en el lugar que se quiera implementar la política, ya que la mayoría de las veces la ideología-política del gobierno impide la realización del objetivo planteado. Cuando analicemos la solución al problema para el cual creamos la política pública es conveniente analizar los siguientes elementos: o Respaldo ideológico-político. o Valoración de los criterios políticos. o Valoración de los criterios técnicos. o Valoración de los criterios administrativos. También hay que considerar los recursos con los que podemos contar para la planeación y consecuente implementación de nuestra política, tanto tecnológicos como administrativos, 6  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS organización operativa, gasto, etc. De igual manera deberemos de ser cuidadosos al planear nuestra política ya que debemos tener en cuenta la opinión de la sociedad (o de la parte de ella) a la que aplicaremos nuestros planes, porque a nuestra visión nos puede parecer una magnífica idea pero para las personas puede parecer perjudicial o benéfica. La función más importante de la deliberación pública y la elaboración de políticas es la definición de las normas que determinan cuando deberán considerarse ciertas condiciones como problemas de política. La solución de los problemas puede tener diversas caras, diversas formas de solución y no solo una, por tanto, debemos considerar la mayor parte de las opciones y al irlas analizando objetivamente hay que descartar e ir seleccionando las más viables. Las decisiones importantes de políticas son algo más que simples esfuerzos por actuar de la mejor manera posible en la situación inmediata que afronta el elaborador de política. Tales decisiones se toman luego de una deliberación cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes que por sus consecuencias inmediatas (Majone, 1997). Imagen tomada con fines didácticos Ahora bien, en la elaboración de las políticas públicas intervienen tanto instituciones como individuos. Las instituciones son las que instrumentaran y crearan la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de las políticas. Para la coordinación y estabilidad social es necesaria la creación de instituciones ya que de ellas ha de depender la viabilidad del sistema político, social y económico. Para ello, es indispensable el estudio de las instituciones y crear una teoría para ello. D. North define las instituciones como las reglas del juego en 7  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS una sociedad más formalmente son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana, sea político, social o económico. Hay que distinguir también el papel fundamental que forman las organizaciones que son los jugadores, los participantes que dan vida a las instituciones, una institución sin organización es imposible su existencia. René Villarreal, hace un análisis en cuanto a la nueva institucionalidad para el desarrollo de una economía de mercado (es decir una nueva económica institucional) que bien podríamos usar de analogía para ejemplificar la estructura gubernamental para la elaboración de políticas públicas: el gobierno es una institución que debe tener tres elementos básicos: o Reglas del juego claras, que son las instituciones. o Con jugadores transparentes, que son las organizaciones. o Y los incentivos a la productividad y eficiencia. (Calva, 2012). Para esto, el gobierno Federal de nuestro país ha creado la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas y Crecimiento con Calidad. Apoyar en general y en lo particular al C. Presidente de los Estados Unidos mexicanos en el cumplimiento cabal de las responsabilidades y facultades que le confieren el artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Contribuir al reemplazamiento a través de la innovación, de los sistemas burocráticos por sistemas emprendedores que transformen a las organizaciones públicas en elementos de mejora y desarrollo, mediante un cambio profundo de cultura hacia enfoques visionarios y de futuro que permitan encontrar solución a los grandes problemas nacionales. Coadyuvar en el logro de las políticas públicas mediante la definición de espacios de libertad de los individuos, los ámbitos de acción y de responsabilidad propios de los sectores social y privado así como el grado de intervención que corresponde al estado. Contribuir a que la ciudadanía esté mejor informada, de manera que pueda evaluar el desempeño de su gobierno y exigir una rendición de cuentas a las autoridades. 8  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Propiciar el desarrollo regional bajo el fundamento del respeto a la libertad de cada región y entidad para controlar su propio destino en armonía con el resto de país. Propiciar la participación directa de los pueblos indígenas en el desarrollo nacional y combatir los rezagos y las causas estructurales de su marginación, con pleno respeto a sus usos y costumbres, así como promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de la vida nacional y promover la construcción eficiente de políticas para el cuidado y desarrollo de la infancia y la adolescencia. Propiciar relaciones eficaces y aportar información estratégica entre el equipo de trabajo, sectores de la sociedad, instituciones y órganos de gobierno para acercar el ejercicio del poder público a las expresiones ciudadanas. Proporcionar seguridad y apoyo logístico a las actividades del C. Presidente de los Estados Unidos mexicanos, para garantizar el desempeño de sus funciones. Garantizar la administración eficiente y honesta de los recursos humanos, materiales, financieros e informáticos asignados a la Presidencia de la República. Es un hecho que con la creación de esta dependencia federal no se solucionen todos los problemas que acontece nuestro país, pero bien es cierto que es solo un aporte institucional para la creación de políticas públicas. Cada Estado a través de su aparato gubernamental tiene la opción de la creación y evaluación de políticas, no es necesaria la creación de una oficina especial para esto, pero es indispensable que cada persona (político) que tenga el poder de tomar decisiones que afecten a las mayorías se haga cargo de dar respuesta efectiva a las demandas sociales. En teoría cualquier persona puede elaborar una política pública, puede instrumentarla, pero aquellas personas que estén dentro de la toma de decisiones últimas son las que verdaderamente pueden implementar las políticas públicas. Sirve de muy poco que nosotros llevemos a nuestro diputado local una propuesta de política si no tenemos la capacidad decisoria para llevarla a cabo en última instancia. Si bien es cierto que en nuestro país las políticas públicas son muy poco efectivas en materia de seguridad pública, pobreza, empleo, transporte público, etc., también es cierto que carecemos de una conciencia política y cívica que deje a un lado el problema de la 9  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS corrupción; además, de nada sirve que tengamos estupendos aplicadores de políticas si no tenemos la suficiente visión para saber cuáles son los problemas que hay que resolver y carezcamos de buenos análisis de las políticas. Así como hay un Instituto que verifica la legalidad en los procesos electorales habrá que considerar la creación de un Instituto (independiente) de evaluación de las Políticas Públicas en donde se hagan análisis profundos en relación con las políticas existentes y la creación de políticas que resuelvan los problemas trascendentales en nuestro país, porque en realidad sirve de muy poco una sola oficina a cargo del gobierno federal para evaluar la implementación de las políticas. Ya que “el análisis de políticas públicas no es un conocimiento o modelo especifico, es la manera como utilizamos el conocimiento de otras ciencias para resolver justa y eficientemente problemas concretos de política pública. 2.1.2. Análisis de las políticas de Baradach Imagen tomada con fines didácticos En el trabajo realizado por Baradach se señalan ocho pasos para el análisis de las políticas. 1. Definición del problema. 2. Obtención de información. 3. Construcción de alternativas. 4. Selección de criterios. 5. Proyección de los resultados. 10  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS 6. Confrontación de costos. 7. Decida. 