Els Recursos Administratius PDF

Assignatura: DRET ADMINISTRATIU D’ANDORRA Mòdul 8. Els recursos administratius Lluís Saura Lluvià Actualitzat per Antoni López Montanya (gener 2021) 1 7. Els recursos administratius 1. Introducció L’estudi dels recursos administratius s’inscriu en el marc del que s’anomena el control de l’Admi...

Assignatura: DRET ADMINISTRATIU D’ANDORRA Mòdul 8. Els recursos administratius Lluís Saura Lluvià Actualitzat per Antoni López Montanya (gener 2021) 1 7. Els recursos administratius 1. Introducció L’estudi dels recursos administratius s’inscriu en el marc del que s’anomena el control de l’Administració i, més concretament, el control intern. En efecte, per contraposició a les formes de control extern, entre les quals podem destacar el control jurisdiccional i el control de l’Administració per part d’òrgans constitucionals que exerceixen funcions no jurisdiccionals (com ara, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de comptes, el raonador del ciutadà i fins i tot el control en el si del Consell General de les Valls), el control de les administracions públiques es pot dur a terme des de la mateixa Administració i per part de la mateixa Administració; per exemple, el que realitza la Intervenció General, en l’àmbit financer i pressupostari. Una volta que l’Administració ha dictat un acte o una norma de caràcter general a través del procediment corresponent, l’ordenament jurídic reconeix als seus destinataris la possibilitat d’impugnar-los, ja sigui davant de la mateixa Administració de la qual procedeixen, ja sigui davant de la jurisdicció administrativa. En principi, aquesta duplicitat de recursos, en via administrativa, primer, i jurisdiccional, després, constitueix una doble garantia per als administrats, però també és una càrrega, en el sentit que no poden acudir a la via jurisdiccional si no exhaureixen prèviament la via administrativa. Tot seguit ho veurem en estudiar-ne la naturalesa. Per altra part, tot i no estar prevista expressament en el dret positiu andorrà, la jurisprudència ha admès la possibilitat de revisió d’ofici dels actes administratius declaratius de drets per part de la mateixa Administració que els va adoptar, però només abans que l’acte guanyi fermesa (és a dir, durant el termini en el que s’hi pot interposar un recurs) en via administrativa i amb audiència de l’interessat.1 Llevat d’aquest supòsit, l’Administració que pretén la nul·litat d’un dels seus actes declaratiu de drets ha de declarar-ne la lesivitat i impugnar-lo, tot seguit, davant de la jurisdicció contenciosa-administrativa, en un procés en el que l’administració pren el paper de part demandant, i és demandada la persona a favor de la qual l’acte origina drets. 2. Naturalesa dels recursos administratius 2.1. Els recursos administratius com a garantia per als ciutadans Es diu que els recursos administratius són una garantia per als ciutadans en la mesura en què mitjançant el sistema de recursos se’ls assegura la possibilitat de reaccionar contra les resolucions defectuoses i d’eliminar el perjudici que comporten. Tanmateix, es tracta d’una garantia d’abast limitat, ja que qui ha de resoldre el recurs – la mateixa Administració que ha dictat l’acte– és alhora jutge i part, cosa que contravé Són il·lustratives d’aquesta possibilitat les sentències de la sala administrativa del TSJ 96-04, del 19 de gener del 1996, 83-2011, del 16 de desembre del 2011, i 59-2019, del 30 de maig del 2019. 1 2 el conegut principi nemo iudex in causa sua. És cert que la resolució dels recursos se subjecta a una sèrie de tràmits legalment predeterminats, i que l’Administració ha d’actuar amb objectivitat, però també ho és que el fet d’haver de resoldre un recurs contra una resolució dictada per ella mateixa no garanteix la neutralitat en resoldre’l. Des d’aquest punt de vista i, en definitiva, des d’una perspectiva estrictament tècnica, els recursos administratius són un mitjà d’impugnació, una via de substitució o d’eliminació d’una resolució administrativa perjudicial o contrària a l’ordenament jurídic. Així, la via administrativa del recurs constitueix un procediment de naturalesa autocompositiva (enfront de la jurisdiccional, que és heterocompositiva perquè la resol una instància aliena a l’Administració) capaç d’evitar el procés ulterior. Els avantatges d’un sistema que preveu la via administrativa prèvia a la jurisdiccional són evidents: rapidesa, quan les pretensions que es fan valer en el recurs s’acullen favorablement, i seguretat per a l’administrat, en els termes que han estat exposats. Tanmateix, el sistema porta implícits certs desavantatges, com ara la circumstància exposada que qui ha de resoldre és alhora jutge i part; que el termini d’interposició de recursos administratius és molt curt, i en ocasions no es por valorar adequadament la conveniència de recórrer o no, i, finalment, que la inèrcia de l’Administració a l’hora de resoldre es tradueix en el manteniment de les posicions mantingudes en la primera resolució. 