Curso de Regulação - Aula 2 PDF

Índice 1) Teoria da Regulação.............................................................................................................................................................................................

Índice 1) Teoria da Regulação..............................................................................................................................................................................................3 2) Desregulação e Re-regulação..............................................................................................................................................................................................4 3) Estado Regulador..............................................................................................................................................................................................5 4) Razões da Regulação..............................................................................................................................................................................................7 5) Mercados não contestáveis..............................................................................................................................................................................................8 6) Falhas de Mercado..............................................................................................................................................................................................9 7) Eficiência Econômica.............................................................................................................................................................................................. 13 8) Proteção.............................................................................................................................................................................................. 21 9) Formas de Regulação.............................................................................................................................................................................................. 22 10) Regulação de Preço (Tarifária).............................................................................................................................................................................................. 23 11) Regulação de Qualidade.............................................................................................................................................................................................. 30 12) Regulação por incentivos.............................................................................................................................................................................................. 31 13) Regulação de entrada (quantidade de firmas e competição).............................................................................................................................................................................................. 34 14) Análise de Impacto Regulatório (AIR).............................................................................................................................................................................................. 36 15) Metologias e Classificações de AIR.............................................................................................................................................................................................. 38 16) Avaliação de Resultado Regulatório (ARR).............................................................................................................................................................................................. 39 17) Agenda Regulatória e Regulação Responsiva.............................................................................................................................................................................................. 41 18) Questões.............................................................................................................................................................................................. 44 2 89 TEORIA DA REGULAÇÃO A Regulação pode ser compreendida como toda forma de organização pelo Estado da atividade dos indivíduos ou da sociedade, seja por meio de intervenção direta ou no exercício de seus poderes sobre os indivíduos ou grupos sociais. Também é possível afirmar, de forma semelhante, que a regulação é a atividade do governo no sentido de limitar a livre atuação e as escolhas das pessoas (físicas ou jurídicas). Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a regulação se divide em três áreas: Regulação Econômica, que se traduz na regulação da atividade econômica e dos setores da economia pelo Estado; Regulação Social, que regula as atividades de interesse social, como saúde, segurança e meio ambiente. O exercício dessa regulação ocorre, por exemplo, quanto o governo estabelece regras de controle de poluição e condições mínimas de trabalho; e Regulação Administrativa, traduzida pela soberania do Estado e no poder de regulamentar. (TCE-RN/Auditor do Tribunal de Contas) Acerca de modelos e conceitos relacionados à administração pública, julgue o item que se segue. O aspecto regulador do Estado vai além de aspectos econômicos, abrange também questões relativas à saúde, ao meio ambiente e à segurança. Gabarito: Certo Naturalmente, iremos nos preocupar, principalmente, com a Regulação Econômica, que se refere a imposições feita pelo governo em relação aos consumidores e, principalmente, às empresas, no que se refere a: Preços Quantidades produzidas Número de empresas Qualidade dos produtos ou serviços Mas aí já estamos nos adiantando. Falaremos sobre cada uma dessas formas de regulação, mas antes precisamos de mais algumas definições e compreender por que o Estado deve regular. 3 89 Desregulação e Re-regulação O conceito de desregulação é exatamente o que insinua essa nomenclatura: consiste no ato de deixar de regular algo que, naturalmente, era regulado anteriormente. Portanto, considerando as três áreas de regulação que conhecemos há pouco, a desregulação consiste na diminuição ou extinção dos limites econômicos, sociais e administrativos impostos a determinada atividade. Em outras palavras, a desregulação é a redução do controle estatal sobre a atividade econômica. O ato de desregular, assim como o de regular, deve ser pautado na avaliação de custos e ==8b9== benefícios. Em outras palavras, diminuir o controle do governo sobre determinada atividade deve ser uma decisão decorrente da conclusão de que os custos de regulação excedem os benefícios, de forma que deixar de regular traria mais eficiência. A teoria da captura, vista a seguir nesta aula, é um bom exemplo de situação na qual a desregulação seja o melhor caminho. Outro motivo para a desregulação é a eliminação dos motivos inicialmente presentes que acarretaram a regulação. Compreenderemos mais esses motivos adiante. A re-regulação, por outro lado, está relacionada ao ato de regular de novo, de forma diferente, algo que foi desregulado. No exemplo do Estado capturado, após a desregulação romper os vínculos viciados do agente regulador, seria possível reestabelecer a regulação, mas com mecanismos que evitassem uma nova captura. Regulação Desregulação Re-regulação 4 89 O Estado Regulador O Estado Regulador surge em contraste e, de certa forma, em substituição ao conceito de Estado Provedor (ou executor, como pode aparecer), onde o governo produz e fornece, de forma direta, bens e serviços. Portanto, passa-se de uma visão na qual o governo buscava universalizar para a sociedade o acesso a bens e serviços para uma na qual o Estado concede essa prerrogativa à iniciativa privada, limitando-se, ao máximo, a regular essas atividades de interesse econômico e social. Isso passa pela liberação de atividades executadas pelo Estado, em regime monopolista, por meio de concessões e privatizações, a fim de propiciar a competição pelas empresas privadas, desde que haja racionalidade econômica nessa medida. Concessão X Privatização A concessão ocorre quando o Estado transfere a uma empresa, por tempo determinado, o direito de explorar alguma atividade de responsabilidade do governo, junto com as obrigações e responsabilidades relacionadas. O exemplo mais comum são as rodovias concedidas a empresas privadas pelos governos estaduais. As concessionárias têm direito de cobrar pedágio, mas não são donas da rodovia, e também precisam mantê-la em boas condições de uso. As parcerias público-privadas são um tipo de concessão. Em uma privatização, por outro lado, ocorre a venda definitiva, ou seja, é uma alienação de algo que pertencia ao Estado para a iniciativa privada, algo que acontece quando uma empresa pública ou sociedade de economia mista é vendida. Essa regulação se dá por meio da elaboração de normas, repressão de abuso do poder econômico e controle da iniciativa privada (preços, quantidades e qualidades), e tem por principais objetivos: ► Bem-estar dos consumidores; ► Eficiência produtiva e alocativa (produção de bens públicos, como segurança); ► Distribuição socialmente justa da renda; ► Redução de externalidades negativas (como poluição de diversos tipos); Portanto, apesar de atuar de forma mais indireta, o Estado Regulador regulamenta e fiscaliza a atuação dos agentes da iniciativa privada, com a intenção de atingir os objetivos de interesse coletivo. Em resumo, a ideia de Estado Regulador diz respeito ao Estado que faz uso de dispositivos de regulação econômica, principalmente por meio de suas agências reguladoras. 