8. Cuente su historia. Nos muestra metodológicamente pero no de una manera ortodoxa una guía que podemos usar. Parte de lo más elemental como lo es la definición del problema hasta la culminación con la solución de este. El punto más importante de todo el proyecto de análisis que tengamos es la definición del problema ya que de ahí tendremos que partir para desarrollar nuestro análisis y si no tenemos bien identificado el problema difícilmente podremos llegar a una solución que satisfaga a nuestro cliente o a la sociedad donde queramos implementar nuestra política. Este es un paso crucial que marcara el devenir de nuestro análisis. Posteriormente el paso que requiere más trabajo no solo intelectual sino físico es la obtención de información ya que tendremos que usar de nuestro ingenio para poder adquirir información que nos pueda ser útil a nuestro proyecto y no solo recoger información para acumularla (Baradach, 1998). En cuanto a la construcción de alternativas tenemos que plantearnos claramente las opciones que tomaremos en cuenta en nuestro análisis y consecuentemente la selección de los criterios para ir delimitando más nuestro problema y no perdernos en un bagaje inmenso de información y posibles soluciones. Imagen tomada con fines didácticos Algunos autores han sostenido que el objetivo principal del análisis de políticas, si no es que el único, es llevar los principios de la elección racional de la esfera de las 11  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS transacciones económicas privadas a la elaboración de las políticas. Al aplicar la elección racional, estamos hablando de que se tiene que aplicar una política con el menor costo pero con el máximo beneficio. La función más importante de la deliberación pública y la elaboración de políticas es la definición de las normas que determinan cuando deberán considerarse ciertas condiciones como problemas de política. La solución de los problemas puede tener diversas caras, diversas formas de solución y no solo una, por tanto debemos considerar la mayor parte de las opciones y al irlas analizando objetivamente descartar e ir seleccionando las más viables. El tomar decisiones tiene que estar consciente del método que tiene que utilizar para que la mayoría de la población resulte beneficiada, porque su política pública no puede solo beneficia a la elite gobernante, sino que a toda la sociedad, es por esto que tiene que hacerse no de una racionalidad absoluta en donde se enfrente al siguiente esquema: decisor y problema, identificación de sus preferencias, búsqueda de alternativas, recurso a un criterio objetivo y la elección de una solución; sino de un esquema de racionalidad limitada en donde tome en consideración el contexto en que se desenvuelven tanto las preferencias y obligaciones del decisor, búsqueda de una variedad restringida de alternativas, recurso a un criterio razonable de opciones y por último la selección de una solución satisfactoria. Para tomar una decisión sobre políticas públicas es necesario examinar todas las soluciones posibles antes de establecer la decisión final ya que en la vida social es difícil determinar cuál es la mejor solución para un problema debido a que hay que considerar diversos factores como: actores que interfieren en el problema y contexto que rodea la situación. Hemos tenido fracasos pero también logros en la elaboración e implementación de política públicas, unas han sido acertadas y otras equivocadas, “el análisis de políticas públicas especificas se vuelve indispensable, a fin de no caer en modelos que desde una 12  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS visión homogénea, pretenden explicar el cambio en las estructuras en las distintas realidades nacionales”. Es imprescindible construir un entorno con un ambiente social y político que genere los más amplios márgenes de credibilidad y confianza en las Instituciones del Estado. Imagen tomada con fines didácticos 2.2. CREACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Imagen tomada con fines didácticos 2.2.1. Diseño y formulación de la política pública Si bien todas las etapas de las políticas públicas son importantes, la de diseño y formulación adquiere relevancia, porque es en la que se toma la decisión, se enfrentan los 13  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS actores en arenas o escenarios para la negociación, consenso y/o renegociación de la política. Si el problema ha sido reconocido por el gobierno e incorporado a la agenda para darle solución como es el caso de la inseguridad pública, lo siguiente es presentar alternativas de solución, y llevar las propuestas a la mesa de negociaciones con la participación de todos los actores involucrados. Los diferentes actores de una política pública se enfrentan en arenas o escenarios. En el primer caso se refiere a una situación presente, en el segundo, a una construcción a través de la cual se intenta prever cómo se comportarán a fin de analizar cuáles serán las consecuencias de cada posible curso de acción que puedan elegir. 2.2.2. Etapa de implementación de la política pública Imagen tomada con fines didácticos En una política pública cuando llega a la etapa de implementación, es cuando realmente nos damos cuenta si el diseño y formulación de esta fueron acertados, o bien, si requiere realizar ciertos cambios, hacer algunas adaptaciones o si la política resultó ser un rotundo fracaso. Un ejemplo claro actualmente es que existen un sin número de políticas y programas gubernamentales en materia de seguridad pública, en los tres niveles de gobierno; sin embargo, muchos de ellos poco funcionan, por lo tanto es un mal empleo del dinero público, ya que no están cumpliendo con sus objetivos programados. 14  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS En este orden de ideas, es importante resaltar que hoy día un ejemplo claro es el Registro Nacional de Huellas Dactilares de indiciados, procesados y sentenciados, así como el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública, han dado excelentes resultados a través de la identificación de las personas, por medio de sus huellas dactilares, de la misma manera para el reconocimiento de personas desapareadas e irreconocibles, así como de cadáveres a partir de sus huellas dactilares. El fracaso de las políticas obviamente tiene muchas causas. El error en la decisión gubernamental es la causa más invocada. Sin embargo, aquí la situación se presenta diferente, en virtud de que no es una política pública realmente nueva, más bien lo que se propone, es que el Registro Nacional de Huellas Dactilares debido a su éxito con los registros de indiciados, procesados y sentenciados, así como del personal de seguridad pública, se amplié a un mayor número de ciudadanos, para aprovechar estos beneficios en el mejoramiento de la seguridad pública de nuestro país (Aguilar, 1992). 2.2.3. Etapa de evaluación de la política pública Imagen tomada con fines didácticos Las políticas deben ser evaluadas y monitoreadas en todo su proceso; con el fin de, saber si dicha política está cumpliendo con los objetivos que se contemplaron en su diseño y formulación. Existe una relación muy estrecha entre la evaluación y el control. Por una parte, para controlar cualquier actividad u organización hay necesidad de vigilar y evaluar su actuación según diversos criterios. 15  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Existen tres modos generales de evaluación que son por insumo, por resultado y por proceso. En el modo de resultado, la evaluación se concentra en los productos y consecuencias de una actividad en particular. En el modo de insumo, se hace hincapié en los recursos, habilidades y personas que participan en la actividad. Por último, en el modo de proceso se consideran los métodos empleados para transformar los insumos políticos, económicos y de otra clase de productos o resultados. Si bien, para el caso de evaluación de una política pública en seguridad pública, resulta evidente que la evaluación por resultado es la que aplicaría al caso concreto, ya que a la población lo que más le interesa es ver resultados. Los niveles de desconfianza de los ciudadanos con las autoridades responsables de la seguridad pública son muy elevados (Majone, 1997). Imagen tomada con fines didácticos En materia de seguridad pública, el proceso gubernamental consiste en o La identificación de un conjunto de problemáticas y su incorporación a la agenda pública o El diseño, implementación gestión y evaluación de las políticas y estrategias tendientes a prevenir los eventos inscritos en aquellas problemáticas. 16  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS La aplicación de medidas y acciones instrumentales para desarrollar todo ello. Ello supone el desarrollo de tres acciones fundamentales sobre la base de las cuales se articula toda política de seguridad pública, a saber: 1. La elaboración y actualización permanente de un cuadro de situación de la violencia y el delito de la jurisdicción que permita conocer y tener una compresión (estratégica y táctica) del conjunto de problemáticas que serán el objeto de las labores de prevención, conjuración o persecución penal propias del sistema de seguridad pública, ya sea en sus dimensiones objetivas como en las subjetivas. 