2.2. Els recursos administratius com a pressupòsit processal Si se’ls contempla des de la perspectiva processal, els recursos són també un pressupòsit processal. En realitat, la interposició d’un recurs no respon tant a la possibilitat –més teòrica que real– que sigui estimat per l’Administració, com al fet que, si no s’interposa el recurs quan cal fer-ho, l’acte esdevé ferm i ja no es pot acudir a la via jurisdiccional. L’article 8 de la Llei de la jurisdicció administrativa recull aquesta dimensió del recurs quan diu que “La interposició prèvia d’un recurs administratiu, d’acord amb el capítol IX del Codi de l’administració2, és un requisit necessari per obrir l’accés a la jurisdicció administrativa i fiscal, llevat el cas previst en l’article 40 del Codi de l’administració”3, exigència que reitera l’article 126 bis del Codi de l’administració. Això no obstant, en alguns supòsits excepcionals els tribunals han declarat admissible la interposició d’un recurs en via jurisdiccional malgrat que no s’hagués interposat el recurs administratiu previ. Així, la sentència de la sala administrativa del TSJ 94-24, de 17 de novembre de 1994, declara l’admissibilitat del recurs jurisdiccional contra una resolució en matèria tributària malgrat que un dels agents no havia formulat recurs administratiu previ, perquè el comú no li havia notificat la liquidació impugnada (l’obligat tributari era una tercera persona) tot i conèixer la seva condició d’interessat. Més recentment, la sentència de la sala administrativa del TSJ 23-2018, del 16 de març del Totes les referències al Codi de l’Administració s’han d’entendre fetes al text refós aprovat per Decret legislatiu del 3-7-2019, salvat que es digui expressament una altra cosa. 2 La sentència de la sala administrativa del TSJ 97-19, del 14 d’abril del 1997, declara que la impugnació dels actes presumptes per silenci administratiu constitueix una important excepció a la regla del recurs administratiu previ, ja que en aquest cas es pot acudir directament a la via judicial. 3 3 2018 ha declarat que el recurs jurisdiccional és admissible sense recurs administratiu previ quan, en notificar la resolució, l’Administració ha dit que es podia recórrer directament en via jurisdiccional i, per tant, va induir el recurrent ha fer-ho. 3. Classes de recursos administratius La doctrina i el dret comparat coneixen dos classes de recurs administratiu ordinari: el recurs d’alçada, que resol l’òrgan superior jeràrquic al que ha dictat l’acte recorregut, i el recurs de reposició, que s’adreça contra els actes emesos per un òrgan que no té superior jeràrquic, i que s’interposa i resol el mateix òrgan que ha dictat la resolució que n’és l’objecte. Aquest sistema de recursos administratius, que és avui qüestionat per una part de la doctrina, coneix diverses variants: així, per exemple, a Espanya, actualment el recurs de reposició té caràcter potestatiu, és a dir que la persona afectada per l’acte pot optar per interposar-lo o bé per acudir directament a la via jurisdiccional.4 El Codi de l’Administració, en la seva redacció original, anterior a la Constitució, establia que els actes dictats pel Govern eren recurribles en reposició davant del mateix Govern, mentre que els actes dictats per qualsevol altre òrgan de l’administració, ja fos general o comunal, eren recurribles en alçada davant del Govern. A la pràctica, aquest sistema no va funcionar i, aviat, el Govern va deixar de dictar resolucions expresses en els recursos d’alçada contra els actes dels comuns, que eren sistemàticament desestimats per silenci administratiu. L’aprovació de la constitució i de la Llei qualificada de delimitació de competències entre el Govern i els comuns va fer encara més difícil el manteniment d’aquest sistema, i la sala administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en una de les poques