5 89 O Estado Regulador também busca reduzir abusos do poder econômico, especialmente ao fomentar a concorrência e competição entre empresas em setores do mercado, quando elas se mostram insuficientes. Portanto, a atuação dessas agências ou outros agentes reguladores (como CADE, Banco Central, CVM) do Estado devem pautar-se nos interesses públicos, mas, para tanto, é preciso tomar precauções contra incentivos que podem desviá-los desses objetivos, como veremos a seguir. Agora que compreendermos o que é regulação e quem regula, vamos entender por que se regula e, depois, como regula. ==8b9== 6 89 RAZÕES DA REGULAÇÃO A Regulação é decorrente e justificada pela existência de falhas de mercado. Se os mercados não falhassem na alocação ótima dos bens e recursos escassos, não haveria necessidade de intervenção. Além disso, o fato de existirem mercados onde há pouca ou nenhuma competição leva a situações ineficientes – são os chamamos mercados incontestáveis. Portanto, a busca pela eficiência é um dos motivos para regular os mercados. Por fim, um motivo para regulação é proteger determinado mercado que seja estratégica ou sistemicamente importante para o país. Veremos, a partir deste ponto, cada um desses motivos. 7 89 Mercados não contestáveis Vamos compreender o que são os mercados não contestáveis de forma residual, compreendendo o que são mercados contestáveis. Devemos entender contestável como algo que pode ser desafiado. Portanto, um mercado contestável é aquele no qual é possível, para uma nova empresa, desafiar as empresas estabelecidas. Isso só é possível se, cumulativamente: ► Não houver barreiras de entrada, tais como restrições legais/institucionais, produtos diferenciados, economias de escala e vantagem absoluta de custos. ► Não houver barreiras de saída, de forma que as empresas estabelecidas são capazes de deixar o mercado sem incorrer em elevados custos. ► Não houver poder de retaliação por parte das empresas estabelecidas em relação às entrantes, como redução nos preços. Estando presentes esses três elementos, as empresas estabelecidas não terão poder de mercado, e as novas empresas poderão competir com elas em condições semelhantes. Havendo essa competitividade, as forças do mercado o levarão ao equilíbrio eficiente, e não há necessidade de regulação econômica. Por outro lado, quando apenas um desses elementos está presente (barreiras de entrada, barreiras de saída ou poder de mercado), diz-se que o mercado é não contestável, o que torna a regulação algo necessário. Um tipo de barreira de entrada que interessa especialmente ao tema regulação é o controle de instalações essenciais. CONTROLE DE RECURSOS ESSENCIAIS (ESSENTIAL FACILITIES) O exemplo real desse tipo de barreira é o caso de uma empresa ferroviária que adquiriu e passou a controlar todos os acessos a St. Louis, nos Estados Unidos, negando o acesso às ferrovias concorrentes, que ficavam impedidas de oferecer serviços ferroviários para e através de St. Louis. A justiça dos EUA concluiu que se tratava de uma tentativa de monopolizar e determinou que as ferrovias rivais tivessem acesso à ponte, terminais e abordagens. 8 89 Falhas de Mercado Já conhecemos os principais aspectos das falhas de mercado. Agora, vamos apenas desenvolver um pouco mais, com foco naquilo que está mais intrinsecamente relacionado com a teoria da regulação. Isso significa compreendermos o problema do agente-principal e a teoria da captura, ambos decorrentes da falha de mercado conhecida como assimetria de informações. Teoria do Agente-Principal Também chamada Teoria da Agência, essa construção teórica decorre da existência de informações assimétricas entre diferentes atores, o agente e o principal, em uma relação específica: a relação de agência, que ocorre quando existe esse arranjo onde o bem-estar de um participante depende das ações de outro participante, O principal é alguém que emprega, em sentido amplo, um ou mais agentes para atingir seus objetivos, ou seja, para atuaram nos interesses do principal. O agente, portanto, é alguém que se compromete em atingir os objetivos do principal. O problema da agência, ou problema agente-principal, surge quando os agentes passam a perseguir seus interesses próprios, e não os interesses do principal. Os proprietários de empresas, por exemplo, colocam seu dinheiro no negócio, mas não têm condições de acompanhar tudo que seus contratados fazem, pois isso envolveria um custo muito alto. Nessas condições, ocorre assimetria de informações, onde apenas os funcionários sabem, o tempo todo, o que estão fazendo, o que os faz mais bem informados do que os proprietários. Portanto, o principal depende de informações que apenas os agentes detêm. Sendo assim, os agentes (funcionários) podem passar a perseguir seus objetivos em vez de trabalhar para atingir os objetivos do principal. Ou seja, um diretor da empresa pode buscar maximizar seus bônus, sem se importar com a imagem de longo prazo da empresa, ou mesmo com o lucro dos proprietários da empresa. Isso caracteriza o chamado moral hazard (risco moral), pois além de informações assimétricas, pode haver incentivos contraditórios. 9 89 (ANAC/Técnico em Regulação de Aviação Civil) No que se refere às teorias da captura e do agente principal, julgue o próximo item. A teoria do agente principal considera a existência de dois atores, denominados principal e agente. Nessa teoria, o primeiro um ator cujo retorno depende de ação ou de informação de propriedade exclusiva do agente. Gabarito: Certo (ANS/Especialista em Regulação de Saúde Suplementar) Julgue o item subsequente, relativo à teoria econômica e ao modelo do principal-agente. O modelo do principal-agente depende da relação hierárquica entre os indivíduos e, principalmente, da existência de ações ocultas. Gabarito: Certo Teoria da Captura A Teoria da Captura trata da previsão de que o regulador do mercado será “capturado” pelo regulado. Em outras palavras, os interesses do principal, a sociedade, pode ser deixado de lado pela agência reguladora em benefício das empresas do setor regulado. Trata-se, portanto, de uma teoria diferente do problema do “agente-principal”, uma vez que o regulador é (ou deveria ser) o agente em busca dos interesses do principal: a sociedade pagadora de impostos, mas passa a buscar os interesses de outro (e não se si próprio, como na teoria do agente-principal). (ANAC/Técnico em Regulação de Aviação Civil) No que se refere às teorias da captura e do agente principal, julgue o próximo item. Configura-se a teoria do agente principal quando a agência perde sua condição de autoridade comprometida com a realização do interesse coletivo e passa a reproduzir atos destinados a legitimar a consecução de interesses privados do segmento. Comentários: O fato narrado configura o problema da captura, e não do agente-principal, pois o interesse coletivo foi capturado pelos interesses privados, e não pelos interesses do agente. Gabarito: Errado Isso decorre, em parte, da existência de assimetria de informação entre o regulador e a indústria regulada, pois o regulador não tem como conhecer detalhadamente a estrutura de custos e 10 89 processos produtivos da indústria regulada. Em outras palavras, os regulados conhecem o negócio mais profundamente do que o regulador. Mas não é apenas pela informação assimétrica, pois motivos menos técnicos e mais imorais como corrupção, enriquecimento ilícito, compra de votos, financiamento de campanhas, entre outros, podem levar o órgão regulador a trabalhar para a indústria regulada. É tudo uma questão de incentivos: o custo de organização política aumenta quanto maior o número de interessados. Em tese, a “sociedade” é o grupo mais numeroso que existe, e articular os interesses desse grupo é extremamente custoso. Por outro lado, uma indústria específica tem maior facilidade para articular-se com o governo, por ser composta de um pequeno grupo de empresas, ou até mesmo uma única empresa monopolista, além de ter mais claros os custos e benefícios dessa ação. ==8b9== Em outras palavras, as indústrias reguladas costumam possuir grupos mais organizados e coesos do que a sociedade, permitindo que combinem suas ações de forma muito mais eficiente do que a sociedade ou os consumidores daquela indústria. Outra hipótese considerada para a regulação é a existência de interesses organizados para a obtenção de benefícios. Nesses casos o regulador deve estar muito atento para não ser “capturado” pelo interesse dos regulados. Esses, em geral, têm mais conhecimento sobre os objetos de regulação do que os próprios reguladores e utilizam influências políticas para defenderem seus interesses de forma sistemática. Hasenclever, L.. Economia industrial (p. 46). Elsevier Editora Ltda. Edição do Kindle. (TCE-PA/Auditor) Com relação às funções do Estado como regulador da atividade econômica e produtor de bens e serviços, julgue o seguinte item. A teoria da captura critica a utilização da regulação como forma de intervenção governamental, na medida em que a regulação seria originária de demandas do regulado ou seria utilizada de acordo com os interesses do setor que se pretende regular. Gabarito: Certo Quando ocorre o problema da captura, diz-se que o regulador foi capturado pelo regulado, e tenho uma imagem que vai “grudar” na sua mente: 11 89 Uma forma de evitar o problema da captura é permitir a recomposição periódica dos quadros dos órgãos reguladores, buscando pessoal qualificado e independente em relação às empresas reguladas. Dessa forma, é mais improvável que relações “promiscuas” surjam e se desenvolvam entre reguladores e regulados. De toda forma, a questão da regulação é certamente muito complexa, e encontrar o equilíbrio entre regular e desregular, entre dependência e independência dos reguladores, são grandes desafios e temas de intensos debates. 