2. El desenvolvimiento de una estrategia institucional asentada en la elaboración de un diagnóstico institucional acerca del estado de situación organizativo y funcional del sistema institucional de seguridad pública, así como también de las Políticas de Seguridad Pública, políticas y estrategias llevadas a cabo o en curso, y en la consecuente puesta en marcha de un plan de reforma y modernización legal e institucional de dicho sistema. 3. El desarrollo de una estrategia de control de la violencia y el delito articulada sobre la base de una estrategia social de prevención y control de la violencia gestionada por el sistema de prevención social de la violencia y el delito, así como de una estrategia institucional de prevención y control de la criminalidad común y compleja (según modalidades delictivas específicas) llevada a cabo por el sistema policial y judicial de la jurisdicción. La estrategia de control de la violencia y el hecho delictivo constituye el núcleo fundamental de la política de seguridad pública. El cuadro de situación del delito y la violencia así como la estrategia institucional configuran dimensiones instrumentales básicas para la elaboración y puesta en marcha de aquella estrategia de control delictivo. El cuadro de situación de la violencia y el delito, resultante de un proceso permanente de recopilación y sistematización de información y de abordaje analítico de la misma, debe dar las Políticas de Seguridad Pública. Depende de la situación general y específica del delito y la violencia existente en un tiempo y espacio determinado, su evolución, modalidades de manifestación, despliegue territorial, impacto social e institucional. Sin dicho 17  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS conocimiento resulta imposible desarrollar estrategias focalizadas y eficientes de prevención y conjuración de dichas problemáticas así como también planificar acciones e intervenciones gubernamentales en la materia. Imagen tomada con fines didácticos En consecuencia, su elaboración permanente debe brindar a las autoridades gubernamentales del área el conjunto de aspectos objetivos y subjetivos de la situación de seguridad pública de la jurisdicción. La importancia de ello reside fundamentalmente en la necesidad de producir un conocimiento lo más detallado y actualizado posible del conjunto de eventos y procesos que en una determinada sociedad vulnerable o quebrantada de alguna manera los derechos y libertades de las personas y el necesario imperio de la ley. Dichas problemáticas configuran el ámbito y el objeto central de las políticas de seguridad pública y en su marco, de las diferentes modalidades de intervención estatal y comunitaria tendientes a controlarlas. La dimensión objetiva de la violencia y el delito hace referencia a los hechos de violencia, los conflictos vulnerables de orden público y los eventos delictivos cometidos en la jurisdicción de referencia y cuyos aspectos fundamentales deben expresarse en algunos indicadores básicos, a saber: 1. La situación y evolución de los conflictos vulnerables de orden público. 2. La situación y evolución del delito en general, ya sea en términos absolutos y relativos. 3. La situación y evolución de la violencia delictiva. 4. La situación y evolución de las modalidades de criminalidad compleja. 18  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS 5. Las condiciones sociales e institucionales de la violencia, el conflicto. Asimismo, la dimensión subjetiva de la violencia y el delito se refiere a los aspectos simbólicos-culturales expresados en el conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones sociales acerca de la criminalidad y de las respuestas institucionales del sistema de seguridad pública. Sus manifestaciones básicas deben suponer el conocimiento de algunos indicadores básicos, tales como: 1. Las opiniones acerca de la problemática de la seguridad y el delito, según género, nivel socioeconómico, lugar de residencia, y su evolución temporaria. 2. La evaluación del desempeño y la actuación de la policía en la prevención o conjuración de delitos así como también de los gobiernos (federal, estatal o municipal) en la dirección del sistema de seguridad o del poder judicial en la persecución penal de las personas sospechosas de la comisión de delitos, según género, nivel socioeconómico, lugar de residencia. 3. Percepción social acerca de cualquier aspecto relevante referido a las problemáticas de la seguridad pública. Por su parte, la estrategia institucional le otorga a las autoridades gubernamentales del sector un discernimiento detallado de la organización y del funcionamiento real de las estructuras de gobierno institucional de la seguridad, de sus agencias componentes y de los factores sociales que intervienen en las cuestiones de la seguridad pública así como también de las políticas, estrategias e iniciativas desarrolladas o en desarrollo, esto es, un conocimiento de las condiciones institucionales de la respuesta estatal y social a las problemáticas delictivas y de violencia a ser prevenidas, conjuradas o penalmente perseguidas. Asimismo, dicho saber favorece el desarrollo de un proceso de modernización y fortalecimiento institucional organizativo, funcional, doctrinal de los diferentes componentes del sistema de seguridad pública a los efectos de desarrollar las estrategias de control de la violencia y el delito. Dicha estrategia debe partir de la elaboración de un diagnóstico institucional acerca de la estructuración organizativa y funcional de los principales componentes del sistema 19  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS institucional de seguridad pública, esto es, el gobierno de la seguridad; el sistema de prevención social de la violencia y el delito; el sistema policial; el sistema de persecución penal; la participación comunitaria; y el sistema de seguridad privada. Dicha evaluación, además, debe contemplar el desempeño y los resultados obtenidos por dicho sistema en el ejercicio del control –prevención, conjuración y/o persecución penal de la violencia, los conflictos vulnerables de orden público y el delito. Como consecuencia de ello y, en particular, de las eventuales desactualizaciones o anacronismos doctrinales, organizacionales y/o funcionales existentes en algunos de los componentes del sistema institucional de seguridad pública, la estrategia institucional también debe conllevar el diseño y desarrollo de programas y planes de reforma y modernización legal e institucional de dicho sistema o de algunos de sus componentes a los efectos de adecuarlos a las estrategias de seguridad que se desarrollen. Por cierto, tanto el cuadro de situación sobre el conjunto de problemáticas de la seguridad como la estrategia institucional constituyen las acciones instrumentales de las políticas de seguridad pública y están orientadas a sentar las bases conceptuales e institucionales de lo que, en verdad, conforma el núcleo básico de esa política dado por el desarrollo de una estrategia de control de la violencia y el delito, asentada en dos tipos de modalidades básicas de intervención. En primer lugar, una modalidad de intervención social de prevención y control de la violencia gestionada por el sistema de prevención social de la violencia y el delito conformado por el conjunto de agencias y actores sociales que actúan en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos vulnerables de la situación de seguridad pública. Y, en segundo término, una modalidad de intervención institucional de prevención y control de la criminalidad común y compleja llevada a cabo por el sistema policial y judicial de la jurisdicción. 20  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Imagen tomada con fines didácticos ¿Qué evidencia se utiliza en los procesos de formulación de políticas? Se cree que la política basada en la evidencia debe estar basada en la evidencia sistemática, es decir, evidencia basada en investigaciones. La clave de ello es que se adopta una definición de investigación muy general y ampliamente aceptada que consiste en ‘cualquier esfuerzo sistemático para aumentar el conocimiento disponible’. Así, se incluye todo tipo de evidencia, siempre y cuando haya sido recolectada a través de un proceso sistemático. Puede entonces incluir investigaciones y evaluaciones críticas, construcción de teorías, recolección de datos, análisis y codificaciones relacionadas con las prácticas y las políticas sobre desarrollo. También se incluye la investigación por acción, es decir, la autorreflexión de los profesionales orientada a la mejora de las prácticas directas. En efecto, hablamos de “políticas basadas en la evidencia producida en investigaciones” para facilitar las cosas, adoptamos el término políticas basadas en la evidencia. Sería un error suponer que en realidad todas las formas de evidencia comparten la misma importancia, relevancia y ponderación. Los departamentos y unidades del gobierno tienden a realizar juicios jerárquicos al elegir qué evidencia debe ser utilizada, dónde