ocasions en què va jutjar sobre aquesta qüestió, va dictar una resolució molt didàctica5, en la que explica que: En el terreny dels principis, podríem afirmar que quan un òrgan de l’Administració comunal ha dictat un acte administratiu en exercici de competències exclusives, quedaria exhaurida la via administrativa, de manera que, en relació a aquell acte, no s'hi podria exercir cap mena de control administratiu per l’Administració general o pel Govern i es podria anar directament a la via jurisdiccional. Però això no és així entre nosaltres des del moment que els articles 124 i 125 del Codi de l’Administració exigeixen, per acudir a la via jurisdiccional, la interposició d’un recurs d’alçada davant el Govern contra tots els actes de l’administració comunal desfavorables. És evident, per tant, que en el marc jurídic actual, el Govern sempre pot fiscalitzar l’actuació administrativa dels comuns, per la via exposada dels recursos obligatoris d’alçada, posant fi a la via administrativa (...) No obstant, a partir de l’entrada en vigor de la Constitució i de la Llei Qualificada de delimitació de competències dels Comuns de 4 de novembre de 1993, la jurisprudència anterior ha de ser matisada distingint els supòsits següents: a) Quan els comuns dicten actes administratius en l’exercici de competències pròpies, atribuïdes per la Constitució, per la Llei qualificada de delimitació de competències o per una altra llei o disposició, les facultats de control que corresponen al Govern per la via del recurs d’alçada són les de l’alçada “impròpia”, de manera que aquest podrà examinar la legalitat de l’acte administratiu però no podrà exercir controls d’oportunitat sobre la decisió comunal (...). 4 Article 123 de la Llei espanyola 39/2015, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. 5 Sentència TSJ 99-17, del 21 d’abril del 1999. 4 b) Quan els comuns dicten actes administratius exercint competències originàries del govern però que els han estat delegades, o quan els actes es dicten sense tenir competència per fer-ho, les facultats de control que corresponen al Govern per la via de l’alçada són les del recurs d’alçada “propi”, és a dir, el que es basa en el principi de jerarquia administrativa, de manera que el Govern podrà exercir el control tant de legalitat com d’oportunitat. Malgrat la seva inoperància pràctica, aquest sistema de recursos va estar en vigor fins a la modificació del Codi de l’Administració aprovada per la Llei 45/2014, del 18 de desembre. El sistema de recursos aprovat per l’esmentada llei, i vigent en l’actualitat, es troba a l’apartat 1 de l’article 124 del Codi de l’Administració, que diu així: “1. Tota persona que es consideri perjudicada per un acte o una resolució de l’Administració pot interposar-hi recurs en via administrativa, de la manera següent: a) Si es tracta d’actes de l’Administració general, davant del Govern. b) Si es tracta d’actes dels comuns, davant del Consell de Comú, salvat el cas que una ordinació del Comú corresponent ho disposi altrament. c) Quan es tracti d’actes dels organismes autònoms o de les entitats parapúbliques, cal atendre a allò que estableix la llei de creació o regulació de l’organisme autònom o l’entitat parapública; en defecte de disposició específica, el recurs s’interposa davant del Consell d’Administració de l’organisme autònom o l’entitat parapública. Queden exceptuats del que estableix aquest apartat i es regeixen per les seves pròpies normes els recursos en matèria de construcció i urbanisme i en matèria fiscal i tributària, i els demés recursos per als quals una llei disposi un procediment especial.” Per tant, la regla actualment vigent és que el recurs administratiu s’interposa davant del Govern, quan es tracta d’un acte emanat de l’Administració General, i davant del Consell de Comú, per als actes que emanen del Comú. En relació a aquests darrers, la previsió legal que puguin establir un sistema diferent és necessària per respectar la seva potestat d’autogovern constitucionalment reconeguda. A la pràctica, cap comú no ha modificat aquest sistema, però tots han delegat la resolució de recursos en la seva respectiva Junta de govern. Les excepcions en matèria d’urbanisme i en matèria fiscal i tributària s’expliquen perquè la llei ha creat òrgans especialitzats per a la resolució de recursos en aquestes matèries: la Comissió Tècnica d’Urbanisme6 i la Comissió Tècnica Tributària7. Ultra els recursos ordinaris, la doctrina i el dret comparat coneixen també un recurs extraordinari: el de revisió, que, de forma paral·lela al seu homònim en via jurisdiccional, és un recurs contra els actes ferms i consentits, es a dir, actes contra els que no s’ha Articles 130 i ss. de la Llei general d’ordenament del territori i urbanisme, text refós aprovat per Decret legislatiu del 19-6-2019. 