12 89 Eficiência Econômica Eficiência, de acordo com o dicionário grátis da internet que consultei, significa “virtude ou característica de (alguém ou algo) ser competente, produtivo, de conseguir o melhor rendimento com o mínimo de erros e/ou dispêndios.” Dessa (suspeita) definição, aproveitamos a parte que fala, com outras palavras, sobre obter o melhor resultado possível com o custo mínimo. Ainda no conceito geral de eficiência, pense nas lâmpadas fluorescentes, que proporcionam melhor iluminação (resultado), com um consumo menor de energia (custo), quando comparadas com as lâmpadas incandescentes. Por isso dizemos que as versões fluorescentes são amais eficientes. É uma boa definição, e está correta do ponto de vista econômico. Contudo, em Economia, a eficiência que as bancas cobram é a chamada eficiência de Pareto. Algumas vezes chamada “ótimo de Pareto”. Tanto faz. Ela está relacionada com o conceito, mas a boa notícia é que ela é muito mais prática que a definição que acabamos de ver. Eficiência de Pareto De acordo com Varian: Uma situação econômica é dita eficiente no sentido de Pareto se não existir nenhuma forma de melhorar a situação de uma pessoa sem piorar a de outra. Seguindo essa lógica, se é possível melhorar a situação de um indivíduo sem piorar a situação de ninguém, estamos diante de um caso de ineficiência no sentido de Pareto. Isso torna a eficiência de Pareto um resultado sempre preferível à ineficiência. Afinal, se podemos melhorar a situação de alguém sem prejudicar ninguém, por que não fazer isso? Vejamos uma situação. Na primeira, você e um amigo se deparam com a seguinte situação: você adora trufas de chocolate, e seu amigo prefere misto-quente. Mas acontece que você ganhou um misto-quente, e seu amigo uma trufa de chocolate. Há alguma forma de melhorar a situação de alguém sem piorar a de ninguém? Dizer que você prefere trufas a misto-quente significa que você atribui maior utilidade a esse doce, enquanto seu amigo atribui maior utilidade ao misto-quente. 13 89 Se vocês simplesmente trocarem, ambos obterão maior utilidade! Ou seja, melhora-se a situação dos dois, sem prejudicar ninguém no processo. Você com o misto-quente e seu amigo com a trufa é uma situação ineficiente, que se torna eficiente após a troca. É por tudo isso que dizemos que o mercado competitivo leva a uma situação eficiente no sentido de Pareto, ao proporcionar os maiores excedentes, em termos globais, para consumidores e produtores. Mas é claro que tem um “porém”. A eficiência de Pareto é preferível à ineficiência, mas isso não significa que ela é perfeita. É possível termos situações eficientes, mas socialmente injustas. ==8b9== Imagine que há apenas dois indivíduos em uma economia. Um deles detém toda a riqueza e todos os recursos, enquanto o outro não tem nada. A situação é eficiente no sentido de Pareto, pois a única forma de melhorar a situação do indivíduo que não tem nada é piorando a situação do indivíduo que tem tudo. Perceba que é uma situação eficiente, mas bem ruim para o indivíduo que não tem nada, cujo bem-estar certamente é muito baixo. Equilíbrio Geral Quando relacionamos as curvas de oferta e demanda do mercado de determina bem, como fizemos na aula anterior, vimos o equilíbrio parcial. Ou seja, compreendemos o que acontece, isoladamente, no mercado X ou no mercado Y, sem considerar a forma como o mercado X interage com o mercado Y. Contudo, na realidade, os mercados têm efeitos uns sobre os outros, em diversos níveis diferentes. O mercado de combustíveis, por exemplo, tem forte relação com o mercado de fretes, mas pouca relação com o mercado de educação. Por isso, vamos evoluir nossa análise para o equilíbrio geral. A análise de equilíbrio geral determina preços e quantidades que igualam oferta e demanda em todos os mercados. 14 89 Já sabemos os fatores que afetam a oferta. Nesse sentido, digamos que uma inovação tecnológica no campo permita aumento da eficiência da produção de trigo. Sabemos que esse fato aumentará a oferta e deslocará a curva de oferta de trigo para a direta. Contudo, não termina aí. O mercado de trigo provocará o chamado efeito feedback em mercados relacionados, ou seja, terá influência sobre a oferta ou sobre a demanda nesses outros mercados. Contudo, é impossível avaliarmos todos os efeitos de um mercado em todos os outros mercados. Mas também não é necessário, pois podemos nos concentrar apenas nos mercados mais relevantes, ou seja, aqueles nos quais os efeitos são mais pronunciados. Vamos ao exemplo gráfico e numérico. Nele, veremos mercados relacionados: streaming (como Netflix ou Amazon Prime) e cinema. Este é o mercado de streaming em equilíbrio: Observe que oferta e demanda se igualam com 10 (mil? milhões? bilhões? a unidade não importa...) de assinaturas ao preço de R$40. Até aí, tudo bem, né? E aqui está o mercado de cinema, em equilíbrio com 6 mil (sim, vamos usar “mil”) ingressos ao preço de R$20. 15 89 Agora, suponha que o governo passe a tributar mais fortemente os serviços de streaming. Isso terá o efeito de deslocar a curva de oferta de streaming para cima, como vimos no equilíbrio parcial: Isso nos levou ao preço de R$50 e 7 mil assinaturas. O importante aqui é que o preço subiu da assinatura de streaming subiu de R$40 para R$50. O streaming é um bem substituto para o cinema. O que você acha que acontecerá com o ingresso do cinema? Sim! A demanda aumentará, via deslocamento da curva: 16 89 Agora foi o preço dos ingressos de cinema que aumentou, de R$20 para R$25. Se o cinema ficou mais caro, aumenta a demanda de streaming, via deslocamento de sua curva: E “tome” aumento do preço das assinaturas. Isso vai provocar novo deslocamento da curva de demanda e aumento do preço dos ingressos do cinema, o que levará a aumento do preço das assinaturas... Talvez você esteja se perguntando até onde vai esse ciclo. Até quando os preços continuaram aumentando? Não será indefinidamente. Em determinado nível, alcançaremos um novo equilíbrio geral, no qual preços e quantidades nos dois mercados equilibrarão oferta e demanda. O ponto chave do equilíbrio geral é sua comparação com o equilíbrio parcial. 17 89 Note que, em nosso exemplo com bens substitutos, os preços subiram mais do que seríamos levados a acreditar se considerássemos o equilíbrio parcial, em virtude dos efeitos que um mercado tem sobre o outro. Se tivéssemos analisado bens complementares, concluiríamos que o preço de equilíbrio geral será menor do que no equilíbrio parcial, pois esse aumento será atenuado pelo efeito mútuo. A análise do equilíbrio parcial subestima a variação de preços de bens substitutos, e superestima a variação de preços de bens complementares. Uma consideração importante é que a análise que fizemos considerou mercados competitivos, em concorrência perfeita. Teoremas do Bem-estar Os teoremas do bem-estar são nossa ponte entre eficiência e equilíbrio de mercado. Trata-se de construções teóricas cuja álgebra não é cobrada em concursos, mas tão somente as conclusões de cada teorema e suas implicações são objeto de prova. É nisso que iremos nos concentrar agora. Primeiro Teorema do Bem-estar O primeiro teorema do bem-estar assegura que todo equilíbrio de mercado, ou seja, todo equilíbrio competitivo, será eficiente no sentido de Pareto. Isso é decorrência do comportamento dos agentes econômicos, que continuam realizando trocas até o ponto em que não seja possível melhorar a situação de alguém sem, necessariamente, piorar a situação de alguém. Em outras palavras, os agentes esgotarão os ganhos de troca, alcançando uma alocação de bens eficiente. 18 89  De acordo com o primeiro teorema do bem-estar, os agentes realizarão trocas até alcançar um resultado eficiente, no qual não é possível melhorar a situação de um deles sem piorar a situação de outro. Isso não significa que o equilíbrio será justo, no sentido social ou distributivo; é possível, por exemplo, que todos os recursos estejam com um único agente. Assim, a única forma de melhorar a situação dos demais é piorando a situação desse agente. Isso é um equilíbrio eficiente, mas bastante injusto. EQUILÍBRIO EFICIENTE E DISTRIBUTIVAMENTE INJUSTO Se a alocação inicial consistir em um agente detendo todos os recursos, a situação é eficiente, pois a única forma de melhorar a situação dos demais agentes é piorando a situação desse que tudo possui. Mas o primeiro teorema está pressupondo que um agente só se preocupa com seu próprio consumo. Dessa forma, ele não se incomoda e nem é beneficiado com o consumo dos demais agentes. A isso damos o nome de externalidades, assunto que aprofundaremos adiante. Por ora, fique o seguinte: o primeiro teorema considera que não existem externalidades, ou seja, considera que os agentes não se preocupam com os efeitos do consumo dos demais. 19 89 Segundo Teorema do Bem-estar O primeiro teorema de bem-estar afirma que o equilíbrio em mercados competitivos – seja ele parcial ou geral – é eficiente no sentido de Pareto. Será que o contrário também é válido? Em outras palavras, toda alocação eficiente no sentido de Pareto é um equilíbrio e pode ser sustentada? A resposta, de acordo com o segundo teorema do bem-estar, é: depende. Se os agentes tomarem suas decisões levando em conta a escassez dos bens, refletida no preço deles, a resposta é sim: toda alocação eficiente poderá sem sustentada como equilíbrio competitivo. 20 89 Proteção Grande parte da regulação, como vimos até aqui, tem por objetivo evitar abusos das empresas que possam prejudicar os consumidores e a sociedade em geral. Contudo, é possível que a regulação aja no sentido de proteger as empresas de situações que decorrem de falhas de mercado e podem levar à ineficiência. O exemplo clássico é o caso das seguradoras e convênios que possuem custos altíssimos para tentar reduzir as assimetrias de informações que permitem aos segurados que omitam informações para tentar pagar menos. É o caso do segurado que faz uma apólice de seguro de vida e omite doenças ou hábitos nocivos à sua saúde, ou do motorista que afirma que seu automóvel fica o tempo todo na garagem. ==8b9== Nesses casos, o regulador pode agir para coibir essas práticas, como legitimando o não pagamento dos sinistros ou estabelecendo punições. No caso dos bancos, regulados pelo CMN e pelo Banco Central, observamos esforços no sentido de aumentar as informações sobre as probabilidades de o cliente inadimplir, de forma que essas instituições possam precificar de forma mais precisa seus produtos de crédito. Perceba que, em última análise, essa regulação também protege os consumidores, especialmente os honestos, que não precisam arcar com os custos decorrentes do comportamento de outros consumidores, como crédito e seguros mais caros. 