Elderecho econmico.docx

Elderecho económico en los sistemas económicos delsiglo xx El sistema económico es el conjunto de estructuras, relaciones e institu ciones complejas que resuelven la contradicción presente en las socieda des humanas ante las ilimitadas necesidades individuales y colectivas, y los limitados rec...

Elderecho económico en los sistemas económicos delsiglo xx El sistema económico es el conjunto de estructuras, relaciones e institu ciones complejas que resuelven la contradicción presente en las socieda des humanas ante las ilimitadas necesidades individuales y colectivas, y los limitados recursos materiales disponibles para satisfacerlas. Esto es el conocido principio de escasez. l Por su parte, el sistema jurídico conforma aquel subsistema de con trol social que dimana del Estado en forma de normas jurídicas y disci plina al cuerpo social con base en una ideología de aceptación. El principio de escasez, base del sistema económico, históricamente ha sido resuelto en función de tres grandes interrogantes: qué producir, cómo producir y para quién producir. De acuerdo con la respuesta que sedecida dar en cada una de las pre guntas, la sociedad contemporánea identifica tres sistemas económicos y, por lo tanto, jurídicos: 1\. Sistema capitalista liberal (o economía de mercado); 2\. Sistema colectivista socialista (o economías centralmente planifica das), y 3\. Sistemas mixtos duales (oeconomías formadas por sectores públicos y privados o descentralizados, Estado social de derecho). El sistema capitalista o liberal resuelve las tres interrogantes así: producir lo que el mercado demande por medio de empresas privadas destinadas a consumidores que tengan poder de compra. En este sistema el Estado y el derecho se limitan a proteger el libre desenvolvimiento del orden económico privado; sus acciones son de garantía, y su técnica de I Lagujie,Joseph, Los sistemas económicos, Universitaria, BuenosAires, 1963. 56 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX actuación es de política (Estado gendarme), y subsistema jurídico indi vidualista y privado. En cambio, el sistema colectivo o socialista responde a dichas pre misas así: producir para el consumo interno, normal; producir por medio de empresas estatales inscritas en planes económicos destinados a toda la sociedad que supone, a la que garantiza consumos mínimos globales. Aquí el Estado suplanta totalmente al mercado, ocupando su lugar el plan imperativo. El derecho se expande en su vertiente orgánica, derecho público, y se limita en su vertiente inorgánica y de derecho privado. El sistema mixto o dual responde las interrogantes en forma opues ta a los sistemas anteriores; esto es, produce para el mercado y para la colectividad, acepta simultáneamente a las empresas estatales y privadas, y sus destinatarios son tanto los consumidores reales como los sectores marginados con limitado poder de compra. Aquí el derecho se bifurca en dos campos diferenciados. El derecho público y el derecho privado coexisten reconociendo garantías individuales y sociales a los integran tes del cuerpo social. 1\. DELAINTERVENCIÓN ALAPARTICIPACIÓN DELESTADO ENLAACTIVIDAD ECONÓMICA La propiedad privada (románica-continental), la libertad de contratación y la libertad económica fueron los pilares del modelo económico liberal que se consolidó en el siglo XIX y que se expandió universalmente con base en una economía autorregulada por las fuerzas del mercado en competencia libre, y descansa precisamente en tales instituciones jurídicas. Es decir, economía privaday derecho individualizado son las dos caras de unmismo proceso, el cual opera en dicho lapso histórico y consolida la hegemonía de una clase social (burguesía), que nace de la sociedad feudal y emprende el tránsito a un sistema social más avanzado y progresista: el capitalismo.? Para ello, el Estado nacional se afianza jurídicamente; su función consiste en custodiar externamente a los individuos, base indivisible de la sociedad liberal en lo económico y en lo jurídico. Históricamente, ese modelo económico-jurídico muestra problemas insuperables. El Estado, centro de poder, depositario de intereses plura les, es obligado a intervenir y participar en los mecanismos de mercado a fin de corregir los desequilibrios supuestamente naturales e indivisibles. 2 Lajugie, Joseph, op. cit. t\. DELAIJ\'lTERVENCIÓN A LAPARTICIPACiÓN DELESTADO 57 Esta doble función estatal, intervención y participación, va a impac tar los sistemas jurídicos, donde el derecho abarca nuevas funciones de organización de unas relaciones sociales más equitativas, y del equilibrio entre las fuerzas económicas existentes en el contexto social. Este cambio de funciones del Estado, que abandona su papel ante rior de \"gendarme\", provoca en los sistemas jurídicos cambios relevantes como: a\) La ley pasa a ser el instrumento de programación económica; b\) Se sustituyen principios y técnicas jurídicas, y e\) El Poder Ejecutivo, en desmedro del Legislativo, pasa a formar un centro importante de la producción jurídica. Dicho proceso intervencionista no se detiene, sino, por el contra rio, avanza hacia su racionalidad y permanencia. A la economía política que estudia y sistematiza las decisiones microeconómicas (empresas) le sustituye la política económica que sitúa al Estado como centro de deci siones macroeconómicas, a las cuales los agentes económicos deben ate nerse y ajustarse. El estado del bienestar twelfare state) se erige como el indicador del progreso social, y su participación se articula a la estructura misma de la nueva economía mixta (social de mercado), conformada por