y cómo estas decisiones a menudo están profundamente rodeadas de suposiciones respecto de su validez y poder. A menudo, es sólo la evidencia dura (o datos empíricos) la que se utiliza. Esto resulta con frecuencia un enfoque estrecho: las formas tácitas de conocimiento, la sabiduría basada en la práctica y, tal vez, lo que resulta más importante, las voces de los ciudadanos comunes pueden ser igualmente útiles. Por lo tanto, establece 21  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS que en un enfoque debe abarcar a una amplia gama de fuentes de investigación, y no sólo la evidencia dura. ¿Cómo se incorpora la evidencia a la formulación de políticas? Los procesos de políticas idealmente tienen diferentes etapas: establecimiento de la agenda; formulación; implementación; y evaluación. La evidencia tiene el potencial de influir en el proceso de formulación de políticas en cada una de estas etapas. Por lo general, se necesitan distintos tipos de evidencia en las diferentes etapas del proceso de formulación de políticas, y las consideraciones sobre el tiempo podrían influir en los mecanismos disponibles para movilizar la evidencia. Para cada parte del proceso de políticas, revisamos el trabajo de Pollard W. y Court, para delinear algunos temas específicos respecto del uso de la evidencia. Componentes de los procesos de formulación de políticas y distintos temas sobre la evidencia Etapa de la formulación de Descripción Distintos temas sobre la políticas evidencia Establecimiento de Conciencia y prioridad de un La evidencia que se necesita aquí es la agenda tema para identificar nuevos problemas o respecto de la magnitud del problema, de manera que, lo actores relevantes de la política sean conscientes de que el problema es en sí importante. Un factor clave aquí es la credibilidad de la evidencia, pero también el modo en que se la comunica. Formulación Hay dos etapas clave en el Para ambas etapas, los políticos proceso de formulación de deben asegurarse idealmente de que políticas: determinar las su comprensión de una situación opciones de la política y luego específica y las diferentes opciones seleccionar la opción preferida sean tan detalladas como sea posible; sólo así se pueden tomar decisiones informadas acerca de qué política adoptar e implementar. Esto incluye los vínculos instrumentales entre una actividad y su resultado así como también el costo esperado y el 22  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS impacto de una intervención. Son importantes la cantidad y credibilidad de la evidencia. Implementación Actividades prácticas reales Aquí, el foco se ubica sobre la evidencia operativa para mejorar la efectividad de las iniciativas. Esto puede incluir al trabajo analítico así como también al aprendizaje sistematizado sobre las capacidades técnicas, al conocimiento experto y a la experiencia práctica. La investigación de acción y los proyectos experimentales Fuente: Pollard W. y Court, 2005 2.2.4 Características que influyen en la formulación de políticas Es importante reconocer que en cada etapa del ciclo de la política, diferentes factores afectan a las políticas. Esto ocurre tanto a nivel individual, por ejemplo, en términos de la propia la experiencia, la pericia y el juicio del político; y a nivel institucional, por ejemplo, los incentivos, los intereses y la capacidad. También hay un número de limitaciones que restringen la incidencia de la evidencia en las políticas públicas, por ejemplo, la presión para procesar la información rápidamente. La formulación de políticas no es ni objetiva ni neutral: es un proceso político. El hecho de que la interacción entre los políticos y los investigadores se ve limitada por las divergencias entre estos dos mundos. Utilizan distintos idiomas y tienen diferentes prioridades, agendas, tiempos y sistemas de recompensa. Por lo tanto, a menudo se da una brecha en la comunicación (Sutcliffe y Julius, 2006). ¿Cuáles son los temas que los gobiernos deben considerar al intentar identificar la evidencia que resultaría útil? Un trabajo reciente sugiere que los gobiernos deben considerar lo siguiente: La precisión: la evidencia ¿describe correctamente lo que pretende hacer? 23  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS La objetividad: la calidad del enfoque tomado para generar la evidencia y la objetividad de la fuente, así también el alcance de la contestación respecto de la evidencia. La credibilidad: esto se relaciona con la confiabilidad de la evidencia y por lo tanto, con el hecho de si se puede depender de ella para el monitoreo, evaluación o valoración del impacto. La aplicabilidad general: ¿hay información generalizada o son sólo casos selectivos o experimentales? La relevancia: si la evidencia es oportuna, sobre el tema y tiene implicancias para la política. La disponibilidad: la existencia de (buena) evidencia. La raíz: la evidencia ¿está basada en la realidad? La aplicabilidad en la práctica: si los políticos tienen acceso a la evidencia en un formato útil y si las implicancias de la política provenientes de la investigación son factibles y posibles en términos económicos. 2.3. POLÍTICAS EN SEGURIDAD PÚBLICA Imagen tomada con fines didácticos Uno de los retos del actual sistema de seguridad pública y justicia penal es la manera de incorporar a la participación ciudadana dentro de su estructura. 24  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS La participación comunitaria es deseable no sólo porque el ciudadano tiene el derecho de ser tomado en cuenta en la elaboración de políticas que le afectan, sino también porque hay una relación positiva entre la participación ciudadana y el control efectivo de la criminalidad (Díaz, 2004) Su papel en la prevención del delito es crucial. Los ciudadanos pueden ayudar a disminuir el delito o permitir que se convierta en un estilo de vida. Es por ello por lo que, más allá de su posible función como vigilantes del trabajo del policía y agentes del Ministerio Público, comprometerlos con las políticas del gobierno, escuchar sus preocupaciones y demandas, responsabilizarles de la calidad de vida de su comunidad pueden convertirse, también, en estrategias para disminuir el delito. Lograr que la comunidad tenga una voz en el proceso de toma de decisión que rodea al problema de inseguridad no sólo es un deseo, sino también una obligación legal. La Ley General que establece las Bases del Sistema Nacional de Seguridad Pública contempla la participación de los ciudadanos: “Las autoridades establecerán mecanismos eficaces para que la sociedad participe en la planeación y supervisión de la seguridad pública, en los términos de esta ley y demás ordenamientos aplicables.” (Art. 8). En el Título Tercero de dicha ley, arts. 49-51, se establecen los mecanismos, procedimientos y la competencia de la participación ciudadana. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, según esta legislación, es el órgano responsable de establecer el tipo de participación ciudadana, siempre y cuando cumpla con los lineamientos del artículo 50: I. Conocer y opinar sobre políticas y seguridad pública; II. Sugerir medidas específicas y acciones concretas para mejorar esta función; III. Realizar labores de seguimiento; IV. Proponer reconocimientos por méritos o estímulos para los miembros de las instituciones policiales; V. Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades; y 25  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS VI. Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño en la función de la seguridad pública. 