21 89 FORMAS DE REGULAÇÃO A Regulação pode ser compreendida como toda forma de organização pelo Estado da atividade econômica, seja por meio de intervenção direta ou no exercício de seus poderes sobre os agentes econômicos. E essa organização da atividade econômica pode se dar, basicamente, por meio de quatro abordagens, nas quais o governo controla: 1. Os preços 2. As quantidades de bens produzidos 3. A quantidade de produtores 4. A qualidade dos bens (produtos ou serviços) ==8b9== Veremos agora as formas de regulação. 22 89 Regulação de Preço (Tarifária) Quando falamos dos preços que serão cobrados pelas empresas de setores regulados, surgem dois conceitos importantes: a revisão e o reajuste tarifário. O reajuste tarifário é um processo simplificado, onde se tenta manter o poder de compra do concessionário de serviço público (indústria regulada). Normalmente, o reajuste é previsto na outorga da concessão e, depois disso, ocorre automaticamente (não demanda processo administrativo), estando atrelado a um índice de variação de preços e outras variáveis. A revisão tarifária, por outro lado, é baseada em processo administrativo formal, com o objetivo de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Ela acontece, normalmente, quando acontecem alterações significativas nos custos da empresa ou quando são alterados os encargos da concessionária de serviços públicos (empresa regulada). É pressuposto básico da equalização econômico-financeira, que impera nas relações entre as partes (regulador, regulado e sociedade), o permanente equilíbrio entre os custos incorridos pela concessionária e as receitas da concessão. Assim, o regulador deve buscar o preço justo (não é o preço mais baixo possível, mas sim o preço justo!), de tal forma que a indústria regulada possa prestar os serviços da forma mais adequada possível e, ainda assim, obter receitas compatíveis com a estrutura de serviços que é disponibilizada. Abaixo temos, de forma resumida, as diferenças entre reajuste e revisão em um caso específico dos contratos de concessão para serviços públicos de energia elétrica (o que importa, aqui, são os conceitos que, mesmo extraídos a partir de um caso específico de serviços públicos de energia elétrica, para nós, são válidos): Processo simplificado de atualização da tarifa de energia elétrica, realizado REAJUSTE anualmente, que busca restabelecer o poder de compra da receita obtida TARIFÁRIO ANUAL pelo concessionário. Mecanismo por meio do qual a Agência Nacional de Energia Elétrica REVISÃO (Aneel) poderá, a qualquer tempo, por solicitação da empresa de TARIFÁRIA distribuição, proceder à revisão das tarifas, visando a manutenção do EXTRAORDINÁRIA equilíbrio econômico-financeiro do contrato, caso haja alterações significativas nos custos da empresa de distribuição. 23 89  Processo mais detalhado de atualização da tarifa que ocorre em ciclos, REVISÃO geralmente a cada quatro anos. Esse processo busca manter o equilíbrio TARIFÁRIA econômico-financeiro ao longo do contrato de concessão, bem como PERIÓDICA incorporar ganhos de eficiência da concessionária, que devem ser repassados para o consumidor até o próximo ciclo de revisões. Fonte: TCU (Controle e Regulação) Uma das partes mais complexas da regulação econômica desenvolvida pelos órgãos reguladores (especialmente as agências reguladoras) consiste na revisão tarifária. O detalhamento dos preços cobrados pelos prestadores de serviços públicos é feito por meio da chamada estrutura tarifária, que nada mais é do que a definição de critérios e valores para as tarifas. A seguir, há um exemplo de estrutura tarifária, da Adasa, aqui do DF, onde é determinada uma tarifa bipartida (fixa + variável) para o fornecimento de água, para diferentes categorias de consumidores e faixas de consumo: Nessa estrutura fica claro o caráter social da tarifação, uma vez que existem categorias diferentes para pessoas de menor renda (categoria social) e para irrigação, por exemplo. 24 89 Pois bem... agora que já temos algumas noções sobre a importância das revisões tarifárias, vejamos os principais tipos de regimes tarifários. Começaremos pelos dois principais: a tarifação pelo custo do serviço e tarifação pelo preço-teto. Regulação por Taxa de Retorno (ou custo do serviço) Este método visa estabelecer uma taxa de retorno pré-determinada à empresa regulada, ou seja, uma margem de lucro. Os preços cobrados pela indústria regulada (as tarifas) deverão cobrir os custos totais, e ainda manter margem que proporcione uma taxa interna de retorno para a empresa. Sendo assim, conhecendo os custos incorridos pelo regulado, o regulador determina o preço que será cobrado dos usuários, de forma que seja obtida a rentabilidade que determinada para o empreendimento. Aqui, temos um exemplo (quer dizer: não precisa decorar) de como determinar a taxa de retorno, retirado do livro Economia do Setor Público do Biderman: P.Q-w.L-r.K TIR= p.K Onde: TIR é a taxa de retorno; P é o preço da tarifa; Q é o total de usuários que pagará a tarifa; w é o salário de cada trabalhador; L é a quantidade de trabalhadores; r é o custo de utilização do capital (que é a estrutura de produção); K é a quantidade de capital utilizada; p é o valor do capital. Reforçando: a fórmula de TIR acima é apenas para tornar a explicação mais embasada. Existem outras metodologias para determinar uma taxa de retorno, desde que seja estabelecida a relação entre lucro e custos. Na prática, o objetivo é determinar qual preço será cobrado dos usuários do produto ou serviço, assim, para que o preço da tarifa (P) possa ser decidido, todos os outros valores devem ser conhecidos e determinados, inclusive a taxa de retorno. Assim, calcula-se o preço da tarifa (P) inserindo-se os valores das demais variáveis na fórmula de TIR. Resumidamente, este método estabelece que a receita total deve cobrir os custos totais, e ainda manter uma taxa ou margem de lucro sobre o valor de capital investido. 25 89 Existem, entretanto, cinco problemas principais no método de regulação por taxa de retorno. Problemas da Regulação por Taxa de Retorno O primeiro desses problemas é relacionado à dificuldade de determinação do valor de K (quantidade de capital utilizada). Quais ativos da empresa devem parte do K? Se não forem estabelecidos critérios, a empresa pode se sentir impelida a superdimensionar o seu estoque de bens de capital (máquinas e equipamentos, basicamente). A solução passa pela definição, pelo regulador, de critérios para classificação dos ativos que podem ou não compor essa variável K. O segundo problema está relacionado a qual taxa de retorno que deve ser arbitrada (escolhida) pelo regulador. Qual seria a taxa ideal, ou seja, qual taxa não é nem alta, nem baixa ==8b9== demais? O ideal, do ponto de vista econômico, é a taxa de retorno que fosse igual ao custo de capital da empresa. No entanto, determinar o custo de capital da empresa não é algo simples, havendo diversas metodologias de cálculo – das quais se destacam o WACC e o CAPM – que podem ser utilizadas. O terceiro problema é a determinação dos custos da empresa. Há uma dificuldade muito grande de avaliar os custos que servem de base para a determinação do preço, especialmente devido à assimetria de informações entre as empresas e o órgão regulador. A avaliação adequada do custo exigiria a contratação por parte do órgão regulador de um corpo técnico altamente especializado, que conhecesse a fundo a contabilidade da empresa regulada, bem como o seu processo produtivo. Ou seja, há altos custos de transação para o órgão regulador. Por fim, temos o problema da determinação da receita da empresa. Esta é composta pelo preço (ou tarifa) do serviço e pela quantidade de serviços que será vendida. O órgão regulador deve conhecer também a estrutura de demanda do mercado. Pelo exposto, percebe-se que o método da tarifação pelo custo do serviço torna-se mais adequado quando as condições de custos e demanda não variam de forma significativa ao longo do tempo. Isto é, se os custos e a demanda forem estáveis com o passar do tempo, os problemas advindos da tarifação pelo custo do serviço são reduzidos. Por outro lado, se os custos e a demanda variarem rapidamente com o tempo, neste caso, o órgão regulador terá dificuldades para ajustar a taxa de retorno adequada. Além destes quatro problemas acima citados, existe um outro, que é tido como o principal problema da tarifação pelo custo do serviço. A experiência demonstra que esse método de tarifação não traz incentivos para a concessionária reduzir seus custos. Como a rentabilidade é pré-definida a partir dos custos incorridos, a empresa não se interessa em melhorar a produtividade e reduzir os custos. Ela sabe que se for 26 89 ineficiente (produzir com custos elevados), bastará aumentar o preço da tarifa para que a taxa de retorno pré-determinada seja alcançada. Ou seja, sendo eficiente ou ineficiente, sua rentabilidade estará garantida por este método de tarifação. O método da regulação por taxa de retorno não fornece estímulos ao aumento da eficiência por parte da indústria regulada, porque o método garante uma taxa de retorno à empresa privada, desincentivando-a a buscar novas tecnologias que propiciem aumento da eficiência, a redução de custos e, consequentemente, a redução dos preços. Pelo exposto, fica claro que as firmas, para manter a rentabilidade, preferem repassar os custos aos consumidores a investir em ganhos de eficiência na produção, o que é bastante prejudicial aos usuários do serviço. Além disso, a adoção desse método de tarifação depende de elevados custos reguladores, ainda mais se levarmos em conta que há elevadas assimetrias de informação entre a concessionária do serviço e o órgão regulador. Por fim, devemos falar brevemente do efeito Averch-Johnson. Na presença deste tipo de tarifação, a empresa tem estímulos a aumentar o estoque de capital da firma. Esse aumento de capital (K) faria aumentar o denominador da expressão do início do tópico. Para manter a TIR que foi estipulada contratualmente, seria necessário então aumentar os preços (que estão no numerador da expressão). O resultado é que a firma acabará operando com maior quantidade de capital caso não estivesse sendo regulada por este método de tarifação. Ou seja, ela operará com uma relação capital/trabalho maior do que na ausência de regulação, havendo, portanto, tendência a sobrecapitalização. Regulação por Preço-teto (price cap) O price-cap é um sistema de tarifação que impõe limites ao valor das tarifas (preços). Definido o valor inicial da tarifa, o seu reajuste não pode ultrapassar um valor máximo (preço-teto). Preço da Tarifa = Preço Inicial + Índice de Preços – X% Em inglês, a expressão acima é chamada RPI-X, ou Retail Price Index Minus “X” , onde “X” é o ganho de produtividade da empresa regulada. 