medio de empresas privadas, públicas y transnacionales. En efecto, la política económica se convierte en ciencia y técnica, y avanza hacia la planificación regulando democráticamente las decisiones y ejecuciones económicas de los grupos o individuos y empresas. Con cluimos estas reflexiones con las siguientes premisas: a\) Asistemas económicos liberales han correspondido sistemas jurídi cos individualistas y privatistas. b\) En cambio, a sistemas económicos socializados corresponden sis temas jurídicos administrativistas y públicos. Dichos cambios han tenido como centro nodal el derecho de propiedad y sus consecuen tes efectos jurídicos y económicos. e\) Finalmente, a sistemas económicos mixtos corresponden sistemas jurídicosorgánicose inorgánicos (coexistenciadederechos públicos y privados). El derecho económico nace en los sistemas socializados y mixtos como instrumento que regula, disciplina y sanciona la polí tica económica y la planificación del desarrollo. La década de los noventa, planteó cambios significativos en la rela ción economía-derecho. El estado del bienestar y la economía mixta son sometidos a una crítica estructural y todas las deficiencias de los siste 58 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX mas productivos\--centrales o periféricos-son atribuidas a la presencia interventora reguladora de los gobiernos. Los procesos objetivos de globalización económica (comercial, financiera, productiva, tecnológica) son presentados ahora como para digmas arrolladores indiscutibles, a los cuales los países en desarrollo deben insertarse fatalmente a la manera \"neoliberal\"; es decir, con aper tura comercial, liberalización de la inversión extranjera y retiro del Esta do de sus funciones económicas como orientador, regulador y promotor del crecimiento económico y el bienestar social, con la amenaza de que dar al margen del progreso y del tránsito al Primer Mundo. Con base en esa premisa de inserción neoliberal en la globaliza ción contemporánea, los Estados nacionales han aplicado una disciplina-llamada cambio o ajuste estructural en América Latina- basada en los siguientes principios: 1\. Liberalización de los precios. 2\. Liberalización del comercio exterior. 3\. Desincorporación y privatización de empresas paraestatales. 4\. Liberalización y desregulación para la inversión extranjera, elimi nando y reduciendo restricciones y requisitos de desempeño. 5\. Reducción del gasto público productivo y asistencial (incluyendo la reducción o supresión de subvenciones a los alimentos, insumas y energéticos). 6\. Deterioro de los salarios reales y de los ingresos de las mayorías nacionales. 7\. Restricción de la oferta monetaria y crediticia. 8\. Aumento de los ingresos públicos mediante reformas fiscales y la revalorización de los bienes y servicios vendidos por el Estado. 9\. Liberalización de los mercados financieros. 10\. Reducción o supresión de las políticas industriales o de fomento eco nómico. 2\. EL DERECHODE LA ECONOMÍADE MERCADOLmREALAS ECONOMÍASMIXTAS A. Sistema de economía libre o de mercado Este sistema, conocido también como economía de mercado capitalista, surgió en el siglo XVIII, consolidándose universalmente en el siglo XIX y principios del xx al calor de la revolución industria! que tiene como centro geoeconómico a Inglaterra. Los diez factores que determinan su gestación son: 2\. ELDERECHO DELAECONOMIADEMERCADO LIBREALASECONOMIAS MIXTAS 59 1\. Consolidación de los mercados nacionales (Francia e Inglaterra). 2\. Apertura de los mercados internacionales. 3\. Invenciones tecnológicas productivas. 4\. Consolidación de la propiedad privada sobre los medios de produc ción. 5\. División social del trabajo. 6\. Desarrollo de las ideas liberales (libertad, igualdad y fraternidad). 7\. Desarrollo de instrumentos financieros, monetarios y bancarios y de sociedades mercantiles. 8\. Presencia de un Estado abstencionista con limitadas tareas (custo dia de fronteras, seguridad interna y regulador externo de los indivi duos). 9\. La economía es una actividad natural autorregulada por el mercado que fija, mediante los precios, las retribuciones al capital y al trabajo. lO. La libertad económica es total, tanto a nivel interno como a nivel de los intercambios entre países (división internacional del trabajo). Este modelo económico tuvo su mayor esplendor en el siglo XIX, experimentando al comienzo del siglo xx diversos desajustes, crisis y desequilibrios que desembocaron en la Primera Guerra Mundial (1914) y en la gran crisis de 1929-1930, fenómenos que atacan en su esencia los principios y caracteres antes mencionados. Iniciativa-innovación Organización por empresasprivadas t I Riesgo f- Libertad contractual Propiedad privada t IResponsabilidad I Utilidades discrecionales , Lucro Competencia Figura 4.1 Sistemadeeconomíalibreo de mercado capitalista liberal (liberalismo ya superado). Mercado 60 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX Iniciativa e innovación estatal Organización social \+ I Riesgo estatal ¡ ｾ Libertad contractual Propiedad privada ( Planificación global imperativa f Responsabilidad del Estado Unidades colectivas T Beneficiosocial Figura 4.2 Sistema deeconomía centralmente planificada, sistema socialista o colectivo. B. Sistemade economía centralmente planificada Este sistema tiene como fuente de inspiración la filosofía marxista-leni nista que rechaza la propiedad privada sobre los medios de producción y que la reemplaza por la propiedad estatal y colectiva. Su crítica al capitalismo se orienta a que la tendencia privada en la producción condena a la explotación a los trabajadores en condiciones