2.3.1. Consejo de coordinación de Seguridad Pública En respuesta a esta obligación, el Consejo Nacional de Seguridad Pública adoptó el Acuerdo que Fija las Reglas de Procedimientos y Plazos para la Instalación y Funcionamiento de los Consejos de Coordinación de Seguridad Pública. En este acuerdo se establecen los mecanismos y reglas que harán posible la participación de la sociedad en las decisiones y la vigilancia de la seguridad pública. Básicamente se crearon los comités ciudadanos, Comités de Consulta y Participación de la Comunidad, siguiendo el mismo modelo de consejos en el que está organizado el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Los miembros de estos comités no son parte de la administración pública, ni son autoridad; se limitan a ser un cuerpo deliberativo y de vigilancia sobre el SNSP (Sistema Nacional de Seguridad Pública), en los distintos niveles de gobierno: federal, estatal, municipal, y también regional y vecinal. Imagen tomada con fines didácticos La información del desempeño de estos comités es desigual. En el caso del Distrito Federal existe información sobre el comité en la página de la Secretaría de Seguridad (Ulloa, 2000). El caso mejor documentado es el de Baja California. Durante sus primeros años de existencia, el comité se dedicó a analizar la legislatura local y completar un diagnóstico 26  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS sobre la situación de la seguridad pública en el estado. Nada sorprendente, se topó con poca voluntad política por parte del gobierno estatal para trabajar con ellos, resultado de la desconfianza de los gobiernos hacia la participación ciudadana. Tal vez éste sea el mayor reto: establecer una relación de confianza entre la presencia ciudadana y los gobiernos, y mantener la objetividad y vigilancia sobre el trabajo gubernamental. Imagen tomada con fines didácticos La participación ciudadana se ve entorpecida no sólo por falta de voluntad política, sino también por las reducidas capacidades de los gobiernos, sobre todo los gobiernos locales. Para muchos gobiernos es suficiente con tener una estrategia de comunicación con los ciudadanos que no es lo mismo a participación ciudadana. En general, trascendiendo al tema de la seguridad pública, la relación entre gobiernos municipales y ciudadanos no es muy fuerte; por ello, les cuesta trabajo encontrar un espacio para ello dentro de su proceso de elaboración de políticas. Además, en el caso específico de la seguridad pública, la mala imagen que tiene policía ante el ciudadano impide el acercamiento y la generación de confianza mutua. Aun así, existen otros mecanismos de participación ciudadana en el tema de seguridad pública, ya sea dentro de universidades, centros de investigación, organismos no gubernamentales, organismos públicos de defensa de los derechos humanos y cámaras de comercio, en donde han comenzado a surgir proyectos de investigación, propuestas de políticas y vigilancia enfocadas al tema de seguridad pública y justicia penal. Si bien estas organizaciones no tienen el mandato de incidir en la toma de decisión de políticas públicas, como sí lo tienen los consejos ciudadanos, son una forma más de alimentar el debate público, de cuestionar y evaluar el trabajo gubernamental y ofrecer alternativas ante las políticas actuales de seguridad pública. 27  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS 2.4. CAUSAS Y EFECTOS DE LAS POLÍTICAS EN SEGURIDAD Imagen tomada con fines didácticos Características y Condiciones de Aplicación de las Políticas de Seguridad Pública Dado su caso, las políticas de seguridad pública tienen ciertas características generales que le otorgan una impronta particular. En primer lugar, son políticas pluridimensionales porque están referidas y afectan a diferentes aspectos de la vida institucional y social. Tradicionalmente, en América Latina, se ha tendido a enfocar a las políticas de seguridad pública como una instancia exclusivamente limitada a la neutralización de conductas delictivas mediante el accionar predominante del sistema policial. No ha sido habitual en la región considerar que las problemáticas de la seguridad pública son producidas y reproducidas por medio de un conjunto de factores y procesos sociales, políticos, culturales y económicos de diferente envergadura e intensidad, y cuyos efectos y consecuencias también repercuten en todos estos aspectos de la vida colectiva de nuestra sociales. De allí que una política de seguridad integral debe asumir necesariamente un carácter pluridimensional y producir intervenciones sobre ese conjunto de aspectos y dimensiones de la vida social. En segundo término, son políticas multisectoriales porque implican la intervención de una variedad de actores estatales y sociales. En nuestra región, ha sido habitual colocar al sistema policial como el actor exclusivo o predominante de las políticas de seguridad, descartando de antemano la intervención activa de otras agencias estatales y 28  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS fundamentalmente de los actores sociales directamente implicados o comprometidos en el conjunto de problemáticas inscritas en el ámbito de la seguridad. No obstante, el carácter pluridimensional de la seguridad pública da cuenta justamente de la impronta multisectorial de las políticas específicamente abocadas a intervenir sobre dichas problemáticas. Y, finalmente, son políticas complejas porque suponen la gestión de problemáticas diversas, algunas de las cuales tienen ciertas características peculiares. Por un lado, gran parte de las problemáticas de la seguridad se refieren a prácticas ilegales y delictivas, y a actividades de carácter clandestino, lo que dificulta su conocimiento y abordaje pormenorizado de parte de las agencias estatales así como de los actores sociales implicados en la seguridad. Por otro lado, las políticas de seguridad pública -a diferencia de otro tipo de políticas públicas- tienen como rasgo específico la posibilidad del uso de la fuerza institucional como forma particular de intervención y acción a ser llevada a cabo por ciertas agencias y actores específicamente autorizados a ello. Ambos aspectos les otorgan a las políticas de seguridad un trazo característico específico y las convierten en políticas complejas. Por un lado, ante el crecimiento y la complejidad creciente de la criminalidad y de la sensación de desprotección ciudadana observada, existe una extendida demanda social a favor de una gobernabilidad más eficiente y activa sobre estos asuntos. No obstante, la histórica desatención de estos por parte de las autoridades gubernamentales nacionales y locales y la ausencia de estructuras de gestión y de un funcionariado especializado en la materia impiden brindar respuestas institucionales integrales y duraderas a través de la formulación e implementación de políticas y estrategias de seguridad pública de mediano y largo plazo. Las crisis institucionales que se suceden recurrentemente ante hechos puntuales de violencia o delictivos altamente dramáticos y espectaculares, son una expresión contundente de la inestabilidad institucional existente en esta área de gobierno. Dichas crisis no solamente han provocado reacciones populares violentas o movilizaciones colectivas permanentes sino también la constante rotación en cortísimos períodos de tiempo de funcionarios de dirección en los ministerios o secretarías abocados al gobierno de los asuntos de la seguridad pública, todo 29  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS lo cual ha impedido u obstruido el desarrollo de políticas institucionales de seguridad pública que sean integrales y continuas. Este contexto y las características mencionadas más arriba imponen un conjunto de condiciones de aplicación de las políticas de seguridad pública en América Latina. Estas políticas deben tener un diseño y planificación integral que tenga por objeto el desarrollo uniforme de una serie de estrategias de reforma y modernización referidas al conjunto de las instancias componentes del sistema de seguridad pública así como también el despliegue de estrategias sociales e institucionales de prevención y control de la violencia y el delito. Sin embargo, la implementación de las mismas debe suponer una gestión diversificada y flexible que contemple que la efectividad de las estrategias y la puesta en marcha de los dispositivos componentes de la política de seguridad se lleve a cabo por áreas y sectores siguiendo ritmos y tácticas de ejecución diferenciadas y permitiendo la permanente evaluación y adaptación circunstancial de dicha ejecución, pero apuntalando siempre la imprescindible complementariedad temática y de dimensiones y permitiendo la coordinación intersectorial que toda estrategia compleja y diversificada conlleva. Todo ello, por cierto, se debe viabilizar dentro del marco de una impronta de continuidad temporal de las políticas y estrategias, lo que constituye una condición insuperable de aplicación de estas. 