27 89 Uma vez definido o preço inicial da tarifa, o novo preço reajustado será acrescido de um índice de preços do período menos um parâmetro previamente fixado de redução de custos. Esse parâmetro de redução de custos é fixado anteriormente a partir de comparações internacionais. Então, veja que o sistema consiste em estabelecer um limite superior para a indústria regulada aumentar os seus preços. Assim, a grande vantagem deste método consiste no incentivo aos ganhos de produtividade. Quanto mais a empresa ganhar em produtividade, maior será o seu lucro. Deixe-me explicar melhor: suponha que o preço inicial da tarifa seja R$100, a inflação anual seja 5% e o fator X (aumento de produtividade) estabelecido pelo governo seja de 1% também anual. Assim, após um ano, a tarifa reajustada valerá: Preço da Tarifa = Preço Inicial + Índice de Preços – X% Preço da Tarifa = 100 + 5% – 1% = 104 Pelo exposto acima, percebe-se que após um ano, a tarifa poderá ser reajustada em até 5%. No entanto, se a firma conseguir reduzir os custos de produção em mais de 1% (parâmetro estabelecido pelo governo), ela não precisará repassar esse ganho de produtividade excedente ao consumidor. Se, por exemplo, ela conseguir um ganho de produtividade que reduza seus custos em 4%, ela poderá apropriar esse ganho na forma de lucros, o que é uma vantagem deste método: o incentivo à inovação tecnológica. Desta forma, é criado um mecanismo para que a empresa se esforce para reduzir os custos acima do previsto na revisão tarifária, na busca incessante de aumento da eficiência produtiva. A diferença entre o preço máximo e os custos da produção será apropriada na forma de maiores lucros. Uma segunda vantagem deste tipo de tarifação consiste nos baixos custos de regulação. O trabalho do órgão regulador seria resumido na determinação do índice de preços e da porcentagem do fator X. Veja que a agência reguladora não precisa fazer levantamentos contábeis a respeito da indústria regulada (exceto no momento da revisão tarifária). Outra vantagem seria o menor risco de captura. Como o processo regulatório é mais simples, o órgão regulador não necessita estar em contato cerrado com a indústria regulada, de tal modo que as chances de manipulação a respeito de informações falsas sobre custos e estrutura da demanda de mercado são bastante reduzidas. A despeito dessas vantagens, há duas desvantagens principais. Uma delas se refere à dificuldade de determinar o fator X. A correta mensuração de tal fator leva em conta elementos como a taxa de retorno da firma, valor de seus ativos, custo do capital etc. o que torna o processo de regulação complexo e acaba anulando a vantagem dos baixos custos de transação. 28 89 Outra desvantagem é o convite à baixa qualidade e ao investimento da indústria regulada. Ao induzir a redução de custos através do fator X, o método price-cap não assegura o aprimoramento dos serviços prestados ao consumidor, o que pode levar a um subinvestimento da firma regulada. Isto acontece porque melhorar o atendimento representaria uma elevação do seu nível de custos. Assim, se a estrutura do mercado mudar rapidamente e isto colocar em risco a lucratividade da indústria regulada, ela preferirá reduzir os custos através da redução da qualidade, que é um meio muito mais fácil de baixar os custos (e não através dos ganhos de eficiência) Neste caso, se os órgãos reguladores adotarem o método do price-cap, eles devem definir metas quantitativas e qualitativas para as empresas reguladas, pois estas podem reduzir custos por meio da diminuição dos investimentos ou da qualidade do serviço, em vez de ser pelos ganhos de produtividade. Regulação por Receita-teto (revenue cap) Esse tipo de regulação consiste em permitir que a empresa altere os preços dos bens ou serviços, desde que o teto global de preços, ou seja, a receita-teto estabelecida seja respeitada. Assim como no price-cap, é definido um índice de reajuste que considera a inflação e ganhos de eficiência. Dessa forma, a empresa regulada tem liberdade para definir seu volume livremente, assim como preços individuais dentro do portfólio, mas não a receita global, que deve observar o limite estabelecido. Regulação por Custo Marginal A regulação pelo custo marginal consiste em transferir ao consumidor os custos incrementais necessários ao sistema para seu próprio atendimento. Ou seja, o custo em que a empresa incorre para atender a um cliente adicional é repassado para esse cliente. Dessa forma, busca-se atingir a eficiência econômica, ao igualar o custo marginal e a receita marginal. Na prática, não é possível determinar os custos marginais individualmente, mas as empresas podem estimar as tarifas de acordo com categorias de consumidores – como residencial, comercial, industrial, rural – por meio da estrutura tarifária. 29 89 Regulação de Qualidade A regulação da qualidade consiste, como o nome indica, na determinação de padrões qualitativos na prestação do serviço ou fornecimento do produto. Na regulação por padrão de qualidade (performance standards), o regulador define padrões mínimos de qualidade a serem atingidos. O órgão regulador deve ser criterioso na seleção dos padrões, que não podem ser muito baixos, a ponto de prejudicar o consumidor; mas também não podem ser muito altos, a ponto de comprometer a viabilidade econômico-financeira da indústria regulada Diante das deficiências da regulação por preço nesse sentido, é comum combinar as duas ==8b9== modalidades de regulação. 30 89 Regulação por Incentivos A regulação por incentivos é definida como a regulação designada para criar incentivos para a indústria regulada. Tais incentivos são: redução de custos, inovação, melhoria de qualidade, eficiência etc. A propriedade comum destas políticas regulatórias por incentivos consiste em dar à firma regulada algum grau de liberdade na marcação das tarifas e garantir a ela alguma recompensa se houver ganhos reais de produtividade. Segundo Viscusi, em Economics of Regulation and Antitrust, as quatro principais formas de regulação tarifária por incentivos são as seguintes: Sliding scale (ou lucros compartilhados); Yardstick regulation (regulação por comparação); Performance standards (regulação por padrão de qualidade); Price-cap (preço teto). Já conhecemos os dois últimos. Vejamos, agora, os dois primeiros, a começar pelo sliding scale. Sliding Scale Plane Este método é uma variação da tarifação pelo custo do serviço. Como sabemos, a regulação pelo custo do serviço tem o inconveniente de não estimular a redução de custos da indústria regulada. O método do sliding scale acrescenta um parâmetro que socializa, entre produtores e consumidores, a diferença entre a taxa de retorno desejada e aquela observada na prática. Por isso o nome alternativo de “lucros compartilhados”. Seu principal objetivo é criar mecanismos de incentivo à eficiência produtiva das firmas através do exercício de um sistema inovador de revisão tarifária pelo regulador. Segue um exemplo real de tal esquema regulatório, retirado do livro do Viscusi: A empresa Pacific Bell (California, USA), nos anos 1990, poderia ficar com todos os lucros dos serviços prestados se a taxa de retorno (TIR) se situasse abaixo de 13%. Se a TIR estivesse situada entre 13% a 16,5%, a indústria regulada poderia reter 50% dos lucros, e o restante seria destinada aos consumidores, na forma de descontos. Finalmente, se a TIR estivesse situada acima de 16,5%, todos os lucros em excesso seriam destinados aos consumidores. 31 89  Apesar de ser generalizado nos Estados Unidos, principalmente no setor de telecomunicações, seu uso é recente, não existindo ainda análises definitivas sobre seus efeitos práticos sobre o comportamento das firmas e a eficiência econômica. Vamos montar um exemplo da aplicação dessa forma de regulação com o caso real acima. Nesse exemplo, digamos que a empresa tivesse os seguintes números: Tarifa: R$10 Consumidores: 500 Custo total: R$3.000 Investimento total: R$15.000 Isso daria uma taxa de retorno (TR) de: ==8b9== 100. 500 - 3000 TR= =12,5 16000 Com a TR de 12,5% a empresa pode ficar com o lucro inteiro de R$2000 (100 x 500 – 3000) apenas para ela. Agora, digamos que a empresa consegue reduzir seu custo para 2500. Agora, teremos: 100. 500 - 2500 TR= =15,2 16000 Com isso, a empresa tem lucro de R$2500, e vai ficar tudo que represente até 13% de TR, totalizando R$2.080, enquanto os outros R$480 serão divididos igualmente entre a empresa e os consumidores (na forma de descontos). Assim, a empresa ainda tem incentivo para diminuir os custos, e caso o faça os consumidores são beneficiados. Sendo assim, destaca-se como vantagem desse método a possibilidade de o regulador beneficiar os consumidores, seja concedendo descontos em caso de redução nos custos, seja coibindo abusos em aumentos de preços. Outra vantagem é reduzir o risco aos investidores, os permitir o repasse, aos consumidores, de custos eventuais não previstos nos períodos de revisão das tarifas. Sua desvantagem refere-se ao custo regulatório elevado, semelhante àquele incorrido na versão tradicional da tarifação pelo custo do serviço, já que é necessário um cálculo apurado de taxas de retorno das firmas e um monitoramento contábil, ambos sujeitos a todos os problemas oriundos das assimetrias de informações de um mercado monopolista. 