de vida de subsistencia, pues el salario no corresponde al trabajo efecti vamente realizado, existiendo una plusvalía o plusvalor en favor de los empresarios, lo que los transforma en explotadores y clase dominante que controla el Estado e impone su derecho, un derecho burgués, al resto de la sociedad. Esto origina una lucha de clases permanente en el capita lismo que terminará con la revolución, en la que los trabajadores sociali zan la producción, toman el Estado e imponen un nuevo orden jurídico: el derecho socialista. El primer país que siguió esas directrices ideológico-políticas fue Rusia en 1917;posteriormente conformó un bloque de países socialistas: la Unión Soviética, Rumania, Hungría, etc., pero a fines de los ochenta se desintegraron estrepitosamente. Actualmente sólo Cuba, Vietnam, Corea del Norte y la República PopularChina, con sus particularidades, siguen las premisas del sistema socialista. Las características de estos sistemas económicos son: 2\. ELDERECHO DELAECONOMIA DEMERCADO LIBREA LASECONOMIAS MIXTAS l. 61 Propiedad social sobre los medios de producción. 2\. Planificación autoritaria de toda la economía, 3\. Monopolio estatal del comercio exterior. 4\. Rígido control de cambios. 5\. Desarrollo del derecho público o socialista (derecho de la planifica ción y derecho económico). 6\. Sistema político de partido único (no democrático). 7\. Inexistencia de libertad económica (o de empresas). C. Sistema de economía mixta Este sistema recibe diversos nombres: economía social de mercado; eco nomía de mercado con planificación indicativa; economía socialista de mercado; economía de mercado administrativo y, más jurídicamente, Estado social de derechoí Este modelo económico surge en la década de 1930 como respuesta al colapso de las economías puras de mercado. Se sustenta en las teorías de John Maynard Keynes y en la experiencia del \"Nuevo Trato\", del presidente Franklin Delano Roosevelt, de Estados Unidos de América (1934). Sus principales características son: l\. Rectoría del Estado en la dirección del sistema económico. 2\. Creación de un sector público estratégico. 3\. Existencia de empresas privadas nacionales y extranjeras. 4\. Áreas económicas planificadas o publicitarias. 5\. Áreas económicas concurrenciales o privatizadas. 6\. Aceptación parcial y regulada de los mecanismos del mercado. 7\. Liberación parcial del comercio exterior. 8\. Protección estatal de sectores atrasados. 9\. Servicios públicos en salud, seguridad social, etcétera. 10\. Libertad individual empresarial. En síntesis, el derecho en la economíainternacional de mercado libre sufre cambios conceptuales profundos que alteran las bases mismas de lo que se conoce como derecho nacional o interno. La revolución del conocimiento y los vertiginosos adelantos técnico-científicos (nuevos materiales, la biotecnología, la informatización de la vida diaria y las 3 Dromi. José Roberto, Derecho Administrativo Económico, Astral, Buenos Aires, 1977. 62 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX Iniciativa dualista Innovación dualista Organización dualista Riesgo compartido Responsabilidades compartidas Mercado\-- Competencia I 1( Contratos )1 administrativos Figura4.3 Sistema deeconomía mixtao dual (modelo aplicable aMéxico). relaciones multilenguas, etc.), preparan un nuevo derecho que reciente mente esta generación comienza a vislumbrar.\' D. Liberalismo y neoliberalismo Como se ha afirmado, el derecho responde a los cambios económicos, sociales, científico-técnicos, culturales y políticos, en espacios y tiempos históricos determinados. Las políticas económicas contemporáneas han rescatado los postu lados del viejo liberalismo del siglo XVIII y se aprestan a iniciar el nuevo siglo bajo la égida del mercado y el retiro estatal de la vida económica. En efecto, para los liberales, los individuos existen por sí solos, con figurando su cultura y su identidad en una convivencia social difícil y compleja. La relación entre individuo y convivencia social se realiza por medio de las normas jurídicas del Estado de derecho. Recordemos que el derecho es el fundamento del contrato social realizado entre los indivi duos para su convivencia armónica. Así se estructuró la filosofía política liberal de Hobbes, Hume, Montesquieu y Rousseau. Para los liberales la sociedad civil existe independientemente del mercado, y en ella los individuos se desarrollan con todas sus pasiones y 4 Toffler, Alvin, El cambio del poder, Plaza& Janés, Barcelona, 1990,p.261. 2\. ELDERECHO DELAECONOMIA DEMERCADO LIBREALASECONOMIAsMIXTAS 63 virtudes. El mercado es un elemento más de lo social, el cual debe some terse a las leyes derivadas del contrato social que es el derecho. Con ello, el liberalismo es una filosofia sobre la libertad del individuo en donde se presentan las pasiones humanas (amor, envidia, celos, honor, altruismo, etc.) que en el liberalismo encuentran un espacio de florecimiento. En cambio, los neoliberales hacen del mercado el centro de lo social, pero su visión del mercado está restringida sólo a los mercados de los sectores financiero y bursátil, que son el eje de toda su concepción y su orientación sociopolítica. En torno a ellos giran los otros mercados de bienes y servicios a los que acuden los agentes económicos. Así, para los neoliberales lo social es una consecuencia del merca do, y el mercado un resultado de los mercados de dinero y de capitales (financiero y bursátil). En los mercados, los individuos forman lo social, y es en esta relación donde lo social y lo cultural son un producto de lo mercantil, y lo mercantil tiene como base, según los neoliberales, los