6 Articles 138 i ss. de la Llei de bases de l’ordenament tributari, text refós aprovat per Decret legislatiu del 7-2-2018. 7 5 interposat recurs administratiu dintre del termini oportú, que es pot interposar en uns pocs supòsits excepcionals i taxats. El Codi de l’Administració, en la seva redacció original, no feia esment a aquest recurs, que fou introduït per la modificació aprovada per la Llei 45/2014. El recurs es pot interposar en tres supòsits concrets: quan apareguin documents nous rellevants que eren ignorats en el moment en què es va dictar la resolució; quan hagin influït en la resolució documents o testimonis que posteriorment han estat declarat falsos, per sentència ferma, i quan la resolució s’ha dictat com a conseqüència de prevaricació, corrupció o altra conducta punible declarada per sentència ferma. 4. Règim jurídic dels recursos administratius Examinada la naturalesa i les classes de recursos administratius, analitzarem tot seguit les resolucions contra les quals es pot interposar recurs, la legitimació i el termini per a fer-ho, el procediment per a la tramitació, i la resolució, matèria a la qual el Codi de l’administració dedica el capítol IX. 4.1. Resolucions contra les quals es pot interposar recurs administratiu L’article 124.2 del Codi de l’Administració estableix que “Es pot interposar recurs administratiu contra els actes definitius i contra els actes de tràmit que impossibilitin la continuació del procediment, i també contra els que produeixin indefensió.” En el mateix sentit, l’article 8 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal8, prescriu que “tant en la via administrativa com en la via jurisdiccional es podran impugnar els actes definitius, els de tràmit quan impossibilitin la continuació del procediment, i els que produeixen indefensió.” 4.1.1. Actes administratius definitius Des del punt de vista doctrinal, són recurribles totes aquelles resolucions administratives que no posen fi a la via administrativa, és a dir, que poden ser revisades per la pròpia Administració, abans d’acudir a la via jurisdiccional. L’article 126 bis del Codi estableix que són directament impugnables en via jurisdiccional els actes que resolguin un recurs administratiu; els actes presumptes en virtut del silenci administratiu a què es refereix l’article 40, i els que estiguin exceptuats expressament per una llei.” 9 Tanmateix, no es pot interposar recurs administratiu, ni jurisdiccional, contra els actes que són reproducció d’un acte anterior ferm. No hi ha una norma expressa que ho prescrigui, però és la conseqüència natural de la fermesa de l’acte anterior, i així ho ha declarat la jurisdicció administrativa en diverses ocasions.10 8 Text refós aprovat per Decret legislatiu de l’11-12-2019. L’article 42.1 del Codi de l’Administració estableix que “L’administrat que cregui ésser objecte d’un refús d’informació pot recórrer directament a la jurisdicció administrativa i fiscal.” 9 Així, la sentencia 99-35, del 20 de desembre de 1999, resol un supòsit en què s’havia presentat una nova sol·licitud a la CASS d’una prestació que ja havia estat denegada anteriorment per un acte ferm, i afirma que “...la petició de 19 de juny de 1998 era formalment una petició nova però es basava en elements de fet i de dret que ja existien quan es va dictar la resolució de 30 de gener de 1998 i, per tant, s’havien de fer valer en el recurs que calia haver interposat dins el termini de tretze dies a partir de la notificació. La sentència de la Batllia que no ho ha entès així vulnera la doctrina de que contra els actes ferms no es pot admetre recurs administratiu i els articles 19 del Reglament contenciós de la CASS i 124 i 125 del Codi de l’Administració.” La sentència 01-2015, del 29 de gener del 2015, afirma que “existeix duplicitat o 10 6 4.1.2. Actes de tràmit que impossibiliten la continuació del procediment Tot i que el procediment administratiu acaba mitjançant un acte definitiu, durant la tramitació s’han dut a terme diversos actes preparatoris de la decisió final. D’aquí sorgeix la