32 89 Yardstick Regulation (regulação por comparação) A yardstick regulation (regulação por padrão de comparação, ou regulação por parâmetro) acontece quando o regulador utiliza os dados de uma firma para regular outra(s) firma(s). Por exemplo, suponha que o regulador não tenha muitas informações de uma firma de energia elétrica de algum estado do Brasil, ele poderá utilizar os dados (estrutura de custos, demanda, estimativa de futura produtividade) de outra indústria de energia elétrica, de outro estado. Assim, se o regulador sabe, digamos, que a concessionária de energia elétrica do DF é eficiente, ele poderá estender os parâmetros (yardsticks) para as outras indústrias de energia elétrica de outros estados da federação. Por isso, o nome “yardsticks” que, em inglês, quer dizer “parâmetro”. Então, esta é a regulação por padrão de comparação, em que o regulador impõe as tarifas e a qualidade do serviço/produto baseado naquilo que é feito pelas empresas mais eficientes do mercado (com certa tolerância). Isso pode se dar, por exemplo, da seguinte forma: o regulador tem acesso aos números anuais de uma empresa considerada eficiente que será o parâmetro, então determina que a empresa regulada terá sua tarifa máxima fixada de acordo com o custo médio da empresa eficiente, com algum tipo de margem justificável diante de diferenças entre as empresas. Dessa forma, a empresa regulada tem um forte incentivo para ser mais eficiente e baixar seus custos, podendo ser considerada referência para outra empresa regulada e gerando um agressivo (e positivo) ciclo de redução de custos e preços ao consumidor. Uma vantagem deste método consiste na possibilidade de o principal (na relação de agência) libertar-se da exclusividade da informação fornecida pelo agente. Veja, portanto, que o método da regulação por comparação atenua de certa forma o problema de assimetria de informação existente entre o órgão regulador e a indústria regulada, de acordo com os autores Laffont e Tirole. Um inconveniente deste tipo de regulação por incentivos, entretanto, é a possibilidade de conluio entre as firmas para se favorecerem de lucros extraordinários. Outro é a dificuldade de encontrar empresas realmente comparáveis, especialmente na condição de monopolistas ou oligopolistas que justifica a regulação. Destaco, portanto, que o fato de haver somente uma empresa atuando no mercado não é impeditiva para a adoção da yardstick competition. Neste caso, os fatores de heterogeneidade devem ser levados em conta na análise e na determinação dos parâmetros. 33 89 Regulação de Entrada (quantidade de firmas e competição) Na presença do monopólio natural, em regra, o bem-estar social pode ser maior deixando o mercado ser atendido por uma única empresa, desde que sob supervisão de um regulador. Assim, pode-se aproveitar as economias de escala (e de escopo, se houver) para produzir a um custo mais baixo do que seria possível em um mercado concorrencial. Na prática, entretanto, esta escolha entre competição e monopólio natural é menos óbvia do que nos sugere a regra geral. Isso acontece devido às falhas regulatórias. Tais falhas acontecem devido aos problemas de assimetria de informação, captura do regulador, existência de interesses privados do regulador, e falta de credibilidade do regulador. Falhas da Regulação Assimetria de informação Captura do regulador Interesses privados do regulador Falta de credibilidade do regulador Isto tudo pode fazer com que a regulação não atinja seus objetivos. Por exemplo, se houver uma elevada assimetria de informação, o regulador pode ser obrigado a fixar uma tarifa muito acima do custo médio, por receio de que uma tarifa mais baixa torne a empresa inviável. Assim, em um caso como este, pode ser interessante abrir o mercado para competição, em vez de simplesmente regular o monopólio natural. Quando o regulador abre o mercado para o surgimento de competição, surge a regulação para competição. O argumento é de que, sob a pressão da competição, as empresas revelam mais fatos sobre os seus custos e estrutura produtiva do que jamais poderia ser conseguido por lei ou regulação. A competição também fará com que elas reduzam seus custos ao mínimo e planejem cuidadosamente melhorias de produtividade. A regulação, por outro lado, é uma atividade difícil, cara e imperfeita, em alguns casos sendo ineficaz. Assim, ao regular para competição, introduzindo a concorrência em um mercado que antes era monopolista, haverá alguma perda de escala, mas a competição entre as firmas pode ser eficaz, pois promove melhorias tecnológicas. 34 89 Então, veja que existe uma escolha que envolve abrir mão de algo, ou seja, um tradeoff: continuar regulando o monopólio natural (sabendo das falhas de regulação) ou abri-lo para a competição (fazer a regulação para competição). A decisão acabará dependendo de quão grandes são as falhas regulatórias (quão grandes são, por exemplo, as assimetrias de informação) e da extensão em que a tecnologia de produção se caracteriza pela presença de economias de escala e de escopo. ==8b9== 35 89 ANÁLISE DO IMPACTO REGULATÓRIO (AIR) Originada pela necessidade de reduzir as assimetrias de informação, a ideia de Análise de Impacto Regulatório (AIR) é definida pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) como: Uma abordagem sistêmica para avaliação crítica dos efeitos positivos e negativos da regulação, existente ou proposta, e de alternativas não regulatórias. Portanto, podemos identificar que a AIR engloba tanto a regulação atual quanto novas regulações propostas. Dessa forma, ela não se limita a um instrumento para avaliação da regulação estatal, estendendo-se também à avaliação de alternativas não regulatórias (como a autorregulação), ou seja, a própria necessidade ou não de regular em sentido estrito. Portanto, a AIR pode indicar que não regular é melhor opção. Pode-se dizer que finalidade da AIR é contribuir para que as ações regulatórias sejam efetivas, eficazes e eficientes, orientando a tomada de decisão do regulador. AIR e a Lei No Brasil, a Lei das Agências e a Lei da Liberdade Econômica2, tornaram 1 obrigatória a realização de AIR na edição e alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados por empresas e setores regulados. Além disso, a AIR não fica restrita ao planejamento dos reguladores e dos regulados, devendo envolver a participação da sociedade para maior legitimidade das medidas regulatórias. Nesse sentido, a importância da participação dos agentes afetados – regulados e sociedade – merece destaque. Transparência na AIR A consulta aos agentes afetados e interessados é fundamental pois um bom processo de consulta garante a transparência, reúne informações e, assim, melhora a eficiência e a eficácia da atuação regulatória. O envolvimento dos agentes, além de garantir o seu engajamento, confere legitimidade ao processo regulatório, permitindo aos reguladores coletar melhores evidências para justificar a atuação regulatória, aumentando ainda, a democratização do processo de tomada de decisão. 1 Art. 6º Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019 2 Art. 5º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019 36 89  Geralmente, o desenvolvimento de uma atuação regulatória sem a participação dos agentes afetados ou com uma participação ineficiente pode resultar em atuações regulatórias inadequadas e de difícil cumprimento. http://portal.anvisa.gov.br/analise-de-impacto-regulatorio Essa participação da sociedade e dos regulados encontra amparo no conceito de Novo Serviço Público, um modelo de administração pública que se ampara no entendimento de que o gerenciamento dos serviços deve ser dar pela aplicação de capacidades, conhecimento e interação com os usuários desses serviços. As principais fases do processo de AIR são: 1) Análise e definição do problema, que objetiva promover o entendimento acerca da natureza, magnitude, causas e consequências do problema e dos objetivos pretendidos; ==8b9== 2) Identificação das opções regulatórias, que objetiva mapear possíveis soluções para o problema regulatório e o atingimento dos objetivos, considerando a opção de manutenção da situação atual, além das soluções regulatórias e, sempre que possível, opções não regulatórias; e 3) Comparação das opções regulatórias, que objetiva identificar os impactos das opções regulatórias e compará-los entre si, visando demonstrar a opção mais adequada para alcançar os objetivos pretendidos. Vejamos, agora, as principais metodologias de AIR. 37 89 Metodologias e Classificações de AIR De acordo com Oliveira1, as AIRs podem ser classificadas como: ► Obrigatórias ou Facultativas o As análises obrigatórias têm essa condição prevista em lei, e são requisitos para a validade das ações regulatórias. o As análises facultativas são feitas por opção do regulador. ► Gerais ou Parciais: essa classificação leva em consideração a abrangência da AIR. As avaliações podem ser feitas em conjunto. o As análises gerais avaliam os impactos da regulação na sociedade a na economia como um todo. o As análises parciais avaliam os impactos da regulação para determinado mercado ou setor da sociedade. ==8b9== Além disso, podem ser adotadas diversas metodologias quantitativas diferentes para as análises, cada uma delas mais adequada para cada situação, tais como: ► Análise do Custo-Benefício - ACB (Benefit-Cost Analysis): o regulador deve buscar identificar, da melhor forma possível, os custos e os benefícios decorrentes da regulação proposta ou vigente, que, após quantificados, serão comparados para a tomada de decisão regulatória. ► Análise do Custo-Efetividade - ACE (Cost-Effectiveness Analysis): são definidas previamente as metas regulatórias a serem implementadas ao menor custo possível. Diferente da ACB, o resultado – que deve estar alinhado com a ordenação legal – é definido previamente. ► Análise de Risco (Risk Analysis); ► Análise de Custo Padrão; ► Análise de Ponto de Equilíbrio (Break Even Point); ► Análise Risco-Risco (Risk-Risk Analysis); e ► Avaliação de Custos (Cost Assessment). Podemos definir que a Análise do Custo-Benefício (ACB) e a Análise do Custo-Efetividade (ACE) são as duas principais metodologias de AIR, e por isso são aquelas que foram detalhadas. 1 Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Novo perfil da regulação estatal. Forense. Edição do Kindle. 