mercados bursátiles y financieros. Según lo anterior, tanto lo económicocomo lo social se forman inde pendientementede la acción del Estado, por lo que éste debe ser un mero complemento que se ajusta a los dictados de las normas mercantiles y financieras. Así, entre menos Estado, mejor pueden actuar los mercados para configurar lo social, que bajo su libre dominio llegan al equilibrio general en el cual tanto la generación de bienes y servicios, los precios y la distribución de este ingreso entre los agentes privados se realiza en términos óptimos. En mérito a lo anterior, el mercado es la fuente de todo lo social y,por lo tanto, es el derecho el que debe ajustarse a las leyes del mercado. Se trata entonces del estado de derecho regido por las leyes del mercado. Simultáneamente, como vimos antes, para los auténticos liberales el hombre es el reflejo de todas sus pasiones y virtudes, el punto de partida de todo lo social. En cambio, para los neoliberales la única pasión del hombre que cuenta es el egoísmo, fundamento de la máxima ganancia, siendo una conducta determinada por ella la interacción entre el hombre y el mercado. Ya que los neoliberales hacen del mercado el centro forjador de lo social y hacen de los mercados financiero y bursátil el eje organizador de todos los procesos iuseconómicos, no es de extrañar que toda su política, yen especial la política económica y el derecho económico, están dirigi dos hacia los mercados financiero y bursáül.\' 5 Castaigts Teillery, Juan, \"Neoliberalismo. Elsectorfinanciero, centro de losocioeco nómico\", Excélsior, sección financiera, 20 de julio de 1996. 64 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICCS DELSIGLOXX El sistema de economía de mercado asigna al Estado y al derecho una función reguladora que posibilita el libre ejercicio de las libertades económico-mercantiles de los ciudadanos. Al replegarse el Estado, sus instrumentos de dirección y regulación se simplifican y dejan el espacio a la autonomía de la voluntad y a la libre contratación de empresarios, trabajadores y consumidores. El derecho deja en parte sus normas orgánicas y jerárquicas\--el derecho público disminuye en sustancia yforma-, y las normas sehacen inorgánicas y privadas. Incluso, la elaboración de normas recibe el impac to participativo de la sociedad y los destinatarios de normas y reglamentos son \"consultados\" previamente sobre el futuro contenido de las normas (principio de transparencia que incorpora esta novedosa práctica). El Estado se subordina al mercado y la política económica se diluye en función de grupos de presión, articulándose alianzas que miran más al lucro privado que a los intereses generales de carácter público. El proceso de reorganización capitalista encabezado por el Estado mexicano, cuyo aliado fundamental es el gran capital privado nacional como sujeto articulador, en asociación estratégica con empresas trans nacionales, se inició en la década de los ochenta, adoptando el modelo neoliberal que experimentamos en los noventa.\" A ese fenómeno reivindicado por la globalización internacional de nuestros días se suman los tratados de integración regional, que con forman los tres grandes centros de concentración trasnacional mundial (Unión Europea, Cuenca del Pacífico y TLCAN) internacionalizando derechos y costumbres que superan los conceptos de Estado nacional y soberanía clásica. En dicho encuadre sociopolítico, al cual México y América Latina no son extraños, el derecho doméstico o interno sufre cambios percepti bles evidentes. El derecho cambia paradigmas tales como: a\) Privilegiar más las normas de los tratados internacionales que las vigentes en las propias constituciones políticas; b\) Elderecho nacional es relegado por un derecho zonal; e\) El ciudadano adscrito a su país debe asimilarse con ciudadanos extranjeros en igualdad de condiciones (trato nacional); á) Las mercancías y los servicios ceden lo nacional a lo zonal; e\) Los mercados se regulan por leyes y reglamentaciones zonales o internacionales (competencia, prácticas desleales, propiedad intelec tual, normas, ecología, tributos, moneda, incoterms, etcétera); 6 Kaplan, Marcos, Revolución Tecnológica, Estado y Derecho, tomo JlI, UNAM Pemex. México. 1994. 3\. FORMAS OEINTERVENCiÓN f! 65 Los litigios y controversias, hasta ayer competencia casi exclusiva de los tribunales de jurisdicción internas, se resuelven vía soluciones de conflictos privados. El arbitraje, la conciliación y los sistemas de expertos (paneles) reemplazan a los sistemas judiciales clásicos. La tecnificación y complejidad de nuevas figuras jurídicas (contratos de patentes, marcas, know-how, llave en mano, de riesgo, concesiones, joint venture, dumping y subvenciones, origen yvaloración de mercan cías, servicios, contratos informáticos, normas bursátiles yfinancieras, traspaso informático de fondos, etc., exigen la resolución de conflictos en forma ágil y expedita, lejos de la ritualidad procesal tradicional; g\) La revolución de los servicios alcanza a las profesiones jurídicas, yel trato nacional a abogados y despachos extranjeros replantea toda la formación e información de los nuevos abogados que la nueva econo mía reclama tanto en los países centrales como en los periféricos.