distinció, elemental, entre els actes que posen fi al procediment, que per això s’anomenen actes definitius, i els que serveixen per preparar la resolució final, que per aquesta raó es denominen actes de tràmit. Es consideren actes de tràmit els actes que són declaracions de coneixement, com ara informes o dictàmens, així com les contestacions a consultes que formulen els administrats. També ho són els actes resolutoris que tenen lloc en el si de procediments complexos i que tanquen cadascuna de les seves fases, com ara aprovacions inicials o provisionals d’instruments d’ordenació urbanística, etcètera També són actes de tràmit els que inicien o impulsen el procediment administratiu. 4.1.3. Actes que produeixen indefensió Se situa en indefensió a aquella persona a la que s’impedeix o es limita indegudament el seu dret a la defensa (per exemple, el dret a presentar al·legacions o proves en un procediment). La doctrina distingeix entre indefensió formal i indefensió material, però únicament aquesta darrera és rellevant a efectes d’obrir el dret al recurs. Així, per exemple, una sentència de la sala administrativa del TSJ declara que, malgrat que l’Administració va adoptar la seva decisió el mateix dia en què acabava el termini per presentar al·legacions, no es va produir indefensió perquè l’interessat no en va presentar.11 4.1.4. Disposicions generals Tot i que el capítol IX del Codi de l’administració es refereix, en parlar dels recursos administratius, als que es poden interposar contra actes o resolucions de l’Administració, el fet que tant l’article 8 de la Llei de la jurisdicció com el 125 del Codi de l’administració considerin un pressupòsit processal la interposició prèvia d’un recurs administratiu permet considerar que les disposicions generals de les administracions públiques no queden excloses del recurs administratiu, i la jurisdicció administrativa ha admès expressament aquest criteri en diferents causes en les que ha jutjat sobre la impugnació de decrets i reglaments del Govern i d’ordinacions i decrets dels comuns.12 4.2. Legitimació per interposar els recursos administratius L’article 124 esmentat atribueix la legitimació a tota persona que es cregui perjudicada per un acte o resolució de l’administració; és a dir, vincula la legitimació per recórrer contra les resolucions administratives al perjudici que han creat en l’esfera jurídica de qui vol recórrer. El tractament jurisprudencial de la legitimació per interposar recursos, això no obstant, és més propi de la legitimació processal, i per aquest motiu s’estudia en la part referent al control jurisdiccional. reproducció de les pretensions no només quan es reclama el mateix dues vegades, però també en relació amb fets o títols que es podien al·legar molt raonablement en la primera sol·licitud i no es van invocar.” 11 Sentència TSJA núm. 73-2013, del 20-09-2013. 12 Sentències de la sala administrativa 98-28 i 98-30, del 12 de maig de 1998; 98-40, del 21 de setembre de 1998, i 19-2004, del 29 d’abril del 2004, entre d’altres. 7 4.3. Termini per interposar i per resoldre els recursos administratius L’article 124, paràgraf 3, del Codi de l’administració estableix que “El termini per formular recurs administratiu és d’un mes a comptar de la data de la notificació de l’acte objecte de recurs, excepte quan s’estableixi per llei un termini diferent.” Cal tenir present que els actes presumptes, per silenci administratiu, són impugnables directament en via jurisdiccional; el termini per a fer-ho és de sis mesos a comptar de la data en què la sol·licitud s’ha de considerar desestimada per silenci administratiu13 Els terminis per recórrer no són prorrogables, i així ho confirma l’article 130 del Codi quan, en regular la possibilitat de prorrogar els terminis establerts, a petició dels interessats i sempre que no es perjudiquin drets de tercers, diu, això no obstant: “Aquesta possibilitat no pot afectar mai els terminis dels recursos administratius i jurisdiccionals.” Aquesta excepció es deu al fet que els terminis per recórrer contra els actes administratius es configuren tècnicament com a terminis de caducitat, en el sentit que un cop ha transcorregut el termini legalment fixat per interposar un recurs sense fer-ho, l’acte esdevé ferm i inatacable en via administrativa, i desplega, per tant, tots el efectes que li són propis.14 Una de les qüestions que de vegades susciten més problemes en la pràctica és la