2.4.1. Políticas Públicas, Participación Ciudadana y Poder Local Imagen tomada con fines didácticos 30  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS En estos tiempos es de vital importancia las temáticas relacionadas a las Políticas Públicas, y dentro de ello encontramos a la participación ciudadana, todo esto enfocado a la comprensión de los elementos y actores que participan en la reforma de la administración del Estado. Estamos enfrentando cambios en la administración del Estado caracterizado por ser centralista, burocrático, autoritario, mono cultural y excluyente; hacia una Administración Pública más democrática, participativa y con menos intervención del Estado. Esta nueva forma de Administración estatal, discutida en distintos niveles, necesariamente conduce a una nueva concepción de sus funciones, sus políticas y sus relaciones con la sociedad en general, donde la participación ciudadana juega un papel importante en aspectos claves, tales como el control y la auditoria de la sociedad. Tan importante papel en el marco de la denominada reducción del Estado, y la vigencia del régimen democrático como el idóneo para el relacionamiento entre el Estado y la sociedad, de cara a la problemática social, económica y Política por la que atraviesan los Estados nacionales de la presente época, que en algunos casos está ligada al proceso de reducción de sus funciones. En ese sentido es fundamental el papel de los gobiernos locales, quienes se convierten en los agentes más inmediatos, para la búsqueda de la rearticulación del tejido social del país, en el acercamiento entre los gobernantes y gobernados; es decir, conforman una nueva articulación entre el poder público, sociedad y grupos económicos, para el impulso de un modelo propio de desarrollo que logre hacer real las mejoras en las condiciones de vida de todos los habitantes. Esto pudiera materializarse mediante la participación ciudadana. Las Políticas Públicas forman parte del quehacer del Estado, desde la puesta en práctica de planes hasta la omisión de estos ante las demandas sociales. De cualquier manera, es posible establecer una conceptualización más o menos consensuada de que lo político y la política se refieren a principios de un determinado gobierno, orientada para atender 31  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS los fines de una población específica, o podemos decir que, es un medio para llegar a una determinada meta. Imagen tomada con fines didácticos La ejecución de la política pública tiene dos momentos: un discurso, o una forma de cómo transformar una demanda en un propósito de acción y de registro de la agenda de decisiones de un gobierno; y una práctica, que es una forma para que los diferentes actores que se interrelacionan formulen sus problemas, exijan soluciones, instrumentos y materialicen la política. Es la práctica Política donde se inscriben la participación ciudadana y el poder local, como elementos sustantivos. Aunque, también debe considerarse que estos dos conceptos no son válidos sin tener en cuenta que la democracia es un sistema que fomenta la creación de espacios donde estos se desarrollan y práctica. Está claro que la democracia no es un modelo rígido, terminando en todos sus detalles, ni tampoco una especie de receta que contenga las respuestas correctas a todos los problemas. Como no es un modelo rígido, es perfectible, por tanto la participación ciudadana puede ir más allá de las reglas establecidas. Para los países donde la sociedad civil actualmente tiene un proceso de descentralización, especialmente en el tema del traslado de la toma de decisiones públicas de los órganos nacionales asentados en el centro, hacia órganos que se hallan en la periferia del país, sean estos constitutivos o no de esos órganos nacionales. Siendo la municipalidad, la mayor expresión de estos órganos en el interior, con lo cual se vislumbra el fortalecimiento del poder local. 32  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Imagen tomada con fines didácticos Así también, el papel de la sociedad es fundamental dentro del proceso de descentralización, la cual se sitúa en un contexto más amplio que el meramente institucional en el que implique el traspaso de capacidades que se encuentran en manos del Estado directamente a la sociedad y sus organizaciones. Estas acciones se realizan en un espacio determinado, en el ámbito local será el Municipio, en términos político-sociales será la ciudadanía agrupada en lo que se define como poder local: que son las fuerzas, acciones y presiones organizadas a nivel de la sociedad, del Municipio o de la región, que contribuya a satisfacer las necesidades, intereses y aspiraciones de la población. En donde la ciudadanía, tenga igualdad de oportunidades y un conjunto de garantías que hagan efectiva esa igualdad orientada fundamentalmente a asegurar la participación de la sociedad en el control y discusión de las Políticas encaminadas al gobierno. 33  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Prevención del delito Imagen tomada con fines didácticos La prevención del delito se instrumenta desde el poder Ejecutivo mediante la Secretaría de Seguridad Pública, que coordina los esfuerzos de prevención a nivel federal y también tiene el control de la Policía Federal Preventiva. En términos estrictos, la prevención del delito se refiere a todas aquellas políticas, medidas y técnicas encaminadas a inhibir las transgresiones a la ley. Es un área que en México por lo general maneja la policía preventiva, ya sea federal, estatal o municipal. La forma más ostensible de ello es la vigilancia policial de los espacios públicos. También se consideran dentro del esquema de prevención los programas coordinados con otras instituciones como, por ejemplo, las campañas contra el consumo de drogas; los retenes en las carreteras para identificar a conductores intoxicados o portando armas; las campañas para fomentar una cultura de legalidad; los programas de atención a grupos vulnerables a cometer delitos (jóvenes) o a ser víctimas (mujeres). Imagen tomada con fines didácticos En la Ciudad de México se han puesto en marcha distintas estrategias de prevención del delito, como los retenes a taxistas para constatar que no estén cometiendo un delito, o la obligación de tener encendidas las luces en el interior en los vehículos del transporte público. Sin embargo, en México todavía no han surgido proyectos más ambiciosos de prevención 34  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS del delito, enmarcados como tales, en su definición más amplia que trasciendan al policía. Estos pueden ser programas de mediación de conflictos; cursos de negociación para evitar llegar a situaciones límite; trabajo con jóvenes, que vaya más allá de “decir no a las drogas” y pláticas para poblaciones en riesgo como programas deportivos o culturales. Las políticas de bienestar social no están enfocadas a prevenir el delito, ni son dirigidas a esas poblaciones más susceptibles de cometer o de ser víctimas de un delito, ni existen proyectos amplios para “rescatar” comunidades en donde el crimen es una forma de vida. La estrategia principal de prevención es vigilancia policial y recomendaciones a los ciudadanos para evitar ser víctimas de un delito, que si bien son medidas necesarias, no se puede decir que sean proyectos integrales de prevención del delito. Imagen tomada con fines didácticos La policía se puede definir como: una organización pública, financiada por la comunidad y sujeta a la dirección de los órganos públicos; es una organización especializada en el uso de la fuerza y autorizada para usar la coerción con el fin de restablecer el Estado de derecho. En la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (www.ssp.gob.mx) bajo el título de prevención del delito se encuentran recomendaciones para evitar ser víctima de un delito, cómo reaccionar ante un delito y como denunciar el delito en una agencia del Ministerio Público y el orden social. La policía es, sin duda, el pilar del sistema de seguridad pública y justicia penal. El policía es por lo general el primer contacto que tiene el ciudadano con el aparato judicial del Estado. En el momento que el ciudadano enfrenta un problema, sea delito o no, debería acudir a la 35  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS policía. Se calcula que el policía de la calle pasa la mayor parte de su tiempo atendiendo problemas que realmente no son judiciales, desde dar indicaciones hasta resolver pleitos entre vecinos; rara vez corre tras el ladrón. De aquí la importancia de contar con una policía eficiente, bien entrenada, que comprenda su trabajo y que, ante todo, se vea como un servidor público. Es además vital abrir a debate el tipo de policía que la sociedad quiere: cuál es el mandato, valores y comportamientos que la sociedad quisiera ver reproducidos dentro de las corporaciones policiales. Imagen tomada con fines didácticos En México existen alrededor de 350,000 oficiales de policía, divididos en aproximadamente 300 corporaciones distintas. Estas fuerzas se dividen según su función y según el nivel de la federación al que están adscritos. Así en términos de funciones existen dos tipos de policía: la policía preventiva y la policía investigadora, en México llamada judicial. La policía preventiva tiene como responsabilidad el mantenimiento del orden, la vigilancia y patrullaje en las calles, sólo puede detener a individuos en flagrancia, no poseen la facultad de investigar los delitos y puede llegar a auxiliar al Ministerio Público si éste se lo pide; en el país hay alrededor de 330,000 policías preventivos. La Policía Federal Preventiva, creada en 1999, está encargada de vigilar los caminos e instalaciones federales. Es una policía que no tiene funciones amplias de investigación y al igual que otras policías preventivas sólo puede detener a individuos en flagrancia o si se los pide la Procuraduría General de la República. En el año 2000 contaba con 10,699 efectivos. Los estados de la federación cuentan con sus propias policías