\" 3\. FORMASDEINTERVENCIÓN Como vimos anteriormente, el proceso de intervención del Estado en la actividad económica se inicia a principios del siglo xx en las economías liberales, en forma coyuntural y esencialmente supletorio ante fallas temporales de los mecanismos autorregulatorios del mercado. En este contexto, intervenir supone un acto que interpone su conduc ta o acción con otro y otros actores, o bien, en sus acciones o ámbitos. Se trata de una interposición connotadade excepcionalidad, por lo menos en el sentido de que se toma parte en algo que pertenece a otro actor. Se trata, en consecuencia, del Estado que es centro de poder utilizado o utilizable en favor de quien lo controla o influye, el instrumento para intervenir en la economía, para desarrollar los intereses de los grupos o individuos influyentes. Esta concepción supone una separación entre \"lo económico\" (obje to de la intervención) y el Estado (objeto de la lucha política), situación que desaparece cuando el Estado es facultado para actuar (intervenir) en la economía. Sustentándosesobre bases de grupos sociales o individuos que luchan para influir a fin de lograr su intervención, protegiendo y estimulando diversos intereses (pluralidad de grupos e intereses), el Estado penetra 7 Fix Fierro, Héctor y López Ayllon, Sergio, \"Libre Comercio y Globalizacién del Derecho\", obra colectiva: El Tratado de Libre Comercio de América del Norte. tomo 1, UNAM, México, 1993, p.23. 66 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX a la sociedad sectorialmente para que los agentes privados retomen sus funciones naturales en un mercado competitivo libre. Estas intervenciones especiales y casuísticas parten del principio rec tor de toda comunidad, puesto que el bienestar económico de una socie dad no es la finalidad esencial del Estado, sino la libertad del individuo. En resumen, la intervención del Estado en la economía surge como el instrumento temporal por el cual el poder público penetra al sistema económico, a fin de corregir las contradicciones y crisis internas del sis tema económico liberal. La intervención, así definida, utiliza en su primera aparición históri ca tres técnicas: policía,fomento y servicios públicos. Latécnica de policía consiste en el resguardo externo que el Estado efectúa a los agentes privados de la actividad económica (protección y seguridades jurídicas a la actividad empresarial privada). Latécnica defomento consiste en elestablecimiento de apoyos tributa rios, financieros y crediticios, a las actividades económicas privadas. y finalmente, el servicio público consiste en la ejecución de activi dades o prestación de servicios que por su naturaleza no interesan al sector privado, pues son consustanciales a las funciones del Esta do (defensa, administración de justicia, salud y educación). Son las llamadas actividades prioritarias de participación conjunta o mixta del poder público (concesiones, asignaciones) y sector privado (por ejemplo, educación y salud en el derecho económico mexicano). El Estado dirige la política económica mediante instrumentos direc tos (política monetaria, fiscal, comercio exterior, empresas públicas) e indirectos (políticas salariales, de empleo, seguridad social, educativa, científica y tecnológica, etcétera). La intervención directa es la intervención participativa de ejecución, por la cual el Estado es un sujeto económico más que actúa y dirige actividades económicas; es una intervención estatal administrativa, pues generalmente se traduce en acciones realizadas por medio de empresas públicas. Esta intervención directa no es casual ni indicativa, sino que de for ma sistemática participa (en competencia) o sustituye (en monopolio) a los particulares en el proceso de desarrollo, producción y distribución de bienes y servicios. Los modos de gestión pública directa pueden ser, a su vez: centra lizados (departamento administrativo o delegaciones de secretarías o ministerios) o descentralizados (organismos descentralizados, fideicorni 3\. FORMASDEINTERVENCiÓN 67 sos públicos o sociedades anónimas estatales) que cumplen una gestión instrumental generalmente de tipo económico y bajo directriz de la polí tica económica del Estado.f La orientación, concentración y planeación son principios de las eco nomías mixtas, que transitoriamente han sido relegadas a cambios de las nuevas economías de mercado. A. Orientación El Estado deja de intervenir para asumir un papel de promotor del cre cimiento económico. Para esta tarea promotora el Estado crea las con diciones macroeconómicas indispensables para que los agentes privados ocupen un lugar activo y protagónico. Su tarea orientadora se basa en equilibrar las finanzas públicas, pro piciar altas tasas de crecimiento, aumentar los ingresos y generar sufi cientes empleos. Los puntos relevantes al respecto serían: a\) Establecerel equilibrio entre crecimiento económico, mejoría social y preservación del ambiente; b\) Capitalizar las actividades industriales; e\) Alcanzar un desarrollo regional geoeconómicamente equilibrado; d\) Impulsar el aumento del ahorro interno; y e\) Cerrarla brecha de la extrema pobreza y crear alternativas a la infor malidad económica de los centros urbanos.? B. Concentración En las economías de mercado, la libre concurrencia o competencia eco nómica es un valor o interés protegido de alta significación. Se busca que los operadores y agentes económicos actúen y promuevan la eficien cia económica y respeten un auténtico proceso competitivo, esto es, un escenario en que los empresarios compitan entre sí, vía costos menores, innovaciones tecnológicas, mejores servicios y, lógicamente, menores precios para los consumidores. ｾ 8 Dromi, José Roberto. Derecho administrativo económico, Astral, Buenos Aires, 1980. 9 VéasePolítica Industrial, Fundación Mexicana CambioXXI,LuisDonaldo Colosio, México, 1994, p. 24. 