38 89 AVALIAÇÃO DE RESULTADO REGULATÓRIO (ARR) Embora relacionada à AIR, a Avaliação do Resultado Regulatório (ARR) não pode ser com ela confundida. É isso que iremos esclarecer agora. De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Casa Civil da Presidência de República, podemos conceituar assim: Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) é um instrumento de avaliação do desempenho do ato normativo adotado ou alterado, considerando o atingimento dos objetivos e resultados pretendidos, bem como demais impactos observados sobre o mercado e a sociedade, em decorrência de sua implementação. Portanto, nota-se seu caráter posterior (ex post) à implementação do ato normativo, objetivando avaliar se os objetivos foram alcançados e as consequências da regulação, em contraste com a AIR, que deve ser realizada previamente (ex ante) à edição da norma. Dessa forma, a ARR surge como um instrumento que compõe o ciclo regulatório, fornecendo um importante feedback a respeito do desempenho da regulação, permitindo aprimoramento do processo. Afinal, mesmo que a AIR seja realizada corretamente, podem ocorrer imprevistos após a ação. Algumas dessas mudanças podem tornar inadequada uma regulação que inicialmente era adequada, resultando em problemas destacados no Guia Orientativo para Elaboração de Análise de Impacto Regulatório como: ► Custos desnecessários, aos regulados e ao governo; ► Desconhecimento de impactos indesejados e da necessidade e oportunidades de melhorias na regulação em vigor; ► Carência de fundamentos técnicos para demonstrar os benefícios promovidos pela ação implementada e comprovar a adequação da decisão tomada pelo regulador. Quanto a periodicidade, a OCDE recomenda seja realizada a ARR ao menos para os casos de normas regulatórias mais complexas ou que tenham sido dispensadas da realização da AIR em virtude de urgência. Ainda de acordo com o Guia, a ARR pode ser de três tipos, a depender da complexidade da ação a ser avaliada: 1. Avaliação de processo: busca avaliar como a ação foi implementada, com foco nos meios e processos empregados e como eles contribuíram para o sucesso ou fracasso na obtenção dos objetivos esperados; 2. Avaliação de impacto: busca avaliar se a ação implementada de fato agiu sobre o problema identificado, quais impactos positivos ou negativos ela gerou, como eles se distribuíram entre os diferentes grupos e se houve impactos inesperados; 39 89  3. Avaliação econômica: busca avaliar se os benefícios gerados pela ação implementada superaram seus custos. Ao realizar a ARR deve-se tentar identificar outros fatores que possam ter contribuído para os resultados observados, tentando isolar na análise, tanto quanto possível, os efeitos que foram diretamente decorrentes da ação implementada. Por fim, não podemos confundir a ARR com os procedimentos de fiscalização, que buscam verificar o cumprimento das regras pelo regulados, e pode fornecer dados e informações importantes para a ARR. ==8b9== 40 89 AGENDA REGULATÓRIA A Agenda Regulatória é um instrumento de planejamento utilizado por órgãos reguladores para estabelecer e divulgar suas prioridades no âmbito da regulação. Ela define as áreas e os temas que serão objeto de atenção e trabalho durante um determinado período, geralmente de dois anos, indicando os processos regulatórios que serão iniciados, revisados ou concluídos nesse intervalo. A principal finalidade da Agenda Regulatória é aumentar a previsibilidade, a transparência e a eficiência da atuação regulatória, permitindo que o setor regulado, os consumidores e a sociedade em geral tenham conhecimento prévio das ações planejadas. Isso também favorece a participação dos interessados no processo regulatório, seja por meio de consultas públicas, audiências ou outras formas de diálogo entre o regulador e os stakeholders (partes interessadas, como regulados e a sociedade). As Agendas Regulatórias podem abranger diversos setores, como saúde, energia, telecomunicações, transportes, meio ambiente, entre outros, e são elaboradas com base em critérios técnicos, econômicos e sociais, considerando os impactos regulatórios das decisões. No Brasil, diversas agências reguladoras utilizam a Agenda Regulatória como ferramenta de gestão para planejar e comunicar suas atividades de regulação. Essas agências são responsáveis por regular e fiscalizar setores específicos da economia, garantindo a observância de normas e padrões que visam proteger o interesse público, promover a concorrência saudável e assegurar a qualidade dos serviços prestados. A seguir, apresento exemplos de como algumas agências reguladoras brasileiras aplicam a Agenda Regulatória em seus respectivos setores: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA): No setor de saúde, a ANVISA utiliza sua Agenda Regulatória para planejar ações que visam garantir a segurança, eficácia e qualidade de produtos como medicamentos, alimentos, cosméticos e dispositivos médicos. Por exemplo, a Agenda Regulatória pode incluir a revisão de normas para a aprovação de novos medicamentos, regulamentação sobre a rotulagem de alimentos para informar melhor os consumidores, ou normas para a comercialização e uso de dispositivos médicos. Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL): No setor de energia elétrica, a ANEEL define, em sua Agenda Regulatória, as prioridades de regulamentação que afetam tanto os consumidores quanto as empresas do setor. Isso pode incluir temas como a revisão de tarifas, regulamentação de geração distribuída de energia (como a solar fotovoltaica), normas para a expansão do acesso à energia elétrica em áreas remotas e a regulação de novas tecnologias para o setor elétrico. Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL): No âmbito das telecomunicações, a ANATEL utiliza sua Agenda Regulatória para endereçar questões relacionadas à qualidade dos serviços de telefonia, internet e radiodifusão. Isso pode envolver a definição de padrões de qualidade de serviço, regulamentação sobre o uso do espectro de radiofrequência, e medidas para promover a competição e proteger os direitos dos consumidores. 41 89  Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT): No setor de transportes, a ANTT planeja, por meio de sua Agenda Regulatória, ações regulatórias que impactam rodovias, ferrovias e transportes rodoviários de passageiros. Isso pode incluir desde a regulamentação de tarifas, normas de segurança e manutenção de infraestruturas, até a implementação de políticas para o transporte de cargas perigosas. A elaboração da Agenda Regulatória em cada uma dessas agências é um processo que envolve a identificação de temas prioritários, análise de impacto regulatório, consultas públicas e participação social. Esse processo visa assegurar que a regulação seja realizada de maneira transparente, eficiente e alinhada com os interesses da sociedade e do desenvolvimento econômico. Ao comunicar suas prioridades e planos de ação, as agências reguladoras buscam promover um ambiente regulatório previsível e propício ao desenvolvimento sustentável dos setores que regulam. ==8b9== Regulação Responsiva A Regulação Responsiva é uma abordagem no campo da governança regulatória que enfatiza a flexibilidade, a adaptação e a interação entre os reguladores e os regulados. Baseia-se na ideia de que a eficácia da regulação não advém apenas da imposição de regras e da aplicação de sanções, mas também da capacidade de responder de forma dinâmica aos desafios e mudanças do ambiente regulado, bem como às necessidades e comportamentos dos atores envolvidos. Características principais da regulação responsiva incluem: Diálogo e Engajamento: Promove o diálogo contínuo entre reguladores e regulados, encorajando a participação ativa dos stakeholders no processo regulatório. Isso pode incluir consultas públicas, mesas de negociação e outros mecanismos de feedback. Flexibilidade Regulatória: Adota uma postura mais flexível em relação à aplicação de normas, permitindo ajustes e adaptações conforme o contexto e as circunstâncias específicas. Isso pode envolver o uso de incentivos, orientações e acordos voluntários em vez de apenas sanções e comandos rígidos. Enfoque na Autorregularão e Corregulação: Encoraja formas de regulação em que o setor regulado assume maior responsabilidade pelo cumprimento de padrões e normas, muitas vezes em parceria com o órgão regulador. Adaptação e Aprendizado Contínuo: Baseia-se na ideia de que os reguladores devem estar em constante aprendizado e adaptação, utilizando informações e evidências para ajustar suas abordagens regulatórias. Isso inclui a revisão periódica das regras e práticas à luz de novas informações e feedback. Proporcionalidade e Responsividade: As ações regulatórias devem ser proporcionais aos riscos e problemas identificados, priorizando intervenções que sejam mais eficazes e menos onerosas para os regulados. A abordagem deve ser responsiva às mudanças no ambiente regulatório e nas dinâmicas do setor. 42 89 Um exemplo prático de regulação responsiva pode ser encontrado na abordagem de algumas agências reguladoras para com as startups e empresas de tecnologia. Ao invés de aplicar imediatamente regras rígidas que poderiam inibir a inovação, opta-se por criar "sandboxes regulatórios". Esses ambientes permitem que novos produtos e serviços sejam testados em condições controladas, sem a aplicação plena das normas regulatórias existentes, facilitando assim a inovação responsável e permitindo que os reguladores compreendam melhor as implicações antes de decidir sobre regulações definitivas. A regulação responsiva representa, portanto, uma tentativa de tornar a regulação mais efetiva, adaptável e alinhada com os objetivos de promover a inovação, proteger os consumidores e assegurar o funcionamento eficiente dos mercados. 