preventivas al igual que los municipios; éstos últimos sólo están facultados para contar con policías 36  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS preventivas. De 2,395 municipios en el país, 355 no tienen ningún tipo de corporación policíaca establecida: 2000 municipios cuentan con menos de 100 oficiales; 87 de los municipios más grandes cuentan con 68.7 por ciento de los elementos de la policía preventiva del país. Imagen tomada con fines didácticos El Distrito Federal concentra una tercera parte de los efectivos de la policía preventiva, con alrededor de 70,000 elementos divididos en tres grandes corporaciones (Alvarado y Sigrid, 2001). La mayoría de las cifras sobre la policía en México, su desempeño y entrenamiento provienen del Plan Nacional de Seguridad Pública 1995-2000, un diagnóstico elaborado por la administración de Ernesto Zedillo para entender la situación del país. La mayoría de los autores aquí citados recogen esas mismas cifras, es por ello por lo que muchas de ellas son de 1995, cuando ha sido posible actualizarlas se ha hecho, desafortunadamente éste no ha sido el caso para la mayoría de ellas (Reames, 2003). Imagen tomada con fines didácticos 37  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS 1. La policía preventiva con alrededor de 34 000 efectivos divididos en policía sectorial, policía metropolitana, fuerzas especiales, asuntos internos y seguridad vial, estos a su vez divididos en otras corporaciones. 2. La policía auxiliar con 30-40,000 efectivos. 3. La policía bancaria e industrial con 15-17,000 efectivos, dependiendo de la fuente consultada En el Distrito Federal, en 1994, se calculaba que había 65 policías por cada 10000 habitantes, un número muy superior a otras ciudades del mundo. Por ejemplo, en Río de Janeiro hay 40 policías por 10,000 habitantes, en Londres 25 y en Washington 37.28. Asimismo, la eficiencia de la policía también es cuestionable, en esta misma serie que presenta Ramírez Marín, se calcula que en el Distrito Federal hay 334 policías por cada 100 delitos. El promedio para las otras ciudades incluidas en la comparación es de 51 policías por cada 100 delitos. También se calcula el número de policías que se necesitan para atrapar a 100 delincuentes: 14 en Washington, 22 en Nueva York, 30 en Río de Janeiro, 35 en Madrid, y por último, 1,295 en el Distrito Federal. El trabajo del policía tiene varias características que lo hacen distinto del trabajo de otras instituciones. Para la policía, en el caso mexicano la policía preventiva, el día a día de su trabajo se realiza en la calle; esto significa que la policía es una institución que se define por estar en contacto constante con los ciudadanos. Esta cercanía puede acarrear obstáculos para su trabajo. Uno de ellos es la discrecionalidad con la que cuenta el policía para realizar su labor. Muchas de las situaciones a las que se enfrenta tienen que ser resueltas en el instante y se deja la decisión a discreción del policía. El uso de la fuerza por parte de la policía es un ejemplo de estas situaciones donde la discreción desempeña un papel central, ya que en un par de minutos el policía tiene que determinar el nivel de peligrosidad de la situación, escoger una estrategia para resolverla y ejecutarla. El caso del uso de la fuerza es crucial para demostrar este punto, pues en México no existe una sola ley que la establezca como atribución o potestad policial. 38  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Dentro de los Bandos de Buen Gobierno, a nivel municipal, y dentro de los reglamentos y manuales internos de las corporaciones policiales se encuentran los lineamientos existentes sobre el uso de la fuerza. En gran medida, legalmente, el uso de la fuerza depende de la percepción y decisión del policía. El policía no tiene claridad acerca de cuándo usar la fuerza y cuándo no. Estas dudas abren la puerta tanto al abuso policial como a la ineficiencia en su desempeño. Al mismo tiempo, esta discrecionalidad del policía no siempre es evidente; muchas de las decisiones que se toman no son visibles para el público ni consientes para el policía. Esta es una realidad que se debe tener en cuenta, pues puede ser un problema en el momento de revisar la actuación del agente de policía en operativos conflictivos o si existen dudas con respecto a su desempeño. Además, esta discrecionalidad, si no es bien entendida, puede resultar en prácticas corruptas o, por lo menos, prácticas poco éticas e ilegítimas. Es por ello que la capacitación y el entrenamiento de los policías son temas centrales para garantizar su desempeño. Si bien existen muchas situaciones para las que es imposible un diseño de estrategia a priori, entre más preparado esté el policía, existe una mayor probabilidad de que sepa cómo responder en cualquier tipo de situación, y como usar su discrecionalidad de manera legal y adecuada. En México existen grandes deficiencias en la preparación del policía. En 1995 el promedio de instrucción impartida en la academia de policía fue de 4.5 meses. Para la mayoría de los policías, ésta es la única instrucción que reciben a lo largo de su carrera, debido a que no existen programas periódicos de actualización, o de reentrenamiento, por ejemplo, en cuanto al manejo de armas. Además, este entrenamiento es un fenómeno relativamente reciente; alrededor de 36 por ciento de las academias fueron creadas durante la década de 1980. De las 58 academias que existían en 1995, sólo 17 exigían algún nivel educativo mínimo. Es decir, en dos terceras partes de las academias de policía en México no se exige ningún tipo de escolaridad previa. En 1995, 56 por ciento de los policías mexicanos contaban con una e s c ola r ida d máxima de primaria, 24 por ciento tenían secundaria completa o 39  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS incompleta y 13 por ciento había cursado la preparatoria (completa e incompleta). Es decir, alrededor del 80 por ciento de la policía mexicana no ha completado la secundaria. Uno de los grandes retos que enfrentan las policías mexicanas tiene que ver con la selección de personal y la capacitación que se les ofrece. Así como la sociedad debe decidir qué tipo de policía quiere, es necesario poder escoger a qué tipo de personas se quiere como policías. Uno de los problemas más serios en México es que el grupo de candidatos de donde se puede escoger es muy reducido y por lo tanto las policías mexicanas tienen que conformarse con quienes los seleccionan a ellos. Esto evidentemente significa que no están llegando los elementos idóneos a las policías, ni los mejor preparados, ni con una vocación de servicio. Como en muchas otras instituciones corruptas o con mala imagen, se crea un círculo vicioso: por la mala fama no acceden a ella el tipo de persona deseada –íntegra, honesta, con vocación de servicio, poco corrompible y por no existir este personal, las corporaciones no se regeneran. Sin embargo, no es sólo la reputación la que mantiene a los mejores elementos fuera de las corporaciones policíacas, también influyen la inestabilidad del trabajo de policía y las pocas prestaciones que existen para ellos y para sus familias. 2.4.2 Propuesta de reforma del sistema de seguridad pública y de justicia penal El 29 de marzo de 2004, el presidente Fox presentó al Poder Legislativo una propuesta de reforma al Sistema de Seguridad Pública y Justicia Penal, que busca fortalecer sustancialmente las capacidades de los cuerpos policiales. La propuesta se centra en cinco reformas principales para el Sistema de Seguridad Pública y ocho reformas dirigidas al funcionamiento del Poder Judicial. 40  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Reformas al Sistema de Seguridad Pública. Imagen tomada con fines didácticos 1. La creación de una Policía Federal. Se plantea que esta institución fusione a la Agencia Federal de Investigaciones (AFI) y a la Policía Federal Preventiva (PFP). La Policía Federal actuará bajo la responsabilidad de la Secretaría del Interior, que sustituirá a la actual Secretaría de Seguridad Pública. 2. Otorgar facultades investigativas a las policías federal, estatales y municipales, bajo las directrices que determinen los fiscales (antes Ministerio Público); se elimina el mando orgánico del Ministerio Público sobre la policía (en ningún otro país existe esta dependencia). 3. Transformar a la Procuraduría General de la República en Fiscalía General de la Federación, con autonomía constitucional. Se plantea que la fiscalía dirija y supervise la investigación de la policía y acuse ante los tribunales. Los fiscales conservan la dirección jurídica de la investigación y el proceso. Imagen tomada con fines didácticos 41  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS 5. Integrar un Sistema Policial Nacional, que contemple la creación del currículo policial nacional y el sistema de carrera policial --mediante la estandarización de la profesionalización y equipamiento de los cuerpos policiales. Además, integrar un sistema de inteligencia policial, fusionando inteligencia criminal con inteligencia para prevención. 