68 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX El tema de la competencia debe abordarse desde una doble perspec tiva: una económica, que incide en la actividad económica de las empre sas en el mercado, y otra jurídica, cuyo contenido normativo proviene de la facultad, aceptada incluso en regímenes liberales, de que el poder público pueda limitar la libre competencia del sector privado, sobre la base de evitar monopolios y concentraciones productivas o de servicios que ataquen al sistema económico y erosionen una auténtica eficiencia empresarial y mercantil. Bajo una empresa monopólica, el precio pagado por los consumido res es mayor y la cantidad es menor que en una situación competitiva, o el precio es igual y la calidad de los bienes es inferior. En contraste, cuando un mercado es competitivo, los empresarios reciben a cambio del bien o servicio que producen un monto de ingre so por cada unidad adicional igual al costo adicional (que incluye tam bién la remuneración al empresario) en que incurrieron para producirla. Dicho ingreso es asimismo equivalente al precio que los consumidores están dispuestos a pagar por el bien. En un contexto competitivo, existe un gran número de empresas en la industria produciendo un bien más o menos homogéneo; ningu na de ellas puede elevar el precio porque los consumidores cambiarían de proveedor. Tampoco pueden restringir su oferta porque sus ingresos disminuyen al mantenerse el precio fijo.De esta manera se alcanza la efi ciencia distributiva, porque tanto los productores como los consumidores maximizan su bienestar. C. Planeación Toda planeación o planificación constituye una intervención deliberada basada en un conocimiento racional mínimo del proceso socioeconómi co y político de un país. Se presenta como una técnica sociopolítica que compagina medios, instrumentos, mecanismos, evaluaciones y procesos sociales, por los cuales los actores, estructuras y movimientos buscan alcanzar metas y objetivos, consentidos democráticamente por un cuerpo social o comunidad. Toda planeación presupone una estrategia de desa rrollo que tiene como destinatarios o beneficiarios a determinados gru pos o sectores sociales, sin omitir las necesidades generales de interés público. En una economía de mercado, la planeación se visualiza como una técnica antitética, pues limita y anula la libre decisión de los agentes y sectores privados. Sin embargo, sectorialmente se acepta su aplicación 4\. LAPOLlnCA ECONÓMICA COMOCAMPODEANÁLISIS DELDERECHO ECONÓMICO 69 en áreas conflictivas y críticas (suelo urbano, planeación agrícola, dere cho ecológico, e incluso, en materia poblacional y familiar). En México la planeación democrática tiene una clara base consti tucional (artículo 26 de la Constitución); sin embargo, su aplicación es letra muerta frente a la economía de mercado que rige desde la década de los noventa. 4\. LAPOLÍTICA ECONÓMICA COMO CAMPO DEANÁLISIS DEL DERECHOECONÓMICO La política económica es una rama de la ciencia económica que diseña la aplicación de determinados instrumentos, por parte del Estado, para conseguir metas o fines públicos o privados.10 Así el análisis de los problemas básicos que plantea la elaboración de las políticas económicas, objetivos, instrumentos, conflictos, opciones y resultados es lo que constituye el objeto de la política económica. La política económicaseinteresapor problemas como el \"poderreal\" de los distintos sujetos, grupos e instituciones que intervienen, o pueden intervenir, en la elaboración de las políticas o en la toma de decisiones. Asimismo se preocupa por las preferencias, reveladas o no, por unos fines y/o instrumentos por parte de los grupos y partidos políticos y, sin agotar la relación, las interrelaciones política-economía a mediano/largo plazo, aspecto que ejemplificamos empíricamente a continuación. Hoy, bajo la apertura económica total, más que apoyar al mercado interno (empleo y empresas nacionales) se fomenta la tarea exportadora y se apoya a las empresas extranjeras. Ha cambiado la política económi ca y otros intereses y grupos de presión han influido en las autoridades públicas para elegir una opción más externa que interna. En resumen, se afirma que la política económica es siempre el resul tado de una decisión de la autoridad pública; es siempre una acción deliberada de dicha autoridad-aunque se diga que es asignación del mercado\-- y asume como referencia unos fines y objetivos deseados, y para lograrlo utiliza determinados medios o instrumentos constituciona les y legales, internos o internacionales, plasmados en el derecho econó mico (Constitución, leyes secundarias o tratados internacionales).\' I 10Podemos definir la política económicacomo el procesomediante el cual el Gobier no Federal, a la luz de los fines políticos coyunturales. decide sobre la importancia rela tiva de metas macroecon6micas o cambios institucionales con la intención de alcanzar tales objetivos. 1 \'\] I Cuadrado Roura, Juan, op. clt., p. 23. 70 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX 5\. POLÍTICA CUANTITATIVA, POLÍTICA CUALITATIVA YPOLÍTICA DEREFORMA A. Política cuantitativa Los instrumentos o mecanismos legales vigentes en un orden normativo pueden utilizarse modificando parámetros o niveles que no cambian o alteran el funcionamiento del sistema económico. Las políticas cuanti tativas no aspiran, pues, a modificar ni los fundamentos ni la estructura institucional de la economía. Se orientan a ajustar o tratar de adaptar la economía a los cambios que normalmente se producen con relación a desempleo, inflación, déficit en balanza de pago, aumento o disminución del producto interno, etc. Esta política actúa más sobre los instrumentos y medios que sobre los fines o metas de la política económica.