relativa al còmput dels terminis per recórrer. L’article 131 estableix, amb relació a aquesta qüestió, que: “Els terminis es comptaran sempre a partir de l’endemà de la notificació o publicació de l’acte de què es tracti. Sempre que no s’estableixi expressament altra cosa, els terminis determinats en dies ho seran en dies hàbils15, i s’exclouran del còmput els dies festius. Els terminis determinats en mesos o en anys es comptaran de data a data. Si en el mes del venciment no hi havia un dia equivalent al de l’inici del còmput, el termini finalitzarà el dia primer del mes següent. Si el darrer dia del termini era festiu, el termini finalitzarà el primer dia hàbil següent.” 4.4. Procediment per a la tramitació dels recursos administratius Els recursos administratius se subjecten, en la redacció, al principi de llibertat de forma, de manera que es poden redactar com qualsevol escrit que calgui presentar davant 13 Article 36 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal. En ocasió d’una petició de revisió del grau d’invalidesa reconeguda, la sala administrativa del TSJ en la sentència 99-35, de 20 de desembre de 1999, afirma el caràcter de caducitat dels terminis per recórrer, ho diferencia de la prescripció dels drets i indica que una nova petició de reconeixement d’un dret no ha de tenir el mateix tractament formal que un recurs extemporani, per les raons que subratlla. 14 La sentència de la sala administrativa del TSJ 95-37, de 13 d’octubre de 1995, resol un supòsit en què es discutia si els dies del mes d’agost s’havien de comptar per computar el termini per interposar el recurs administratiu. El tribunal indica que “als terminis per recórrer hi són d’aplicació les normes del Codi de l’administració i no les de la Llei qualificada de la justícia” i, per tant, es computen els dies del mes d’agost. 15 8 l’Administració. Això no obstant, s’ha d’identificar quin és l’acte contra el qual es recorre i exposar, al més clarament possible, que es tracta d’un recurs contra l’acte en qüestió. Això dit, quan entrin en vigor les disposicions relatives a l’administració electrònica que actualment estan en període de vacatio legis (vegeu el tema 4), aquelles disposicions seran també aplicables als recursos administratius. Consegüentment, les persones obligades a relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics hauran de presentar el recurs per mitjans electrònics, d’acord amb les normes ja estudiades (l’article 108 quater del Codi estableix una excepció per al cas que el recurrent acrediti la impossibilitat de comunicar-se electrònicament). Des del punt de vista del contingut, cal argumentar les raons per les quals qui recorre es mostra en desacord amb l’acte i s’han de fer valer raons basades en dret, és a dir, en argumentacions jurídiques, tot i que també es poden discutir els fets en els quals s’ha basat l’acte que es tracta de recórrer. Per això, durant el termini que el Codi de l’administració preveu per poder formalitzar el recurs, convindrà examinar, en l’Administració que ha dictat l’acte, l’expedient administratiu, per tal de tenir el màxim coneixement de les raons de dret i de fet en què s’ha basat la decisió que hi ha posat fi. Tot i que el Codi de l’administració no estableix un procediment per tramitar els recursos, sí que preveu la possibilitat que en el recurs es formulin al·legacions que afectin terceres persones. L’article 128 diu, en aquest cas: “Quan en un recurs administratiu o jurisdiccional es formulin al·legacions que afectin terceres persones o quan la resolució pugui perjudicarles en llurs drets o interessos, es donarà trasllat del recurs a aquestes persones, atorgant-los un termini de tretze dies perquè presentin les al·legacions que estimin adients en defensa de llurs drets.” 