6. Crear el Juez de Ejecución de Sanciones, para dar garantías jurisdiccionales a la solución de conflictos y vigilancia de la ejecución de las sanciones. Reformas judiciales Sustituir el actual sistema procesal escrito (semi-inquisitivo), por el sistema acusatorio, adversarial y oral. Se espera que esto fortalezca los principios del debido proceso tanto para la víctima como para el imputado. Los juicios orales permiten más transparencia, equidad entre las partes, inmediatez y publicidad. Los modelos de corte inquisitivo se caracterizan por partir de la presunción de que la persona indiciada es culpable de la comisión de un delito en tanto no se pruebe lo contrario. En este tipo de sistemas el juez procede de oficio a la búsqueda, recolección y valoración de las pruebas, llegándose al juicio después de una instrucción escrita y secreta de la que están excluidos o, en cualquier caso, limitados los desafíos pendientes. La propuesta anteriormente señalada constituye un paso importante dentro de los esfuerzos de la presente administración por impulsar una reforma del Estado. Asimismo, la aprobación de las reformas legales planteadas fortalecería la vigencia del estado de derecho. Sin embargo, es importante señalar que estas reformas no resuelven completamente algunos de los vicios funcionales en la procuración de justicia. Tampoco pueden tener un efecto directo en el acceso a la justicia de la mayoría de la población, si no van acompañadas de políticas públicas y programas efectivos para la capacitación, combate a la corrupción y mejoramiento en el desempeño de las fuerzas policiales, jueces, magistrados y personal penitenciario. 42  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS Las reformas judiciales tienen un mayor alcance que las propuestas en materia de seguridad pública, ya que responden, en gran medida, a los informes emitidos por relatores de organismos internacionales que han visitado el país, así como por comisiones o grupos de expertos de organismos internacionales que han evaluado la situación de los derechos humanos en México y a las recomendaciones del Diagnóstico principios de contradicción e inmediación, restringiendo el derecho a una adecuada defensa. Por su parte, el sistema acusatorio resulta propio de regímenes democrático-liberales, donde la libertad y la dignidad del ciudadano ocupan un lugar preferente en la protección brindada por el ordenamiento jurídico. Por tanto, los regímenes democráticos utilizan sistemas procesales en los que imperan principios penales tales como la relevancia de la acusación; la imparcialidad del juez, la presunción de inocencia y el esclarecimiento judicial de los hechos; así como la oralidad, la inmediación, la publicidad y la contradicción como principios rectores del proceso penal (Presidencia de la República, 2004). Sobre la Situación de los Derechos Humanos en México Imagen tomada con fines didácticos Las reformas propuestas podrían permitir el efectivo respeto a la garantía constitucional de que la imposición de penas sea propia y exclusiva de la autoridad judicial, terminando con la práctica de la declaración ministerial (ante Ministerio Público) que ha sido criticada por organismos internacionales en repetidas ocasiones. Las garantías procesales para los adolescentes que se plantean en la propuesta de reforma, regulan el artículo de la Convención sobre los Derechos de los Niños, ratificada por México 43  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS en 1989, haciendo efectiva la protección jurídica de adolescentes, que actualmente está regulada por el Consejo Tutelar de Menores (dependiente del Ejecutivo). Las reformas dirigidas al orden jurídico en materia de justicia penal federal también plantean una atención comprometida a las víctimas del delito, a la reparación del daño y medidas que tienden a incrementar la independencia del Poder Judicial. No obstante, aún es necesario asegurar la autonomía presupuestal del Poder Judicial para contribuir a consolidar su gestión independiente. Esto se podría garantizar mediante una reforma legislativa que reserve un porcentaje del presupuesto federal al poder judicial, seguido de reformas similares en los estados. Debido a que los estados miembros de la federación son soberanos, continúa siendo un reto importante homologar los diversos preceptos normativos en los estados a esta reforma propuesta por el Ejecutivo federal. Las reformas propuestas por el Ejecutivo en materia de seguridad pública también responden a recomendaciones emitidas por organismos internacionales. Sin embargo, no resuelven por completo la incompatibilidad de funciones en materia de coordinación policial y las facultades acusatorias ante los tribunales. Ambas funciones continúan siendo desempeñadas por la Fiscalía de la Federación. Si bien se elimina el mando El Artículo 21 de la Constitución federal establece las garantías judiciales también protegidas por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos; “no debe considerarse que las declaraciones hechas por los detenidos tengan un valor probatorio a menos que se hagan ante un juez”. 44  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS RESUMEN De acuerdo con lo expuesto en la presente unidad se identifica a la ciencia política desde su planteamiento, análisis, evaluación y su posterior implementación al Estado aplicando nuevas Políticas Públicas muy bien implementadas, además de conocer cómo se elaboran, quienes participan y como se evalúan las Políticas Públicas, así como las causas y efectos de estas. Si bien es cierto, las políticas públicas son la parte ejecutora de la Administración Pública. Claro está que deben de ser unas Políticas Públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas sociales que darán como resultado un Estado con administración capaz de enfrentar con seguridad cualquier adversidad venidera. Por otra parte, el estudio de la seguridad pública se centra en un ámbito jurídico, y de manera paulatina se ha ido abriendo a otros campos del conocimiento como son: sociología, ciencias políticas y administración, entre otros, debido a que este problema debe ser estudiado desde distintas perspectivas. Todos los problemas sociales tienen sus causas. La crisis económica, el desempleo, la marginación, la falta de oportunidades y educación; la desintegración familiar y la pérdida de valores; los problemas como el alcoholismo y la drogadicción son factores que influyen en la pérdida de seguridad pública y el incremento de la delincuencia. Han pasado los años: reformas van y reformas vienen, penas bajan y suben y el problema persiste. Lo cierto es que actualmente la sociedad ha perdido la confianza en las autoridades responsables de la seguridad pública, por diversas causas: incremento de la violencia y delincuencia, falta de impacto social de las políticas públicas de seguridad que se han implementado desde el ámbito gubernamental, corrupción e impunidad en las instituciones de seguridad pública (Policías y Ministerios Públicos). 45  UNIDAD 2. POLÍTICAS PÚBLICAS REFERENCIAS ANEXAS AL PROGRAMA Aguilar V., L., (1992). La hechura de las políticas públicas. Porrúa. Baradach E, (1998). Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas, CICDE Calva J.L., (2012). Políticas Macroeconómicas para un desarrollo. Juan Pablos Editor Díaz H., M.A. (2004). La víctima: un recuento histórico de su papel en el proceso penal. Dye, T. (1995). Understanding public policy (8 ed.) Prentice Hall, Englewood Cliffs. Frohock J., (1998). Políticas Públicas en México. http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/040609095627.html Alvarado A. y Sigrid A. (2001). El desafío democrático de México: seguridad y estado de derecho. El colegio de México Majone, G. (1997) Argumentación y persuasión en la formulación de políticas. FCE Pollard W. y Court, (2005), Herramientas para diseñadores de políticas públicas en países en Desarrollo. Martinelli J.M., (2002). Políticas públicas en el nuevo sexenio, Plaza y Valdes editores, Olson, M. (1992). La lógica de la acción colectiva: bienes públicos y la teoría de grupos Presidencia de la República. Consultado de: www.presidencia.gob.mx Reames, (2003). Police Forces in Mexico: A Profile. Center for U.S. Mexican Studies Ruiz S. C. (1996). Manual para la elaboración de políticas públicas. Plaza y Valdés. Sánchez A., (1993). El proceso de diagnóstico en la elaboración de políticas públicas. Perfiles Latinoamericanos. Sutcliffe y Court (2006). Herramientas para Diseñadores de Políticas Públicas en Países en Desarrollo. Ulloa (2000). México. Introducción al estudio del Sistema Nacional de Seguridad Pública, s/editorial, 46