\'? B. Política cualitativa Se consideran como tales aquellas que se viertan hacia la introducción de cambios estructurales en la economía, aunque sin afectar a los paradig mas de base de un sistema económico-social determinado. Un ejemplo de ello sería la modificación que se ha hecho en México respecto al sis tema de pensiones. De la naturaleza solidaria de la Carta Constitucional se ha pasado a un carácter mercantil individualista, descentralizando las responsabilidades a empresas privadas autorizadas, lejos de los sistemas tradicionales de pensiones estatales. Esto es, las políticas cualitativas modifican sectores o segmentos de un sistema económico, pero no alteran las bases esenciales aunque los grupos y clases sociales coexisten en un país determinado. El cambio cualitativo es sectorial, nunca global o estructural. La política cualitativa finalmente actúa sobre el número (aumentar o disminuir) de los instrumentos con relación a los objetivos, lo cual deter minará la mayor o menor eficiencia de la autoridad o poder público. C. Política de reforma(cambioestructuralj\'? El fin último de este tipo de política es cambiaro modificar totalmente, o en parte, los fundamentos mismos del sistema económico de un país. Por 12 idem. 13 fdem. 6\. lASORGANIZACIONES NOGUBERNAMENTALES YSUINTERVENCiÓN 71 ejemplo, la centralización de las decisiones, vía planificación imperativa, el controlo la anulación del derecho de propiedad, la nacionalización o privatización total de sectores productivos o de servicios, constituyen ejemplos de este tipo de políticas. En realidad, estas actuaciones no pueden asimilarse a políticas económicas en sentido riguroso, puesto que todas ellas tienen fuertes implicaciones políticas derivadas de cambios revolucionarios pacíficos o violentos. Sin embargo, hay situaciones en que la práctica de políticas públicas puede provocar cambios sustanciales, reformas fundamentales del siste ma, sin alteraciones políticas y sociales radicales. Un buen ejemplo de ello es la transformación que ha experimentado la economía mexicana, que desde 1982 ha pasado de ser una economía mixta protegida y casi autárquica a una economíade mercado articulada al comerciointernacio nal, sin haber reformado los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 6\. LAS ORGANIZACIONESNO GUBERNAMENTALES YSUINTERVENCIÓNENLAVIDAECONÓMICAYSOCIAL Los procesos de integración regionales, como consecuencia de la globa lización de la economíaen tomo a los mercados plantean la necesidad de que el Estado debe dejar de actuar en la economía como un sujeto más del proceso de producción. Su nueva dimensión consiste en ser eminen temente regulador, en donde los individuos-sector privado- ejecuta rán las actividades no solamente productivas, sino también las sociales, las culturales y de desarrollo en general que permitirán enfrentar de for ma diferente los problemas del desarrollo. Por ello, el papel del Estado consiste en el uso de regulaciones como un instrumento al servicio de las diferentes actividades que se le encomendarán a la sociedad civil organi zada en todas sus formas, y sólo quedarán en manos del Estado aquellas actividades que por su naturaleza, y en forma excepcional, no puedan ser desarrolladas por el sector privado.!\" Como producto de esta transferencia se impulsan proyectos autoges tionarios para resolver problemas de la ciudadanía, en modalidades hasta 14 Valverde Claves, A, \"Las organizaciones no gubernamentales ante el nuevo rol del Estado\", Revista Parlamentaria, Asamblea Legislativa de Costa Rica, vol. 4, núm. 2, agosto de 1996, pp. 394 Yss. 72 IV\. ELDERECHO ECONÓMICC ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX entonces desconocidas. Hablamos de acciones de promoción de \"peque ños proyectos\" de desarrollo local y de movimientos sociales. En esta coyuntura se multiplican las experiencias organizativas no gubernamentales a nivel local. Posteriormente, este tipo de organización sirve para desarrollar acciones de carácter más global en todos los secto res de la sociedad civil, esto es, las llamadas Organizaciones no Guber namentales (ONG). Al igual que al Estado benefactor en los ochenta, en la década de los noventa a las organizaciones sociales de la sociedad civil (sindica tos, organizaciones campesinas, entre otras) se les cuestiona su modelo organizativocentrista, reivindicativo, y en algunos casos dependiente del apoyo estatal o de los partidos políticos. Se abren así más espacios para nuevas formas de acción de las ONG apoyadas por los siguientes ele mentos: al Existencia de presiones desde abajo (activismo social, creación de sociedades civiles, movimientos de base, asociaciones vecinales y mutuales); b\) Impulsos desde afuera (principalmente la Iglesia católica), las orga nizaciones voluntarias y las agencias internacionales de cooperación para el desarrollo, y e\) Apoyo desde arriba (algunos gobiernos y líderes políticos, intelec tuales y profesionales). Estos elementos causan una revolución asociativa global al requerir instancias organizativas que puedan responder a sus necesidades. Se for talecen las organizaciones no gubernamentales y surgen nuevos grupos de base social para satisfacerlas. 