4.5. Resolució dels recursos administratius L’article 125 del Codi de l’Administració estableix que “La resolució del recurs ha de decidir sobre totes les qüestions que plantegi, encara que no hagin estat al·legades per les persones interessades; en aquest darrer cas, se’ls ha de donar un tràmit d’audiència prèvia per un termini de deu dies hàbils”. És a dir, si en examinar el recurs l’Administració s’adona que l’acte està afectat per algun vici que no ha estat invocat per les persones que recorren, pot declarar-ne la nul·litat o anul·lar-lo per aquesta causa, després de donar un tràmit d’al·legacions. Tanmateix, el mateix article 125 estableix un doble límit per a aquesta facultat: la congruència amb les peticions formulades per la persona que recorre, i la prohibició de la reformatio in peius: és a dir, per una part, la resolució del recurs ha de ser congruent amb allò que demanaven els interessats (però, si la petició era de nul·litat o d’anul·lació, l’administració pot declarar-la per una causa distinta); per altra part, la persona que recorre no pot veure empitjorada la seva situació com a conseqüència del recurs (per exemple, si l’acte era una sanció per una infracció lleu, no pot ésser sancionat per una infracció greu com a conseqüència del recurs). Cal tenir present, però, que si s’haguessin formulat dos o més recursos diferents contra un mateix acte, la situació d’una de les persones que recorre sí que es podria veure empitjorada com a conseqüència de l’estimació del recurs de l’altra o altres. Tot i que l’Administració hauria de resoldre sempre de manera expressa els recursos que interposen els administrats, a la pràctica no sempre ho fa. El legislador ha de 9 preveure quin és el valor jurídic del silenci, és dir, si la manca de resolució expressa del recurs ha de tenir efectes estimatoris o desestimatoris. El Codi de l’administració segueix la regla del silenci administratiu negatiu en matèria de recursos administratius. En efecte, segons l’article 126, “Transcorregut un termini de dos mesos des de la interposició del recurs administratiu sense que s’hagi notificat la corresponent resolució, el recurs es considerarà desestimat i quedarà oberta la via jurisdiccional.” Per tant, la producció del silenci, que té caràcter negatiu, és automàtica pel simple transcurs de dos mesos des de la interposició del recurs sense que se n’hagi notificat la resolució expressa. A partir del transcurs dels dos mesos, s’inicia el termini de sis mesos per interposar la demanda davant la jurisdicció administrativa, de conformitat amb allò establert en l’article 36 de la Llei jurisdiccional. 5. La suspensió de l’acte impugnat L’article 50 estableix el caràcter immediatament executori dels actes administratius quan diu que “Els actes administratius regularment dictats i publicats són executoris […]”. En concordança amb aquesta previsió, el mateix article 50, en el paràgraf segon, reprodueix, en termes gairebé idèntics, el que estableix l’article 129 a propòsit del caràcter no suspensiu dels recursos. Segons l’article 129, “La interposició de qualsevol recurs no implica la suspensió de l’acte impugnat, però l’autoritat a la qual competeixi la seva resolució podrà acordar-la d’ofici o a instància de part, sempre que l’execució de l’acte recorregut pogués causar perjudicis d’impossible o de difícil reparació o que l’acte s’impugni per les causes de nul·litat de ple dret”. Per tant, l’acte administratiu definitiu ja és executiu, i la interposició d’un recurs administratiu en contra no afecta aquesta característica. Només procedirà la suspensió d’executivitat de l’acte impugnat en via administrativa (i sense perjudici que es pugui acordar la suspensió en seu jurisdiccional) quan: a) l’execució de l’acte pugui causar perjudicis d’impossible o de difícil reparació, és a dir, quan l’execució de l’acte pugui ocasionar al recorrent perjudicis de tal naturalesa que siguin difícilment reparables econòmicament, i b) quan l’acte s’impugni per causes de nul·litat de ple dret. Convé remarcar aquí que el sol fet que l’acte s’impugni per causes de nul·litat de ple dret no ha de comportar, sense més, la suspensió d’executivitat de l’acte recorregut. Això només procedirà, i sempre prèvia valoració per part de l’Administració que ha de resoldre el recurs, si les causes de nul·litat de ple dret són manifestes i evidents, però no quan només són detectables a partir de raonaments jurídics de certa complexitat. A aquests dos supòsits, s’hi ha d’afegir l’excepció prevista per l’article 51.2: “Quan es tracti de sancions, la interposició de recurs en temps i forma impedeix l’execució forçosa fins que la sanció esdevingui ferma.” 10 La presumpció de validesa dels actes administratius fa que només se’n pugui suspendre l’eficàcia quan s’hi interposa un recurs administratiu en contra i concorrin les circumstàncies exposades. A la pràctica, l’Administració no acorda pràcticament mai la suspensió d’ofici dels seus actes, però tampoc és freqüent que executi abans de resoldre el recurs. Això comporta que la petició es pugui reproduir en via jurisdiccional. 11