43 89 QUESTÕES COMENTADAS Teoria da Regulação 1. (2004/CEBRASPE-CESPE/ANATEL/Especialista em Regulação) A microeconomia estuda o comportamento individual dos agentes econômicos e, por essa razão, constitui um sólido fundamento à análise dos agregados econômicos. A esse respeito, julgue o item subsequente. Na ausência de contestabilidade dos mercados, as economias crescentes de escala, que definem o padrão tecnológico da produção dos serviços de telecomunicações, fazem que a desregulamentação desse mercado conduza a aumentos de eficiência. Comentários: Tanto a ausência de contestabilidade em um mercado – que significa que novas empresas não podem entrar e competir no mercado com as empresas estabelecidas – quanto a existência de economias de escala (uma das razões para o mercado ser não contestável), são motivos para regular um mercado de forma a conduzi-lo à eficiência, e não para desregular. OBS: a banca ainda utilizou um termo incorreto, pois o certo, nesse contexto, é desregulação, e não desregulamentação). Regular é diferente de regulamentar. Este é instituto do Direito Administrativo, onde a Administração Pública regulamenta, por exemplo, uma lei. Já a regulação é o que estamos estudando neste curso. Gabarito: Errado 2. (2019/FGV/DPE RJ/Técnico Superior Especializado - Economia) Em relação ao tópico “Estado Regulador”, trata-se dos principais objetivos da regulação, EXCETO: a) bem-estar do consumidor; b) melhoria da eficiência alocativa, distributiva e produtiva do setor; c) segurança e proteção ambiental; d) prestação direta dos serviços, com vistas à universalização; e) interconexão entre os diferentes provedores. Comentários: São os principais objetivos do Estado Regulador: ► Bem-estar dos consumidores; ► Eficiência produtiva e alocativa (produção de bens públicos, como segurança); 44 1 89  ► Distribuição socialmente justa da renda; ► Redução de externalidades negativas (como poluição de diversos tipos); Portanto, as alternativas “a”, “b” e “c” estão claramente caracterizadas. A alternativa “e”, de fato, não está elencada, e desconheço bibliografia que a elenque como um dos principais objetivos. De toda forma, a alternativa “d” é contraditória ao próprio conceito de Estado Regulador, sendo mais adequada à noção de Estado Provedor. Por isso, é nossa melhor opção de gabarito. Gabarito: “d” ==8b9== 3. (2014/CEBRASPE-CESPE/ANATEL/Analista Administrativo – Administração) A respeito da teoria do principal-agente, julgue o seguinte item. O problema de principal-agente envolve um esforço que é perfeitamente monitorado e medido pelo principal. Comentários: Se assim fosse, não haveria “problema”. O problema surge exatamente por não ser possível monitorar e mensurar perfeitamente o esforço do agente. Dessa forma o principal depende de informações que apenas o agente detém. Gabarito: Errado 4. (2016/ESAF/ANAC/Especialista em Regulação de Aviação Civil) O Estado regulador é o novo modelo do Estado contemporâneo, o qual se afastou da prestação efetiva de diversas atividades, transferindo-as aos particulares, sem, contudo, abandonar totalmente referidos setores, uma vez que neles permaneceu, regulando a conduta privada. Neste contexto, as agências reguladoras têm alcançado um papel de destaque no cenário nacional. Destarte, são características do Estado regulador, exceto: a) a presença do Estado no domínio econômico deixa de privilegiar a competência regulatória, uma vez que a livre iniciativa é princípio que norteia a ordem econômica no Brasil. b) a liberação de atividades até então monopolizadas pelo Estado a fim de propiciar a disputa pelos particulares em regime de mercado. c) a institucionalização de mecanismos de disciplina permanente das atividades reguladas. d) a atuação regulatória do Estado se norteia não apenas para atenuar ou eliminar os defeitos do mercado, mas também para realizar certos valores de natureza política ou social. 45 2 89  e) a transferência para a iniciativa privada de atividades desenvolvidas pelo Estado, desde que dotadas de forte cunho de racionalidade econômica. Comentários: É bastante contraditório dizer que o Estado regulador deixa de privilegiar competência regulatória, como faz a alternativa “a”, tornando-a nosso gabarito, já que estamos buscando a exceção (atenção ao enunciado!). Gabarito: “a” 5. (2013/CEBRASPE-CESPE/TCU/Auditor Federal de Controle Externo) No que concerne à teoria da regulação, julgue o item a seguir. A condição para o problema de moral hazard (risco moral) existe quando a ação do agente não é verificável ou controlável. Comentários: Como o principal depende de informações que apenas os agentes detêm, e pode haver incentivos contraditórios, fica caracteriza o chamado moral hazard (risco moral). Gabarito: Certo 6. (2013/CEBRASPE-CESPE/ANS/Especialista em Regulação de Saúde Suplementar) Com relação ao estudo da teoria da regulação econômica, julgue o item subsequente. Um caso especial de risco moral associado à assimetria de informação é a teoria agente- principal, em que o principal é a parte mais informada e o agente é a parte menos informada em uma transação. Comentários: A questão inverte os conceitos de agente e de principal: quem tem mais informações é o agente, e o principal é a parte menos informada. Gabarito: Errado 7. (2013/CEBRASPE-CESPE/ANS/Especialista em Regulação de Saúde Suplementar) Julgue o item subsequente, relativo à teoria econômica e ao modelo do principal-agente. 46 3 89  O problema de principal-agente é um tipo de problema caracterizado por um esforço que não pode ser monitorado e medido pelo principal e, portanto, não pode ser diretamente recompensado. Comentários: O bem-estar do principal depende de esforços do agente. Contudo, o principal não tem condições de acompanhar tudo que o agente faz. Nessas condições, ocorre assimetria de informações, e resta caracterizado o problema do agente-principal. Gabarito: Certo 8. (2018/VUNESP/ARSESP/Especialista em Regulação e Fiscalização de Serviços Públicos) A teoria da qual decorre a necessidade de que a composição dos quadros dos órgãos reguladores seja efetuada com pessoal autônomo e qualificado, bem como seja renovada periodicamente, é denominada a) da captura. b) do second best. c) da transferência dos ganhos de produtividade das indústrias reguladas para os consumidores. d) da seleção adversa. e) do revenue cap. Comentários: É devido ao risco de captura que os agentes devem ser autônomos, qualificados e trocados periodicamente, de forma a reduzir esse risco. Alternativa “a” é nosso gabarito. É como vimos: Uma forma de evitar o problema da captura é permitir a recomposição periódica dos quadros dos órgãos reguladores, buscando pessoal qualificado e independente em relação às empresas reguladas. Dessa forma, é menos provável que relações “promiscuas” surjam e se desenvolvam entre reguladores e regulados. Second best é um termo relacionado especificamente à regulação de monopólios, e tratado em outro contexto. A transferência de ganhos de produtividade é estimulada em modelos de regulação que incentivam a eficiência ao mesmo tempo em que controlam, se certa forma, os preços, fazendo que ao menos parte desses ganhos seja repassada ao consumidor. Seleção adversa é um problema relacionado à falha de mercado denominada assimetria de informações. 47 4 89 Por fim, a revenue-cap é a regulação pela determinação de um nível máximo de receita. Gabarito: “a” 9. (2013/CETRO/ANVISA/Técnico Administrativo) Leia o trecho abaixo e, em seguida, assinale a alternativa que preenche correta e respectivamente as lacunas. Ocorre _____________ ente regulador quando grandes grupos de interesses ou empresas passam a influenciar as decisões e atuação _______________, levando assim a agência a atender mais aos interesses das empresas do que os dos usuários do serviço. a) captura do/ do regulador b) parceria com o/ dos interesses privados c) fiscalização pelo/ de seus próprios dirigentes d) auditoria do/ de suas filiais e) sanção aplicada pelo/ de seus próprios dirigentes ou de suas filiais Comentários: Os termos que preenchem corretamente a lacuna são: Ocorre captura do ente regulador quando grandes grupos de interesses ou empresas passam a influenciar as decisões e atuação do regulador, levando assim a agência a atender mais aos interesses das empresas do que os dos usuários do serviço. Gabarito: “a” 10. (2013/FCC/DPE-RS/Analista - Economia) Um dos grandes desafios da estrutura institucional das agências reguladoras é equalizar os interesses dos sujeitos envolvidos na relação regulatória. Com esse intuito, os órgãos reguladores precisam estar protegidos por salvaguardas institucionais que lhes assegurem autonomia para agir em prol do bem comum em detrimento de qualquer outro interesse. Quando ocorre um desequilíbrio no exercício da autonomia pelos entes reguladores, implicando na prevalência dos interesses de um dos polos em detrimento do interesse coletivo, surge o a) risco da captura. b) risco da outorga onerosa. c) problema do principal-agente. d) processo de screening (filtragem). e) problema da assimetria de informação. 48 5 89 Comentários: O risco de captura consiste na prevalência dos interesses dos regulados em detrimento do interesse coletivo, conforme definido na alternativa “a”. Gabarito: “a” 11. (2013/CEBRASPE-CESPE/ANS/Especialista em Regulação de Saúde Suplementar) Julgue o item subsequente, relativo à teoria econômica e ao modelo do principal-agente. Um ponto importante da teoria da captura consiste na hipótese de que as regulamentações econômicas existam com o objetivo de favorecer um grupo específico. Comentários: A Teoria da captura decorrente, entre outros fatores, do custo de organização diretamente relacionado ao número de interesses a serem harmonizados. Os consumidores foram um grupo numeroso, com numerosos interesses, cuja articulação é bastante custosa. Por outro lado, uma indústria específica tem maior facilidade para articular-se com o governo, por ser composta de um pequeno grupo de empresas, ou até mesmo uma única empresa monopolista, além de ter mais claros os custos e benefícios dessa ação. Sendo assim, há o risco de tanto a regulamentação quanto a supervisão serem capturadas pelos interesses e objetivos de grupo específico, como determinado setor econômico ou conglomerado de empresas. Gabarito: Certo 12. (2012/CEBRASPE-CESPE/ANAC/Técnico em Regulação de Aviação Civil) No que se refere às teorias da captura e do agente principal, julgue o próximo item. A principal consequência da captura consiste na ampliação da independência do órgão de regulação. Comentários: Não é possível sabermos que tipo de relação a banca quis estabelecer aqui, mas é simples concluir que isso está errado. A propósito, a teoria da captura pode ser evitada justamente com a independência do órgão de regulação em relação aos regulados. Gabarito: Errado 49