15 Debido a que su accionar legitima su importancia, las ONG son lla madas el-tercer sector, ocupando un espacio cada vez más crítico entre el sector gubernamental y el del ciudadano común. Se las define como un ámbito de la sociedad civil, caracterizado por su diversidad política, social, financiera, así como de fines y principios. Existe, por lo tanto, un abanico de organizaciones que pueden incluirse en la definición de \"no gubernamental\"; algunas de ellas agrupan a muchos miembros de una determinada comunidad o actividad, y otras sólo están conformadas por una selecta juntadirectiva, cuyo financiamiento está más relacionado con el de una firma consultora que con una organización sin fines de lucro. Esta variedad de organizaciones también se pueden definir según: 15 Ídem, 6\. LASORGANIZACIONES NOGUBERNAMENTALES YSUINTERVENCiÓN 73 Sucondición jurídica (Asociación, Fundación, Instituto, Centro de investigación, etcétera); Temasquele ocupan: (Cultura, religión, deporte, ambiente, combate a la pobreza, desarrollo institucional, promoción de la autogestión, de denuncia, etcétera); Grupos sociales que las integran (profesionales, pobladores, campe sinos jóvenes, mujeres, ancianos y otros); Objetivos que persiguen (promoción social, asistencia en desastres, desarrollo cultural, protección ypromoción de sectores sociales, pro tección al ambiente), y Actividad que realizan (investigación, capacitación, sensibilización, asistencia). Sus características básicas son: l. No son representativas de la sociedad, en el sentido estricto del concepto de representatividad democrática, puesto que muchas son sólo expresión de la voluntad de sus miembros y, por lo general, las decisiones son tomadas por una cúpula representada por la junta directiva. 2\. Presentan objetivos puntuales, en la mayoría de los casos enmarca dos en la ejecución de uno o varios proyectos. 3\. Dependen dedonaciones para lograr sus fines, existiendo compromi sos estrictos con el o los donantes. Son muy pocas las organizaciones con proyectos de autogestión financiera que permiten adquirir inde pendencia económica de la cooperación en menor o mayor medida, sobre todo internacional. 4\. Son ejecutivas y relativamente económicas en la ejecución de pro yectos, a pesar que existen opiniones encontradas al respecto. 5\. Tienen disponibilidad de recursos financieros. Aunque existe una situación de disminución de la cooperación internacional, estos recursos todavía totalizan montos importantes. 6\. Están conformadas por profesionales de primera línea, en una amplia gama de especializaciones, por lo que satisfacen los diferentes tipos de demandas de actividad. 7\. Sus formas de ejecución son eminentemente tácticas, por medio de proyectos de corta duración. 8\. Han logrado formar alianzas estratégicas con toda la sociedad, en especial con los sectores gubernamentales, de cooperación interna cional y comunitaria. 9\. Son reconocidas como actores de la sociedad civil en algunas ins tancias, en especial durante la preparación y celebración de cumbres 74 IV\. ELDERECHO ECONÓMICO ENLOSSISTEMAS ECONÓMICOS DELSIGLOXX mundiales. Su papel, a veces no oficial, resulta de gran trascenden cia, disponiendo de espacios reconocidos por los gobiernos y las organizaciones internacionales de cooperación. El beneficio más importante que obtiene un país al promover y forta lecer a las ONG para convertirlas en actores coadyuvantes del desarrollo, en conjunto con otros grupos de la sociedad civil organizada, es el forta lecimiento de la democracia. Es un hecho comprobado que los proyectos gubernamentales resul tan más exitosos si nacen de una necesidad sentida de las comunidades y si éstas participan activamente en su concepción, planeamiento y ejecu ción. Las instituciones descentralizadas y las ONG presentes en el plano local están más cerca de las familias, conocen mejor su dinámica, sus intereses y, por lo tanto, son más sensibles a sus necesidades. Así, logran motivar una mayor participación de los lugareños y una mayor identi ficación de éstos con las actividades que se llevan a cabo. Cuando los vecinos se integran en la toma de decisiones y participan en la ejecución de los proyectos desde su inicio, aportan insumas adicionales, como son la mano de obra gratuita o barata, junto con los materiales disponibles en la zona; asimismo, hacen un uso más eficiente de los recursos recibidos del gobierno y, lo que es más importante, se comprometen con la conti nuidad y el mantenimiento del proyecto. En México, al igual que en muchas otras naciones, las ONG han probado ser especialmente exitosas como coadyuvantes del gobierno en los procesos de generación de empleo y fortalecimiento del sector informa!. En esta área promueven el desarrollo de empresas familiares, microempresas y empresas asociativas, mediante el otorgamiento de cré dito oportuno a bajas tasas de interés y con condiciones muy favorables, comparadas con las que ofrecen las entidades bancarias tradicionales. Trabajan tanto en área urbana como en la rural, y en la mayoría de los casos ofrecen otros servicios, como asesoría técnica en la formulación y realización de proyectos; capacitación en áreas como administración, contabilidad, organización y producción; y seguimiento y asesoría per manentes al microempresario. En virtud de que la experiencia ha demostrado que las micro ypeque ñas empresas tienen su mayor debilidad en el mercadeo y venta de sus productos en los últimos años, muchas ONG que trabajan en programas de generación de empleo han decidido brindarles apoyo también en esta área, sirviendo como canalizadoras y facilitadoras de los bienes y servi cios producidos por sus clientes. De esta forma, algunas han logrado que ciertos artesanos y pequeños industriales encuentren nichos incluso en el 6\. LASORGANIZACIONES NOGUBERNAMENTALES y SUINTERVENCiÓN 75 mercado internacional, más allá de las fronteras de sus propios países. En México tenemos ya algunos casos como éste, especialmente en la rama de artesanías finas, productos de cuero, cierto tipo de plantas ornamen tales, etcétera.